О правомерности вхождения уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел в жилища и иные законные владения граждан и юридических лиц
О правомерности вхождения уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел в жилища и иные законные владения граждан и юридических лиц
Статьей 29 Конституции Республики Беларусь гарантируется неприкосновенность жилища и иных законных владений граждан и закрепляется безусловный правовой запрет на неправомерное вторжение в жилище либо иное законное владение гражданина против его воли. Исключения составляют определенные ситуации и основания, обозначенные в соответствующих законодательных актах, регламентирующих деятельность правоохранительных органов. Однако правовое регулирование таких отступлений в административно-правовой сфере требует своего совершенствования и конкретизации.
Вхождение уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел в жилища и иные законные владения граждан и юридических лиц как действенная правовая мера принудительного характера, в некоторых случаях носящая обеспечительное значение, известна уже на протяжении длительного времени. Наличие ее достаточно подробного нормативно-правового регулирования позволяет вести речь о ее многофункциональности и незаменимости. Эта мера призвана обеспечивать оперативность для фиксации доказательств в рамках административного процесса.
Одно из первых упоминаний о возможности вхождения сотрудников ОВД в законные владения граждан нашло свое закрепление в Инструкции участковому надзирателю, утвержденной приказом центрального административного управления Народного комиссариата внутренних дел от 20 ноября 1923 г. № 103. В соответствии со ст.15 указанной Инструкции участковый надзиратель помимо общих, связанных с совершением преступления, оснований, мог входить в частные квартиры граждан в случаях "нарушения в квартире общественной тишины, при исполнении служебных бумаг, для привлечения граждан к различного рода повинностям, а также по просьбе владельцев квартир для оказания им законного содействия" [11, с.70].
Пунктом "е" ст.20 Положения о рабоче-крестьянской милиции и уголовном розыске БССР, утвержденного постановлением Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров БССР от 27 февраля 1930 г. № 111, предоставлялось право "соответствующим должностным лицам милиции и уголовного розыска входить в частные квартиры граждан, помещения учреждений, предприятий и организаций во время преследования преступников и лиц, скрывшихся, подозреваемых в преступлениях или нарушениях, для задержания, а также для производства расследования, для исполнения служебных поручений и обязательных функций милиции и уголовного розыска и для привлечения граждан к разного рода повинностям" [10, с.10].
Пункт "б" ст.7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью" предоставлял право сотрудникам милиции "входить в жилые помещения и в помещения предприятий, организаций и учреждений для пресечения нарушений, угрожающих общественному порядку или личной безопасности граждан". Кроме того, право "входить в жилые помещения" согласно данному Указу предоставлялось". как правило, в дневное время, для проверки соблюдения паспортных правил при наличии достоверных данных об их нарушении" [9, ст.398].
Свое дальнейшие развитие нормы, связанные с правом на вхождение сотрудников ОВД в законные владения граждан и юридических лиц, получили в Законе Республики Беларусь от 26 февраля 1991 года № 637-XII "О милиции". Пункт 16 ст.16 указанного Закона содержал пространственную формулировку, предоставляющую право на беспрепятственное вхождение". при необходимости с повреждением запирающих устройств и иных предметов, в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, в помещения и на территорию предприятий, учреждений и организаций и осматривать их при наличии достаточных оснований полагать, что там произошел несчастный случай, авария, или имеют место иные аналогичные обстоятельства, угрожающие личной или общественной безопасности." [5, ст.150].
Пункт 11 ч.1 ст.25 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2007 года № 263-З "Об органах внутренних дел Республики Беларусь" (применительно к административно-правовой сфере) предоставляет право беспрепятственного принудительного вхождения сотрудников ОВД только "в жилые помещения и иные законные владения лиц, находящихся под превентивным надзором" [8].
Попытка более подробного нормативного правового регулирования права на вхождение в законные владения предпринята в действующем Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях, нормы которого, налагая запрет на нарушение неприкосновенности жилища и иных законных владений, раскрывают отдельные аспекты производства такого процессуального действия, как проводимый в принудительном порядке осмотр помещения, жилища или иного законного владения (10.13 ПИКоАП). При этом учитывается положение ст.2.6 ПИКоАП, которая в развитие положений Конституции закрепляет: "Никто не вправе войти в жилище и иное законное владение лица против его воли" [12].
Согласие на вхождение в жилище либо иное законное владение, независимо от причин, побудивших сотрудников ОВД принять подобное решение, исключает какую-либо неправомерность совершаемых ими действий в части нарушения запрета на неприкосновенность жилища либо законных владений граждан и юридических лиц. Дача согласия на вхождение может быть облечена в любую форму, в том числе конклюдентную, выражением согласия может служить любое поведение собственника (иного уполномоченного лица), не препятствующего действиям сотрудников ОВД (открытие дверей и отход в сторону, приглашение войти и т.д.). В то же время допуск на территорию собственника не означает полную свободу действий вошедшего: любое другое передвижение (например, в иные комнаты и подсобные помещения жилища) является недопустимым, если собственник этого не желает. Запрет на вхождение, высказанный впоследствии иным лицом, проживающим в жилище или совместно осуществляющим правомочия собственника на иное законное владение, не ставит под сомнение законность вхождения, разрешение на которое было получено ранее от другого субъекта общей собственности (сособственника). Любое другое поведение должностного лица, с согласия собственника пребывающего в жилище либо ином законном владении (самовольное передвижение, пребывание свыше необходимого времени в помещении и т.д.), составляет этическую сферу взаимоотношений и не касается правовых аспектов рассматриваемого процессуального действия.
Факт вхождения в жилище либо иное законное владение без согласия собственника будет облечен в надлежащую юридическую форму правомерности исключительно при одновременном наличии трех взаимосвязанных условий: наличии законодательных установлений на беспрепятственное вхождение, имеющего место соответствующего "законного основания" (повода для вхождения), что прямо вытекает из текста ст.29 Конституции, и обязательного уведомления прокурора о случаях проникновения, которое в силу п.7 ст.22 Закона "Об органах внутренних дел Республики Беларусь" должно быть сделано в течение 24 ч (при отсутствии полученной ранее санкции) [8]. Принудительность вхождения как целенаправленное действие должностных лиц ОВД будет соответствовать закону только в том случае, если существуют надлежащие правовые предписания, позволяющие войти в жилище либо иное законное владение. В противном случае будет иметь место нарушение неприкосновенности жилища и иных законных владений граждан, гарантированных Конституцией.
Беспрепятственность вхождения подразумевает любые адекватные препятствующему поведению собственника действия, направленные на преодоление существующего противодействия, в том числе связанные с применением физической силы и специальных средств сотрудниками ОВД (в рамках условий и оснований правомерности, установленных в ст.26-28 Закона "Об органах внутренних дел Республики Беларусь"), либо с преодолением иных существующих препятствий: дверей, стен, домашних животных и т.д.
В ПИКоАП предусмотрены следующие процессуальные действия, осуществление которых может быть связано с принудительным (беспрепятственным) вхождением уполномоченных должностных лиц ОВД в жилища либо иные законные владения: опрос лиц, участвующих в административном процессе (ст.10.10), осмотр (ст.10.13). Прямое указание на беспрепятственность опроса в жилище либо ином законном владении содержится в ч.1 ст.10.10 ПИКоАП, согласно которому должностное лицо органа, ведущего административный процесс, вправе, если признает это необходимым, произвести опрос в местонахождении опрашиваемого [6]. Под местонахождением понимается не населенны пункт, а место жительства (место пребывания) лица, т.е. адрес жилого помещения, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает либо временно пребывает (например, садовый домик, дача и т.п.). Подобное утверждение вытекает из анализа п.4.5, 4.6 Положения о регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 7 сентября 2007 г. № 413 "О совершенствовании системы учета граждан по месту жительства и месту пребывания" [6].
Относительно осмотра в ст.10.13 ПИКоАП предусмотрены две разновидности принудительного осмотра помещения, жилища или иного законного владения (в том числе транспортного средства):
) по постановлению органа, ведущего административный процесс, с санкции прокурора или его заместителя;
) без названного постановления в исключительных случаях, указанных в ч.4, 5 ст.10.13 ПИКоАП, по постановлению органа, ведущего административный процесс, без санкции прокурора или его заместителя с последующим направлением им в течение 24 ч сообщения о проведенном осмотре [12]. Основания для производства осмотра указаны в ч.1 ст.10.13 ПИКоАП.
Если уголовно-процессуальное законодательство подробно регламентирует основания и порядок вхождения должностных лиц ОВД в законные владения, то в сфере административно-правового регулирования правовая природа указанной меры остается не до конца изученной и раскрытой.
В существующих на сегодняшний день источниках ряд административистов умалчивают о правомерности и основаниях вхождения уполномоченных должностных лиц ОВД в жилища и законные владения граждан и юридических лиц, другие не придают подобной мере должного значения или исследуют ее поверхностно, относя к административно-предупредительным мерам или мерам пресечения, выражающимся в принудительных действиях [4, с.249].
Действительно, вся сложность понимания подобных действий обусловлена неопределенностью их места в системе административно-правового принуждения и отсутствием надлежащих теоретических позиций, позволяющих вести речь о существующей юридической природе данной меры, а также недостаточной разработанностью ее нормативного правового обоснования. В связи с этим нельзя не признать двоякость юридической природы вхождения уполномоченных должностных лиц ОВД в жилища и законные владения: с одной стороны, подобные действия рассматриваются как административно-предупредительная мера, с другой - как составная часть отдельных процессуальных действий (их логическое продолжение либо начало), осуществляемых при ведении административного процесса. Достоверно одно: вхождение уполномоченных должностных лиц ОВД в законные владения, когда речь идет об административно-предупредительной мере, может иметь место независимо от наличия признаков административного правонарушения. Это отмечено в научной литературе, где под основаниями применения административно-предупредительных мер понимают". реальные предположения о возможном правонарушении или объективно-противоправном деянии" [13, с.49] либо". наступление особых, установленных законодательством условий, как связанных, так и не связанных с действиями человека" [1, с.301]. По мнению И.Е. Бочкарева,". при наличии таких оснований, как несчастный случай, стихийное бедствие, катастрофа, авария, эпидемия, эпизоотия и массовый беспорядок, данная мера приобретает явно выраженное административно-предупредительное значение" [2, с.143].А.Н. Крамник, относя "вхождение в помещения и на территории" к административно-предупредительным мерам, указывает, что". это вызвано необходимостью предупреждения правонарушений и связано с потребностью осуществления внешнего вневедомственного контроля" [4, с.233]. Далее данный автор отмечает, что". вхождение уполномоченных должностных лиц в жилые и иные помещения допускается с соблюдением правил, установленных частью 4 статьи 10.13 ПИКоАП" [4, с.233].
Право на вхождение (проникновение) уполномоченных должностных лиц ОВД в законные владения граждан и юридических лиц по преследуемым целям можно классифицировать, как вхождение:
) пресечения отдельных административных правонарушений;
) спасения людей, попавших в экстремальные жизненные ситуации. Обязанность пресекать административные правонарушения составляет одну из основных задач ОВД и вытекает из ч.1 ст.2 Закона "Об органах внутренних дел Республики Беларусь", а также из сущности принципа публичности административного процесса (ст.2.9 ПИКоАП) [12], обязывающего государственные органы и должностных лиц принимать в пределах своей компетенции меры к обнаружению административного правонарушения, выявлению лиц, его совершивших, для привлечения их к административной ответственности. Осуществляя указанную деятельность, сотрудникам ОВД в некоторых ситуациях приходится сталкиваться с необходимостью пресечения административных правонарушений в жилищах и иных законных владениях граждан. Если со сложившейся ситуацией, когда получено согласие владельца на вхождение в жилище, все достаточно ясно, то вправе ли сотрудник ОВД входить для пресечения административных правонарушений в указанные выше места против воли собственника (например, при преследовании правонарушителя с целью установления его личности или пресечения выявленного правонарушения)? Статья 23 Конституции закрепляет, что "ограничение прав и свобод личности (а в данном случае нарушение права неприкосновенности жилища или иного законного владения - Авт.) допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц" [3].
Частичное разъяснение указанных положений содержится в решении Конституционного суда Республики Беларусь от 27 мая 2004 г. № П-101/2004 "Об обеспечении конституционного права граждан на неприкосновенность жилища и иных законных владений", согласно которому Конституционный суд считает "допустимым наделение уполномоченных должностных лиц правом на беспрепятственный доступ. только при наличии аварий, пожаров либо представляющих угрозу жизни людей ситуаций" [7].
Применима ли в данном случае ч.1 ст.10.13 ПИКоАП? В ней закреплено: "Основанием для проведения осмотра места совершения административного правонарушения, помещения, жилища и иного законного владения, предметов и документов является наличие достаточных оснований полагать, что в ходе осмотра могут быть обнаружены следы административного правонарушения, иные материальные объекты, выяснены другие обстоятельства, имеющие значение для дела об административном правонарушении" [12]. Установление личности лица, совершившего административное правонарушение, по нашему мнению, и есть "выяснение других обстоятельств, имеющих значение для дела об административном правонарушении". Однако, как показывает опрос практических работников территориальных ОВД, принудительный осмотр, проводимый с целью установления личности лица, совершившего административное правонарушение, по тем или иным причинам находящегося в жилище либо ином законном владении, сопряженный с беспрепятственным вхождением в указанные владения, не применяется. В ряде случаев имеют место иные действия, связанные с установлением личности лица, совершившего административное правонарушение: опрос соседей, установление жильцов по адресно-справочному бюро и другие тактические действия и приемы, реализуемые исходя из сложившейся ситуации. В связи с этим следует конкретизировать права сотрудников ОВД, проводящих разбирательство при подобных обстоятельствах. Мы считаем, что необходимо ч.1 ст.10.13 ПИКоАП дополнить следующим предложением: "В том числе основанием для осмотра в указанных выше местах является установление личности граждан, совершивших административные правонарушения, предусмотренные статьями 10.5, 10.9, 11.2, 17.1, 17.2, 17.5, 17.6, 17.10, 17.11, 18.16, 18.17, 22.6, 23.4, 23.5, 23.34, 23.71, 24.12 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях".
Следующим шагом в совершенствовании административно-правовых норм является внесение в гл.8 ПИКоАП изменений, закрепив в ней ст.8.14 "Принудительное вхождение уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел в жилища либо иные законные владения граждан и юридических лиц". Указанную статью следует изложить в следующем виде:
"1. Уполномоченные должностные лица органов внутренних дел вправе беспрепятственно в дневное время входить (проникать) в жилища, помещения либо иные законные владения граждан и юридических лиц с целью проведения процессуальных действий, предусмотренных статьями 10.10, 10.13 настоящего Кодекса, а также для составления протокола об административном правонарушении, а равно с целью преследования и установления личности граждан, пытающихся скрыться и совершивших административные правонарушения, предусмотренные статьями 10.5, 10.9, 11.2, 17.1, 17.2, 17.5, 17.6, 17.10, 17.11, 18.16, 18.17, 22.6, 23.4, 23.5, 23.34, 23.71, 24.12 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях.
. Принудительное вхождение в жилище либо иные законные владения граждан и юридических лиц осуществляется уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел, находящимися при исполнении служебных обязанностей. О принудительном вхождении составляется протокол либо делается соответствующая запись в установленном порядке в ином протоколе процессуального действия, а также в течение 24 часов в письменной форме уведомляется надзирающий прокурор.".
Отсутствие в предложенной статье ПИКоАП указаний о возможности повреждения при принудительном вхождении запирающих устройств и иных предметов позволяет создать действенные гарантии неприкосновенности законных владений граждан и юридических лиц, а также свидетельствует об имеющей место недостаточной общественной опасности административных правонарушений, которая бы позволила совершить указанные действия. В то же время отказ впустить сотрудника ОВД в жилище либо иное законное владение при указанном выше изложении норм образует состав административного правонарушения, предусмотренный в ст.23.4 "Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица при исполнении им служебных полномочий" КоАП.
Также мы полагаем, что правом на беспрепятственное вхождение в жилище в рамках ведения административного процесса следует наделить исключительно сотрудников милиции общественной безопасности (участковых инспекторов милиции, участковых инспекторов по делам несовершеннолетних, сотрудников оперативно-дежурной службы), обладающих необходимыми навыками и опытом разрешения семейно-бытовых конфликтов и иных административных правонарушений. Это обусловлено особой спецификой разбирательства и подходами к разрешению названных административно-правовых деликтов.
Такой подход, дополняющий систему мер обеспечения административного процесса, позволит преодолеть несогласованность и несоответствие закона, "отдаленного" в настоящее время от потребностей практики.
Следующим основанием, влекущим за собой возможность вхождения (проникновения) уполномоченных должностных лиц ОВД в законные владения граждан и юридических лиц, является необходимость спасения людей, попавших в экстремальные жизненные ситуации. Указанная обязанность больше относится к компетенции органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям. Однако сотрудники ОВД, прибывшие на место происшествия, не вправе в ряде случаев уклониться от выполнения этой обязанности, возложенной на них ст.2 Закона "Об органах внутренних дел Республики Беларусь". В ситуации по принятию мер, направленных на спасение граждан, с которыми произошел несчастный случай либо иные угрожающие жизни и здоровью обстоятельства (отсутствие возможности выйти из жилого помещения в силу возраста, болезненного состояния или противоправных действий третьих лиц), сотрудники ОВД пребывают в состоянии крайней необходимости (ст.5.3 "Крайняя необходимость" КоАП и ст.36 "Крайняя необходимость" УК Республики Беларусь) и совершают действия, формально подпадающие под признаки административного правонарушения или преступления (повреждают имущество, проникают в жилище либо иное законное владение). Других законных оснований, обеспечивающих правомерность подобных действий (аналогичных формулировке, содержавшейся в п.16 ст.16 утратившего силу Закона "О милиции"), действующее законодательство не предусматривает. Подобное несовершенство и несогласованность закона обусловливает возникновение коллизии с гражданским законодательством в части возмещения вреда, причиненного лицом, пребывавшим в состоянии крайней необходимости: по общему правилу вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, должен быть возмещен лицом, причинившим вред (ч.1 ст.936 Гражданского кодекса Республики Беларусь).
Анализ действующего законодательства приводит к выводу о необходимости возврата к утратившей силу редакции п.16 ст.16 Закона "О милиции", в том числе к формулировке, позволяющей оказывать помощь гражданам, с которыми произошел "несчастный случай, авария либо иные аналогичные обстоятельства, угрожающие личной или общественной безопасности".
Таким образом, основания для вхождения (проникновения) в жилища либо иные законные владения уполномоченных должностных лиц ОВД разнообразны по своей классификации, не имеют единого правового регулирования и являются рассредоточенными в различных нормативных правовых актах. Подобная разобщенность и отсутствие четкого координированного нормативного правового определения принудительного вхождения уполномоченных должностных лиц ОВД в жилища либо иные законные владения создают определенные предпосылки к усложнению и без того логически не сформулированной правовой природы указанного принудительного действия. Введение названной принудительной меры в систему мер обеспечения административного процесса, а также ее конкретизация в системе административно-предупредительных мер позволит устранить неоднозначное понимание закона, существующего на практике. При этом является очевидной вся сложность вопроса, выражающаяся в особой обеспечительной гарантии неприкосновенности жилища и иных законных владений граждан и юридических лиц и объективно существующей необходимости их нарушения, возникающей время от времени, в силу тех или иных особенностей осуществления правоохранительной деятельности.
Литература
1. Административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002.
. Бочкарев, И.Е. Административно-предупредительные меры, применяемые милицией (по материалам ОВД Нижегородской области): дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп., принятыми на Респ. референдуме от 24 нояб. 1996 г., в ред. решения Респ. референдума от 17 нояб. 2004 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 1999. № 1.1/0.
. Крамник, А.Н. Административное право: пособие для студентов высш. учеб. заведений по юрид. специальностям: в 2 ч.2-е изд., перераб. и доп. Минск: Изд. центр БГУ, 2009. Ч.2: Административно-деликтное право. Общая часть.
. О милиции: Закон Респ. Беларусь, 26 февр. 1991 г., № 637-ХII // Ведом. Верхов. Совета Респ. Беларусь. 1991. № 13.
. О совершенствовании системы учета граждан по месту жительства и месту пребывания: Указ Президента Респ. Беларусь, 7 сент. 2007 г., № 413 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2007. № 223.1/8873.
. Об органах внутренних дел Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 17 июля 2007 г., № 263-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2007. № 173.2/1360.
. Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью: Указ Президиума Верхов. Совета СССР, 8 июня 1973 г. // Ведом. Верхов. Совета СССР. 1973. № 30.
законное владение правомерность вхождение
10. Положение о рабоче-крестьянской милиции и уголовном розыске БССР: постановление Центр. исполн. ком. и Совета нар. комиссаров БССР, 30 апр. 1930 г., № 111 // Собр. законов и распоряжений Рабоче-крестьян. правительства БССР. 1930. № 16.
. Померанцев, В.А., Любимов, И.Л. Систематический сборник с пояснениями / под ред. И.Ф. Киселева. М.: Изд-во Нар. комиссариата внутрен. дел РСФСР, 1928.
. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2007. № 14.2/1291.
. Рябов, Ю.С. Административно-предупредительные меры (теоретические аспекты). Пермь: Кн. изд-во, 1979.