Нормативно-правовые основы для оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде
Министерство
экономического развития
Санкт-Петербургский
филиал Государственного университета - Высшей Школы Экономики
Факультет
Менеджмента
Кафедра
государственного и муниципального управления
КУРСОВАЯ
РАБОТА
на
тему: "Нормативно-правовые основы для оказания государственных и
муниципальных услуг в электронном виде"
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
. Понятие
"электронное правительство" и оказание государственных и
муниципальных услуг в электронном виде
1.1 Сущность и содержание понятий
"государственные услуги", "муниципальные услуги"
.2 Стратегические цели, задачи и
механизмы предоставления государственных услуг в электронном виде
. Особенности
оказания государственных услуг в электронном виде и их законодательное
сопровождение
.1 Типологизация государственных услуг
.2 Функциональные особенности
государственных порталов по предоставлению государственных услуг
.3 Оценка уровня востребованности
электронных услуг населением
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
электронный
правительство муниципальный государство
ВВЕДЕНИЕ
Модернизация системы государственного и
муниципального управления на современном этапе социально-экономического
развития тесно связана с использованием информационных и коммуникационных
технологий (ИКТ). При этом "уровень информатизации государственных
структур традиционно ниже, чем в бизнесе - как с точки зрения используемых
средств компьютерной техники, программного обеспечения, так и доступа
сотрудников к интернету". Это связано с определенной инертностью внутри
системы государственного управления, за счет чего одновременно поддерживается и
её стабильность. Система государственного управления по своей сути
консервативна и осторожно относится к нововведениям, рассматривая их как
временную дестабилизацию.
Однако сам процесс информатизации
государственных органов власти не может быть самоцелью, ведь в конечном итоге,
эффект от информатизации, от создания таких систем как "электронное
правительство", "прозрачный бюджет", "электронный
город" должны увидеть в действии и ощутить на собственном примере граждане
страны.
Любые процессы при их описании в электронном
виде, при программировании нуждаются в очень чёткой детализации и подробном
описании. Поэтому, при намерении создать в городе или в государстве электронную
систему для взаимодействия с гражданами, органы власти, в первую очередь,
сталкиваются с тремя задачами: техническое описание самого процесса
взаимодействия, составление полного перечня государственных и муниципальных
услуг, подробное описание услуг, которые предоставляются физическим и
юридическим лицам, включая сроки, исполнителей, степень ответственности,
критерии качества и другие показатели.
В России в 2003-2004-ых гг. сложилась ситуация,
когда начало реализации административной реформы совпало с началом
информатизации органов власти и создания систем "электронного правительства"
на концептуальном уровне. И именно в это время в публичном пространстве, в
документах органов государственной власти появляется такое понятие, как
"государственная услуга".
С ноября 2009 г. в тестовом режиме
действует федеральный портал по предоставлению государственных услуг (www.gosuslugi.ru), при этом
сам процесс регламентации предоставления государственных услуг находится в
стадии формирования. Согласно действующим нормативно-правовым документам
большую часть функций по отношению к гражданам органы госвласти могут исполнять
лишь при наличии оригинальных бумажных документов, заверенных подписью. Мы
можем отметить тот факт, что переход к оказанию государственных услуг требует
не только уточнения условий их предоставления, но и принципиально нового
взгляда на вопросы законодательного обеспечения информационной безопасности,
организации электронного документооборота, введения системы электронной
подписи.
Именно этих вопросов мы и коснемся в
данной работе.
Целью данной курсовой работы
является анализ нормативно-правовых оснований для оказания государственных и
муниципальных услуг в электронном виде и обзор реальной практики в этой сфере.
Для достижения обозначенной цели
исследования необходимо решить следующие задачи:
- провести анализ понятий "электронное
правительство", "государственные услуги", определить их
нормативно-правовой статус и сферы использования;
- рассмотреть нормативно-правовую
базу, на основании которой гражданам и организациям могут оказываться
государственные и муниципальные услуги в электронном виде;
- составить систематический обзор
практики предоставления государственных услуг на федеральном и региональном
уровнях, обзор практики предоставления муниципальных услуг.
Объектом нашего исследования является система
оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде.
Предмет исследования - нормативно-правовая база
органов государственной власти Российской Федерации и органов власти
муниципальных образований, а также интернет-порталы органов государственной
власти и муниципальных учреждений, предоставляющих услуги в электронном виде.
В исследовании мы использовали методы экспертных
оценок, сравнения, обобщения, теоретического и системного анализа.
1.
Понятие "электронное правительство" и оказание государственных и муниципальных
услуг в электронном виде
.1 Сущность и содержание понятий
"государственные услуги", "муниципальные услуги"
В начале нашей исследовательской работы
необходимо определить основные понятия, с которыми мы будем в дальнейшем
работать: "электронное правительство" и "государственные
услуги".
Оба эти понятия стали активно использоваться и
появились в документах органов власти в 2001-2002 гг. с началом реализации
административной реформы. Приём понятие "электронное правительства"
было дословно переведено с английского "e-government".
В России термин "электронное
правительство" впервые был определен в "Концепции Формирования в
Российской Федерации электронного правительства до 2010 года", одобренной
Правительством РФ в 2004 г.
В документах международных организаций
(Всемирного Банка, ООН, ЕС, Совета Европы) этот термин широко используется с
середины 90-х гг. XX
века. В это время логическим переходом от внутренней информатизации органов
государственной власти и информатизации процессов взаимодействия между госструктурами
для ряда стран стало создание системы электронного сетевого информационного
взаимодействия с гражданами и организациями.
Так в США и Канаде формируется идея
"электронной демократии" - под ней понимается возможность граждан
принять непосредственное участие в государственном управлении. И в современных
определениях электронного правительства в законодательных документах разных
стран именно эта характеристика является ключевой. "Электронное
правительство" подразумевает под собой информационное взаимодействие
органов государственной власти с гражданами и организациями посредством
использования различных информационно-коммуникационных технологий.
По сути, система электронного правительства
может успешно заменить необходимость посещение государственных учреждений и
уменьшить объемы бумажного делопроизводства. Она позволяет раскрыть процедуры и
процессы принятия решений органами власти (сделать их "прозрачными" и
понятными для граждан), а также раскрыть ответственность конкретных лиц, что является
элементом общественного контроля.
Отметим, что для явления или процесса
информатизации органов госвласти, именуемого "электронное
правительства" (далее ЭП), в мировом сообществе, международных
организациях принято использовать несколько общих определений, включающих
качественные характеристики этого явления, но целостного понятия не выработано,
что, возможно, и не является принципиально значимым.
В Российской Федерации используется то
определение, которое зафиксировано в Федеральной целевой программе
"Электронное правительство 2002-2010" и "Концепции Формирования
в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года". Под ЭП
понимается "новая форма организации деятельности органов государственной
власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных
технологий (далее - ИКТ) качественно новый уровень оперативности и удобства
получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о
результатах деятельности государственных органов". Однако как показывает международный
опыт внедрения проектов ИКТ, проработка и детализация вопроса - "Что такое
ЭП и как его строить?" только намечается и будет проясняться по мере
продвижения и реализации самих проектов.
Обратимся теперь к рассмотрению понятия
"государственная услуга". В нашей стране одним из первых упоминаний
термина "государственная услуга" появилось "в Концепции
реформирования государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от
15 августа 2001 г. Далее в Федеральной программе "Реформирование
государственной службы РФ (2003 - 2005 годы)", утвержденной Указом
Президента РФ от 19 ноября 2002 г., было указано о необходимости достижения
качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных
обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных
услуг".
В 2004 г. В.В. Путин, будучи кандидатом в
Президенты, в выступлении перед доверенными лицами отметил, что
"преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны
привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь
возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему
обязаны предоставлять конкретные уровни власти".
Важно понимать, что само по себе понятие
"государственной услуги" напрямую не связано с "электронным
правительством". Просто в России эти понятия появились одновременно и
государственные услуги стали рассматриваться, как процедура, реализуемая в том
числе и через систему "электронного правительства".
Тем не менее, хочется привести пример
Великобритании, Канады или Новой Зеландии. В этих странах с середины 80-х гг. XX
в. уделяется особое внимание проблеме модернизации административной системы,
направленной на совершенствование государственного управления и укрепления
связи с населением.
Совершенствование государственных услуг началось
в Великобритании в 1982 г., а спустя 10 лет, в 1991 г. была разработана
концепция Хартии граждан до 2001 г., целью
которой являлось повышение стандартов и полезности государственных услуг.
"В 1999 г. была опубликована Белая книга "Модернизация
правительства", в которой были выделены пять приоритетов, связанные с
выделением общенациональных интересов и стратегических целей; повышением
эффективности государственных услуг; улучшением их качества; использованием
информационных технологий; изменением стимулов госслужащих. Смысл
преобразований был выражен в лозунге "Сделать жизнь лучше для граждан и
бизнеса.
В настоящее время на рассмотрении в Госдуме РФ
находится проект федерального закона "Об общих принципах организации
предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения
государственных (муниципальных) функций".
Отметим, что в России административная реформа
длится с 2003 г., при этом теоретических публикаций, посвященных так называемым
(в официальных документах) государственным услугам, пока крайне мало. В
имеющихся работах исследователи рассматривают в большей степени
политологические, экономические, социологические и иные вопросы государственных
услуг. Крайне редко можно встретить статьи, посвященные методологическим или
юридическим аспектам государственных услуг. Анализ публикаций по проблемам
государственных услуг показывает, что в рядах ученых нет единого мнения как по
нормам законопроекта, так и по терминологии. К примеру, отдельная группа
авторов предлагает выделять государственные, публичные, социальные услуги [13].
Указанный выше проект федерального закона
"Об общих принципах организации предоставления государственных
(муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных)
функций" разрабатывается в соответствии с п. 1 "Перечня нормативных
правовых актов, направленных на регулирование вопросов предоставления
государственных и муниципальных услуг, в том числе вопросов предоставления
таких услуг в электронном виде", одобренного протоколом заседания Правительственной
комиссии по проведению административной реформы от 8 апреля 2009 г. № 88
(раздел VIII), в рамках реализации "Концепции административной реформы в
Российской Федерации в 2006-2010 гг.", одобренной распоряжением
Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (пункт 2.2.2
Плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации
на 2006-2010 годы).
Основными целями законопроекта являются
повышение качества предоставления государственных (муниципальных) услуг и
исполнения государственных (муниципальных) функций, предусматривающих
взаимодействие с гражданами или организациями, а также повышение эффективности
и результативности деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления.
Законопроект устанавливает требования к
процедурам предоставления государственных услуг, их исполнения, а также к
порядку взаимодействия органов власти, предоставляющих услуги и исполняющих
государственные (муниципальные) функции, с гражданами и организациями, в том
числе в электронном виде [10].
Законопроектом также вводятся определения
понятиям "государственная (муниципальная) услуга",
"государственная (муниципальная) (функция)", "заявители",
"запрос", "административный регламент", "стандарт
предоставления государственной (муниципальной) услуги, исполнения
государственной (муниципальной) функции", "многофункциональный центр
предоставления государственных и муниципальных услуг",
"предоставление государственных (муниципальных) услуг, исполнение
государственных (муниципальных) функций в электронном виде" [10].
Из принципиальных нововведений законопроекта
можно выделить запрет для органов, предоставляющих услуги, требовать от
заявителя:
· любую информацию, которая уже находится или
должна находиться в распоряжении данных органов и организаций в соответствии с
действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации и положениями
(уставами);
· осуществления самостоятельных
действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных
(муниципальных) услуг и связанных с обращением в иные государственные органы,
органы местного самоуправления и организации.
То есть, при оказании услуг в электронном виде
задействованные в них министерства и ведомства должны обмениваться этими
документами из созданных собственных баз данных, без участия физического или
юридического лица. А это и есть квинтэссенция принципа "одного окна".
В комментариях граждан к новостям об электронных госуслугах читаются
скептические настроения о том, что интегрировать ведомственные системы будет
технологически сложно, дорогостояще, а в ряде случаев невозможно. И связывают
это с тем, что до сих пор внутренние процессы автоматизации работы разных
министерств и ведомств происходили разобщено.
В этом разделе курсовой работы мы дали
определение такой форме организации деятельности органов государственной
власти, как "электронное правительство", приведя описания,
используемые на международном уровне и в нормативно-правовых актах Российской
Федерации.
Потребность в создании электронного
правительства возникла в связи с запросом общества на практическое
использование всех возможностей, предоставляемых новыми информационными
технологиями, прежде всего в интересах рядовых граждан, а также малого и
среднего бизнеса. Практически одновременно с понятием "электронное правительство"
в России появилось понятие "государственная услуга". В настоящий
момент нет законодательного определения для данного понятия, его
ориентировочное определение можно найти в проекте федерального закона "Об
общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных)
услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций".
1.2 Стратегические цели, задачи и механизмы
предоставления государственных услуг в электронном виде
Оценивая состояние информатизации
государственного управления в Российской Федерации, как правило, говорят о том,
что пройден уровень первичной компьютеризации и автоматизации рабочих мест. С
начала действия ФЦП "Электронная Россия" начался процесс внедрения
программного обеспечения, позволяющего использовать возможности ЭВМ на гораздо
более высоком уровне - от формирования отчетности до анализа и реального
воздействия на внутриведомственное управление.
С принятием новой редакции Концепции
административной реформы и Концепции электронного правительства (2007-2008 гг.)
начинается качественно новый этап, основной задачей которого является создание
единой информационной среды межведомственного взаимодействия. Основными
условиями ее создания являются:
· организация межведомственного
электронного взаимодействия,
· повышение информационной открытости;
· создание возможностей для
взаимодействия через Интернет;
· уменьшение затрат времени и средств,
которые граждане и организации несут в связи с общением с государственными
структурами.
Решение этих взаимообусловленных задач и должно
в конечном итоге привести к созданию электронного правительства.
Таким образом, электронное правительство - это
качественное и оперативное предоставление заявителям услуг и информации о своей
деятельности органами государственной власти за счет широкого применения новых
информационных технологий.
При введении понятия "электронное
правительство" возникает и понятие "государственные услуги" и
это обусловлено следующей логикой: органы государственной власти всех уровней
создаются для исполнения конкретных функций, призванных улучшить жизнь
населения. Для этого они и наделяются определенными полномочиями. Важнейшей
функцией органа власти является предоставление определенного набора услуг,
пользователями которых выступают граждане и юридические лица. Но, для того,
чтобы предоставлять такие услуги необходимо создавать технологические и
нормативные условия не только для заявителей, но и для самих органов власти.
Таким образом - основным содержанием
электронного правительства является достижение высокого качества предоставления
услуг через создание режима комфортности при их получении. Из чего складывается
такая комфортность? Из двух составляющих:
. Из оперативности ее предоставления. Достигнуть
такого уровня можно только через внедрение информационных технологий.
Мы предполагаем, что для достижения высокого
уровня предоставления государственных услуг, как важнейшей миссии
исполнительной власти, необходима синхронизация этапов и темпов
административной реформы и информационно-технологической реформ, так как это,
на самом деле, это две стороны одной медали.
Сегодня практически отсутствуют государственные
услуги, которые могут быть получены организацией или гражданином без
непосредственного посещения государственного органа. При этом запросы
формируются на бумажном носителе. В этом же виде предоставляется необходимая
информация.
Постановлением Правительства РФ
от 15.06.2009 № 478 установлена система информирования граждан и организаций по
вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного
самоуправления с использованием сети Интернет. Основные положения, регулирующие
эту систему, содержатся в двух документах.
Первый из них - одобренная
Постановлением "Концепция единой системы информационно-справочной
поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами
исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием
информационно-телекоммуникационной сети Интернет", устанавливающая общие
положения системы информирования граждан и организаций об услугах и функциях
органов исполнительной власти.
Второй документ - утвержденные
Постановлением "Правила размещения в федеральных государственных
информационных системах "Сводный реестр государственных и муниципальных
услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг
(функций)" сведений о государственных и муниципальных услугах
(функциях)" (далее - Правила), регламентирующие процедуры размещения
федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также органами
местного самоуправления сведений о своих услугах и функциях в указанных
информационных системах.
Осенью 2009 г. распоряжением Правительством был
утвержден план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение
государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной
власти.
В плане выделяется пять основных этапов.
Пошаговая реализация каждого из этапа будет создавать инструменты и механизмы
для следующего шага.этап - завершение размещения информации о государственной
услуге и государственной функции в сводном реестре государственных и
муниципальных услуг (функций) и на едином портале государственных и
муниципальных услуг.этап - завершение размещения на едином портале
государственных и муниципальных услуг форм заявлений и иных документов,
необходимых для получения государственной услуги, и обеспечение доступа к ним
для копирования и заполнения в электронном виде.этап - обеспечение возможности
для заявителей в целях получения государственных услуг представлять документы в
электронном виде с использованием единого портала государственных и
муниципальных услуг.этап - обеспечение возможности для заявителей осуществлять
с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг
(функций) мониторинг хода предоставления государственной услуги или исполнения
государственной функции.этап - обеспечение возможности получения результатов
предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в
электронном виде на едином портале государственных и муниципальных услуг, если
это не запрещено федеральным законом.
Завершение пятого этапа, согласно Плану,
отличается для разных типов услуг - от декабря 2011 до декабря 2014 года.
Методическое обеспечение перехода на
предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в
электронном виде осуществляется Минкомсвязью России и Минэкономразвития России.
Подводя итоги первой главы, важно отметить, что
вопрос о предоставлении государственных услуг в электронном виде хорошо
проработан на концептуальном уровне, имеется соответствующая
нормативно-правовая база: концепции, планы Правительства и отдельных ведомств.
2.
Особенности оказания государственных услуг в электронном виде и их
законодательное сопровождение
.1 Типологизация государственных услуг
Специалисты, которые разрабатывают и внедряют
сложные электронные государственные услуги, сталкиваются с методическими
трудностями определения вида услуги, когда в ее предоставлении участвуют
различные по юридическому статусу субъекты.
В этой главе мы рассмотрим так называемые
государственные услуги и стандарты, которые можно назвать стандартами властных
административных услуг. Кроме того, коснемся и административных регламентов,
так как "только с методической точки зрения можно разграничить понятия
"административные услуги" и "административные функции"
федеральных органов исполнительной власти при предоставлении государственных
услуг".
В литературе указывается, что исполнительная
государственная власть состоит из федеральных органов исполнительной власти
(ФОИВ) и региональных органов исполнительной власти (РОИВ) субъектов РФ. Кроме
того, к исполнительной власти в РФ относятся органы местного самоуправления
(ОМС). Таким образом, то, что называется "государственная услуга",
подходит для ФОИВ или РОИВ, но не может подойти для услуг, предоставляемых органами
местного самоуправления.
Мы предполагаем, что можно назвать услуги,
предоставляемые гражданам органами местного самоуправления услугами
исполнительной власти или властными услугами. Здесь существенным добавлением
является то, что "кроме административных услуг во властные услуги входят и
общественные, социальные, медицинские, образовательные, услуги ЖКХ и т.д.
Административная реформа в первую очередь касается всех административных
функций всех видов власти и всех ее уровней".
Среди этих функций есть одна уникальная -
услуги. С административными услугами администрации всех видов и всех уровней
власти до 2008 г. никогда не имели дела. Ранее эти администрации осуществляли в
основном контролирующие, надзирающие, правоохранительные функции, а теперь они
должны заниматься и правообеспечением граждан и бизнеса.
Фактически, складывается такая ситуация.
Гражданин или представитель юридического лица может требовать, чтобы ему
предоставили административные (правообеспечивающие) услуги в полном объеме и
качественно в соответствии с их конституционными правами и законными
интересами. А как можно проверить, что услуги соответствуют требованиям, если
нет стандарта на административную услугу? Никак.
Поэтому с 2008 г. Правительством РФ была начата
работа по созданию регламент услуг (своеобразная
аналогия стандарта услуги), но регламент определяет только внутренние операции
при выполнении администрацией исполнительной власти своих функций.
Конечно, данные работы необходимы, для начала
создания системы предоставления государственных услуг, однако есть существенный
стратегический момент, который в будущем может сказаться отрицательно на
системе. Если исполнительная власть решить передать всю или часть этой функции
бюджетному учреждению, коммерческой структуре или предпринимателю, то тогда
административный регламент на государственную (властную) административную
услугу для данных субъектов действовать не будет. "Необходимо будет
разрабатывать уже не административные регламенты на конкретную функцию
конкретных органов исполнительной власти, а универсальный стандарт конкретной
властной административной услуги, которым могут пользоваться любые публичные
услугодатели".
Почему может возникнуть потребность передачи
государственных услуг другим субъектам? В мировом сообществе уже есть примеры -
если государство предоставляет некую услугу, комплекс услуг, который не
является государственной тайной, не связан с вопросом государственной
безопасности, при этом не является для государства прибыльным, то такие
госуслуги могут быть оказаны другими субъектами (юридическими лицами). Приведем
пример Австралии. В этой стране процесс разработки проекта "электронного
правительства" привел к осознанию того факта, что "государству не
обязательно предоставлять все услуги своими силами - иногда хорошим вариантом
может стать передача функций сторонним фирмам, т. е. аутсорсинг государственных
услуг".
В австралийской онлайновой службе
занятости (www.jobsearch.gov.au <#"557385.files/image001.gif">
Рисунок 1.Главная страница Федерального портала gosuslugi.ru
В России 15 декабря 2009 года единый федеральный
оператор электронного правительства "Ростелеком" открыл Портал государственных
услуг Российской Федерации [16], а распоряжением Правительства РФ № 1555 от 17
октября 2009 года [18] для федеральных ОГВ установлены 5 этапов и сроки работы
с порталом госуслуг от размещения справочной информации до предоставления услуг
в электронном виде. О них мы писали в первой главе работы.
В ходе видеоконференции, проведенной 10 декабря
2009 года вице-премьером правительства РФ Собяниным С.С., министр
экономического развития РФ Набиуллина Э.С. озвучила следующие данные: по
состоянию на 1 декабря в регионах действовало 25 порталов госуслуг на основе
типового решения минэкономразвития и 12 нетиповых решений.
Минэкономразвития РФ рекомендует регионам
использовать типовую разработку портала компании Ланит. Однако, при его
внедрении требуется помощь либо разработчика, либо другой ИТ-компании в
разворачивании программного обеспечения во всех региональных органах власти и в
муниципальных образованиях.
C декабря 2009 г. по
настоящий момент ряд регионов находятся на стадии подписания соглашения с минэкономразвития
РФ о передаче этого типового решения (сроки отодвигаются в связи с ожиданием
выхода весной 2010 года новой версии).
Два следующих элемента инфраструктуры
электронного правительства - портал государственных закупок и государственный
Удостоверяющий центр электронной подписи, - цифровая подпись придает
юридическую значимость информационному обмену.
Другой элемент инфраструктуры - система
идентификации организаций и персональных данных граждан при обращении в органы
государственной власти по электронным каналам связи.
Это важнейший элемент системы, позволяющий
идентифицировать пользователей Интернет с конкретным заявителем, который
попытается получить доступ в государственные базы данных. При этом используются
данные о них, ранее зафиксированные в каких-либо автоматизированных реестрах и
регистрах (например, при подаче заявок на получение льгот, на награждение, на
регистрацию и т.д.). Также, этот элемент инфраструктуры позволяет
идентифицировать друг друга госслужащим, находящимся в информационном взаимодействии
между собой.
Внедрение этой системы предполагает в идеале
создание и выпуск электронных идентификационных карт, своего рода
"электронный паспорт гражданина", в которые вшиты различные данные:
реквизиты паспорта гражданина, загранпаспорта, ИНН, медстраховки, пенсионного
свидетельства, биометрических данных, банковских реквизитов, ОСАГО,
водительских прав, цифровой подписи и пр. Сегодня имеются примеры частичного
внедрения элементов такой системы в Татарстане и Башкортостане, Москве и
Санкт-Петербурге. Но, при этом, важнейшей проблемой при отсутствии единой среды
информационного взаимодействия между органами власти разного уровня, остается
невозможность применения таких карт в других регионах.
Никаких рекомендаций федерального уровня по
созданию такой инфраструктуры в Российской Федерации пока нет, кроме информации
о планируемом решении "вшить" в действующие социальные карты
страховые полисы.
Есть три системные задачи при внедрении
электронных карт граждан.
Во-первых, создать или приобрести такие карты.
Во-вторых, в каждом населенном пункте поставить оборудование, читающее данные
карты (инфоматы и инфокиоски, наподобие тех, что уже установлены для оплаты
услуг связи). В-третьих, обеспечить телекоммуникационную связь оборудования на
местах с центральным узлом. Последнее сделать не так просто, так как среди
российских регионов только в Москве, Санкт-Петербурге пользователями интернета
является приблизительно 60%, а эта уже такая неплохая цифра, она близка к
усреднённым цифрам Европы и мира, а для большинства других регионов (за
некоторыми исключениями, конечно) этот показатель составляет около 15-23% [31].
Следующий элемент инфраструктуры электронного
правительства - система межведомственного электронного взаимодействия,
используемая для оказания услуг. Является ключевым элементом предоставления
государственных услуг в электронном виде.
.3 Оценка уровня востребованности электронных
услуг населением
Основной и единственной целевой группой,
получателями государственных услуг, являются физические и юридические лица, в
большей степени - население Российской Федерации, в меньшей степени -
иностранные граждане и организации.
Таким образом, необходимо иметь представлением
об отношении граждан к процессам информатизации органов государственной власти,
к процессу внедрения государственных услуг, предоставляемых в электронном виде.
Директор Департамента информационных технологий и связи Правительства
Российской Федерации Константин Носков отметил, что электронное правительство -
это не только информационные технологии, "это новый тип управления
государством, новый тип взаимодействия государства и граждан". По его
мнению, перед государством стоит задача формировать у граждан спрос на
получение госуслуг именно в электронном виде.
В определении понятия "электронное правительство"
есть словосочетание, которое у внимательного читателя, наверняка вызовет
вопрос: "Государственные услуги - а что это такое?". И вопрос
абсолютно логичный. Внедрение ИКТ-систем, которое является технологией для
реализации проектов "электронного правительства", влияет на
оперативность и удобства получения гражданами и организациями государственных
услуг. То есть, по качественному уровню предоставления государственных услуг мы
можем оценивать и реализацию проекта "электронное правительство".
Оказание государственных электронных услуг
гражданам может рассматриваться как одна из форм реализации демократии. В
российской "Концепции Формирования в Российской Федерации электронного
правительства до 2010 года" определение электронного правительства также
поддерживает идею "сервисного" государства, оказывающего услуги
населению.
Несмотря на очевидный прогресс в этой области,
объемы оказание online-услуг
электронным правительством являются и сегодня проблемой для органов власти
большинства стран мира. Так, по данным исследования 2007 гг., охватывающего
2318 сайтов органов государственной власти из 195 стран, только около 22%
сайтов предлагает услуги, которые полностью реализуются в сетевой среде. В 2005
году таких сайтов было 18%, в 2003 г. - 14%.
Примечательно, что наибольшие успехи были
достигнуты там, где новые методы работы с клиентами сочетались с коренной
перестройкой внутренних процессов. Информационные технологии не просто
обеспечили автоматизацию - они способствовали созданию новой инфраструктуры, которая
расширяла границы и масштабы деятельности.
В России уже появились публикации журналистов и
статьи аналитиков, в которых отмечаются многочисленные недостатки
государственных услуг. В частности, общественность сомневается в высоком
качестве государственных услуг, а также отмечается, что локальные технологии
сложных государственных услуг не увязаны не только информационно, но и
организационно, что не позволит полностью реализовать идеологию одного окна.
Каково же отношение населения к
"электронному правительству"? 25 января 2010 г. Всероссийский центр
изучения общественного мнения (ВЦИОМ) представляет данные о том, знают ли
россияне о том, что в скором времени часть государственных услуг будет доступна
через Интернет, как оценивают это нововведение и какой способ обращения в
органы государственной власти - традиционный (личный) или электронный -
предпочтут.
Ниже мы приведем несколько, наиболее интересных
выводов, сделанных работниками ВЦИОМа.
"Две трети россиян информированы о том, что
в текущем году часть государственных услуг будут доступны через Интернет (67%):
22% хорошо известно, 45% что-то слышали об этом. Наибольшая осведомленность
зафиксирована среди жителей крупных и средних городов (71-75%), а также
25-59-летних респондентов (71-73%). Впрочем, четверть наших сограждан впервые
услышала об этом нововведении в ходе опроса (25%). Не информированы, как
правило, селяне (32%), молодежь 18-24-лет и пожилые россияне (30 и 36%
соответственно).
По мнению соотечественников, это нововведение
наиболее позитивно скажется на таком факторе, как доступность государственных
услуг - 54% опрошенных полагают, что она повысится. Относительное большинство
россиян также уверено в том, что эта мера будет способствовать эффективной
работе чиновников (45%), повышению прозрачности работы органов власти (43%) и
обеспечению общественного контроля над их деятельностью (41%). Наиболее
скептически наши сограждане оценивают возможности этого нововведения в части
влияния на уровень коррупции во власти: большая часть респондентов полагает,
что он не изменится (42%).
Подавляющее большинство наших сограждан не имеет
опыт обращения в органы власти за необходимыми документами и информацией через
Интернет (90%). Лишь 8% уже пробовали получать необходимые услуги онлайн.
Больше всего таких респондентов среди 25-34-летних и высокообразованных россиян
(11 и 13% соответственно).
Каждый четвертый россиянин выбирает электронное
обращение в органы власти (25%). В первую очередь, это 18-24-летние респонденты
(42%), москвичи и петербуржцы (44%). Тем не менее, традиционное личное
обращение в органы власти пока остается для россиян наиболее приемлемым (его
предпочитают 42%). Консервативной позиции придерживаются, главным образом,
пожилые сограждане (60%) и селяне (48%).
В то время, как 42% россиян, уже обращавшихся в
органы власти через Интернет, предпочитают именно этот способ, такая же доля
опрошенных, не имеющих подобного опыта, выбирает традиционное личное обращение
в органы власти".
Опрос ВЦИОМ был проведён 26-27 декабря 2010 г.
Опрошено 1600 человек в 140 населенных пунктах в 42 областях, краях и
республиках России. Статистическая погрешность, по расчётам самого ВЦИОМ, не
превышает 3,4%. В Приложении 1 можно более подробно ознакомиться с результатами
опроса.
Подведём итоги второй главы нашей работы.
Понятие "государственная услуга" в
настоящий момент не закреплено на уровне федерального законодательства, однако
имеются соответствующие проекты законов. Тем не менее это понятие подходит как
для федеральных органов исполнительной власти, так и для региональных, но не
может подойти для услуг, предоставляемых органами местного самоуправления,
потому что фактически, согласно законодательству РФ, органы местного
самоуправления не входят в систему государственной власти.
В первом параграфе мы предположили, что можно
назвать услуги, предоставляемые гражданам органами местного самоуправления
услугами исполнительной власти или властными услугами. Здесь существенным
добавлением является то, что "кроме административных услуг во властные
услуги входят и общественные, социальные, медицинские, образовательные, услуги
ЖКХ и т.д. Основание для такого предположения является Концепция
административной реформы, согласно которой реформа касается всех
административных функций всех видов власти и всех ее уровней.
Точку зрения самих органов власти на вопрос о
делении услуг по уровням власти хорошо отразил глава Минкомсвязи на
межведомтсвенном совещании 11 марта 2010 г.: "Мы должны постоянно помнить,
что деление услуг на "федеральные", "региональные" и "муниципальные"
для граждан России очень условно" - в нашей стране нет
"федеральных", "региональных" или "муниципальных"
граждан". В глазах россиян за создание электронного правительства несут
ответственность в равной степени все уровни власти. Именно поэтому так важно
активное участие региональных властей в создании целостного электронного
правительства, в том числе при разработке электронных услуг".
В первом параграфе главы мы также
представили возможную классификацию властных услуг относительно их компонентов,
которая и легла в основу Единого Федерального портала по предоставлению
государственных услуг www.gosuslugi.ru, а также
провели обзор нормативно-правовых документов в сфере регулирования
"электронного правительства" и предоставления государственных услуг.
декабря 2009 года единый федеральный
оператор электронного правительства "Ростелеком" открыл Портал
государственных услуг Российской Федерации, а распоряжением Правительства РФ №
1555 от 17 октября 2009 года для федеральных ОГВ установлены 5 этапов и сроки
работы с порталом госуслуг от размещения справочной информации до
предоставления услуг в электронном виде.
Очевидно, что система предоставления
государственных услуг в настоящий момент находится стадии формирования.
В обществе инициатива органов
государственной власти, в целом, находит одобрение, о чём свидетельствуют
результаты всероссийского опроса населения ВЦИОМ. Однако часть конкретных
вопросов по реализации инициативы (организация выдачи электронных карт граждан,
более прозрачная система управления бюджетными средствами) подвергаются
скептической оценки со стороны общественности, т.к. подобные работы требуют от
государства крупных инвестиций в техническое оснащение качества и доступности
телекоммуникаций.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В ходе данного исследования мы
провели анализ нормативно-правовых оснований для оказания государственных и
муниципальных услуг в электронном виде и обзор реальной практики в этой сфере.
В первой главе работы мы провели
анализ понятий "электронное правительство", "государственные
услуги", определили их нормативно-правовой статус и сферы использования.
В Российской Федерации для понятия
"электронное правительство" используется то определение, которое
зафиксировано в Федеральной целевой программе "Электронное правительство
2002-2010" и "Концепции Формирования в Российской Федерации
электронного правительства до 2010 года". Под ЭП понимается "новая
форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая
за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий (далее -
ИКТ) качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и
организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности
государственных органов"
В настоящее время на рассмотрении в Госдуме РФ
находится проект федерального закона "Об общих принципах организации
предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения
государственных (муниципальных) функций". С принятием этого законопроекта
система по предоставлению государственных и муниципальных услуг на всей
территории России может стремиться к определенному единообразию и
стандартизации качества предоставления тех или иных услуг.
В указанном законопроекте будут даны определения
понятиям "государственная (муниципальная) услуга",
"государственная (муниципальная) (функция)", "заявители",
"запрос", "административный регламент", "стандарт
предоставления государственной (муниципальной) услуги, исполнения
государственной (муниципальной) функции", "многофункциональный центр
предоставления государственных и муниципальных услуг", "предоставление
государственных (муниципальных) услуг, исполнение государственных
(муниципальных) функций в электронном виде".
Во второй главе рассмотрели более подробно
нормативно-правовую базу, на основании которой гражданам и организациям могут
оказываться государственные и муниципальные услуги в электронном виде;
Также во второй главе мы представили возможную
классификацию государственных электронных услуг.
Исходной точкой в классификации должны быть
властные услуги, которые могут быть предоставлены государственными органами
исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными субъектами. В
свою очередь государственные органы исполнительной власти (ГОИВ) делятся на
ФОИВ и РОИВ. Таким образом, властные услуги могут быть государственными
федеральными и государственными региональными властными услугами,
муниципальными властными услугами и властными услугами, предоставляемыми иными
субъектами. Исполнительная власть в рамках властных услуг не только обязана
предоставлять административные (правообеспечивающие) услуги, но и должна брать
на себя часть общественных услуг, так как общественные организации в России еще
очень слабы и традиционно в СССР общественные услуги под названием
"социальные" оказывались государственными предприятиями и учреждениями.
В настоящий момент государство взяло курс на
переход к предоставлению организациям и населению услуг на основе электронного
взаимодействия государственных и муниципальных информационных систем. Вопросы
построения таких систем регулируются рядом нормативно-правовых актов. Сегодня
остро назрела необходимость приведения нормативно-правовой базы в соответствие
с современными потребностями электронного документооборота и оказания
электронных госуслуг, так как законодательство, разрабатываемое до 2004-2005
гг. практически не учитывала возможность документооборота без использования
бумажных копий документов.
Постановление Правительства РФ от 25 декабря
2007 г. "О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия
государственных органов и органов местного самоуправления при оказании
государственных услуг гражданам и организациям" ознаменовало начало
перехода федеральных органов исполнительной власти на оказание электронных
государственных услуг "с использованием программно-аппаратных средств и
телекоммуникационной инфраструктуры общероссийского государственного информационного
центра".
Одним из пунктов Постановления является
поручение Мининформсвязи подготовить перечень государственных услуг,
оказываемых на основе электронного взаимодействия, сроки утверждения
межведомственных регламентов информационного взаимодействия, а также перечень
законодательных актов, направленных на "создание правовых основ признания
эквивалентности электронных документов, полученных в результате информационного
взаимодействия с использованием телекоммуникационных технологий, документам на
бумажных носителях".
Проект федерального закона "Об общих
принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и
исполнения государственных (муниципальных) функций", о котором мы
несколько раз упоминали в течении нашей работы, призван расставить точки над
"i" в спорах о
понятиях "государственная электронная услуга" и создать
нормативно-правовые основания для предоставления этих электронных услуг уже в
реальной жизни для улучшения качества жизни реальных граждан.