Муниципальное управление в Челябинской области

Муниципальное управление в Челябинской области

Введение

В Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления определены гл. 8 Конституции РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Существование облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление общими делами.

Государство тогда может достигнуть максимальной эффективности или уровня развития, когда оно будет основано на принципах демократии и отвечающей запросам времени разумной централизации и децентрализации власти, что дает эффективная вертикаль власти и развитое местное самоуправление.

С началом процесса экономических реформ в России разнообразные аспекты социально-экономического развития муниципальных образований находятся в центре внимания научной общественности и практических работников. Быстрая трансформация отношений собственности, приведшая к созданию новой для России формы - собственности муниципального образования, одновременно породила множество теоретических и прикладных проблем, связанных с управлением данным видом собственности.

Эффективность местного самоуправления определяется как правовой основой, так и наличием достаточных материальных ресурсов, обеспечивающих финансовую независимость и самостоятельность муниципальных органов власти. Финансово-экономической основой местного самоуправления является муниципальное имущество.

Следует отметить следующие труды отечественных ученых в выбранном нами направлении исследования - Абрамова В.Ю., Гвозденко А.А., Шахова В.В., Дедикова С.В.

Объект исследования - муниципальные образования Челябинской области.

Предмет исследования - деятельность муниципальных образований Челябинской области по организации управления.

Цель работы - на основе выявленных проблем в организации управления муниципальными образованиями Челябинской области предложить рекомендации о их устранению.

В работе поставлены следующие задачи:

. рассмотреть общие положения организации местного самоуправления;

. проанализировать комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как функцию местного самоуправления;

. провести анализ организации муниципального управления в Челябинской области;

. выявить проблемы в организации муниципального управления в Челябинской области

Общими явились методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, наблюдения и сравнения. В качестве общенаучных методов, с помощью которых проводилось исследование, использовались метод структурного анализа, системный и исторический методы. К специальным методам, использовавшимся в работе, следует отнести сравнительно-правовой, формально-юридический метод, методы правового моделирования, различные способы толкования права.

Структура и содержание работы определены целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

Практическая значимость проведенного исследования определяется наличием рекомендаций, направленных на совершенствование организации управления муниципальными образованиями Челябинской области.

Глава 1. Общие положения организации местного самоуправления

1.1 Понятие и основные признаки местного самоуправления

Одной из ключевых проблем функционирования местной власти в современном российском обществе является раскрытие характера ее взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.

Суть понятия «местное самоуправление» продолжает наполняться более точным содержанием. Дело в том, что до сих пор в российском обществе отсутствует однозначное понимание роли института местной власти в государственном строительстве. В этой связи понимание термина «местное самоуправление» является одной из наиболее принципиальных проблем. «Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, - справедливо пишет С. А. Авакьян. - Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина «местное самоуправление».

Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

Термин «местное самоуправление» имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление.

С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения.

Остановимся на наиболее распространенных определениях понятия «местное самоуправление».

Так, по мнению российского ученого Васильева Н.В., «самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества»

«Самоуправлением, - пишет он, - называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями».

Кряжков В.А. утверждал, что «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением».

Определяя местное самоуправление в качестве части государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.

В.И. Фадеев полагает, что «местное самоуправление» - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории».

С.А. Авакьян справедливо утверждает: «Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)».

Местное самоуправление - это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может.

«Думается, - продолжает С.А. Авакьян, - вся концепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа».

В настоящее время идет поиск оптимальных вариантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия «местное самоуправление» важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику.

В Российской Федерации местное самоуправление закреплено на конституционном уровне. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта - вопросы местного значения и муниципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности.

Закрепленное в ст. 3 Конституции РФ народовластие реализуется гражданами России как непосредственно, так и через формируемые органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему конституционного строя Российского государства, будучи одной из форм народовластия.

Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить основные параметры, в которых оно проявляется.

1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.

Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:

-признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации;

-самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;

-организационная обособленность, отделенность местного самоуправления от государственной власти - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

-местное самоуправление - одна из форм осуществления народовластия;

-признание и защищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этой собственности земли и других природных ресурсов;

-обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы.

2. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное самоуправление. Поэтому Закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления - городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права - прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.

К формам прямого волеизъявления относятся:

-участие в муниципальных выборах;

-участие в местном референдуме;

-участие в собраниях (сходах) граждан;

-реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;

-реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления;

-участие в организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Под органами местного самоуправления понимаются:

-выборные: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; иные выборные должностные лица местного самоуправления;

-иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Федеральный закон закрепляет равные права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Это право включает в себя также:

-право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.

-равный доступ к муниципальной службе.

-право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления.

-право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;

-право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

-право отзывать избранных представителей;

-право состоять на муниципальной службе;

-право получения информации о деятельности органов местного самоуправления;

-судебную защиту права на участие в местном самоуправлении.

3. Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Именно такое понимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона к вопросам местного значения относятся (назовем основные):

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

10) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

11) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

12) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

13) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

14) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

15) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

-право на судебную защиту;

-право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

-запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Исходя из комплексной системной оценки изложенной позиции, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.

К органам местного самоуправления относятся: а) непосредственные - собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются представительные органы); б) представительные - те, которые избираются непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальным собранием, комитетом, думой и т.д.; в) исполнительные - главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.), избираемые населением или представительным органом. Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты, союзы, ассоциации органов местного самоуправления и т.д.

Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и других правовых актов государства, оказывают содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территориального общественного самоуправления.

Муниципальные органы - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis- тяжесть, бремя, тягота и capio, recipio- беру, принимаю) - это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и в сельской местности. Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципальными именуются только органы городского самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики.

В основу местного самоуправления Российской Федерации положены следующие принципы: самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения; организационное обособление в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм (так, избираемые населением самостоятельно на основе общефедеральных принципов с учетом местных условий органы различаются по структуре и формам осуществления местного самоуправления в малых городах и селах, на территории района крупного мегаполиса и т.д.); соразмерность полномочий материально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной экономической базы; ответственность органов и должностных лиц перед избравшим их населением.

Среди наиболее общих функций местного самоуправления выделим следующие:

а) обеспечение участия населения в решении местных дел;

б) управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов;

в) обеспечение развития территории, ее экономической инфраструктуры;

г) предоставление населению социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услуг;

д) охрану общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории (эти задачи выполняют органы местной милиции, общественной безопасности во взаимодействии с государственными правоохранительными органами);

е) защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам государственной власти запрещено ограничивать права местного самоуправления, вторгаясь в его компетенцию).

Итак, право на местное самоуправление - это естественное право, однако самоуправляющиеся единицы не являются государством в государстве. В интересах целостности государства, обеспечиваемой в том числе и осуществлением власти через систему государственных и муниципальных органов, должны действовать механизмы эффективного взаимодействия государственного и муниципального управления.

1.2 Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как функция местного самоуправления

Функции местного самоуправления можно определить как основные направления деятельности муниципального образования в лице его органов, должностных лиц и непосредственно населения. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуют социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее).

Местное самоуправление самостоятельно решает все вопросы местного значения, оптимально сочетая местные и общегосударственные интересы для достижения наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

Одной из основных функций органов местного самоуправления, как субъектов муниципально-правовых отношений, является функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Согласно п. 4 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения, наряду с другими, относится и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» такой вопрос местного значения как комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отсутствует, однако закреплены полномочия органов местного самоуправления по принятию планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования (ст. 17 данного закона).

Обеспечение комплексного развития территории муниципального образования означает:

- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

- управление местными финансами;

- формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

хозяйственная деятельность, создание и управление муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями; комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования;

координирование участия предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования;

• осуществление внешнеэкономической и иной предусмотренной законом деятельности.
• В научной литературе указывает, что понятие «социально-экономическое развитие» не может быть применено (в строгом смысле этих слов) к каждому муниципальному образованию, которое может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое развитие даже в том случае, когда этого требует Федеральный закон, поэтому комплексное социально-экономическое развитие следует относить к компетенции муниципальных образований, которые являются самостоятельными городскими поселениями, для остальных муниципальных образований их самостоятельность осуществления собственных планов социально-экономического развития должна быть дополнительно исследована в каждом отдельном случае. И.В. Граф отмечает о компетенционных пределах самостоятельности местного самоуправления, которые представляют собой установленную в законодательстве меру автономии местного самоуправления в реализации прав и обязанностей населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения собственными силами и на основе своей инициативы.
• А.А. Безуглов, С.А. Солдатов отмечают, что если исходить из реально сложившейся ситуации в нашей стране, необходимо признать, что есть такие предметы ведения, относительно которых могут быть применены полномочия, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Сомнительно, что органы местного самоуправления сел в состоянии создать новые технологии в системе здравоохранения, определить стратегию его развития. Аналогичного мнения в части комплексного социально-экономического развития муниципального образования придерживаются Н.В. Постовой.
• В. Костомаров отмечает, что комплексное социально-экономическое развитие, образование, здравоохранение и другие являются сферами деятельности (предметами ведения) всех уровней публичной власти, и в этом смысле соответствующие положения требуют дальнейшей законодательной регламентации.
• В научной и учебной литературе определяются такие понятия, как «развитие муниципального образования» и «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», а также подчеркивается, что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то понятие «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» должно относится не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие, как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе взаимодействие с органами государственной власти, коммерческими организациями, развитие духовной жизни местного сообщества, экологического благополучия и в связи с этим, субъектами комплексного социально-экономического развития муниципального образования должны выступать, наряду с органами государственной власти, прежде всего, население в лице органов местного самоуправления, которые в настоящее время получили право определять собственную стратегию развития, принимать и организовывать выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
• Можно дать следующее определение комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования - это «согласованные действия субъектов муни-ципально-правовых отношений (населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти, субъектов хозяйственной деятельности, общественных организаций) в различных сферах жизни муниципального образования, направленные на достижение определенного уровня развития социально-культурной и экономической сфер на территории муниципального образования с целью удовлетворения коллективных потребностей, публичных интересов, улучшения качества жизни всех слоев населения муниципального образования».
• Ю.А. Тихомиров, рассматривая комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как вопрос местного значения, отмечает, что в данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т. д.
• А.Н. Писарев указывает, что, действуя в направлении комплексного социально-экономического развития муниципального образования, органы местного самоуправления разрабатывают и утверждают текущие и перспективные планы экономического и социального развития, которые должны быть ориентированы на мобилизацию собственных возможностей и ресурсов, на приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения, формирования рыночной инфраструктуры и т.д..
• При разработке программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований необходимо учитывать взаимосвязь с программами экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, региональными целевыми программами, взаимоувязанность целей развития муниципального образования с целями государственной стратегии экономического и социального развития Российской Федерации, субъектов Федерации.
• Выявление основных проблем развития муниципального образования создает объективную основу для системного построения целей и задач его развития и позволяет распределить их по типам:
• формирование нормативно-правовых, методологических, организационных, ресурсных, в т.ч. финансовых условий для развития муниципальных образований;
• формирование и закрепление за муниципальными образованиями налогов, обеспечивающих исполнение полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления;
• оптимизация муниципального бюджета и межбюджетных отношений;
• содействие развитию социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, культура и спорт, социальная защита населения) и инфраструктуры развития муниципального образования (ЖКХ, дороги, транспорт, связь, телекоммуникации);
• содействие привлечению инвестиций, развитию малого бизнеса и предпринимательства, формированию интегрированных структур.

Программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования - директивный документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленных на решение приоритетных для муниципального образования задач.

Программа является инструментом формирования модели экономики, обладающей долгосрочным потенциалом динамичного роста, способной обеспечить последовательное повышение благосостояния населения, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного и аграрного потенциала.

В последнее время широкое распространение получил такой метод планирования, как стратегическое планирование социально-экономического развития муниципального образования.

Стратегическое планирование развития муниципального образования можно определить как особый вид плановой работы органов местного самоуправления с участием населения, субъектов хозяйственной деятельности (коммерческих организаций), органов государственной власти, состоящей в разработке стратегических решений в виде прогнозов, проектов и программ, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий развития городов, реализация которых обеспечит их эффективное и устойчивое функционирование в долгосрочной перспективе.

К особенностям стратегического планирования как особого вида планирования относятся: направленность на средне- и долгосрочную перспективу; ориентация на решение ключевых для муниципального образования целей, от достижения которых зависит выживание и прогресс; обязательное сбалансирование целей стратегического плана с объемом финансовых, материальных ресурсов; учет всех позитивных и негативных факторов развития, чтобы мероприятия стратегического плана усиливали влияние позитивных факторов и ослабляли воздействие негативных моментов; предвидение изменений внешней и внутренней среды муниципального образования.

Среди особенностей стратегического планирования городского развития необходимо отметить следующее: во-первых, стратегический план города как муниципального образования носит нормативно-рекомендательный характер.

Во-вторых, демократический процесс разработки стратегического плана с вовлечением в него всех заинтересованных целевых групп, разработка и реализация плана постоянно идет в форме диалогов, обсуждений, общественных согласований, в нем участвуют население, коммерческие организации, представители общественности. Эта особенность стратегического планирования отмечается во многих западноевропейских городах как важнейший фактор успеха плана.

В-третьих, при разработке стратегического плана преобладают эвристический и практический подходы с использованием элементов научных исследований, анализа и обобщения. В разработке стратегического плана муниципального образования, как правило, ведущую роль играют эксперты и специалисты коммерческих организаций, в том числе градообразующих организаций, должностные лица органов местного самоуправления, депутаты.

В-четвертых, стратегический план публикуется в общедоступной форме и доводится до каждого жителя города.

В-пятых, стратегический план охватывает лишь основные важнейшие стратегические цели и направления развития муниципального образования, что отличает его от комплексного плана социально-экономического развития в прежнем его понимании.

В основу стратегии развития муниципального образования закладывается, во-первых, ориентация на собственные ресурсы, опираясь на которые органы местного самоуправления разрабатывают мероприятия по развитию социальной инфраструктуры и инфраструктуры муниципального образования и инициируют разработку инвестиционных проектов, обеспечивающих приток на территорию района финансовых ресурсов, достаточных для выполнения социальных обязательств. Во-вторых, ориентация на непрерывное отслеживание качества жизни населения и принятие соответствующих политических и экономических решений. В-третьих, непрерывное выявление и формирование конкурентных преимуществ территории, создание условий для повышения инвестиционной привлекательности экономики, анализ сильных и слабых сторон, угроз и возможностей развития муниципального образования, выявление стратегических направлений его развития. В-четвертых, повышение качества и эффективности управления районом.

Программы и мероприятия стратегического плана обеспечивают достижение выбранных генеральных целей, имеющих решающее значение для формирования желаемого образа города в будущем, но это лишь определенные стратегические, узловые моменты, а не вся многогранная деятельность органов местного самоуправления.

В современных условиях значение муниципального стратегического планирования постоянно возрастает. Стратегический план в мировой практике муниципального управления является уже признанным элементом в системе методов, обеспечивающих регулирование развития города и позволяющих создавать условия для перспективного развития в сочетании с принятием текущих решений с учетом стратегических целей.

В условиях социально-экономических реформ, предполагающих адаптацию всех элементов муниципального образования, в том числе органов местного самоуправления к требованиям рыночной экономики, стратегический план способен объединить усилия органов местного самоуправления, коммерческих организаций всего местного сообщества для поддержания муниципального образования как целостной социально-экономической системы и его конкурентоспособности.

По мнению A.M. Стерлягова, стратегическое планирование понимается как систематический процесс, с помощью которого городские власти и сообщества горожан выстраивают новые партнерские отношения, определяют картину своего будущего и этапы его достижения, исходя из сложившихся условий и ресурсов, реально оценивая тенденции в социально-экономических процессах, ограниченность ресурсов, понимая всю тяжесть городских проблем, должны сами определять траекторию своего перспективного развития.

Муниципальное образование, имеющий стратегический план развития, получает целый ряд организационных преимуществ, обеспечивающих устойчивое развитие. Как подчеркивается в концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, «одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан, которое предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество.

Под устойчивым развитием в научной и учебной литературе понимается процесс укрепления органами местного самоуправления своего экономического потенциала путем применения технологий, отличающихся наибольшей сопротивляемостью негативным экономическим и политическим факторам и приносящих наименьший ущерб природной среде территории.

Устойчивое развитие муниципального образования, по мнению Т.П. Лагуновой, означает: во-первых, способность к саморазвитию и прогрессу, обеспечение устойчивого роста производства, создание надежных условий для предпринимательской деятельности, во-вторых, полноценное потребление элементов биосферы без нарушения способности биосферы к самовосстановлению, в-третьих, рост или сохранение уровня реального потребления материальных благ при безусловном росте качества жизни населения, в-четвертых, общественное партнерство, т. е. способность различных групп и слоев населения муниципального образования к сотрудничеству и компромиссу в спорных вопросах.

Можно выделить три основных организационных преимущества, связанные со стратегией муниципального образования. Во-первых, стратегический план является инструментом обеспечения высокой конкурентоспособности муниципального образования в условиях растущей конкуренции муниципальных образований за инвестиции, квалифицированную рабочую силу и передовые позиции в международном сотрудничестве. Во-вторых, позволяет объединить устремления и действия органов местного самоуправления, населения, коммерческих организаций, общественных организаций в направлении достижения поставленных целей. В-третьих, выводит муниципальное образование, использующее все возможные организационные механизмы для улучшения качества жизни населения и среды предпринимательства, на передовые позиции.

Разработка стратегических планов развития муниципальных образований осуществляется на основе всестороннего учета местной специфики, однако, в процессе стратегического планирования можно выделить некоторые общие методические подходы, характерные практически для всех городов, разрабатывающих свою стратегию развития.

В связи с этим можно выделить пять основных этапов разработки стратегического плана.

Первый этап - изучение и анализ всех факторов (положительных и отрицательных), определяющих развитие города, цель этого этапа состоит в определении стартовых условий развития. На этом этапе создаются рабочие группы по направлениям социально-экономического развития муниципального образования, состоящие из специалистов органов местного самоуправления и коммерческих организаций. Состав рабочих групп утверждается распоряжением главы муниципального образования.

Второй этап - определение целевой направленности стратегического плана, когда выдвигается главная цель и подцели стратегии развития муниципального образования, достижение которых должно усиливать, поддерживать, развивать конкурентные преимущества муниципального образования и ослаблять негативные последствия всех отрицательных факторов развития. На этом этапе осуществляется выявление и прогнозирование величины реальных материальных и финансовых ресурсов, которые могут быть использованы для реализации стратегического плана в реальные сроки, а также выдвигаются конкретные мероприятия и разработка программ, входящих в план, для общественного обсуждения и обоснования.

Четвертый этап - утверждение стратегического плана представительным органом местного самоуправления и широкое представление плана населению, коммерческим и общественным организациям.

Пятый этап - реализация и мониторинг стратегического плана, в ходе которого осуществляется постоянная проверка правильности выбранных целей, их корректировка с учетом возникающих новых обязательств.

В заключении следует отметить, что сегодня каждое муниципальное образование в соответствии с действующим законодательством во многом самостоятельно несет ответственность за свое нынешнее состояние, имидж и перспективы развития. Включение наиболее активных слоев населения в решение местных проблем порождает у людей заинтересованность в судьбе своей малой родины, развитии местного хозяйства, использовании природных, интеллектуальных, управленческих и других ресурсов, привлечению дополнительных средств, для решения социальных вопросов, создания современной инфраструктуры муниципального образования, улучшения окружающей среды. Долгосрочным ориентиром в этой работе должны стать комплексные программы экономического и социального развития муниципальных образований, основной целью которых, является анализ комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципального образования - городских и сельских поселений, муниципальных районов, определение их возможностей в решении текущих и долгосрочных задач социального и хозяйственного развития на основе использования внутренних резервов и источников экономического роста и оценка эффективности мер по реализации социально-экономической политики, предпринимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

местный самоуправление муниципальный образование

Глава 2. Характеристика организации муниципального управления в Челябинской области

2.1 Анализ организации муниципального управления в Челябинской области

По итогам реализации реформы местного самоуправления в течение переходного периода следует отметить устойчивую тенденцию, связанную с расширением самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения: 20 поселений в Челябинской области самостоятельно решают уже весь объем вопросов местного значения, 117 поселений области самостоятельно осуществляют бюджетный процесс, еще 67 поселений планируют самостоятельное осуществление бюджетного процесса с 2012 года. Правительство области поддерживает стратегический курс на расширение самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения. Возможное установление федеральным законом минимального перечня полномочий, исполняемых поселениями, будет способствовать расширению самостоятельности поселений.

Для того чтобы придать импульс развитию местного самоуправления, предоставив муниципальным образованиям необходимый для этого инструмент, правительство области предложило как вариант объединение сельских поселений. В 2009 году объединились Спасское и Бабарыкинское сельские поселения Верхнеуральского муниципального района, в результате чего количество сельских поселений в Челябинской области уменьшилось с 247 до 246. Вновь образованному Спасскому сельскому поселению губернатором области выделено 100 миллионов рублей на ремонт дорог и поддержку ЖКХ. 100 миллионов рублей заложены в областном бюджете на объединение поселений на 2012 год, работа по объединению поселений будет продолжена. Интересные предложения по объединению сельских поселений поступили из Карталинского муниципального района: глава района и главы поселений понимают необходимость объединения и будут добиваться поддержки населения. Хотел бы отметить, что объединение поселений - дело добровольное и проводится при обязательном учете мнения населения. Но тем, кто объединится, гарантирована поддержка органов государственной власти области и, что немаловажно, - финансовый «бонус». Вообще объединение муниципальных образований - общемировая тенденция, ничего нового мы в этом плане не изобретаем. В соседней Финляндии, к примеру, правительство выделило средства на объединение муниципальных образований в размере около 60 миллионов евро, объединилось 10 муниципальных образований, но финские власти планируют продолжать работу в данном направлении.

В настоящее время правительством Челябинской области ведется работа по внедрению системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Смысл этого указа президента России - установление форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами за результаты работы. Задача заключается не в том, чтобы кого-то наказать; считаю, что никаких отрицательных последствий для глав муниципальных образований быть не должно, наоборот, в том, чтобы поощрить динамично работающих глав муниципальных районов и городских округов. Указом предусмотрен механизм поощрительных грантов. Правительство области предусмотрело выделение грантов городским округам и муниципальным районам в целях поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления в размере 7600,0 тысячи рублей (в трехлетнем плане). Правительство области проведет в третьем квартале 2010 года социологические опросы населения муниципальных районов и городских округов по соответствующим пунктам указа Президента Российской Федерации (удовлетворенность населения услугами здравоохранения, образования и так далее). Сейчас руководителям органов исполнительной власти области, главам муниципальных образований необходимо организовать работу по реализации указа Президента Российской Федерации и распоряжения Правительства Российской Федерации № 1313. В этой работе активное участие примут органы исполнительной власти Челябинской области. Важный срок - 1 мая 2011 года, дата представления главами муниципальных районов и городских округов докладов в правительство области и размещения этих материалов на интернет-сайтах, сайтах муниципальных образований. Правительство Челябинской области также обнародует сводный доклад об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Другое ответственнейшее направление работы - организация ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов. С 1 января 2012 года в субъектах Российской Федерации должна начаться работа по формированию регистров муниципальных нормативных правовых актов. С этой целью Законодательным Собранием Челябинской области до конца года будет принят в трех чтениях закон Челябинской области о регистре муниципальных нормативных правовых актов. Устранены все правовые препятствия для принятия данного областного закона, учтены рекомендации Министерства юстиции Российской Федерации, проводится организационная работа по технологической организации ведения регистра. Задача решается очень сложная и трудоемкая: в год муниципальные образования области принимают около 100 тысяч нормативных правовых актов, предстоит проревизировать действующие муниципальные акты более чем за десять лет. Соответствующую работу необходимо организовать и в муниципальных образованиях: провести ревизию принятых муниципальных правовых актов, отобрать нормативные акты для включения в регистр. Поселения, наряду с муниципальными районами и городскими округами, будут также представлять нормативные акты для включения в регистр. К сожалению, федеральные органы, похоже, не успевают решить вопрос о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями по сбору муниципальных правовых актов с поселений. Хочу отметить, что, перейдя к ведению данного регистра, мы на практике обеспечим реализацию принципа единства правового пространства Российской Федерации. Результаты этой работы будут публичными: граждане по запросу смогут ознакомиться с правовыми актами на сайте правительства Челябинской области.

Таблица 1

Практика муниципальной деятельности на примере Челябинского городского округа

№ п/пСуть примера лучшей практики муниципальной деятельностиАнализ причин появления лучшей парктики муниципальной деятельностиПути распространения лучшей практики муниципальной деятельности1.Нормативное финансирование введено как принцип финансирования многих расходных обязательств города Челябинска. В частности, в основном переведены на нормативное финансирование сферы образования, культуры, физической культуры и спорта.Действующее законодательство (Бюджетный Кодекс, Федеральный Закон «Об образовании», Федеральный Закон № 122-ФЗ и др.) позволяет внедрить нормативный принцип финансирования как наиболее эффективный подход к определению финансовых потребностей. На заседании Госсовета марте 2006 г. Президент РФ В. Путин поставил задачу введения норматива финансирования в образование.Решения Челябинской городской Думы публикуются в официальной печати, на сайте Челябинской городской Думы. Публикуются отчет об исполнении бюджета города, проект бюджета города, результаты публичных слушаний по этим вопросам.2.Принятие городских и отраслевых целевых программ, закрепляющих программно-целевой метод финансирования важнейших сфер муниципальной деятельности с определением конкретных результатов. Это позволяет вести объективный мониторинг за эффективностью расходования средств бюджета на ту или иную программу. Программно-целевой метод финансирования расходов бюджета города применяется, в том числе, в сфере ЖКХ. Строительство, содержание и ремонт дорог полностью переведены на программно-целевой метод. Большая доля городских целевых программ в отраслях здравоохранения и образования. Среди важнейших городских целевых программ можно выделить программы, принятые для реализации национальных проектов, в частности, городскую целевую программу по реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в городе Челябинске на 2006-2010 годы». Также стоит отметить комплексную городскую целевую программу «Обеспечение безопасности жизнедеятельности населения города Челябинска и предупреждение правонарушений на 2007-2009 годы».Решением Челябинской городской Думы от 23.08.2005 № 5/10 утверждено Положение о разработке, утверждении, реализации и контроле городских и отраслевых целевых программ в городе Челябинске. Согласно указанному Положению в программе должны быть определены целевые показатели и индикаторы - конкретные параметры и их уровень, который должен быть достигнут в результате реализации программы.Решения Челябинской городской Думы публикуются в официальной печати, на сайте Челябинской городской Думы. Ход реализации многих социально значимых целевых программ активно освещается в прессе.3.В части реформирования бюджетного процесса применяются методы среднесрочного финансового планирования, ориентированного на результат.Решением Челябинской городской Думы от 23.08.2005 № 5/11 утверждено Положение переходного периода о системе мониторинга и контроля достижения целей, результатов городских целевых программ и отраслевых целевых программ и оценки деятельности субъектов бюджетного планированияРешения Челябинской городской Думы публикуются в официальной печати, на сайте Челябинской городской Думы.4.Принятие инвестиционных программ по развитию систем водоснабжения, водоотведения, тепло- и электроснабжения.Необходимость проведения работ по модернизации и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры в городе. Решения Челябинской городской Думы публикуются в официальной печати, на сайте Челябинской городской Думы.5.Принятие Рекомендаций по организации деятельности управляющей организаций и ведению реестра собственников помещений в многоквартирных домах в городе Челябинске, а также примерных договоров на управление многоквартирным домом и оказание жилищно-коммунальных услуг.Необходимость оказания поддержки населению города при проведении общих собраний, стимулирование собственников к усилению активности по выбору способа управления многоквартирным домом, методологическая помощь управляющим организациям в формировании базы (документов), подтверждающей выбор способа управления. Издается специальная информационная брошюра для населения по вопросам ЖКХ. Делается серия публикаций, выступлений депутатов по вопросам ЖКХ на телевидении, радио, в местных газетах.6.Функционирование Ассоциации предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства, Ассоциации ТСЖ.Обмен опытом между хозяйствующими в сфере ЖКХ субъектами по вопросам управления жилищным фондом, предоставлению жилищных и коммунальных услуг; выработка практических предложений по улучшению законодательной базы. Действует сайт Ассоциации.7.Реализация программ по капитальному ремонту, модернизации и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства (жилищного фонда, объектов коммунальной инфраструктуры, установке приборов учета потребления коммунальных ресурсов), переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания. Из бюджета города Челябинска в 2007 году на реализацию программ по отрасли ЖКХ планируется направить более 200 млн. рублей. Необходимость: поддержания технического состояния жилых домов (отдельных элементов жилых домов) в состоянии, соответствующим нормативным требованиям законодательства; восстановления объектов коммунальной инфраструктуры для обеспечения бесперебойного и качественного предоставления коммунальных услуг населению города; оснащения жилищного фонда приборами учета потребления коммунальных услуг с целью организации расчета граждан с ресурсоснабжающими организациями за фактически потребленные объемы и др. Решения Челябинской городской Думы публикуются в официальной печати, на сайте Челябинской городской Думы. 8.В городе проводится конкурс среди общественных объединений на соискание муниципальных грантов. Гранты выделяются для реализации проектов, направленных оказание услуг в приоритетных сферах социальной политики. Например, помощь в образовании детей с особыми нуждами, информирование и юридическая помощь населению в вопросах ЖКХ и многие другие. Это позволяет использовать имеющийся социальный ресурс, а с другой стороны - поддерживать общественные организации, работающие в социально значимых сферах. Решением Челябинской городской Думы от 25.10.2005 № 7/15 утверждено Положение О муниципальных грантах - целевом финансировании социально значимых проектов некоммерческих организаций. В. Путин 20.07.2005 на встрече с членами Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека подчеркнул, что приветствует выделение государством грантов общественным организациям на социальные проекты, но это не должно восприниматься как форма подкупа.Решения Челябинской городской Думы публикуются в официальной печати, на сайте Челябинской городской Думы. Публикуются информационные сообщения о проведении конкурса муниципальных грантов.9.Проведение публичных слушаний для широкого обсуждения значимых вопросов - например, принятия новой редакци Устава города Челябинска. На публичные слушания по проекту новой редакции Устава города Челябинска поступило более 50 предложений от граждан, научной общественности (ведущих вузов города), общественных объединений, государственных органов. Значительное количество предложений было одобрено участниками публичных слушаний, что было отражено в резолюции публичных слушаний, а затем - и в итоговом тексте Устава города.Решением Челябинской городской Думы от 11.04.2006 № 12/1 утверждено Положение о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске. Положение устанавливает общие правила для проведения публичных и общественных слушаний по различным вопросам. Решения Челябинской городской Думы публикуются в официальной печати, на сайте Челябинской городской Думы. Публикуются извещения о проведении слушаний, результаты (заключения) слушаний. С проектами правовых актов, выносимых на публичных слушания, можно ознакомиться на сайте Челябинской городской Думы10.Повышение неналоговых доходов бюджета города за счет инвентаризации муниципальной собственности, создание информационной подсистемы управления имущественно-земельным комплексом. Действуют решения Челябинской городской Думы: · от 18.08.1998 № 27/9 «О муниципальной казне города Челябинска»; · от 27.12.2005 № 9/16 «Об утверждении положения о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования «город Челябинск»; · от 23.05.2000 № 55/8 «Об утверждении положения о реестре муниципальной собственности города Челябинска»Решения Челябинской городской Думы публикуются в официальной печати, на сайте Челябинской городской Думы.11.Принятие Концепции «Основные направления социокультурной политики города Челябинска». Принятие данной концепции позволило систематизировать и сделать целенаправленной разработку целевых программ в социальной и культурной сфере. Целевые программы разрабатываются и принимаются в соответствии с приоритетными направлениями, определенными в Концепции.Решение Челябинской городской Думы от 10.10.2006 № 15/17 «О принятии концепции «Основные направления социокультурной политики города Челябинска»Решения Челябинской городской Думы публикуются в официальной печати, на сайте Челябинской городской Думы.

На особом контроле в правительстве области находится разграничение муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями. Восемь муниципальных районов (из 13) обеспечили передачу имущества в собственность вновь образованных поселений, принято 20 законов Челябинской области о разграничении имущества. Еще 4 проекта закона (по двум районам) готовятся на рассмотрение на ближайшем заседании Законодательного Собрания Челябинской области. Возможно, Государственная Дума продлит сроки разграничения муниципальной собственности. Правительство области, со своей стороны, готово вернуться к вопросу об оказании помощи муниципальным образованиям, прежде всего - поселениям, в восстановлении права собственности и регистрации бесхозного имущества.

2.2 Проблемы в организации муниципального управления в Челябинской области

Ряд проблем в организации муниципального управления в Челябинской области было выявлено в отчете Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению.

Практически с момента начала работы Комиссии Общественной палаты РФ по местному самоуправлению и жилищной политике стали приходить сигналы о фактах давления на глав муниципальных образований Челябинской области. Основной объем информации связан с фактами давления со стороны органов власти различных уровней, а также правоохранительных структур.

Важнейшей причиной этого является вступление в действие с 1 января 2009 года муниципальной реформы: основные «игроки» стремятся установить контроль над распределением средств бюджетов органов местного самоуправления. Кроме того, для лоббистских групп остаются весьма привлекательными полномочия МСУ в сфере ЖКХ, регулирования строительного рынка и т.п.

Очевидно, что растущее давление на МСУ порождает целый ряд рисков. В их числе:

·Подрывается доверие граждан к муниципальным органам власти;

·Происходят попытки ревизии статуса местного самоуправления Челябинской области как самостоятельного и автономного уровня власти;

·Усиливается тенденция к размыванию полномочий органов МСУ, передаче их функций на более высокий уровень;

·В условиях, когда политическое руководство РФ остро ставит проблему кадрового кризиса, целенаправленно снижается привлекательность работы в органах МСУ для квалифицированных, самостоятельных и инициативных соискателей;

·Дискредитируется идея борьбы с коррупцией, которую используют для решения административно-политических задач;

·Публикации средств массовой информации о фактах давления на МСУ не получают должного резонанса и реакции со стороны государственной власти.

В сложившейся ситуации считаю, что Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению необходимо осуществлять мониторинг фактов давления на глав муниципальных образований.

Указанная работа доложна состоять из трех частей.

1.Сбор и распространение информации об инструментах административного воздействия на органы МСУ.

2.Сбор и распространение информации о конкретных фактах давления на МСУ Челябинской области, проведение общественной экспертизы этих фактов.

.Вынесение предложений и рекомендаций по конкретным шагам, призванным пресечь давления на МСУ.

Продолжением работы над мониторингом могло бы стать создание общественной комиссии с участием представителей организаций гражданского общества, экспертных структур, юристов, муниципальных сообществ. Взаимодействуя с средствами массовой информации и органами государственной власти, комиссия могла бы привлекать внимание к наиболее спорным и резонансным случаям, оказывать правовую и иную помощь МСУ, добиваться пересмотра спорных, на ее взгляд, решений.

Таблица 2

Негативные проявления состояния местного самоуправления в Челябинской области

№ п/пСуть негативных проявлений состояния местного самоуправленияАнализ причин негативных проявленийВозможные пути устранения негативных проявлений1.Без расширения перечня источников доходов местных бюджетов расширен в части расходов перечень вопросов местного значения дополнительными полномочиями (в части молодежной политики, музейной работы, мероприятий по гражданской обороне, созданию и содержанию аварийно-спасательных служб, обеспечению безопасности людей на водных объектах и т.д.). Кроме того, введены «факультативные» вопросы - права органов местного самоуправления. В том числе, право осуществлять финансирование и софинанисрование капитального ремонта жилых домов, вводить дополнительные меры социальной поддержки.Федеральные законы № 199-ФЗ и № 258-ФЗ внесли изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» в части расширения перечня вопросов местного значения и введения «факультативных» вопросов (прав органов местного самоуправления на решение дополнительных вопросов). «Факультативные» вопросы (права органов местного самоуправления) чрезвычайно затраты, но они не будут учитываться при расчете расходных обязательств, на их решение не будут закрепляться за местными бюджетами дополнительные налоговые источники доходов.Необходимо осуществить мониторинг в соответствии с увеличением объема закрепленных за органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения на основе использования социальных норм и нормативов. Также необходимо изменение нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц.2.Проблемы межбюджетных отношений. В качестве примера: городское предприятие пассажирского транспорта не получает в полном объеме компенсации затрат, связанных с оказанием мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по проезду в транспорте.С 2006 года не поступают субвенции федерального бюджета на затраты, связанные с оказанием мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по проезду в транспорте, из-за того, что Челябинская область не в полной мере перешла на исполнение Федерального закона № 122-ФЗ. Отсутствует единая методика подсчета компенсации транспортникам затрат по перевозке льготных категорий граждан, что привело к недофинансированию транспортного предприятия в размере 100 млн руб. в год.Необходима разработка единой методики подсчета компенсации транспортникам затрат по перевозке льготных категорий граждан.3.Затруднение в определении обязанностей бюджетов различных уровней по финансированию строительства, ремонта, содержания дорог в городе Отсутствие в федеральном законодательстве четкого разделения понятий федеральных, региональных, муниципальных дорог. Предлагается принять правовые акты на уровне Российской Федерации, которые бы нормативно закрепляли понятия федеральных, региональных, муниципальных дорог.4.Из бюджета города финансируются городские целевые программы, фактически предполагающие финансирование не муниципальных полномочий: оказание помощи больным, нуждающимся в гемодиализе; оказание кардиохирургической и сосудистой помощи населению города и другие. В муниципальных учреждениях здравоохранения действуют специализированные центры - например, центр сосудистой и коронарной хирургии. Их финансирование осуществляется полностью за счет средств бюджета города. Для передачи этих структур в компетенцию федеральным органам власти необходимо выделить их в автономную структуру, что сделать технически невозможно.Предусмотреть обязанность органов государственной власти участвовать в финансировании таких специализированных центров, программ медицинской помощи отдельным категориям больных, даже если данные центры действуют при муниципальных учреждениях.5.По ряду вопросов местного значения нет четкого разграничения полномочий. Например, нет четкого перечня вопросов, входящих в понятие «первичные меры пожарной безопасности».Различное понимание специализированными органами государственной власти и органами местного самоуправления, какие мероприятия должны финансироваться из бюджета городаНеобходимо более четкое нормативное закрепление содержания вопросов местного значения6.Сложности с определением полномочий добровольных формирований населения по охране общественного порядкаПолномочие по созданию условий для деятельности таких формирований вступит в силу с 1 января 2008 года, однако на настоящий момент имеются сложности с определением прав, обязанностей и социальных гарантий членам таких формированийПринятие федерального закона о добровольных народных дружинах7. Население не готово к нововведениям в жилищном законодательстве. В частности, для сохранения жилищного фонда в нормативном состоянии необходимо, чтоб собственники приняли решение об установлении расходов на капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома, а на практике этого не происходит. Законодательно четко не закреплена обязанность собственников при установлении платы за содержание и ремонт жилых помещений установить размер платы на капитальный ремонт общего имущества. Дополнить Жилищный кодекс и вышедшие в дополнение к нему подзаконные акты положением, что при установлении размеров платы за содержание и ремонт жилых помещений собственники обязаны включать плату за капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома в размере не ниже стандарта стоимости капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома, установленного органами государственной власти субъекта РФ для соответствующих муниципальных образований, для софинансирования проведения капитального ремонта дома.8.Оплата содержания и ремонта лифтов жителями первых этажей приводит к конфликтам и недовольству со стороны населения; возникает коллизия между нормами жилищного законодательства и законодательства о защите прав потребителей. Лифт и лифтовое оборудование входят в состав общего имущества многоквартирного дома, и все собственники обязаны оплачивать его содержание. Однако жители нижних этажей данным имуществом не пользуются, во многих домах нет даже кнопки вызова лифта на вторых этажах. Отсюда негативное отношение жителей первых и вторых этажей к введенной плате. Установленная Жилищным кодексом и «Правилами содержания общего имущества многоквартирного дома…» обязанность всех собственников многоквартирного дома оплачивать содержание общего имущества многоквартирного дома. Неподготовленность населения к нововведениям в жилищном законодательстве.Для соблюдения жилищного законодательства и установления минимальной социальной справедливости, учитывая структуру тарифа на обслуживание и ремонт лифта, предлагается разбить тариф по оплате лифта на две составляющие: постоянную (за содержание лифта) и переменную (за пользование лифтом). Плату за пользование лифтом установить с человека (пользователя).9.Установление предельных индексов, ограничивающих рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги, и в то же время определенная жилищным законодательством обязанность устанавливать плату за содержание и ремонт в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства. Государственное регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги не дает возможности установления органами местного самоуправления, управляющими организациями, ТСЖ, ЖСК (ЖК) экономически обоснованных тарифов на жилищно-коммунальные услуги, что ведет неполному и (или) некачественному предоставлению ЖКУ.Предлагается предусмотреть в федеральном бюджете на 2012 год финансовую помощь бюджетам субъектов Российской Федерации, достаточную для погашения разницы между экономически обоснованными тарифами на жилищно-коммунальные услуги и тарифами, ограниченными предельными индексами.10.Нехватка в отрасли ЖКХ высококвалифицированных кадров (как рабочих, так и управленческих), прошедших обучение, подготовку или переподготовку в специализированных учреждениях. Ни одно учебное заведение не готовит «чистых» специалистов для отрасли ЖКХ Решить вопрос по организации на базе высших учебных заведений кафедр, готовящих специалистов для отрасли ЖКХ, а также на базе средне-специальных учебных заведений специалистов рабочих специальностей для отрасли ЖКХ. Организовывать курсы переподготовки кадров для работников сферы жилищно-коммунальных услуг.11.Отсутствие регулирования межбюджетных отношений в части формирования земельных участков при оформлении в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме.Разногласия в Федеральном законодательстве по реализации данного вопроса. Отсутствие единой системы правоприменительной практики на местах.Предусмотреть долевое участие органа государственной власти или субъекта РФ совместно с ОМС в части финансирования землеустроительных работ при формировании земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме.

Таблица 3

Ресурсы повышения эффективности местного самоуправления Челябинской области

№ п/пРесурсРеализация ресурса1.Кадровый ресурсНеобходимо вернуть стимул для профессионального роста и повышения квалификации муниципальных служащих в виде возможности повышения квалификационного разряда, зависящего от самообразования и профессионального уровня муниципального служащего2.Инновационный ресурсШирокое привлечение интеллектуального ресурса общественных организаций, научной общественности с помощью таких процедур как публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан

Таким образом, нами проанализирована организация муниципального управления в Челябинской области. В условиях проведения крупномасштабной муниципальной реформы роль организация муниципального управления может резко возрасти, что должно способствовать более эффективному отстаиванию интересов муниципалитетов. Вместе с тем необходимо учитывать и применять позитивный опыт муниципальных образований других регионов.

Заключение

На основе анализа исследования вопросов местного самоуправления можно выделить наиболее важные выводы и предложения:

1. На основе рассмотрения существующих в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления в работе предлагается видение сущности местного самоуправления - как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Это позволяет определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества.

2. Сегодня каждое муниципальное образование в соответствии с действующим законодательством во многом самостоятельно несет ответственность за свое нынешнее состояние, имидж и перспективы развития. Долгосрочным ориентиром в этой работе должны стать комплексные программы экономического и социального развития муниципальных образований, основной целью которых, является анализ комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципального образования - городских и сельских поселений, муниципальных районов, определение их возможностей в решении текущих и долгосрочных задач социального и хозяйственного развития на основе использования внутренних резервов и источников экономического роста и оценка эффективности мер по реализации социально-экономической политики, предпринимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

. По итогам реализации реформы местного самоуправления в течение переходного периода следует отметить устойчивую тенденцию, связанную с расширением самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения: 20 поселений в Челябинской области самостоятельно решают уже весь объем вопросов местного значения, 117 поселений области самостоятельно осуществляют бюджетный процесс, еще 67 поселений планируют самостоятельное осуществление бюджетного процесса с 2012 года. Правительство области поддерживает стратегический курс на расширение самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения. Возможное установление федеральным законом минимального перечня полномочий, исполняемых поселениями, будет способствовать расширению самостоятельности поселений.

4. В настоящее время правительством Челябинской области ведется работа по внедрению системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Смысл этого указа президента России - установление форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами за результаты работы. Задача заключается не в том, чтобы кого-

На особом контроле в правительстве области находится разграничение муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями. Восемь муниципальных районов (из 13) обеспечили передачу имущества в собственность вновь образованных поселений, принято 20 законов Челябинской области о разграничении имущества. Еще 4 проекта закона (по двум районам) готовятся на рассмотрение на ближайшем заседании Законодательного Собрания Челябинской области. Возможно, Государственная Дума продлит сроки разграничения муниципальной собственности. Правительство области, со своей стороны, готово вернуться к вопросу об оказании помощи муниципальным образованиям, прежде всего - поселениям, в восстановлении права собственности и регистрации бесхозного имущества.

. Ряд проблем в организации муниципального управления в Челябинской области было выявлено в отчете Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению.

Практически с момента начала работы Комиссии Общественной палаты по местному самоуправлению стали приходить сигналы о фактах давления на глав муниципальных образований Челябинской области.

В сложившейся ситуации считаю, что Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению необходимо осуществлять мониторинг фактов давления на глав муниципальных образований.

Указанная работа доложена состоять из трех частей.

.Сбор и распространение информации об инструментах административного воздействия на органы МСУ.

.Сбор и распространение информации о конкретных фактах давления на МСУ Челябинской области, проведение общественной экспертизы этих фактов.

.Вынесение предложений и рекомендаций по конкретным шагам, призванным пресечь давления на МСУ.

Список использованных источников и литературы

. Нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

.Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 (ред. от 13.05.2010) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.

2. Литература

4.Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. М., 2006. №2. 63с.

.Безутов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России в 3-х томах. Т.З. М., 2011. 588с.

.Васильев В.И. Местное самоуправление. М. 2011. 362с.

.Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона. М., 2011. 330с.

.Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ / Под редакцией Ю.А. Тихомирова. М., 2007. 453с.

.Костомаров В. Где провести межу // Муниципальная власть. 2009. № 3. С. 7-9.

.Маврин Ю.К. Объединение муниципальных образований в Челябинской области. 2010. Челябинск. 643с.

.Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В.Я. Гельмана М., 2009. 833с.

.Отчет Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению за 2010 год.

.Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Институт международного права и экономики. Издательство «Триада, Лтд», 2007. 238с.

.Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 2005. 555с.

.Социально ориентированное местное управление: Опыт городов Германии для России СПб.: Наука 2009. 576с.

Приложение 1

Утвержден

постановлением

Правительства

Челябинской области

от 13 ноября 2008 г. N 367-П

Положение

о порядке проведения оценки эффективности деятельности

органов местного самоуправления городских округов

и муниципальных районов Челябинской области

. Общие положения

1. Настоящее Положение определяет порядок проведения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Челябинской области (далее именуется оценка эффективности) и является обязательным для исполнительных органов государственной власти Челябинской области, городских округов (муниципальных районов) Челябинской области и комиссии по подведению итогов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Челябинской области (далее именуется комиссия).

. Целью оценки эффективности является создание комплексной системы индикаторов деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Челябинской области, выявление муниципальных образований Челябинской области с наиболее высокими и динамично растущими социально-экономическими показателями при обеспечении эффективности расходования бюджетных средств.

. Участниками оценки эффективности являются городские округа и муниципальные районы Челябинской области.

II. Организация проведения оценки эффективности

4. Организатором проведения оценки эффективности является Министерство экономического развития Челябинской области (далее именуется организатор).

. Организатор проведения оценки эффективности:

) проводит анализ докладов глав местных администраций городских округов и муниципальных районов Челябинской области о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период (далее именуются доклады) и определяет оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Челябинской области, результаты которой представляет комиссии;

) организует работу комиссии.

III. Финансирование оценки эффективности

6. Расходы, связанные с предоставлением грантов городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению наилучших значений показателей оценки эффективности, осуществляются за счет средств областного бюджета.

IV. Проведение оценки эффективности

7. Для участия в оценке эффективности главы городских округов и муниципальных районов Челябинской области представляют в Правительство Челябинской области в срок до 1 мая года, следующего за отчетным, доклады по утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313-р типовой форме доклада.

. Для подготовки доклада используются данные статистической и ведомственной отчетности.

. Отчетные показатели в докладах должны быть согласованы с органами исполнительной власти Челябинской области, указанными в приложении к настоящему Положению.

В случае обнаружения несоответствия поступивших для оценки материалов установленной форме доклада или несоответствия представленных в нем показателей данным статистической или ведомственной отчетности органы исполнительной власти Челябинской области возвращают их для устранения указанного несоответствия в 5-дневный срок со дня возврата.

. По итогам проведения оценки эффективности ежегодно осуществляется предоставление грантов городским округам (муниципальным районам) в целях содействия достижению наилучших значений показателей оценки эффективности (далее именуются гранты) по следующим группам:

) Челябинский и Магнитогорский городские округа;

) городские округа (кроме Челябинского и Магнитогорского городских округов);

) муниципальные районы.

V. Комиссия

11. Состав комиссии формируется из представителей исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления Челябинской области, общественных организаций и утверждается постановлением Правительства Челябинской области.

. Результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) Челябинской области определяются на основе методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Челябинской области (далее именуется методика мониторинга), утверждаемой комиссией.

. Комиссия по результатам оценки эффективности выявляет городские округа и муниципальные районы Челябинской области, имеющие лучшие результаты оценки эффективности деятельности, и принимает решение о выделении им грантов.

. Решение комиссии считается правомочным, если в заседании комиссии принимает участие не менее 2/3 ее состава.

Решение принимается открытым голосованием простым большинством голосов от общего числа присутствующих по каждому претенденту на грант. При равенстве голосов решающим является голос председателя комиссии.

Решение комиссии оформляется протоколом, в котором содержатся сведения о членах комиссии, присутствующих на заседании комиссии, результатах голосования, получателях грантов и размере гранта каждому получателю.

. Предоставление грантов городским округам (муниципальным районам) Челябинской области осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством.

VI. Порядок подведения итогов оценки эффективности

16. Подведение итогов оценки эффективности за отчетный год и распределение грантов проводится до 1 сентября года, следующего за отчетным.

. Размер гранта и количество получателей грантов определяются в соответствии с методикой мониторинга.

. Проведение оценки эффективности и ее результаты освещаются организатором оценки эффективности на официальном сайте Правительства Челябинской области и в средствах массовой информации.

Заместитель Губернатора

Челябинской области -

руководитель аппарата

Правительства

Челябинской области

Н.М.РЯЗАНОВ

Приложение 2

Утвержден

постановлением

Правительства

Челябинской области

от 13 ноября 2008 г. N 367-П

Перечень

дополнительных показателей для оценки эффективности

деятельности органов местного самоуправления городских

округов и муниципальных районов Челябинской области

1. Доля территорий муниципального района (городского округа), очистка которых осуществляется в соответствии с генеральными схемами очистки.

. Доля объектов санкционированного захоронения твердых коммунальных отходов, находящихся в границах муниципального района (городского округа):

) входящих в основные фонды муниципального района (городского округа);

) отвечающих экологическим и санитарно-эпидемиологическим требованиям.

. Доля земель, находящихся в границах муниципального района (городского округа), занятых промышленными отходами.

. Доля рекультивированных бесхозяйных объектов захоронения промышленных отходов, находящихся в границах муниципального района (городского округа).

. Доля населения, охваченного централизованным сбором и вывозом твердых коммунальных отходов.

. Обеспеченность улиц освещением.

. Уровень благоустройства территорий населенных пунктов муниципального образования:

) обеспеченность населения площадками для игр и отдыха;

) обеспеченность населения общественными туалетами.

. Обеспеченность населения зелеными насаждениями.

Главы местных администраций городских округов и муниципальных районов Челябинской области включают указанные показатели в доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов (муниципальных районов) Челябинской области за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период. При этом главы муниципальных районов Челябинской области включают указанные показатели в доклады в случае, если решение этих вопросов осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов Челябинской области.

Заместитель Губернатора

Челябинской области -

руководитель аппарата

Правительства

Челябинской области

Н.М.РЯЗАНОВ