Местное самоуправление Беларуси

Местное самоуправление Беларуси

Содержание

Введение

Глава 1. Развитие местного самоуправления Беларуси

.1 История местного самоуправления Беларуси

.2 Этапы формирования современной системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

Глава 2. Законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси

.1 Система органов местного самоуправления Беларуси по Закону 1991 года

.2 Местное управление и самоуправление Беларуси по Закону 2010 года

Глава 3. Современное состояние местного самоуправления Республики Беларусь

.1 Проблемы местного самоуправления в Беларуси

.2 Перспективы развития белорусского местного самоуправления как структуры гражданского общества

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

Актуальность темы исследования. Многогранные функции государства на региональном уровне реализуются органами местного управления и самоуправления - исполнительными и распорядительными органами, местными Советами депутатов, органами территориального общественного самоуправления, а также с помощью отдельных форм непосредственной демократии (местные референдумы, собрания (сходы) и иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах).

Местное управление и самоуправление - это один из важнейших элементов правового демократического государства и гражданского общества, который является гарантом стабильности и прогресса.

Как свидетельствует практика развитых государств, органы региональной власти призваны решать широкий круг повседневных, насущных вопросов по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности населения соответствующей территории.

В Республике Беларусь процесс реформирования местного управления и самоуправления испытывает серьезные трудности и протекает сложно. Реформирование местного управления и самоуправления действительно остается на сегодня одной из ключевых проблем развития государственности в Республике Беларусь.

Отечественный и мировой опыт свидетельствуют, что именно местные органы самоуправления способны решать наиболее насущные для населения данной территории вопросы жизни и обустройства. Формирование их эффективной модели представляет собой одну из ключевых задач развития Республики Беларусь, является неотъемлемым критерием демократии, действенным способом привлечения граждан к участию в решении многих дел.

Степень изученности темы. По данной теме имеется ряд разноплановых исследований, опубликованных статей.

Первые белорусские и российские публикации по проблеме становления местного самоуправления Республики Беларусь появились в середине-конце 1990-х гг. Ученые (Д. Доморацкий, Т. Селезнева, Д. Солоцкий, С. Делидович, «Местное самоуправление: теоретические основы, психологические предпосылки, опыт, проблемы и перспективы», а также М.О. Егорова, «Реформирование местного управления и самоуправления как составная часть процесса планирования устойчивого развития») разработали (применительно к 1990-м гг.) вариант периодизации развития белорусского местного самоуправления, с выделением конкретных этапов и характеристикой каждого из этапов.

В.А. Кодавбович в статье «Местное самоуправление в Беларуси: история, опыт, теория» рассматривает проблему в свете политического процесса в Беларуси и перспектив его развития.

В дальнейшем эта тема не была центральной в науке, но и не была забыта.

В середине 2000-х гг. были созданы научные основы изучения местного самоуправления Беларуси. Например, это статья В.В. Акудович «Статус главы местного самоуправления», в которой автор исследует правовое положение и полномочия этого должностного лица.

В конце 2000-х гг. систематический анализ местного самоуправления Беларуси предпринимается в многочисленных научных трудах. Исследователи (Н.С. Березина, Е.И. Широкая «Местная исполнительная власть: формирование организационной структуры», В.Н. Бирило, С.А. Цюга «Местное управление и самоуправление: история и современность», Д.М. Демичев «Местное управление и самоуправление: теория, история и современность», А.В. Егоров «Решения органов местного управления и самоуправления в типологической характеристике национальной системы права») вводят в оборот новые источники и рассматривают проблему развития местного самоуправления Беларуси в контексте поиска его оптимальной модели.

Среди общетеоретических и специальных трудов, посвященных исследуемой проблематике, необходимо выделить работы А.А. Гарбуз. Это его многочисленные статьи, например, «В поиске оптимальной модели: Эффективное взаимодействие между республиканскими и местными органами управления и самоуправления как фактор устойчивого развития Республики Беларусь», «Направления совершенствования функционирования местного управления и самоуправления в Республике Беларусь», в которых автор рассматривает различные аспекты эволюции местного самоуправления Беларуси и перспективы его развития в ближайшие годы.

Ряд российских ученых изучает проблему в контексте принципа разделения властей; среди этих работ особое место занимают статья В.А. Кодавбович «Принцип разделения властей в системе местного управления и самоуправления Беларуси».

Большое влияние на развитие местного самоуправления Беларуси оказывает ряд исторических проблем, прежде всего, развитие самоуправления в прошлые исторические периоды. Среди исследователей, занимающихся данными вопросами, следует выделить имена Е.И. Эсмантович («История развития местного самоуправления на территории Республики Беларусь»), Н.В. Мисаревич («Интеграционные процессы в области самоуправления: нужно ли учитывать исторический опыт?»), И.И. Закревская («Правовые основы организации и деятельности органов городского самоуправления в Беларуси в 50-60-е гг. ХIХ в.»).

Экономические аспекты местного самоуправления Беларуси исследуются В.А. Абрамчик («Сущностная и содержательная характеристика экономической основы местного управления и самоуправления»), Ю.В. Криворотько («Управление активами в местном финансовом управлении Беларуси: особенности централизованной модели»).

Вместе с тем, рассматриваемая проблема во многих материалах представлена спектром мнений, зачастую полярных. Кроме того, современная система органов местного самоуправления Беларуси, ввиду в целом закрытости политической системы этой страны, остается темой, недостаточно освещенной в российской политической и исторической науке. Недостатком является также отсутствие монографических исследований по вопросу местного самоуправления Беларуси.

Цель работы - рассмотреть процессы развития местного самоуправления Беларуси с 1991 г. по настоящее время.

Из цели работы вытекают следующие задачи:

кратко рассмотреть исторический процесс развития местного самоуправления Беларуси до 1991 г.;

определить этапы формирования современной системы местного самоуправления в Республике Беларусь;

проанализировать законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси в 1991 - 2012 гг.;

охарактеризовать систему и полномочия органов местного самоуправления Беларуси в 1991 - 2012 гг.;

выявить проблемы развития местного самоуправления Беларуси;

выработать предложения по совершенствованию местного самоуправления Беларуси.

Объектом исследования является система местного самоуправления Республики Беларусь.

Предметом исследования выступают факторы развития местного самоуправления Беларуси в 1991 - 2012 гг.

Источниковая база. Для раскрытия темы привлечен широкий круг разнохарактерных источников.

Всю источниковедческую базу работы можно условно разделить по характеру на ряд групп:

) нормативно-правовые акты Беларуси;

) статистические материалы (в основном, экономического характера), представленные Государственным комитетом статистики Беларуси;

) материалы специализированных сайтов в сети Интернет:

сайты, где представлено законодательство Беларуси;

новостные сайты, из материалов которых можно почерпнуть данные о различных событиях, происходящих в сфере местного самоуправления Беларуси («В Гомеле прошел семинар «Местное самоуправление в Беларуси - состояние и перспективы», «Захар Шибеко прочтет лекцию о городской цивилизации» и т.д.);

сайты, на которых представлены мнения экспертов по вопросам местного самоуправления Беларуси, интервью официальных лиц.

Хронологические рамки исследования охватывают 1991 - 2012 гг. Нижняя хронологическая граница - это распад СССР - важнейшее национальное событие, приведшее к становлению Беларуси как суверенного государства. При этом реализация целей и задач работы диктовала иногда необходимость выхода за нижнюю хронологическую границу.

Методологической основой исследования служит комплексный, системный анализ факторов экономического, политического, социального, географического характера, влияющих на эволюцию местного самоуправления Беларуси.

Практическая значимость. В исследовании проведен анализ достаточно обширного материала, который может быть использован в дальнейшем при анализе развития местного самоуправления Беларуси. Выводы, сделанные автором, представляют определенную пользу в деле разработки конкретных решений при формировании концепции развития местного самоуправления Беларуси.

Структура работы: работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

Глава 1. Развитие местного самоуправления Беларуси

.1 История местного самоуправления Беларуси

Ещё на заре развития белорусской государственности в государствах-княжествах Х-ХІІІ вв. действовали определенные самоуправленческие начала, которые проявлялись в деятельности вече (народного собрания), общинных органов самоуправления (крестьянских сходов и старцев). Однако нужно учитывать, что в юридической и исторической литературе этот институт власти часто относится к органам самоуправления, а его деятельность анализируется преимущественно через призму взаимоотношений с княжеской властью, которая рассматривается в качестве государственного начала в государствах-княжествах. Между тем, анализ функционирования института вече в государствах-княжествах, которые существовали на территории Беларуси в Х-ХІІІ вв., а также в Великом Новгороде, Пскове, Киеве и других городах позволяет утверждать, что институт вече имел «двойную» природу. С одной стороны, вече действовало как классический орган государства, который имел довольно широкие властные полномочия: решение вопросов войны и мира, законодательства, заключения договоров, осуществления правосудия. С другой стороны, по характеру своей деятельности, по порядку организации, по своих полномочиях вече сохраняло «классические» элементы самоуправления, которые были характерны родоплеменной организации власти первобытного общества.

Вече существовало в Витебске, Друцке, Полоцке, Турове. Собиралось оно обычно на торговой площади, возле собора и в иных значимых местах по инициативе князя, княжьей рады или группы свободных людей. Все решения на вече принимались большинством голосов, о чем можно было судить по силе возгласа «Любо» или «Не любо».

Полномочия вече никогда не были определены точно и однородно. Они то расширялись за счет властных полномочий князя, то сужались, когда княжеская власть в зависимости от обстоятельств внешнего и внутреннего характера «перетягивала» на себя часть государственно-властных полномочий вече. Но вече решало и много других вопросов жизнедеятельности наших предков, которые не имели государственно-правовой природы, а касались исключительно внутренних вопросов славянской общины и обеспечивались традиционными «общинными» методами и средствами, финансировались не из государственной казны, а путем объединения материально-финансовых средств членов общины. К этим вопросам относились ремонт и строительство новых дорог, мостов, других мест и средств общего пользования, торговые дела и т.д. Именно при решении этих вопросов вече и действовало как орган самоуправления в современном его понимании.

Развиваясь и приспосабливаясь к новым социально-экономическим и политическим условиям, вечевая форма правления просуществовала в некоторых землях и городах Беларуси (Витебск, Полоцк) вплоть до XV в., уступив место более современной форме самоуправления, организованного на основе магдебургского права.

Учитывая относительно слабый характер государственной власти в то время и тот факт, что государство практически ассоциировалось с центральными органами государственной власти, можно утверждать, что основная масса вопросов жизнедеятельности, земли княжества решалась органами (институтами) самоуправления.

В начале становления Великого княжества Литовского в нем сохранялись и действовали традиционные для восточных славян формы самоуправления в городах. Продолжало действовать городское вече, которое имело большое значение, особенно в городах восточной Беларуси - Полоцке и Витебске.

Вместе с тем, начиная с конца ХVI в., в городах и местечках Беларуси начинает формироваться качественно новая форма самоуправления - на основе так называемого «магдебургского права». Первым городом на Беларуси, который получил право на самоуправление на основе магдебургского права, было Берестье. 15 августа 1390 г. Великий князь Литовский и Король Польский Ягайло выдал берестейцам Привилей на самоуправление. В 1391 г. такой Привилей получил город Гродно. Золотым веком свободных белорусских городов стала вторая половина XVI и первая половина XVII в. Интенсивность наделения правами самоуправления снижается на рубеже XVII - XVIII вв. В этот период окончательно формируется структура управления «магдебургским» поселением.

Магдебургские города освобождались из-под государственной юрисдикции воевод и старост, в них приостанавливалось действие «права русского и литовского», создавались самостоятельные, избираемые гражданами органы самоуправления - рада или магистрат, оформляются его атрибуты - печать и герб. Всего на этнических землях Беларуси функционировало около 120 свободных магдебургских поселений.

В целом под магдебургским правом в юридическом смысле можно понимать совокупность норм права, которые регулируют жизнедеятельность граждан и жителей местечек. Оно не представляло собой некой одной универсальной для всего государства системы норм права, так как вводилось путем отдельных Привилеев (юридических документов) на самоуправление обычно за подписью Великого князя для отдельных городов и местечек.

В разных городах и местечках были общие моменты в организации самоуправления, общие свободы и вольности. Однако каждый из городов и каждое местечко, которые имели Привилеи на магдебургское право, владели только для них свойственными, отличительными правами и вольностями. Это обусловлено рядом самых разных факторов - экономических, социальных, демографических и даже географических. В качестве примера можно привести Привилей на магдебургское право от 1497 г., который получил город Гродно. В соответствии с данным Привилеем гродненцам разрешалось построить на реке Нёман мельницу, молоть зерно и собирать чинш при этом чинш с каждого лица за услуги.

С получением привилея на самоуправления населенный пункт приобретал качественно новый правовой статус, в силу которого становился автономной юридической единицей в государстве. По магдебургскому праву мещане освобождались от феодальных повинностей, им гарантировалось свободное занятие ремеслами, торговлей, земледелием, выборы своих органов власти. Ремесленники образовывали свои профессиональные объединения - цеха. Существенным было то, что магдебургское право ликвидировало сословную и иную духовную, светскую, замковую юрисдикцию на территории города и прилегающих местностей, интегрируя регион в единый территориально-хозяйственный комплекс.

Главным органом управления являлся магистрат, состоявший из двух коллегий: рады и лавы, возглавляемых бургомистром и войтом. Бургомистр, который назначался из числа ратных войтом и утверждался в должности Великим князем, представлял центральную государственную власть и выступал одновременно в качестве высшей судебной инстанции. Рада выполняла функции представительной, а бургомистр - исполнительной власти. Таким образом, обеспечивалось сочетание интересов центра и местного населения.

Практика реализации магдебургского права подтверждает, что развитие самоуправления не только не ослабляет центральную власть, а, напротив, является важнейшим условием обеспечения действенного централизма. Центральная власть выступала гарантом становления и упрочения самоуправления, а самоуправление было заинтересовано в укреплении положения Великого князя. Рациональное взаимодействие центральной власти с местным самоуправлением позволяло обуздать бюрократическо-чиновничий произвол. Местное самоуправление было выражением гражданских свобод и консолидации общества.

С включением белорусских земель в состав сверхцентрализованной Российской Империи возможности городского местного самоуправления последовательно ограничивались вплоть до окончательной отмены магдебургского права в 1830-1840 гг.

После присоединения белорусских земель к Российской Империи произошли значительные изменения в правовом положении городского населения и жителей белорусских местечек. На городское население было распространено «Жалованная грамота городам» Екатерины ІІ от 1785 г., а правовое положение жителей тех белорусских местечек, которые потеряли магдебургское право, было приравнено к правовому положению крестьян Российской Империи.

Становлению местного самоуправления в Российской Империи положил начало подписанный 1 января 1864 г. Александром ІІ Указ Правительствующему Сенату о введении губернских и уездных земских учреждений в России. Таким образом, новые органы управления и самоуправления создавались в губерниях и уездах, но отсутствовали на нижнем уровне административно-территориального деления - в волостях. Главной целью земской реформы было передать часть задач, решаемых государственными органами, в ведение земств. Земская система основывалась на принципах организационной автономии, что отличало ее от иерархически соподчиненного государственного аппарата. Земская реформа проводилась в соответствии с «Положением о земских учреждениях 1864 года».

В составе земских учреждений, как на уровне уезда, так и в губернии в качестве представительных органов имелись земские собрания, а исполнительных - земские управы. Уездное земское собрание состояло из депутатов (гласных), избираемых волостными и уездными избирательными собраниями. Собрания уездов избирали гласных губернского земского собрания. В состав губернских земских собраний входили также представители уездных предводителей дворянства, председатели уездных земских управ, начальники управлений земледелия и государственного имущества, депутаты от духовенства и другие лица.

Земства в Беларуси не вводились более 40 лет. Главным препятствием было недоверие царского правительства к Беларуси. Первая попытка частично осуществить земскую реформу в Беларуси была предпринята только в 1893 г. в Минской, Витебской и Могилевской губерниях. Для трех белорусских губерний предусматривалось ограниченное самоуправление. 14 марта 1911 г. царь Николай ІІ подписал указ, в соответствии с которым земства окончательно создавались в Витебской, Минской и Могилевской губерниях на основе выборов по национальным куриям - «русской» и «польской» - с тем, чтобы обеспечить преобладание в органах земского управления русскому (православному) населению.

За непродолжительное время своей деятельности (1911 -1917 гг.) земства в Беларуси сыграли знаменательную роль в развитии местного хозяйства, в повышении культуры земледелия и животноводства, в охране здоровья населения, в развитии народного образования. Земства внесли важный вклад в поднятие уровня народного образования, охраны здоровья, организации и развития агрономии, статистики и в другие направления деятельности. Поэтому можно считать, что институт земств как форма организации местной хозяйственной и политической жизни, несмотря на свои недостатки, имеет историческую перспективу.

После Октябрьской революции 1917 г. была определена линия на развитие местного и областного самоуправления. Создание народного самоуправления новая власть связывала, во-первых, с ликвидацией буржуазной государственной машины, во-вторых, с переходом власти в руки трудящихся, в-третьих, с привлечением народных масс к управлению делами общества и государства. Такая концепция самоуправления, обогащенная и переработанная относительно разных периодов развития общества, лежала в основе становления системы органов самоуправления в период существования СССР.

Социалистическое самоуправление отражало все черты и особенности исторического этапа развития советского общества. Характеризуя сущность социалистического самоуправления, подчеркивалось, что это власть всего советского народа, которая не знает ограничений.

Деятельность местных Советов в период существования СССР всегда рассматривалось в тесной связи с Коммунистической партией. В системе самоуправления народа партия действовала как политический руководитель, представляя ядро, жизненный центр. Об этом говорилось в Конституции БССР 1978 г.

Советы народных депутатов (по Конституции БССР 1978 г.) названы главным звеном социалистического самоуправления народа. Народ осуществляет государственную власть через представительные органы - Советы народных депутатов, которые составляют политическую основу БССР.

Выборы в Советы рассматривались как одна из форм непосредственной демократии, проявление народного самоуправления.

Советы рассматривались как органы «настоящего народовластия». Поэтому деятельность Советов должна была осуществляться на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов гласности, широкого привлечения граждан к участию в их работе.

Однако, говоря о Советах, об истории развития этой формы самоуправления с 1917 г., необходимо отметить тот факт, что Советы не могли действовать в полную силу, не могли целиком реализовать идею самоуправления, идею участия широких народных масс в жизни общества. Это происходило из-за того, что ведущей силой социалистического самоуправления была Коммунистическая партия СССР.

Итак, местное самоуправление Беларуси прошло долгий путь развития. Время и своеобразие того или иного отрезка истории очевидно сказывались на местном самоуправлении. В советский период развития местные Советы депутатов как органы местного самоуправления БССР, обладая несомненными положительными качествами, решая важнейшие вопросы местной жизни, вместе с тем, во многом играли декоративную роль, что было обусловлено всевластием партийного аппарата.

.2 Этапы формирования современной системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь берет свое начало с 9 апреля 1990 г., когда был принят Закон СССР «Об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР» (далее - Закон 1990 г.). Этот Закон воспринял многие идеи Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г.. Закон 1990 г. ориентировал на расширение регулирующих и оперативно-распорядительных полномочий местных Советов, укрепление их самостоятельности, как в правовом, так и в финансово-экономическом плане. При этом данный документ достаточно четко отразил идею субсидиарности в распределении компетенции местных органов разного уровня.

Впервые в законодательном плане был поставлен вопрос о системе юридических гарантий местного самоуправления, включая его судебную защиту. Местные органы в большей степени рассматривались как структуры территориальных сообществ граждан, действующие в рамках закона в интересах граждан. Закон 1990 г. не только по духу, но и по самой форме был близок Европейской Хартии. Он был скорее программным документом, чем нормативным правовым актом прямого действия. Но союзные республики, имея в виду и структуры власти, и общественные институты, оказались неготовыми к принятию прогрессивного законодательства о местном самоуправлении.

В декабре 1990 г. был принят Закон «О собственности в БССР». Государственная собственность была разделена на два вида: республиканскую и коммунальную. Закон определил, что коммунальная собственность принадлежит соответствующему административно-территориальному образованию. Распоряжение ею осуществляется уже не от имени государства (всего народа), а от имени населения той или иной административно-территориальной единицы самостоятельно в рамках закона. Таким образом, было декларировано, что местное население (территориальное сообщество) выступает как субъект права коммунальной собственности. Несомненно, это был шаг вперед по пути деэтатизации, социализации собственности, в признании автономии местных интересов и их определяющей роли в управлении коммунальной собственностью. Тем не менее, она все же признавалась в рамках прежней экономико-правовой парадигмы формой государственной собственности подобно тому, как местное самоуправление вводилось как институция государственной власти.

Отправным пунктом следующего этапа реформирования местной власти стало принятие 20 февраля 1991 г. Закона Республики Беларусь №617-XII «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР» (далее - Закон 1991 г.). Согласно этому Закону местные органы формально стали самостоятельными, но при этом сохранили свой статус органов государственной власти и управления (подробнее о построении системы и компетенции органов местного самоуправления Беларуси по Закону 1991 г. - ниже). Сохранялась достаточно жесткая финансовая зависимость низовых уровней от вышестоящих при распределении бюджетных средств. Статья 34 Закона 1991 г. предусматривала самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета на основе норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя, однако эти нормы на деле не выполнялись. Такое положение вытекало, в том числе и из нечеткого разграничения компетенции между Советами разных уровней. Закон определял три уровня местных Советов: областной (шесть областных и Минский городской), базовый (городские в городах областного подчинения и районные Советы) и первичный (все остальные), что порождало нечеткость в разграничении компетенции и конфликты.

Однако благодаря Закону 1991 г. было возвращено в обиход само понятие «местное самоуправление» (до принятия названного Закона речь вообще не шла о самоуправлении, а только о Советах народных депутатов и их исполкомах как местных органах государственной власти), определены его основные принципы, в том числе самостоятельность и независимость Советов народных депутатов при решении вопросов местного значения.

Но органы общественного самоуправления в республике начали создаваться еще в конце 1989 г. до принятия Закона о местном самоуправлении. Например, в г. Минске на основе Положения о комитетах общественного самоуправления (КОС), принятого 10 октября 1989 г. Первым не только в Минске, но и в Беларуси общественным самоуправленческим комитетом, созданным именно по инициативе граждан и зарегистрированным Советом депутатов, был КОС-84.

В 1991-1992 гг. в Беларуси действовала первая редакция Закона 1991 г. В соответствии с действовавшей тогда Конституцией вся власть концентрировалась в системе Советов. Верховный Совет формировал правительство - Совет Министров и иные республиканские государственные органы, имел право отмены решений исполнительной власти и роспуска местных Советов всех уровней.

В 1993 г. в Закон 1991 г. были внесены изменения, направленные на усиление полномочий исполкомов и обеспечивающие централизацию власти. Исполкомы получили право самостоятельно утверждать свои штаты, назначать на должности руководителей подотчетных Совету органов управления, устанавливать и изменять правовой режим объектов коммунальной собственности. Получила распространение модель «сильный исполком - слабый Совет».

Проблема местного самоуправления оказалась настолько сложной, что даже не получила надлежащего разрешения в ходе конституционного процесса, продолжавшегося в течение четырех лет. На различных этапах в разных проектах, разработанных обеими конституционными рабочими группами, тематика местного самоуправления была одной из наиболее запутанных, и разработчики проектов конституции не могли определиться с местом и ролью местного самоуправления в системе институтов государства.

В 1994 г. была принята Конституция Республики Беларусь (в 1996 г. в неё были внесены изменения). По Конституции Белоруссия является простым унитарным государством. Страна состоит из 6 областей. В областях избираются Советы граждан сроком на 4 года. Вопросам местного самоуправления и управления был посвящен пятый раздел, который во многом содержал те же положения, которые были и в Конституции БССР 1978 г.

К исключительной компетенции Советов Конституция относит следующее:

o   утверждение программ экономического и социального развития области, местного бюджета;

o   установление местных налогов и сборов;

o   управление и распоряжение коммунальной собственностью;

o   назначение местных референдумов.

В государстве на местном уровне существует принцип соподчиненности: вышестоящие советы отменяют решения нижестоящих советов.

Конституция закрепляет, что в случае систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов определяются законом.

Конституционно в Беларуси закреплены основные функции местных Советов: утверждение плана социально-экономического развития, бюджета, местных налогов и сборов, назначение местных референдумов, утверждение порядка распоряжения коммунальной собственностью.

В Конституции Республики Беларусь финансово-экономическим основам самоуправления посвящены некоторые статьи разделов V и VII. Так, ст. 121 раздела V Конституции закрепила, что к исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся:

утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;

определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью.

Но в ст. 13 Конституции закреплены два вида собственности: государственная и частная, а муниципальная отсутствует.

После принятия Конституции в Закон 1991 г. был внесен ряд изменений: изменилось его название (он стал называться «Закон о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»), получили организационное оформление системы местного управления и самоуправления.

Начало очередному этапу новейшей истории самоуправления положил Указ Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 г. №383 «О проведении реформы органов местного управления и самоуправления», которым в городах были ликвидированы районные Советы депутатов и их органы. В п. 2 Указа предписывалось: «Образовать на территории районов в городах местные администрации с правами юридического лица». Они явились правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов. Глава местной администрации и его заместители назначаются председателем вышестоящего исполкома, а другие должностные лица администрации - ее руководителем.

Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 1995 г. №481 «Об утверждении примерной структуры местных администраций в районах городов» была утверждена примерная структура местных администраций в районах городов, в состав которых входит руководство, органы по экономическому регулированию и рыночным отношениям; органы по информированию населения и связях с общественностью; органы по развитию социальной сферы; органы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; органы по охране прав граждан и организационной работе.

Окончательная конструкция местной власти была установлена Указом Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. №476 и Указом от 18 марта 1996 г. №105, которыми утверждались «Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета» и «Положение о председателе районного, городского исполнительного комитета».

С принятием новой редакции Конституции Республики Беларусь в результате референдума от 24 ноября 1996 г. такого рода нормотворческая практика Президента получила уже конституционное подкрепление. Закон 1991 г., изложенный в новой редакции от 10 января 2000 г., практически полностью был приведен в соответствие с нормами Указов. Закон 1991 г. в новой редакции определил систему и экономическую базу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, закрепил основы правового положения органов местного управления и самоуправления, отдельных форм непосредственной демократии. В нем определялись понятия местного управления и самоуправления, система и компетенция органов местного управления и самоуправления, принципы их деятельности, органы территориального местного самоуправления, экономическая основа местного управления и самоуправления, гарантии местного управления и самоуправления.

В июле 2000 г. был принят Закон Республики Беларусь №411-З «О республиканских и местных собраниях», который регламентирует порядок инициирования, созыва, проведения, а также компетенцию республиканских и местных собраний как формы непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государств.

Права Советов и исполкомов распоряжаться природными ресурсами закреплены в Кодексе о земле (принят 04.01.1999 г.), Лесном кодексе (принят 14.07.2000 г.), Кодексе о недрах (принят 15.12.1997 г.), Водном кодексе (принят 15.07.1998 г.) и иных актах законодательства.

Принятый 7 декабря 1998 г. Гражданский кодекс Республики Беларусь в части второй ст. 213 установил, что субъектами права государственной собственности являются Республика Беларусь и административно-территориальные единицы, в ст. 215 закрепил деление госсобственности на два вида: республиканскую и коммунальную (собственность административно-территориальных единиц).

Развивалось и законодательство Республики Беларусь о финансово-экономических основах местного самоуправления. Критерии классификации и виды административно-территориальных единиц определяются Законом Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. №154-З «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь».

января 2007 г. Президент Республики Беларусь подписал Указ №21 «О повышении роли органов местного управления и самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения» (далее - Указ Президента Республики Беларусь №21), в соответствии с которым были несколько повышены статус органов местного самоуправления, их роль в решении вопросов жизнеобеспечения населения. Указом определен порядок формирования финансово-экономической базы бюджетов первичного уровня. Такой подход обеспечил не только оперативное, но и качественное финансирование мероприятий социального характера, благоустройства населенных пунктов и т.д.

Опыт работы по реализации Указа Президента Республики Беларусь №21 показал: когда первичный уровень власти получил в свое распоряжение ряд доходных источников и, исходя из величины поступлений от них, смог планировать расходы, местные Советы стали более заинтересованно влиять на все стороны жизни вверенной им территории. У них появились возможности материально укрепиться, а также средства для стимулирования органов общественного самоуправления.

Следует отметить, что после выхода Указа Президента Республики Беларусь №21, многие вопросы, которые раньше казались нерешаемыми, «сдвинулись с места». В частности, сельские Советы стали освобождаться от несвойственных им функций, когда они пытались заниматься всем - вывозом мусора, ремонтом водопроводных сетей, уличным освещением, содержанием улиц и кладбищ и т.д.

Важным шагом на пути дальнейшего развития местного самоуправления Беларуси стало создание Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики Национального собрания. Совет по взаимодействию - это структура, которая основана на базе и с участием органов местного самоуправления всех уровней. Вместе с тем это и координационный орган. Он занимается обобщением и внедрением опыта, разработкой единых подходов к той или иной проблеме, доведением до местных органов самоуправления политики государства. Другими словами, Совет по взаимодействию работает «сверху вниз».

Сегодня деятельность Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь выходит на более высокий уровень. Впервые после получения статуса наблюдателя в Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы Совет по взаимодействию в марте 2009 г. принял участие в пленарном заседании Конгресса местных и региональных властей Совета Европы в Страсбурге. Были определены перспективы сотрудничества Совета по взаимодействию с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, а также с Ассоциацией агентств местной демократии в целях совершенствования системы местного самоуправления в Республике Беларусь.

Европейский опыт по совершенствованию системы управления на местах очень важен для Беларуси. Кроме того, Беларусь заинтересована в налаживании взаимовыгодных контактов с Конгрессом, в частности, по ключевым вопросам трансграничного сотрудничества.

Следующим этапом в повышении эффективности института местного самоуправления в Беларуси стало создание на базе Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики национальной ассоциации местных и региональных властей. Это также должно способствовать консолидации усилий, направленных на экономическое развитие регионов, поскольку в настоящее время важно повышать самостоятельность, ответственность и инициативность местных органов власти в этой сфере.

Итак, в рассматриваемый нами в Беларуси период зародились и получили развитие важные элементы местного самоуправления. Они предусмотрены законодательством страны, которое также совершенствовалось в 1990-2000-е гг.

Глава 2. Законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси

.1 Система органов местного самоуправления Беларуси по Закону 1991 года

Правовое регулирование местного управления и самоуправления в период 1991 - 2010 гг. в Республике Беларусь осуществлялось нормами, установленными (помимо Конституции Республики Беларусь) Законом 1991 г. В Закон вносились изменения в 1993, 1994, 2000 гг. Законом 1991 г. в Республике Беларусь устанавливалась единая система органов местного управления на всей территории Республики, которая, как было закреплено, состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций.

Законом 1991 г. закрепил следующие основные положения.

Местное самоуправление в Республике Беларусь - это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Система местного самоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные). Местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний граждан и через иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах. Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных и территориальных единиц.

Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица. Исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения)), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления. В состав исполнительного комитета входят председатель исполнительного комитета, его заместители (заместитель), управляющий делами (секретарь) и члены исполнительного комитета.

Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь, первый заместитель председателя, заместители (заместитель) председателя, управляющий делами (секретарь) и члены районного, городского, поселкового, сельского исполнительного комитета - председателем соответствующего исполнительного комитета по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом.

Областные (Минский городской) исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь, исполнительные комитеты первичного и базового уровней - Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Исполнительный комитет ответственен перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к компетенции Совета.

Исполнительный комитет в пределах своих полномочий принимает решения. Решения исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета, подписываются председателем исполнительного комитета и управляющим делами (секретарем) исполнительного комитета. Заседания исполнительного комитета созываются председателем исполнительного комитета по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее 2/3 членов от установленного состава исполнительного комитета.

Исполнительный комитет по мере необходимости, но не реже 1 раза в год докладывает о своей деятельности Совету, а также информирует граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.

Ст. 33 Закона 1991 г. установила, что «экономическую основу местного управления и самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащие источником получения доходов местного управления и самоуправления и удовлетворения социальных и экономических потребностей населения соответствующих территорий». Ст. 40 Закона 1991 г. определила понятие финансовых ресурсов: «Финансовые ресурсы органов местного управления и самоуправления состоят из бюджетных и внебюджетных средств Советов и их органов, исполнительных комитетов и местных администраций, а также средств органов территориального общественного самоуправления. При недостаточности собственных средств предусматриваются дотации и субсидии из вышестоящего бюджета. В местные бюджеты могут также выделяться в установленном порядке из вышестоящего бюджета субвенции на выполнение целевых программ и мероприятий. Выделение средств в местные бюджеты производится исходя из потребностей совершенствования хозяйственной структуры, регионального развития и региональной политики в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь».

С середины 2000-х гг. осуществлялась подготовка новой концепции местного самоуправления в Беларуси. В юридической литературе велось широкое обсуждение о том, каким должно быть местное самоуправление, какие шаги должны быть предприняты для его реформирования.

Вот мнение белорусского автора: «Республика Беларусь имеет и свои благоприятные условия для развития и реформирования местного самоуправления. Прежде всего, здесь сохранена его основа - Советы депутатов в трех уровнях, составляющие целостную систему, единство которой обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности. Советы наделены большими полномочиями. Существующая законодательная база в основе своей позволяет им, с одной стороны, самостоятельно решать задачи сбалансированного социально-экономического развития соответствующей территории, а с другой - обеспечивать единство и согласованность работы с местными исполнительными органами. На практике есть все возможности для того, чтобы местные органы, представительные и исполнительные, действовали как единый, четко отлаженный, целостный механизм».

Состоявшийся в сентябре 2000 г. республиканский Съезд Советов определил задачи местных органов власти в осуществлении стратегии и тактики государства. Отмечено, что в их работе в последние годы стало больше согласованности и взаимопонимания. В этом плане Съезд Советов Беларуси 2000 г. явился стимулятором в деле повышения имиджа Советов депутатов, органов местного самоуправления, упорядочения их работы и придания им дополнительных функций. Они получили определенные стимулы для того, чтобы полнее и глубже реализовывать свои конституционные полномочия, работать целенаправленно.

Тем не менее, признавалось, что в практическом плане уровень развития местного самоуправления в стране требует серьезной корректировки, выведения его на те параметры, которые соответствуют современным условиям. Это в значительной степени было вызвано тем, что Закон 1991 г., довольно-таки объемно регламентируя многие вопросы, некоторые проблемы лишь обозначил, не довел до полного решения.

По поводу же того факта, что Советы в Беларуси - суть государственные органы (что, как мы покажем ниже, и сегодня является существенным тормозом развития местного самоуправления Беларуси) некоторые авторы высказывались таким образом: «Известным сдерживающим фактором в этой сфере является господствующее раздельное восприятие значительной частью кадров понятия государственных органов и системы местного самоуправления, противопоставление их друг другу. Жизнь в то же время убеждает, что это недопустимо как в теории, так и в практическом плане. … Признавая, что субъектом самоуправления является сам народ, нельзя в то же время допускать, чтобы в процессе решения местных проблем проявлялись крайности, толкающие к противопоставлению интересов граждан и государства. Декларируя местное самоуправление как власть народа, надо преодолевать восприятие его как чужеродного элемента по отношению к государственной власти…».

Таким образом, путь становления современной системы местного самоуправления в Республике Беларусь не был достаточно простым и последовательным. К концу 2000-х гг. остро встал вопрос о реформировании существующей системы местного самоуправления.

.2 Местное управление и самоуправление Беларуси по Закону 2010 года

С 20 июля 2010 г. вступил в силу Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Как уже указывалось выше, предыдущий Закон в этой сфере был принят более 19 лет назад - 20 февраля 1991 г. В Законе 2010 г. комплексно урегулированы общественные отношения в сфере местного управления и самоуправления, детально разделены полномочия и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изменена и структура Закона. Сделан акцент на роли именно местного самоуправления. Документ дает теоретическую возможность дальше развивать процесс укрепления местной власти в целях повышения эффективности ее работы с населением. Он предоставил местным органам соответствующие полномочия, чтобы решать необходимые вопросы на местном уровне, а не обращаться по каждому поводу за помощью в вышестоящие инстанции.

Декларируется, что местное управление и самоуправление в Республике Беларусь осуществляется в соответствии со следующими основными принципами:

· законность;

· социальная справедливость;

·        защита прав и законных интересов граждан;

·        сочетание общегосударственных и местных интересов, участие органов местного управления и самоуправления в решении вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан;

·        единство и целостность системы местного управления и самоуправления;

· взаимодействие органов местного управления и самоуправления;

·        разграничение компетенции органов местного управления и самоуправления;

· выборность органов местного самоуправления, их подотчетность гражданам;

·        гласность и учет общественного мнения, постоянное информирование граждан о принимаемых решениях по важнейшим вопросам местного значения;

·        ответственность органов местного управления и самоуправления за законность и обоснованность принимаемых решений;

·        обязательность исполнения на соответствующей территории решений Советов, исполнительных и распорядительных органов, принятых в пределах их компетенции;

·        самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в пределах своей компетенции в решении вопросов местного значения, недопущение ограничения полномочий органов местного управления и самоуправления.

Несмотря на значительные изменения в структуре самого Закона, обусловленные ориентацией на требования международных правовых документов в области самоуправления, система органов местного самоуправления не изменилась. Как и ранее, она представлена Советами и органами территориального общественного самоуправления.

Система Советов депутатов в Республике Беларусь состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного. Отметим, что основным звеном системы местного самоуправления Республики Беларусь являются именно Советы депутатов. Советы избираются гражданами и являются представительными государственными органами на территории соответствующих административно-территориальных единиц.

К областному территориальному уровню относятся областные, Минский городской Советы. Советы областного уровня являются вышестоящими по отношению к Советам базового и первичного территориальных уровней.

К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные Советы. Советы базового уровня являются вышестоящими по отношению к Советам первичного территориального уровня.

Минский городской Совет обладает также правами Совета базового уровня.

К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые, сельские Советы.

Законом 2010 г. закреплена общая компетенция местных Советов депутатов, осуществляемая на всех территориальных уровнях, а также особенности компетенции Советов областного, базового и первичного уровня. Кроме того, в Законе 2010 г. уточнены полномочия Советов первичного уровня по отношению к органам территориального общественного самоуправления.

В Законе 2010 г. появились новые положения, предусматривающие возможность объединения Советов в ассоциации для эффективного осуществления своих полномочий, защиты общих интересов и оказания взаимопомощи в решении вопросов местного значения. Решение вопроса об участии в создании ассоциации относится к компетенции соответствующего Совета. В свою очередь, ассоциации Советов, Минский городской Совет могут создать Национальную ассоциацию местных Советов депутатов.

Местные Советы депутатов осуществляют свою деятельность в форме сессий и через деятельность своих органов - президиума Совета и постоянных комиссий.

Значительное место в Законе 2010 г. отведено территориальным органам общественного самоуправления. Так, если в прежнем Законе регулированию деятельности органов общественного самоуправления была посвящена лишь одна статья, то в новом - целая глава, состоящая из семи статей. Основной целью территориального общественного самоуправления являются развитие и осуществление на соответствующей части административно-территориальной единицы инициатив граждан по вопросам местного значения.

Новеллой является закрепление того, что орган территориального общественного самоуправления может быть коллегиальным либо единоличным (староста, старейшина и др.).

Орган территориального общественного самоуправления подотчетен в своей деятельности местному собранию и соответствующему Совету депутатов. Контроль за деятельностью органа территориального общественного самоуправления осуществляет соответствующий Совет депутатов.

Местное управление представляет собой форму организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан.

Система органов местного управления не претерпела изменений и состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного и включает областные, городские, районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты и местные администрации районов в городах.

К областному территориальному уровню относятся областные, Минский городской исполнительные комитеты. Исполкомы областного уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам базового и первичного территориальных уровней. К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные исполкомы. Исполкомы базового уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам первичного территориального уровня. Кроме того, Законом 2010 г. предусмотрено, что Минский городской исполком обладает также правами исполкома базового уровня.

К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые, сельские исполкомы, администрации районов в городах.

По сравнению с ранее действовавшим законодательством, Законом 2010 г. более четко разграничена компетенция исполнительных комитетов различных уровней, которая дополнена рядом новых полномочий. В Законе 2010 г. уточнены, систематизированы вопросы деятельности исполнительных и распорядительных органов всех уровней.

В частности, прежний Закон содержал перечень вопросов, относящихся к компетенции местной администрации, состоящий из 22 пунктов. Теперь же такая компетенция изложена в 38 позициях, которыми определено, что местные администрации в пределах своей компетенции:

o   представляют интересы соответствующего района в городе во взаимоотношениях с другими государственными органами, иными организациями и гражданами;

o   участвуют в составлении и исполнении соответствующих местных бюджетов (администрации районов в городе Минске - бюджетных смет администраций районов в городе Минске);

o   распоряжаются коммунальной собственностью в порядке, установленном городским Советом, а также осуществляют контроль за ее использованием на соответствующей территории;

o   обеспечивают государственные минимальные социальные стандарты в области социальной поддержки и социального обслуживания, оплаты труда, пенсионного обеспечения и в других областях;

o   вносят в городской исполком, Совет и его органы предложения по всем вопросам местного значения и участвуют в их рассмотрении;

o   организуют обсуждение на соответствующей территории важных вопросов местного и республиканского значения;

o   информируют граждан и организации о состоянии дел на соответствующей территории по вопросам местного значения;

o   организуют работу органов территориального общественного самоуправления, созывают местные собрания, оказывают содействие в выполнении их решений, поощряют органы территориального общественного самоуправления за активное участие в решении вопросов местного значения;

o   решают вопросы демографической безопасности, улучшения социально-экономических условий жизнедеятельности семьи;

o   решают вопросы размещения объектов строительства на соответствующей территории;

o   обеспечивают развитие жилищного фонда и жилищного хозяйства, создают условия для обеспечения граждан жилыми помещениями, в том числе организуют строительство жилых помещений социального пользования, предоставляют такие помещения;

o   обеспечивают предоставление льготных кредитов, субсидий гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий;

o   создают условия для обеспечения граждан услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

o   создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание граждан на соответствующей территории (только администрации районов в городе Минске);

o   создают условия для реализации гражданами права на образование, осуществляют контроль за обеспечением качества образования;

o   обеспечивают распространение культурных ценностей, проводят культурные мероприятия и осуществляют стимулирование культурной деятельности граждан, проводят мероприятия по охране историко-культурного наследия;

o   проводят физкультурно-оздоровительную и спортивно-массовую работу с гражданами, содержат физкультурно-спортивные сооружения, находящиеся в коммунальной собственности, и осуществляют их ремонт, поддерживают достаточный уровень обеспеченности соответствующих районов в городах физкультурно-спортивными сооружениями;

o   обеспечивают санаторно-курортное лечение и оздоровление граждан;

o   способствуют развитию профсоюзных, молодежных, детских, женских, ветеранских и иных общественных объединений;

o   проводят мероприятия в области государственной молодежной политики;

o   совместно с правоохранительными органами осуществляют деятельность по охране общественного порядка;

o   осуществляют деятельность по профилактике правонарушений;

o   участвуют в противодействии экстремизму, в том числе терроризму;

o   участвуют в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, выполнении мероприятий по гражданской обороне, обеспечении пожарной, промышленной, ядерной и радиационной безопасности, ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС;

o   обеспечивают безопасность дорожного движения;

o   совершают действия, связанные с регистрацией актов гражданского состояния;

o   организуют библиотечное обслуживание граждан, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов;

o   обеспечивают благоустройство и поддержание надлежащего санитарного состояния на соответствующей территории, привлекают граждан и организации к осуществлению таких работ;

o   организуют освещение улиц и установку указателей с названиями улиц и номерами домов;

o   организуют работы по удалению коммунальных отходов;

o   принимают меры по обеспечению охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов;

o   обеспечивают осуществление на соответствующей территории контроля за соблюдением законодательства, осуществляют разъяснение вопросов применения законодательства, относящихся к компетенции органов местного управления и самоуправления;

o   проводят мероприятия, связанные с государственными праздниками, праздничными днями и памятными датами;

o   выступают учредителями местных средств массовой информации;

o   решают вопросы, связанные с охраной труда;

o   выдвигают кандидатов в члены коллегиальных органов территориального общественного самоуправления;

o   рассматривают вопросы о необходимости привлечения к ответственности расположенных на соответствующей территории организаций, их должностных лиц и иных граждан, о возмещении вреда, причиненного их решениями, действиями (бездействием) интересам граждан, местному хозяйству, окружающей среде, в случае невыполнения ими решений местной администрации, либо Совета, исполкома базового уровня, либо Совета, исполкома областного уровня, принятых в пределах их компетенции, или других актов законодательства и вносят соответствующие предложения в городской исполком;

o   осуществляют иные полномочия, предусмотренные Законом 2010 г. и другими актами законодательства.

Выше изложена общая компетенция местных Советов депутатов. Однако Закон 2010 г. предусматривает также особенности компетенции местных Советов депутатов каждого территориального уровня: областного, базового и первичного.

Так, Советы областного уровня в пределах своей компетенции:

·        обеспечивают сбалансированность бюджетов административно-территориальных единиц на соответствующей территории;

· регулируют порядок осуществления административных процедур на соответствующей территории;

·          оказывают государственную поддержку юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям индивидуально;

·        утверждают предельный размер долга органов местного управления и самоуправления на очередной финансовый год;

·        определяют меры социальной поддержки детей, молодежи, ветеранов, инвалидов и пожилых людей;

·          утверждают примерное положение об органе территориального общественного самоуправления;

·          присваивают звание почетного гражданина области (города Минска), определяют порядок присвоения такого звания и особенности статуса почетного гражданина и др.

Советы базового уровня в пределах своей компетенции:

·          утверждают территориальные планы развития районов, генеральные планы городов районного подчинения и других населенных пунктов, расположенных на соответствующей территории;

·        утверждают предельный размер долга органов местного управления и самоуправления на очередной финансовый год;

·        присваивают звание почетного гражданина соответственно города, района, определяют порядок присвоения такого звания и особенности статуса почетного гражданина.

Городские Советы (городов с районным делением), помимо вышеобозначенных полномочий:

·          выдвигают кандидатов в члены коллегиальных органов территориального общественного самоуправления;

·        осуществляют контроль за деятельностью органов территориального общественного самоуправления.

Советы первичного уровня в пределах своей компетенции:

·      вносят в Совет и исполком базового уровня предложения по социальной защите граждан;

·          вносят в Совет базового уровня предложения о размерах отчислений от местных налогов и сборов, суммах дотаций в бюджеты первичного уровня;

·          выдвигают кандидатов в члены коллегиальных органов территориального общественного самоуправления;

·          утверждают положение о единоличном органе территориального общественного самоуправления;

осуществляют контроль за деятельностью органов территориального общественного самоуправления.

Таким образом, белорусский законодатель сделал попытку разнести полномочия по уровню управления, чтобы было ясно, чем занимается и за что отвечает конкретный Совет. Это позволит избежать дублирования.

Для оперативности принятия решений в Законе 2010 г. закреплена норма о возможности нового способа принятия решения исполнительным и распорядительным органом. Так, решения исполнительного и распорядительного органа по отдельным вопросам, не терпящим отлагательства, могут приниматься с письменного разрешения председателя исполкома (главы местной администрации) путем опроса и визирования членами исполнительного и распорядительного органа проектов соответствующих решений.

В целях расширения возможностей граждан в решении вопросов местного значения предусмотрено, что по решению местного собрания или органа территориального общественного самоуправления может вводиться добровольный сбор средств граждан, или так называемое самообложение. Эти средства включаются в местный бюджет и расходуются только на цели, определенные местным собранием или органом территориального общественного самоуправления.

Впервые законодательно закреплен такой единоличный орган территориального общественного самоуправления, как институт старост. На сегодняшний день в соответствии с Законом 2010 г. институт старост - это действенное звено между населением и органами местного управления и самоуправления.

В настоящее время проводится работа по приведению в соответствие с Законом 2010 г. ряда нормативных правовых актов. Частично эта работа уже проделана. В приложении 1 представлено Примерное положение о единоличном органе ТОС, разработанное в соответствии со ст. 27 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г.

Принят Указ Президента Республики Беларусь от 22 февраля 2011 г. №66 «О некоторых вопросах местного управления и самоуправления», которым утверждено Положение о порядке назначения на должности и освобождения от должностей руководителей и других членов местных исполнительных и распорядительных органов. Указом вводится типовая архитектура облисполкомов, Минского горисполкома, местных администраций в Минске, городских исполкомов, местных администраций районов в городах; вводится норма, исключающая привлечение дополнительных служащих для обеспечения деятельности местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов и должностных лиц, помимо случаев работы коллегиальных органов либо выполнением работ и оказанием услуг в соответствии с заключенными в установленном порядке договорами.

Итак, можно резюмировать, что Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. является итогом систематизации нормативных положений в данной области, призванным комплексно регулировать эту сферу общественных отношений. С принятием Закона 2010 г. Беларусью сделан определенный шаг по сближению с аналогичным законодательством европейских государств. Благодаря данному Закону местные Советы получили право объединяться на добровольной основе в ассоциации для определения и дальнейшего движения региональных и местных инициатив.

Глава 3. Современное состояние местного самоуправления Республики Беларусь

.1 Проблемы местного самоуправления в Беларуси

В Беларуси местное самоуправление включает ряд локальных институтов представительной и непосредственной демократии, которые в совокупности, взаимодействуя, призваны обеспечивать выражение интересов населения, его волеизъявление, удовлетворение насущных потребностей. Как мы показали выше, принципы, положенные в законодательную основу местного самоуправления в Беларуси, в значительной степени приближены к тем, на которых в свете Европейской хартии базируется местное самоуправление в странах Европейского союза. Законодательство, действительно, должно соответствовать Европейской хартии. Но нельзя забывать, что на практике Беларусь, в отличие от соседей, её ещё не ратифицировала.

Просветительское общественное объединение (ПОО) «Фонд имени Льва Сапеги» специализируется на вопросах местного самоуправления (о деятельности Фонда даёт представление его образовательная программа «Школа местного самоуправления», данные о которой см. в приложении 2). Его представители (а также и отдельные представители гражданского общества Беларуси) в 2009 г. советовали властям доверить анализ белорусского законодательства специалистам Совета Европы и на основе их выводов разработать новую национальную концепцию местного самоуправления. Фонд направил обращение со своими предложениями в обе палаты Национального собрания Беларуси, в Администрацию Президента Лукашенко, Конституционный суд, Министерство юстиции и другие заинтересованные министерства и ведомства, дипломатические представительства и международные структуры.

Анализируя систему местного самоуправления Беларуси, один из главных экспертов в этой сфере руководитель регионального «Фонда имени Льва Сапеги» Мирослав Кобаса обращает внимание на основу основ - ее субъектов. Так, по словам эксперта, во всех странах юридически закреплено понятия «местное сообщество», «община». Беларусь и тут исключение. При этом в Беларуси употребляются понятия «бюджет административно-территориальной единицы» либо «собственность территории», что, по сути, абсурдно. «Как территория может быть собственником? Для кого всё это создано - для территорий или все же для людей? - задается вопросом Мирослав Кобаса. - В мировой практике именно община имеет первоочередное право организовывать местные сообщества, делегирует часть права, избирая Совет. В Беларуси же фактически нет субъекта, на который направлено местное самоуправление. Следовательно, вся существующая конструкция подвисает».

Если европейские программы местного развития предполагают включение широкого круга субъектов в процесс реализации программы, то в Беларуси единственным субъектом выступает «белорусская власть», - подытоживает эксперт Агентства гуманитарных технологий, кандидат социологических наук Оксана Шелест. Если в Беларуси параметры развития страны задают направления и характеристики местного развития, то в Европе все наоборот. Как и то, например, что в Беларуси госстратегия направлена на развитие элементов производственной системы (командно-административный принцип), а европейский подход - на развитие сознания субъектов (самоорганизация на местах).

По поводу принятия Закона 2010 г. Мирослав Кобаса отмечал, что нет «резона в принятии парламентом документа в таком виде, в котором он находится сейчас. Проект закона был разработан в 2007 году в совершенно иной политической ситуации. Сейчас больше контактов и с Еврокомиссией, и с Евросоюзом и с Советом Европы».

Основные претензии экспертов к тогда ещё проекту, а теперь - к действующему Закону 2010 г. заключаются в следующем. Здесь сохраняется самое главное из противоречий - «органы местного управления на самом деле таковыми в Беларуси не являются. У них нет полномочий и финансов. Они не обладают признаками юридического лица и обязаны защищать общегосударственные интересы».

Формы участия граждан в местном самоуправлении также остаются достаточно ограниченными. В Конституции Беларуси прописано, например, что граждане осуществляют местное самоуправление также через органы территориального общественного самоуправления - местный референдум, выборы, местные собрания, правотворческую инициативу. Но для того, чтобы сегодня провести местный референдум, нужно собрать не менее 10% подписей от числа граждан, проживающих на данной территории. Это очень высокая планка.

Еще одна проблема: референдум проводится по «вопросам, имеющим важнейшее значение». Важность же определяет Министерство юстиции или его структуры, что не дает возможности назвать местный референдум в Беларуси формой прямого народовластия, т.к., по сути, граждане не могут провести его без разрешения властей. К тому же, Законом 2010 г. предусмотрено, что если граждане инициируют референдум, то и проводиться он должен за их счет. При таких сложных процедурах и финансовых затратах граждане вряд ли решатся инициировать референдум.

Другим органом самоуправления, согласно Закону 2010 г., является территориальное общественное самоуправление. Однако признаки органа (властные полномочия, источники финансирования) у него отсутствуют. По убеждению экспертов, даже если люди проявят гражданскую инициативу и по собственному желанию захотят что-то осуществить, возможностей у них мало.

Закон 2010 г. предусматривает и появление еще одного субъекта - возможность создания Ассоциации местного органа власти. Общественные организации Беларуси, руководствуясь принципами и нормами Европейской хартии, добивались этого полтора десятилетия. Однако и тут есть проблемы. «Написано, что Ассоциация создается для решения вопросов местного значения. Во-первых, юридически не закреплено, что является вопросами местного значения. Во-вторых, не понятно, как она будет создаваться. Если это Ассоциация Советов, то главная задача Ассоциации - оказание услуг - выпадает, ведь этим занимается исполком, не входящий в систему местного самоуправления. В-третьих, кто будет ее финансировать, если местные Советы даже не имеют счета? Если финансирование будет бюджетным, ни о какой самостоятельности органа, который должен представлять интересы Советов, а значит, и наши с вами, в том числе и перед центральной властью, не приходится говорить», - отмечает Мирослав Кобаса.

Многие авторы считают, что Законом 2010 г. усложнился доступ к информации о деятельности местных советов. В Законе 1991 г. закреплялось, что каждый гражданин имеет возможность получить документы, которые «непосредственно затрагивают его интересы». В Законе 2010 г. такого положения нет. Раньше о деятельности Совета информировали общественные организации, трудовые коллективы, граждан. Сейчас предписано «информировать организации и граждан». Руководствуясь такой формулировкой, советы могут информировать государственные организации, а общественные - нет.

Разумеется, в литературе отмечаются и положительные изменения Закона 2010 г., в сравнении с Законом 1991 г., в частности, принятие политического решения о создании ассоциаций местных органов власти. Это расширяет возможности представления интересов территориального самоуправления перед центральными органами власти, правительством, Администрацией президента (во всех странах-членах Совета Европы, например, любой закон, который касается местного самоуправления, обязательно подлежит согласованию с ассоциацией местных органов власти).

Белорусская концепция развития местного самоуправления базируется на том, что все дела в стране: снизу до верху являются государственными. «Местное управление и самоуправление в Беларуси фактически «вмонтировано» во власть», - заявил А. Лукашенко. Некоторые эксперты отмечают, что такие слова свидетельствуют о том, что местные Советы депутатов «исполняют роль марионеток, которых дергают за нитки назначаемые высшим белорусским лицом руководители «облгоррайисполкомов». То есть Советы в Беларуси - государственные органы, исполкомы - тоже. Европейская же хартия построена на принципе дуализма - местное самоуправление сочетает интересы и государства, и местного сообщества. В странах-членах Совета Европы местное самоуправление уравновешивает баланс между государственными и местными интересами. Ведь местное самоуправление необходимо для защиты прав именно граждан, а структур, которые отстаивают государственные интересы, множество.

Многие вопросы (например, стоять или не стоять на улицах киоскам? Нужен ли в какой-то деревне аквапарк или для ее жителей важнее построить мост через реку или школу отремонтировать?) должны находиться в компетенции местного сообщества, которое лучше знает свои проблемы. И вправе претендовать на то, чтобы в его распоряжении оставалась хотя бы часть денег, которые отправляются наверх, а потом централизованно распределяются так, что до местного уровня доходят крохи - менее 2%.

По мнению экспертов, если проанализировать полномочия Советов, то из более чем 25 пунктов, прописанных в Законе 2010 г., реальными можно назвать 2-3 позиции. Проблема заключается в том, что Совет представляет граждан, а бюджетом распоряжается административно-территориальная единица. Совет по закону юридическое лицо, но не имеет признаков такого лица - у него нет своего счета, нет собственности, бухгалтерии. Так происходит потому, что по сути в Беларуси нет субъектов самоуправления - того, что на Западе называют «общиной, коммуной, гминой», а по-белорусски можно было бы назвать «грамадой». Территориальное сообщество граждан и должно быть собственником.

Граждане могут проявить свою инициативу в нынешних условиях следующими путями - написать коллективное обращение, предложить проект решения Совета. Но подобных прецедентов практически не было. Граждане могут собрать собрание, но для этого надо потратить немало сил на организацию и вложить свои деньги. При этом законодательно не закреплена обязанность посещения подобных мероприятий представителями местных органов власти, что сводит смысл таких собраний к нулю.

Существенным фактором, снижающим эффективность деятельности Советов, является дисбаланс между собственными финансовыми ресурсами и теми обязанностями, которые возложены на органы местного самоуправления. В Законе 2010 г. нет норм, обеспечивающих формирование и наличие у Совета депутатов собственной материально-финансовой базы. Получается, что реально местные Советы отстранены от вопросов формирования и распоряжения финансами и материальными средствами, управления коммунальной собственностью, не имеют собственных исполнительных органов местного самоуправления, а деятельность существующих исполкомов и местных администраций контролируют лишь по ограниченному кругу вопросов. Налоги для районных властей устанавливает областное руководство. В итоге, задачи, связанные с повседневным обеспечением жизнедеятельности граждан де-юре и де-факто, решают исполкомы. Но исполкомы подотчетны Президенту Беларуси и вышестоящим органам, а не народу.

Как следствие, отсутствие реального местного самоуправления приводит к существенному перерасходу финансовых средств.

Многие белорусские специалисты в области законодательства о местном самоуправлении (Андреев И.С, Карамышев А.В., Сидорчук В.К., Фатеев В.С. и др.) считают, что существует целый комплекс проблем в реформировании системы местного самоуправления, причем основополагающей проблемой является именно вопрос финансово-экономических ресурсов местной власти (как органов самоуправления, так и местных исполнительно-распорядительных органов). Так, по мнению директора Национального Центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь И.С. Андреева, можно дать следующую характеристику финансово-экономических проблем системы местного управления и самоуправления:

§  недостаточное законодательное обеспечение финансово-экономической самостоятельности местных сообществ;

§  усиление разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами местного управления и самоуправления и их финансовым и материальным обеспечением;

§  отсутствие мотивации органов местного управления и самоуправления к росту собственных доходов ввиду укоренившейся практики централизованного перераспределения доходов или их изъятия в пользу вышестоящих органов, влекущее снижение собственных доходов территориальных образований;

§  наличие диспропорции в экономическом развитии и качестве жизни населения в различных территориальных образованиях (административно-территориальных единицах) и регионах.

Кроме очевидного факта институционального отсутствия местного самоуправления в Беларуси остановимся на менее исследованных, но не менее важных проблемах и препятствиях, касающихся возможностей введения элементов местного самоуправления.

. Включение гражданского общества в решение местных проблем. Развитых структур гражданского общества в Беларуси попросту нет. Ни одна общественная организация или их коалиция не может вступать диалог на равных с государственными органами. Они не обладают соответствующими ресурсами (человеческими, материальными, социальными и т.д.). Таким образом, включение гражданского общества в Беларуси в решение местных проблем носит случайный (несистемный) характер и не может претендовать на полноправное влияние в области важных, стратегических проблем развития поселения и жизни местного населения.

. Кадровая проблема организации местного самоуправления. Она состоит в том, что отсутствие реальной управленческой практики искажает требования, предъявляемые к позиции управленца местного уровня. Эта практика рассматривается как сугубо исполнительская и встроенная в государственную систему управления. Сформированы соответствующие такой позиции сервильные (обслуживающие) нормы и правила поведения, а также мышление управленцев. И те, кто занимает эти позиции, считает их само собой разумеющимися. И этот вопрос особенно актуален в свете распространенности просветительской и образовательной деятельности, направленной на решение проблем местного самоуправления.

«Большинство депутатов более того и не подозревает о том, что их занятие регулируется отдельным Законом «О статусе депутатов местных Советов». Например, любой год депутат, соответственно этому Закону, должен отчитаться два раза, но не делает этого. Временами взамен полновесного отчета народный избранник зачитывает отчет-пятиминутку на сессии. Приблизительно 10-15 процентов депутатов сельсоветов являются в то же время и депутатами райсоветов, то есть имеют по два мандата». Кроме того, «…депутаты очень негативно относятся к инициативе народа попросить «народного избранника» отчитаться о своей деятельности. Депутатами придумывается что угодно, только бы не встречаться со своими избирателями», - отмечает глава гражданской кампании «Наш дом» Ольга Карач, характеризуя работу местных представительных органов власти Беларуси.

По данным руководителя гражданской кампании «Наш дом», прием граждан депутаты местных Советов ведут формально, «поскольку постоянного обращения граждан к ним не происходит - в силу низкого авторитета таких «самозваных» депутатов». Карач сослалась на данные наблюдений активистами гражданской кампании: «За 2011 год зафиксировано не больше 10 фактов выступления депутатов с запросами. Примеров обращения депутатов с требованием воссоздать нарушения законности не отмечено вовсе».

Сложившуюся ситуацию Карач объясняет не только особенностями политической системы страны, но и ограниченным правовым полем деятельности органов местного самоуправления: «Влияние депутатов на заключение местных вопросов во многом снижается из-за отсутствия системы местного самоуправления и отсутствия реальной власти у депутата. Это так сказать, «свадебные генералы». С вступлением в силу закона «О местном управлении и самоуправлении» областные Советы на примере Витебского облсовета утвердили примерное Положение о старейшинах, но только для сельских населенных пунктов. Изредка при ЖЭУ создаются так называемые домкомы и уличкомы, не являющиеся местным самоуправлением, потому как не имеется механизма встраивания их во власть».

. Готовность населения. Обсуждая вопросы организации местного самоуправления и его реализации, следует иметь ввиду, что к осуществлению самоуправления должны быть готовы не только законодательная база и управленческие кадры, но еще и население. За время существования советской власти, а затем и современной политической системы на территории Беларуси практически полностью разрушена такая форма социальной организации как сообщества. Сообщества - объединения людей, не просто связанные проживанием на одной территории, а имеющие волю и возможность для самостоятельного решения основных вопросов организации и обустройства своей жизни. Вместо сообществ, которые являются субъектами самоуправления, в белорусских условиях имеет место население, которое требует управления. Так, субъектность в плане осмысления, решения тех или иных технических, технологических, концептуальных вопросов сосредоточена в небольших группах интеллектуалов в нескольких городах Беларуси. Но они абсолютно неинтересны людям на местах. Иногда это списывают на особенности славянского менталитета и национального характера.

. Соотношение формальной и неформальной структуры социальной организации. Местное самоуправление классического европейского образца предполагает, что на неформальную самоорганизованную структуру местных сообществ накладывается формализованная структура самоуправления, что обеспечивает управляемость и жизнеспособность каждой структурной единицы. В Беларуси негласный управленческий принцип советской власти продолжает реализовываться и в современных условиях: начальство на всех уровнях назначается не из местных жителей. Таким способом обеспечивается отрыв власти от сообществ.

В Гомеле 15 октября 2011 г. состоялся круглый стол по проблемам местного самоуправления. Организаторами мероприятия выступили: Юрий Воронежцев - член правления ПОО «Фонд им. Льва Сапеги», координатор по Гомельской области, Михаил Плиско и Андрей Завадский - эксперты ПОО «Фонд им. Льва Сапеги» (Минск).

В ходе проведения семинара экспертами были обозначены базовые проблемы местного самоуправления в Беларуси, такие как: отсутствие у правящей группы политической воли к проведению реформы в сфере местного самоуправления; наличие централизованной модели управления на региональном и местном уровне; несоответствие белорусского законодательства Европейской Хартии местного самоуправления; отсутствие официально принятых концептуальных положений и подходов к развитию местного самоуправления в Республике Беларусь; организация и проведение местных выборов не соответствуют демократическим стандартам; низкий уровень подготовки кадров в сфере местного самоуправления; утерянные традиции местной общины и гражданского общества, чрезмерная бюрократизация форм прямой демократии, непрозрачность деятельности местных органов власти.

Описанная ситуация не может быть объяснена только как наследие, доставшееся Беларуси от Страны Советов. Ситуация с местным самоуправлением в Беларуси - результат целенаправленной реализации определенного подхода к самоуправлению, которого придерживается современная белорусская власть.

Итак, в Законе 2010 г. по-прежнему закреплен принцип «государственного самоуправления», при котором трудно соблюдать баланс интересов граждан и государства. Если в Законе 1991 г. было закреплено, что «местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов граждан», то в Законе 2010 г. на первое место поставлены общегосударственные интересы и только затем - интересы граждан. Не решил Закон 2010 г. и одну из основных проблем: финансовой самостоятельности местного самоуправления. Кроме того, административная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления привела к практически полному исчезновению местного самоуправления Беларуси, его замене местным государственным управлением. Однако данная модель не становится успешно функционирующей и местные жители не получают реальных возможностей осуществлять управление местными делами.

.2 Перспективы развития белорусского местного самоуправления как структуры гражданского общества

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований.

Поддерживает скептическое мнение и Владимир Мацкевич: «Мы много говорим об устойчивом развитии, но при этом забываем, что оно держится на донорских деньгах, а доноры не бездонные. После того, как какой-то проект запускается на западные деньги, его ресурсным источником должна стать местная общественность, а она не спешит перенимать ответственность», - поясняет аналитик. Причина этого, по его убеждению, кроется в нарушении механизма исторической памяти, в основе которой лежала идея белорусской государственности и субъектного мышления.

Позицию Мацкевича поддержал и один из самых авторитетных историков Беларуси, автор книги «Гарадская цывілізацыя: Беларусь і свет», доктор наук, доцент БГЭУ Захар Шибеко. Он убежден: в нынешней Беларуси существование органов самоуправления невозможно: «То, что мы сегодня называем органами самоуправления, таковыми, по сути, не являются. Это структура госуправления территориями, на которых центральная власть делегирует часть обязательств советам, муниципалитетам и т.д. Де-факто, это госструктура для распределения ресурсов. Самостоятельное управление, когда бы сообщество по собственной инициативе вело дела, на постсоветском пространстве нереально». И далее: «Наше общество не заинтересовано в самоуправлении, все надеются на государство. Ситуация изменится только тогда, когда созданные государством органы местного управления получат возможность выступать против него самого. Такой пример в нашей истории был. Право на рокош в Речи Посполитой позволяло шляхте выступать против короля».

Таким образом, имеет место следующий стереотип - превалирует мнение, что рядовые граждане Беларуси не готовы принимать важные для общества решения, что белорусы не готовы к демократии, а тем более - к демократии на местах. Такая позиция абсолютно неприемлема. Многие белорусы демонстрируют полную готовность и понимание всех процессов.

Действительно, реформирование местного самоуправления - процесс сложный, вторгающийся в основы политической системы общества, в функционирование всех без исключения ее составляющих частей (а Беларусь - это страна со сложной политической ситуацией. Не очень большое влияние гражданского общества - одна из давних проблем в стране). Оно требует существенного пересмотра функций и полномочий по уровням и направлениям власти как по вертикали, так и по горизонтали. Реальный процесс широкого вовлечения граждан через местное управление в решение государственных и местных дел посредством передачи ряда функций вышестоящих органов на местный уровень возможен лишь при условии, если власть будет максимально приближена к народу, а деятельность органов местного самоуправления подчинена удовлетворению потребностей населения, людей независимо от их политических взглядов, вероисповедания, рода занятий, отношения к собственности. Надо при этом избегать ненужной конфронтации и неоправданного противостояния.

Одна из самых оптимистических оценок относительно перспектив развития местного самоуправления Беларуси прозвучала из уст эксперта Программы поддержки Беларуси Федерального правительства Германии Олега Сивогракова. Так, в рамках проекта местных инициатив «Местные повестки-21», который реализуется в соответствии с Национальной стратегией устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь до 2020 г. (разработана с помощью ПРООН), за десять лет зафиксировано 78 инициатив по устойчивому развитию на местном уровне. 29 из них больше не существуют, 49 - продолжают работу. Эксперт считает, что прежде всего нужно создать спрос в среде местных сообществ и помочь им удовлетворить его. «Мы стараемся повышать активность местного населения, сделать так, чтобы самые активные представители этих сообществ увидели себя в качестве авторов идей и конечного продукта в стратегии устойчивого развития», - отмечает О. Сивограков. Он напомнил, что в начале 2009 г. в Беларуси стартовал проект ЕС/ПРООН «Устойчивое развитие на местном уровне», цель которого - развитие потенциала по подготовке и реализации «Местных повесток-21». Только за 2009 г. для участия в проекте было подано 60 заявок (31 - от райисполкомов, 21 - от сельских Советов, 7 - от городов районного подчинения и городских поселений, 1 - облкомитета природных ресурсов).

По мнению российского эксперта, Беларуси может быть полезен опыт России, которая, в отличие от Беларуси, приняла Европейскую хартию самоуправления. В частности, эксперт говорит о многочисленных «набитых за долгие годы шишках» и первых результатах претворенной в жизнь российской муниципальной реформы.

Выше уже упоминался круглый стол по проблемам местного самоуправления, состоявшийся 15 октября 2011 г. в Гомеле. Там не только обозначили проблемы, но и рассмотрели три возможных варианта решения проблем:

- никаких изменений, кроме косметических решений или решений на усиление (ужесточение) существующей системы;

- набор решений и действий, создающих ощущение движения к установлению и развитию реального местного самоуправления, по сути, созданная система остается неизменной;

- «создание плацдарма» и «от мифа к реальности» - подготовка к реформам и ее реализация.

Белорусское государство, если оно заинтересовано в том, чтобы развивались местные сообщества, должно, прежде всего, добровольно отказаться от части своих полномочий. Созданная за последние 15 лет жесткая централизация власти в Беларуси позволяет легко управлять страной и добиваться необходимых решений. В то же время власть и рядовых граждан сегодня разделяет огромная пропасть. Чиновник зависит только от вышестоящего начальства, и ему безразлична реакция людей на его действия. В то же время в Конституции Республики Беларусь записано, что источником власти является народ, что народ осуществляет власть через советы. А местное самоуправление в соответствии с требованиями Европейской хартии не может входить в систему государственной власти.

Кто или что может подтолкнуть белорусские власти к децентрализации управления - это вопрос политический. Возможно, власти Беларуси подтолкнет к пониманию этого желание войти в европейские структуры.

Можно обозначить и экономические условия развития самоуправления Беларуси. «В Беларуси более 50 процентов консолидированного бюджета выпадает на местные органы власти. Это европейский показатель. Однако только 2% из них доходит до сельсовета - самого близкого к людям уровня. Потому, говоря о реформе местного самоуправления, мы не просим больше денег. Дайте полномочия и возможность грамотно распределить эти финансовые потоки. Тогда и деятельность в регионах закипит», - призывает Кобаса.

В продолжение данной темы Юрий Криворотько отмечает, что развитие в Беларуси рынка уже давно требует расширения экономических прав местного управления и их хозяйственной инициативы. «Она вынуждает больше заниматься коммерцией, выходить на различные рынки, включая рынки капитала и ценных бумаг. Необходима коммерциализация социальной сферы, коммунальных услуг. Потому обязательные функции муниципалитетов должны дополняться добровольными. Как результат, частный сектор должен стать элементом, субъектом местного хозяйства», - поясняет экономист.

Важное условие, которое необходимо для развития здорового гражданского общества в Беларуси - это осознание его роли обществом в целом в самой стране. Да, белорусы знают, что у них есть определенные права, некоторые осознают, что от них зависит, произойдут ли в стране демократические изменения. Но важно также, чтобы уже существующие неправительственные объединения тесно взаимодействовали друг с другом. Так, Партнером в Беларуси вышеупомянутого «Фонда имени Льва Сапеги» является Ассоциация агентств местной демократии. Вместе с представителями Фонда Ассоциация пытается претворить в жизнь идеи по активизации органов местного управления, причем работа ведется не только в столице Беларуси Минске, но и в регионах. Члены Ассоциации пытаются донести нужность существования реально действующих органов местного самоуправления до белорусского правительства, парламента и убедить власти заняться реформированием законодательства в этой сфере. В то же время представители этих организаций подвергаются преследованию со стороны властей, они не могут действовать открыто, не имеют возможности проводить мероприятия для привлечения общественности.

Реформа местного самоуправления не может быть политизированной. Она должна обеспечить снижение имеющейся еще социальной напряженности, дать возможность гражданам получать достоверную и исчерпывающую информацию о деятельности местных органов, стать основой развития гражданского общества, главным опорным пунктом согласия и консолидации всех здоровых сил общества. Успех ее в значительной степени будет зависеть от того, насколько удастся углубить политическую идею местного самоуправления как составную часть и необходимый элемент концепции эффективного государства. Решение местных вопросов зависит не только от государства, но и от уровня политической, значимой управленческой активности местного населения, его заинтересованности в делах своей территории и государства в целом.

Стоит отметить, что сегодня, вместо трех официальных и одной неофициальной (СМИ) ветвей власти, в Беларуси реально существует только одна - исполнительная, которую возглавляет Президент. Так случилось, что за последние пятнадцать лет в Беларуси законодательная и судебная власти полностью утратили свое предназначение, поскольку целиком и полностью зависят от власти первой - именно она их назначает, финансирует, она же их и привлекает к ответственности. Местное самоуправление станет реальным явлением только тогда, когда в стране полностью изменится государственный подход к гражданам, которым по Конституции принадлежит власть в Беларуси. Но это произойдет только после смены политического режима, который сейчас держит в своих руках все нити правления в Республике Беларусь.

Итак, становится все более очевидным, что без реформы местного управления и самоуправления Беларуси и установления полновластия местной власти не справиться с многочисленными проблемами, возникающими на местах. Необходимо, чтобы появились сильные территориальные органы, способные взять под свой контроль социальную и производственную деятельность в регионах. От этой власти будет зависеть качество жизни населения, с ее деятельностью люди будут сталкиваться буквально ежедневно, тем самым исчезнет иллюзия, что только центр способен разрешить все коллизии, возникающие на местном уровне. Но нужно понимать, что даже если в ближайшее время будет принято политическое решение о смене концепции местного самоуправления в Беларуси в соответствии с Европейской хартией, то рядовые белорусские граждане почувствуют результаты не менее чем через 5-7 лет.

Заключение

Местное самоуправление на территории Беларуси имеет глубокие исторические корни. Оно претерпело значительную эволюцию, отличаясь исключительным разнообразием своего проявления. Традиции его уходят во времена Киевской Руси с вече, эпоху магдебургского права Великого княжества Литовского, земского самоуправления ХІХ в., местных Советов депутатов в ХХ веке. Практика развития форм самоуправления на протяжении многих столетий подтвердила их востребованность и поддержку со стороны общества.

История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь берет свое начало с апреля 1990 г., когда был принят Закон СССР «Об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР». Отправным пунктом следующего этапа реформирования местной власти стало принятие в феврале 1991 г. Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР».

В 1994 г. была принята Конституция Республики Беларусь (в 1996 г. в неё были внесены изменения). К исключительной компетенции Советов Конституция относит: утверждение программ экономического и социального развития области, местного бюджета; установление местных налогов и сборов; управление и распоряжение коммунальной собственностью; назначение местных референдумов.

В настоящее время основы правового положения органов местного управления и самоуправления закреплены в Конституции Республики Беларусь и в Законе Республики Беларусь от 4 января 2010 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Согласно статье 117 Конституции Республики Беларусь местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через: местные Советы депутатов; исполнительные и распорядительные органы; органы территориального общественного самоуправления; местные референдумы; собрания; другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Местное управление - форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Единая система органов местного управления на территории Республики Беларусь состоит из: областных, районных, городских, поселковых, сельских исполнительных комитетов, местных администраций.

Система местного самоуправления включает: местные Советы депутатов; органы территориального общественного самоуправления: советы и комитеты: микрорайонов; жилищных комплексов; домовые; уличные; квартальные; поселковые; сельские комитеты; другие органы, в том числе единоличные.

Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных и территориальных единиц.

К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся: утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов.

В Республике Беларусь устанавливаются три территориальных уровня Советов: первичный; базовый; областной.

Однако результатов продвижения идей реального белорусского самоуправления пока не много. Действующая в настоящее время в Республике Беларусь система местного самоуправления далека от требований эффективного развития территорий. Местные органы не наделены достаточными полномочиями и не располагают соответствующей материальной базой для решения социально-экономических проблем. Не создан рациональный механизм сочетания местного и республиканского управления, местного управления и самоуправления. В стране нет четкой системы и специальных органов, которые могли бы регулировать и направлять этот процесс.

В процессе реформирования местного самоуправления важно уйти от широко распространенного мнения о размежевании функций представительных, исполнительных и общественных органов на местном уровне. Конституция Республики Беларусь предусматривает такое размежевание, но только на уровне центральных органов.

Серьезным недостатком ныне действующей системы местных органов Беларуси является отсутствие надлежащей организационно-управленческой связи между представительными и исполнительными органами. Вместе с их организационным размежеванием в процессе принятия Закона 2010 г. Советы депутатов и исполкомы стали функционировать как бы сами по себе, то есть выполняют свои функции разрозненно.

Путем реформирования целесообразно выработать такой механизм, который бы обеспечивал достаточную координацию и согласованность в их действиях, единство решения и исполнения. Необходимо наряду с наделением местных органов дополнительными полномочиями установить действенный порядок их эффективной реализации. Помимо мировой практики следовало бы взять на вооружение и опыт отечественный, накопленный, в частности, в советский период.

При этом необходимо исходить из того, что реформирование местного самоуправления, перераспределение функций по уровням властных структур - объективная необходимость.

На пути становления и реформирования местного самоуправления в Республике Беларусь есть и ряд тормозящих факторов. Среди них - недостаточно высокая правовая культура граждан. С одной стороны, люди еще слабо ориентируются в своих правах и возможностях, нередко по вопросам, которые входят в компетенцию местных органов, обращаются в самые высокие инстанции, не владеют механизмом собственного участия в решении жизненно важных для них задач; не могут, естественно, совмещать свои завышенные требования с собственными возможностями.

С другой стороны, не готовы к реализации в полном объеме принципов местного самоуправления многие государственные органы и руководители. Они не всегда идут на открытый диалог с населением, усматривают в местном самоуправлении и проявляемой при этом активности людей покушение на свое положение и свой статус.

Изменение ситуации возможно только в том случае, если ставить задачу как смену подхода к самоуправлению, который реализуется в общественном устройстве Беларуси.

Очевидно, что реформирование местного самоуправления немыслимо без осуществления демократии на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений. Следует предложить такой механизм, с помощью которого органы местного самоуправления, опираясь на общественные объединения граждан, могли бы обеспечить не только эффективное, но и максимально приближенное к каждому гражданину управление, в обеспечении которого он был бы не только заинтересован, но и готов выполнять самоуправленческие функции.

местный самоуправление беларусь

Список литературы

Нормативно-правовые акты

1.              Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - №36. - Ст. 4466.

2.       Конституция Республики Беларусь от 15.03.1994 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными в результате республиканских референдумов) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 1999. - №1.

.        Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г. №218-З // ncpi.gov.by.

.        Закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. №617-XII «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2008. - №14.

.        Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. №154-З «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь» // pravo.levonevsky.org.

.        Закон Республики Беларусь от 12 июля 2000 г. №411-З «О республиканских и местных собраниях» // pravo.levonevsky.org

.        Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» // #"557299.files/image001.gif"> <#"557299.files/image002.gif">

 <http://sapieha.ucoz.org/>

Просветительское Общественное Объединение

"Фонд им. Льва Сапеги"

Местные органы власти играют важную роль в развитии отдельных регионов и страны в целом. Перспективы развития местного сообщества во многом определяются эффективностью организации системы местного самоуправления.

Основной задачей местного самоуправления является обеспечение жизнедеятельности и улучшение благосостояния жителей местного сообщества. Эффективная система местного хозяйства предоставляет гражданам устойчивые возможности для заботы о себе и своей семье. Кроме того, активность и вовлеченность местного сообщества развивает гражданское самосознание и пробуждает у населения интерес к проблемам местного самоуправления.

Успех местного самоуправления зависит не только от доступных бюджетных средств, но и от доступных знаний и опыта конкретных исполнителей. Потому, наша образовательная программа обобщает знания по правовым основам местного самоуправления, их системе, структуре и компетенции, формам непосредственной демократии, по порядку выбора местных советов депутатов, финансово-экономическим основам местного самоуправления, концепции реформирования местного управления и самоуправления Республики Беларусь.

Наша образовательная программа предусматривает интерактивное обучение, которое объединяет теоретические знания и практические навыки экспертов с анализом фактической ситуации на местах и опытом слушателей учебных групп. Программа обучения направлена на развитие профессиональных компетенций в сфере местного самоуправления, стимулирование групповой коммуникации в развитии местных инициатив, вовлечение граждан и инициативных групп в процесс решения вопросов местного значения.

Срок реализации программы: Март - Июнь 2012 г.

Место реализации: г. Минск

Целевая аудитория: депутаты местных Советов депутатов, сотрудников исполкомов, специалисты, преподаватели и студенты учебных заведений, активисты политических и общественных объединений и все те, кто интересуется местным самоуправлением.

Формы работы в рамках программы: семинары, лекции, индивидуальные и групповые консультации.

Структура программы: программа Школы состоит из 6-ти тематических блоков. Образовательные мероприятия в рамках блоков сгруппированы в 3-х и 6-ти часовые модули. Занятия проводятся в вечернее время и выходные дни.

1-й блок:

Вопросы:

.        Сущность местного самоуправления, его соотношение с государственным управлением, принципы местного самоуправления, децентрализация, субсидиарность.

.        Правовые и исторические предпосылки местного самоуправления в Беларуси.

.        Сравнительный анализ конституционных основ местного самоуправления (Беларусь, Россия, Польша и Литва).

.        Европейская Хартия местного самоуправления.

.        Система и уровни местных Советов в Республике Беларусь, их структура, порядок и формы деятельности.

.        Территориальные основы организации местного управления и самоуправления.

.        Понятие и виды правовых актов. Форма и структура нормативно-правовых актов.

.        Реализация местного самоуправления через формы непосредственной демократии.

2-й блок:

Вопросы:

.        Избирательные системы и принципы избирательного права.

.        Стадии избирательной кампании. Создание избирательных комиссий. Выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты.

.        Предвыборная агитация, ответственность за нарушения избирательного законодательства.

.        Основы риторики на примере избирательных процессов.

.        Понятие статуса депутата. Гарантии депутатской деятельности.

.        Формы работы депутата в совете и в округе.

3-й блок:

Вопросы:

.        Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления.

.        Коммунальная собственность и местное хозяйство. Природные ресурсы. Пути формирования и формы управления и распоряжения коммунальной собственностью.

.        Местные финансы. Доходы местных органов власти, республиканские и местные налоги и сборы. Договорная и налоговая основы хозяйственных отношений.

.        Понятие местного бюджета и бюджетный процесс. Внебюджетные средства и фонды.

.        Планирование социально-экономического развития территории. Поддержка предпринимательства. Внешнеэкономическая деятельность.

.        Решения о бюджете и программах социально-экономического развития.

4-й блок:

Вопросы:

.        Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления.

.        Гарантии местного самоуправления.

.        Надзор и контроль деятельности органов местного самоуправления.

.        Судебная защита органов местного самоуправления и граждан при наличии административного спора.

-й блок:

Вопросы:

.        Что такое социальная политика?

.        Модели социальной политики в мире и их развитие.

.        Чем регулируется проведение социальной политики в РБ?

.        Возможен ли экономический эффект от социальной политики?

.        Государственные социальные стандарты: кому, что и как?

.        Демографическая проблема в современных обществах.

.        Демографическая ситуация и особенности государственной демографической и семейной политики в РБ.

.        Каким будет население Беларуси в 2030 году? Возможности и угрозы в демографической сфере.

.        Бедность как социально-экономическая проблема.

.        Кого относить к бедным? Сколько бедных в Беларуси? «Типичный бедный» - кто он?

.        Стратегия преодоления бедности: мировой опыт и белорусская специфика.

.        Инновационные инструменты в социальной политике.

.        Социальный заказ.

.        Государственная социальная политика vs корпоративная социальная политика.

-й блок:

Вопросы:

.        Тенденции развития местного самоуправления в Беларуси и за рубежом. Сравнительный анализ.

.        Направления и методы реформирования местного управления и самоуправления в Беларуси.

.        Разграничение компетенции органов государственного управления и местного самоуправления в соответствии с принципом субсидиарности и автономности местной власти.

.        Регламенты местных органов власти. Уставы местных сообществ.

.        Анализ основ и перспектив создания Ассоциаций местного самоуправления в Республике Беларусь.

.        Совершенствование административно-территориального деления (АТД).

.        Принципы и процедуры внесудебного и судебного разрешения споров в сфере местного самоуправления.