Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ КОРРУПЦИИ В НАУКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
.1 Понятие и сущность коррупции как социального и общеправового явления
.2 Конституционно-правовое регулирование противодействия коррупции
.3 Предотвращение коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности
. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
.1 Конституционно-правовые основы противодействия коррупции в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
.2 Антикоррупционные полномочия высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
.3 Деятельность конституционных (уставных) судов Российской Федерации и мировых судей по противодействию коррупции
. ГАРАНТИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
.1 Причины и предупреждение политической коррупции в государственной власти субъектов Российской Федерации
.2 Коррупция в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и пути ее преодоления
.3 Охранительные и правозащитные меры в сфере распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации
.4 Полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации по предотвращению коррупции в государственных унитарных предприятиях и учреждениях
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
В данной дипломной работе исследуется тема «Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции».
Противодействие коррупции - одна из весьма актуальных тем, обсуждаемых сегодня в обществе. Данный вопрос не только вызывает обеспокоенность государственной власти, но и является предметом повышенного общественного внимания. Несмотря на то, что в Российской Федерации созданы определенные правовые и организационные основы противодействия коррупции, данное негативное явление значительным образом затрудняет функционирование конституционно-правовых механизмов, препятствует проведению общественно-политических преобразований, вызывает серьезную тревогу граждан и их недоверие к государственной и муниципальной власти, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности страны. Предпринимаемые в данной части усилия государственной власти и гражданского общества привели к некоторым позитивным изменениям, однако процесс совершенствования антикоррупционных мер продолжается и еще далек от своего завершения.
Коррупция не может рассматриваться в качестве исключительно уголовно-правового и административно-правового явления. Это социальный и общеправовой феномен. По названной причине перед наукой конституционного права возникает ряд задач, связанных с исследованием конституционно-правовых основ антикоррупционной политики, разграничением предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, компетенции законодательных (представительных), исполнительных, судебных и иных органов власти. Система конституционных прав и свобод человека и гражданина в ее единстве и многообразии органически взаимосвязана с механизмом предотвращения коррупционных явлений. Коррупция представляет собой одну из угроз конституционной безопасности. При этом в условиях федерализма и местного самоуправления немаловажную роль в данном процессе должно сыграть разумное и сбалансированное рассредоточение антикоррупционных полномочий при сохранении определенной централизации федеральной политики по противодействию коррупции.
Анализ Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что антикоррупционный потенциал государственной власти субъектов России используется недостаточным образом. При этом необходима выработка концепции дальнейшего реформирования конституционного законодательства в сфере полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции, определение нормативной базы для краткосрочного и долгосрочного прогнозирования, планирования и практического внедрения полученных результатов в данной сфере.
Указанными обстоятельствами определяется актуальность темы дипломного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленного на правовое регулирование и реализацию конституционных основ антикоррупционной деятельности.
Предметом исследования выступает содержание и нормативно-правовое регулирование полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции.
Цель исследования заключается в комплексном анализе конституционно-правовой модели полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции, научном осмыслении сущности этого конституционно-правового феномена во всем его разнообразии. Достижение поставленной цели потребовало решения следующей группы задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:
выявить понятие и обосновать сущность коррупции как социального и общеправового явления;
проанализировать механизм конституционно-правового регулирования противодействия коррупции;
изучить место деятельность по предотвращению коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности;
определить конституционно-правовые основы противодействия коррупции в законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
обобщить и систематизировать опыт политической коррупции, коррупции в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
выработать практические рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сферах распоряжения государственной собственностью, деятельности унитарных предприятий и учреждений субъектов Российской Федерации.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, действующие в правовой системе России.
Теоретическая основа дипломной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемом секторе, а также правовые механизмы их преодоления.
Работа обобщила в себе научный материал, связанный с заявленной темой и позволивший учесть направления развития юридической науки. В том числе, привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как и другие.
1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ КОРРУПЦИИ В НАУКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
.1 Понятие и сущность коррупции как социального и общеправового явления
Общество представляет собой динамическую систему, в которой постоянно появляются новые виды общественных отношений и видоизменяются старые. В связи с этим появляются новые виды преступлений, а общественная опасность старых может изменяться в большую или меньшую сторону, либо пропадать вовсе.
Природа любого социального явления связана с его общественной ролью и причинными взаимосвязями с другими социальными явлениями. Причины его возникновения лежат в постоянно развивающихся и изменяющихся общественных связях. Возникающие между социальными явлениями взаимосвязи при наличии определенных условий выступают основой появления нового, что полностью отвечает законам диштектики. Возникновение и трансформация социальных явлений происходит в среде, характеризующейся определенной коммуникативностью, т.е. обладающей определенными механизмами общения между индивидами. Такой средой выступает человеческое общество, вне которого невозможно возникновение социальных явлений. По этой причине исследование любого из них, в том числе и коррупции, предполагает в первую очередь, уяснение его природы и причинной взаимосвязи с другими явлениями.В конце XX века, когда динамика общественных отношений в связи с глобализацией, усложнением социальной организации, появлением новых технологий и видов экономической деятельности, эти процессы существенно ускорились. Криминализации подверглись деяния, которые в последующем стали называться «коррупционными преступлениями».
Корни коррупции скрываются в механизме осуществления государственной власти. С появлением общества и его социальным расслоением, возникла объективная потребность в государстве, как некой организованной форме управления социальными группами с противоречивыми интересами. Такая форма организации спасла общество от саморазрушения и создала условия для дальнейшего развития.
В диссертации Гуцева П.Ю. «Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции» отмечается, что понятие коррупции относится к числу неоднозначных в современной юридической науке. Проведенный в диссертационной работе обзор точек зрения и их авторский анализ позволили выявить следующие признаки исследуемой категории: негативность; разложение власти и гражданского общества; вовлечение в теневой рыночный оборот полномочий и публично-значимых функций органов власти; использование выгодоприобретателями соответствующих преимуществ в личных целях. В данной работе подчеркивается, что от коррупции не застрахована ни одна страна в мире; элементы психологии коррупционера присущи почти каждому взрослому человеку; коррупция имманентно присуща всем моделям социального и государственного устройства, вследствие чего Россия не является каким-то исключением. Однако если масштаб коррупции достигает порогового значения, развиваются системные дисфункции экономических и социальных механизмов.
Это негативное явление создает реальную угрозу безопасности, демократическому развитию государства и общества, конституционному строю, а именно: подрывает авторитет страны, приносит ущерб демократическим основам управления обществом, функционированию государственного аппарата, ограничивает конституционные права и свободы человека и гражданина, особенно простых граждан, нарушает принципы верховенства права, нарушает установленный порядок выполнения полномочий должностных и служебных лиц органов государственной власти, управленческих структур частного сектора, разрушает моральные и общественные ценности; дискредитирует государство на международном уровне.
До принятия федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 года № 273-ФЗ в российском законодательстве не употреблялся термин «коррупция». Несмотря на это у ученых-административистов была и есть полная ясность в понимании существа понятия «коррупция». Речь идет об использовании институциональной, прежде всего государственной власти для частных целей.У административистов, цивилистов и специалистов в области уголовного права есть общее понимание глубинных причин этого социального явления. Рыночная экономика имманентно склонна к коррупции, поскольку происходит смещение от идеологии государственного обслуживания к идеологии максимизации частного (собственного) интереса. Это особенно характерно для российского общества. Отказ от идеологических убеждений потребовал активной опоры на личный интерес. «Быть и владеть - иначе в этом мире не быть» - главный лозунг класса собственников.Понятие «коррупция» - новое для отечественной правовой системы и не вполне определенное. Однако вряд ли отсутствие нормативного закрепления понятия «коррупция» создает препятствия в правоприменительной деятельности. Наличие нормативного определения коррупции вовсе не необходимо для квалификации деяний в качестве коррупционных. Важно определение составов коррупционных правонарушений.
Неоспоримым является тот факт, что значение коррупции как антисоциального явления устанавливается нормами конституционного и международного права. Так, по определению Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» 1999 года, которая вступила в силу для Российской Федерации 1 февраля 2007 года (ратифицирована Федеральным законом «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию <#"justify">Делая заключение понятию и сущности коррупции можно прибегнуть к цитате из научно-практического издания ученых-юристов «Противодействие коррупции»: «Основываясь на анализе правоприменительной практики, коррупционные проявления представляется возможным разделить на два основных вида:
а) деяния (действия, бездействие) членов коллегиальных органов публично-правовых образований, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, государственных (муниципальных) служащих, в том числе контролирующих, правоприменительных и иных органов обеспечения законности;
б) совместные согласованные противоправные деяния должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления, государственного (муниципального) служащего с иными лицами, хозяйствующими субъектами».
.2 Конституционно-правовое регулирование противодействия коррупции
Механизм правового регулирования противодействия коррупции представляет собой систему юридических средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование.При этом под правовыми средствами понимаются элементы правового регулирования, посредством которых происходит упорядочивание общественных отношений. К ним относятся: правотворчество, нормативно-правовой акт, норма права, толкование права, юридический факт, правоотношение, применение права, реализация права, законность, правосознание и другие.Понимания сущности и смысла механизма правового регулирования противодействия коррупции невозможно без анализа его основных стадий. Эти стадии достаточно полно раскрывает профессор Рябинин Н.А. в своих трудах. Так, первой стадией правового регулирования противодействия коррупции у него выступает стадия правообразования (нормативной регламентации общественных отношений). Сущность данной стадии заключается в создании специально уполномоченным государственно-властным субъектом права общих правил, регламентирующих противодействие коррупции в обществе. На этой стадии антикоррупционные требования предъявляются, прежде всего, к такому виду правовой деятельности как правотворчество. В современной России данные требования были закреплены нормативно-правовыми актами. При этом особая роль на данной стадии отводиться антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов.
Второй стадией правового регулирования противодействия коррупции выступает конкретизация правовых предписаний. Сущность данной стадии заключается в том, что созданные на первой стадии нормативные правовые предписания (адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение), конкретизируются применительно к определённым субъектам права и определённым жизненным ситуациям. На второй стадии имеют место такие правовые средства как юридический факт и правоотношение.Юридические факты - это конкретные жизненные обстоятельства, с которыми правовые предписания связывают возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. В регулировании противодействия коррупции юридическим фактом будет выступать противоправное деяние субъекта права, нарушающее нормы антикоррупционного законодательства.Именно такой юридический факт выступает непосредственным условием возникновения правоохранительного правоотношения. В рамках противодействия коррупции данное отношение всегда носит властный характер и имеет постоянный субъектный состав, с одной стороны имеется властвующий субъект - правоохранительный орган, с другой стороны, подвластный субъект - лицо, совершившее коррупционное правонарушение.В рамках третьей стадии механизма противодействия коррупции осуществляется правоохранительная деятельность, суть которой заключается в том, что специально уполномоченный властный субъект, действующий в целях реализации права, определяет меру юридической ответственности (государственного принуждения) в отношении лица совершившего коррупционное правонарушение.В рамках данной стадии особой внимание уделяется правовой квалификации противоправных действий правонарушителя и вынесенному в результате такой квалификации правоприменительному акту. Так, не смотря на то, что данные юридические средства, создаются в целях борьбы с коррупцией, они сами могут стать объектами её проявления.Кроме того, важнейшими элементами, всеобъемлюще влияющими на регулирование противодействия коррупции, будут выступать:а) законность (как принцип, требование и режим) - предполагающая строгое и точное исполнение правовых предписаний их адресатами;б) правосознание - характеризующее отношение человека к правовой действительности;в) правовая культура - отражающая качественный уровень правового развития каждого человека и общества в целом.В целом можно отметить, что в современной России механизм противодействия коррупции получил нормативно-правовое закрепление, однако наличие целого ряда проблем, затрудняют фактическое действие данного механизма.
Сосредоточено внимание на таких задачах данного регулирования, как обеспечение публичности власти, институциональной структуры государственных и муниципальных органов, соразмерности материального обеспечения работников бюджетных организаций.
Основные принципы противодействия коррупции определены в ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции»:а) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; б) законность;в) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;г) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;д) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономичес-ких, правовых, специальных и иных мер;е) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;ж) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Принимая во внимание вышеизложенное, первостепенными объектами контроля, надзора за противодействием коррупции являются:- правовые акты органов публично-правовых образований, членов коллегиальных органов публично-правовых образований, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, государственных (муниципальных) служащих;
деяния членов коллегиальных органов, должностных лиц публично-правовых образований, органов государственной власти и местного самоуправления, государственных (муниципальных) служащих.
Среди органов, обеспечивающих противодействие коррупции, выделены Счетная палата Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации (п. 3 ст. 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 года), особая роль отводится прокуратуре Российской Федерации. Противодействие коррупционным проявлениям в значительной степени обеспечивают структурные подразделения органов прокуратуры общенадзорной направленности.
Под противодействием коррупции подразумевается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Основной задачей конституционного регулирования противодействия коррупции, по мнению диссертанта Гуцева П.Ю., является обеспечение публичности в деятельности государственной власти и местного самоуправления. Бездействие депутатов, ошибочные решения исполнительной власти, неквалифицированное отправление правосудия, преференции для родственников, необоснованные льготы и преимущества - все это в значительной мере пресекается благодаря конституционному режиму публичности. Неизбежным следствием огласки коррупционного поведения служат меры конституционно-правовой ответственности (вотум недоверия, досрочное прекращение полномочий).
Термин «публичность» в Конституции Российской Федерации не употребляется. Исключение, в определенной мере, составляет положение статьи 16 Конституции Российской Федерации, в которой говорится об официальном опубликовании законов. Вместе с тем, практика Конституционного Суда Российской Федерации в определенной мере раскрывает содержание этого конституционного принципа.
Так, в Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1. и 12.1. Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и статей 21, 22 и 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой Конституционный Суд установил наличие принципа публичности (гласности) судопроизводства.
В особом мнении судья А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова указывается на публичность как квалифицирующий признак предвыборной агитации.
Применительно к бухгалтерскому учету Конституционный Суд Российской Федерации определил публичность как «необходимость наличия таких гарантий, которые позволяли бы в публичных целях обеспечить достоверность» соответствующей информации. Наконец, по особому мнению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г. Морщаковой, признаком публичности обладает такой вид государственной деятельности, как уголовное преследование.Термин «публичность» используется не только в федеральном законодательстве, но и в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Так, Законом Архангельской области «Об утверждении прогнозного плана приватизации государственного имущества Архангельской области на 2011 год и основных направлений приватизации государственного имущества Архангельской области на плановый период 2011-2013 годов» установлен принцип публичности процедур приватизации.
Приведенных примеров достаточно, чтобы сформулировать следующие обобщения и выводы. Во-первых, в законодательстве принцип публичности закрепляется недостаточным образом, поскольку из него исключаются некоторые государственные органы, органы местного самоуправления и виды государственной и муниципальной деятельности. Во-вторых, наблюдается сочетание регулирования публичной и частной сфер общественных отношений. Если в области государственной и муниципальной власти публичность является общим правилом, из которого допускаются определенные исключения, то гражданское общество, напротив, по общему правилу неприкосновенно, как и вообще частная жизнь (статьи 23-24 Конституции Российской Федерации). Если в сфере функционирования гражданского общества возникает необходимость в придании публичности тому или иному действию, законодатель должен это прямо оговорить (бухгалтерский учет, торги на фондовой бирже). Что касается государственной и муниципальной власти, конституционное законодательство должно создать определенные гарантии публичности и перечислить основания, по которым не допускается публичность соответствующей деятельности.
Так, «Концепция обеспечения собственной безопасности милиции» министра внутренних дел РФ Нургалиева Р.Г. содержит методику противодействия коррупции, которая состоит из трех основных положений. Это пресечение противоправных деяний, то есть преследование лиц, совершивших коррупционные проступки, ликвидация их последствий и профилактика (создание условий, при которых коррупция будет невыгодным занятием).
Носители власти заинтересованы в публичности позитивной, а не отрицательной информации об их деятельности. В современном обществе активно развиваются различные формы положительных контактов власти и общества, но они режиссируются таким образом, чтобы имидж заинтересованных политиков продвигался преимущественно в позитивном направлении. Критическая информация в большинстве случаев не предоставляется широкой общественности. Изменить существующее положение дел в данной сфере способны обязывающие нормы конституционного законодательства.
В институциональном смысле конституционный строй современной России в достаточной мере обеспечен развернутой системой государственных и муниципальных органов, компетенция которых связана с проведением государственной антикоррупционной политики. Сегодня, в отличие от царской России, нет необходимости доказывать необходимость существования постоянно действующего и полномочного парламента; в стране функционируют органы прокуратуры и суды, обеспечено единство системы исполнительной государственной власти. Однако один из важных ресурсов антикоррупционной политики - парламентский контроль - реализован недостаточным образом.
Другим важным антикоррупционным средством конституционного регулирования общественных отношений является разрешение вопроса о вознаграждениях, льготах и преимуществах депутатов. Проведенный в диссертации Гуцева П.Ю. анализ конституций европейских стран позволил выделить следующие теоретико-методологические подходы к конституционно-правовому регулированию размера вознаграждения депутатского корпуса: а) прямое установление в конституции государства размера депутатского вознаграждения; б) общее делегирование соответствующих полномочий законодательному регулированию; в) установление конституцией лишь юридической возможности вознаграждения за депутатскую деятельность, в то время как это право реализуется по усмотрению парламента; г) установление депутатских льгот и преимуществ подзаконным парламентским актом; д) установление льгот и компенсаций не только в отношении действующих депутатов, но и лиц, которые обладали этим статусом ранее. Глава 5 Конституции Российской Федерации, однако, вообще не регулирует данные правоотношения. В Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» имеется лишь самое общее указание на наличие денежного вознаграждения (ст. 3) без его размера, порядка установления и изменения. Аналогичная практика характерна для конституций (уставов) субъектов Федерации. Подобные пробелы в конституционном праве, по мнению автора, несут в себе значительные коррупционные риски.
.3 Предотвращение коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности
В статье министра внутренних дел РФ Рашида Нургалиева «Концепция обеспечения собственной безопасности милиции» коррупция трактуется как историческое наследие советского общества времен «застоя», и феномен, характерный для переходной экономики. Проявилась она как побочный продукт рыночных реформ девяностых годов прошлого столетия. Она является одной из самых острых угроз государственной и общественной безопасности страны. Многолетний опыт борьбы с коррупцией свидетельствует, что успех здесь возможен лишь при наличии развитого системного антикоррупционного законодательства.Под конституционной безопасностью следует понимать состояние защищенности конституционного строя и его основных элементов (демократия и народовластие, федерализм, правовой, социальный и светский характер государственности, республиканская форма правления, верховенство прав человека, государственный суверенитет, гражданство, единство экономического пространства, разделение властей, идеологическое и политическое многообразие) от внутренних и внешних угроз. Исходя из предложенного подхода, коррупция может квалифицироваться как внутренняя угроза конституционному строю современной России, выражающаяся в разложении и подкупности значительного числа представителей власти.
Угрозу конституционной безопасности представляет не только коррупция, но и неконституционные методы ее предотвращения. В обществе высказываются мнения о «выжигании коррупции каленым железом», устроении для чиновников «1937 года», сплошном ужесточении ответственности за коррупционные правонарушения и безапелляционном расширении мер уголовной ответственности, связанных с лишением свободы коррупционеров. Вместе с тем, конституционный путь предотвращения коррупции предполагает совершенно иные методы. Это искоренение разложения власти на основе планомерной работы всего государственного аппарата и гражданского общества, а не только политической воли руководителя государства и подчиненных ему силовых структур. Граждане должны перестать мириться с коррупцией как с неизбежным злом, научиться прилагать персональные усилия к борьбе с этим явлением посредством отстаивания своих прав официальным путем через суд, отвыкать решать свои проблемы с помощью взяток, в том числе - в правоохранительных органах.
Государственная власть несет публично-правовую обязанность разработки правовых инструментов профилактического характера, включая развитие новейших управленческих технологий, которые сводят к минимуму человеческий фактор (электронные торги, электронный документооборот). Недоверие населения к официальным инстанциям предотвращается также посредством демократизации выборов, привлечения к государственной деятельности независимых экспертов и следования их рекомендациям, разработки ведомственных антикоррупционных программ, развития служб внутренней безопасности, широкого привлечения общественности к процедурам внешнего контроля государственной и муниципальной деятельности.Идея борьбы с коррупцией легла в одно из основных направлений «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденную указом президента РФ от 12 мая 2009 года для укрепления конституционного строя современной России и реализуется в законодательных актах, регламентирующих борьбу с коррупцией. Основополагающими из них стали Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 года и Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 5 ноября 2008 года. Эти документы не только содержат механизм противодействия коррупции, но и стратегию ее предупреждения.Целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Для реализации данной цели в России создана законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции.Важной составной частью антикоррупционного законодательства стал и Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 года. Его основное назначение - выявление и нейтрализация коррупционных рисков в разрабатываемых законопроектах.В субъектах Российской Федерации также принимаются нормативные правовые акты, регулирующие вопросы противодействия коррупции. Так, например принято постановление Правительства Архангельской области от 14 октября 2011 года N 391-пп «Об утверждении долгосрочной целевой программы Архангельской области «Противодействие коррупции в Архангельской области на 2012 - 2014 годы».Основной целью программы является снижение уровня коррупции при исполнении исполнительными органами государственных функций и предоставлении государственных услуг гражданам и организациям. Для достижения поставленной цели предусмотрено решение следующих задач: проведение антикоррупционного мониторинга и опросов общественного мнения о состоянии коррупции в Архангельской области, создание условий для сообщения гражданами информации о фактах коррупционной направленности; организация и проведение антикоррупционной пропаганды; содействие муниципальным образованиям Архангельской области в реализации антикоррупционной политики; вовлечение гражданского общества в процесс реализации антикоррупционной политики, осуществление государственной поддержки общественных антикоррупционных инициатив.
Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) опубликовала свой сводный доклад по Российской Федерации. Так, с учетом расхожего мнения о том, что коррупция в Российской Федерации распространена весьма широко, в том числе в самой правоохранительной системе, Оценочная группа ГРЕКО считает крайне важным обеспечить борцам с коррупцией в их работе максимальную самостоятельность, т. е. не только устранить с помощью тщательных проверок давление на них извне, но и по мере возможности исключить давление внутри системы. Оценочная группа ГРЕКО подчеркивает, что с этой целью необходимо скомпенсировать строгий иерархический контроль в рамках системы соответствующим уровнем оперативной самостоятельности органов и конкретных сотрудников, занимающихся расследованием коррупции, а также соответствующей степенью личной ответственности.
Однако успешность борьбы с коррупцией нельзя измерять числом возбужденных производств по уголовным, административным и дисциплинарным делам. Конституционные принципы и нормы требуют от правоохранительных органов изменения критериев для оценки антикоррупционной работы, основанных на качественных, а не количественных показателях. Особенно важной здесь является оценка уровня предотвращенного и возмещенного ущерба. Требуется также углубление специализации правоохранительных органов в вопросах борьбы с коррупцией, формирование единых планов повышения квалификации соответствующих специалистов. В современной России необходимо решительное преодоление антиконституционной тенденции имитации борьбы с коррупцией.Конституционная концепция прав и свобод человека и гражданина исключает чрезвычайные меры по противодействию коррупции. Правомерная активизация антикоррупционной деятельности государственной власти не должна приводить к отрицанию или умалению конституционного статуса личности.
2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
.1 Конституционно-правовые основы противодействия коррупции в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Как известно, в настоящее время коррупция признана одним из наиболее опасных факторов в общественной жизни, деструктивно влияющих на состояние не только национальной безопасности государства в целом, но и всех ее составных частей. Основная опасность коррупции как антигосударственного и общественно опасного явления, по оценкам исследователей, заключается в ее разрушительном воздействии на основы государственного устройства и конституционные основы правового регулирования жизни общества.
В этой связи, думается, особую опасность представляют коррупционные процессы в правотворческой деятельности. Учитывая, что правотворческий процесс представляет собой, в первую очередь, определенную деятельность, основными и обязательными условиями такой деятельности должны быть ее эффективность и качество. При этом критерием качества правотворчества является его соответствие тем целям и задачам, которые стоят в процессе формирования российской правовой, социальной государственности.Противодействие коррупции охватывает комплекс полномочий и функций не только федеральных государственных органов, но и органов публичной власти субъектов Федерации. В свою очередь, каждому из региональных государственных органов отводится своя роль в конституционно-правовом механизме противодействия коррупции: законодательные (представительные) органы субъектов Федерации осуществляют нормотворческие и контрольные полномочия; исполнительные органы - управленческо-распорядительные функции; судебные органы - защиту прав и законных интересов субъектов правоотношений на основе действительного или предполагаемого нарушения норм права.
Одной из важнейших конституционных задач, разрешаемых законодательными (представительными) органами субъектов Федерации в системе антикоррупционной политики, является определение сферы регионального ведения, которая не должна включать в себя полномочия федеральных государственных органов, но в достаточной мере охватывать проблемы публичной деятельности субъектов Федерации в системе противодействия коррупции на основе положений статей 72 и 73 Конституции Российской Федерации.
На региональном уровне задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции была поставлена лишь в 2005 году в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. В результате региональная антикоррупционная политика получила нормативно-организационное развитие во многих субъектах Российской Федерации, где наравне с региональным антикоррупционным законодательством стали приниматься региональные антикоррупционные программы как инструмент организации и управления этим сложным направлением региональной политики. Однако лишь после того как проблема коррупции получила официальное признание на высшем политическом уровне, и утверждения Президентом России в июле 2008 года Национального плана противодействия коррупции, а также принятия в след за ним целого блока федерального антикоррупционного законодательства в 2008-2010 годах, большинство субъектов Российской Федерации в спешном порядке стали принимать собственные организационно-правовые программные документы на среднесрочную перспективу аналогичные федеральным. В одних случаях главы субъектов РФ принимали региональные документы в виде краткосрочных планов, в других вносили изменения в действующие региональные антикоррупционные программы или принимали новые.
Предмет конституционного (уставного) регулирования общественных отношений субъектов Федерации в системе противодействия коррупции охватывает не только определение объектов ведения соответствующего региона. Существенной особенностью данных нормативных правовых актов является разрешение задачи по разграничению компетенции между соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации, которые вытекают из региональных предметов ведения. Антикоррупционная политика требует, чтобы в этом процессе публичная власть не оказывалась бы сосредоточенной в рамках компетенции какого-либо одного органа публичной власти или одного должностного лица. Концентрация власти увеличивает коррупционные риски в региональной публичной деятельности.
Особым направлением законодательной работы в субъектах Федерации должна стать последовательная ревизия действующего законодательства на предмет его коррупциогенности. Она может проходить по следующим направлениям:а) преодоление коллизий и явных противоречий, еще сохраняющихся в региональном законодательстве по отношению к федеральному;б) сокращение многочисленных бланкетно-отсылочных норм права;в) пересмотр шкалы завышенных штрафов и другие.Вместе с тем, Гуцев П.Ю. в диссертации подчеркивает, что субъекты Федерации не обладают совершенно самостоятельной компетенцией в системе противодействия коррупции вне полномочий федеральных органов государственной власти. Принцип субсидиарности, согласно которому властные полномочия и публично значимые функции должны быть возложены на тот уровень власти, который способен их реализовать наиболее эффективным образом, не позволяет полностью рассредоточить компетенцию в системе противодействия коррупции между субъектами Федерации, исключив из этого процесса федеральную власть. Антикоррупционная политика требует сравнительно высокого уровня централизации.Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации вправе обсуждать в своих заседаниях проблемы противодействия коррупции с определенной периодичностью. С сообщениями об итогах антикоррупционной деятельности могут выступать высшие должностные лица субъектов Федерации, должностные лица региональных исполнительных органов, прокурор субъекта Федерации, руководитель регионального органа внутренних дел. В первых двух случаях представительный орган вправе при возникновении обоснованных сомнений в эффективности проводимой антикоррупционной политики применять предусмотренные конституцией (уставом) субъекта Федерации санкции: вотум порицания, вотум недоверия, инициатива отрешения от должности, досрочное прекращение полномочий. Если же информирование депутатов о ходе антикоррупционной деятельности осуществляется со стороны органов прокуратуры или внутренних дел, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации не вправе применять какие-либо санкции. Резолюция по итогам парламентских дебатов может включать в себя лишь рекомендации территориальным органам федеральных органов власти либо ходатайства перед вышестоящими органами о применении к виновным лицам установленных мер юридической ответственности.Анализ информации о состоянии дел по противодействию коррупции в регионах России по материалам, представленным членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ показывает, что принятые в субъектах Российской Федерации меры в целом соответствуют требованиям Федерального закона «О противодействии коррупции» и Национальному плану противодействия коррупции.
Роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в антикоррупционной деятельности заключается в том, что практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы и утверждены планы мероприятий, программы по противодействию коррупции и преступности в целом.
В некоторых региональных законодательных актах прописаны основные полномочия депутатского корпуса по противодействию коррупции. Так, в антикоррупционном законе Ленинградской области закреплено полномочие депутатов Законодательного собрания об обязательном информировании председателя законодательного органа и губернатора области о выявленных ими фактах коррупции.
Липецкий областной Совет депутатов законодательно закрепил три группы коррупционных факторов: 1) связанные с реализацией полномочий органа государственной власти области, органа исполнительной власти области; 2) связанные с наличием правовых пробелов; 3) факторы системного характера (всего 11), - которые не должны содержаться в принимаемых в области нормативных правовых актах.
Идёт активная законотворческая работа над внесением изменений и дополнений в региональные законодательные акты для приведения их в соответствие с антикоррупционными федеральными законами. В основном корректировке подвергаются законы о государственной и муниципальной службе, об устранении административных барьеров в предпринимательской деятельности, доступе граждан к информации и услугам органов государственной власти и местного самоуправления, закупке товаров, предоставлении услуг для государственных и муниципальных нужд, электронных конкурсах и электронных средствах массовой информации.
Например, Тамбовская областная Дума ввела в действующий областной закон «О правовых актах Тамбовской области» новую статью «Правовая экспертиза», которая предусматривает проведение антикоррупционной экспертизы, направленной на выявление и устранение норм, носящих коррупционный характер. Аналогичные изменения внесены в соответствующие законы в Республике Карелия, Волгоградской, Тюменской областях, Ненецкого, Ямало-Ненецкого автономных округов и другие.
Практически во всех законодательных органах страны вносятся изменения и дополнения в регламенты. Они касаются проведения антикоррупционной экспертизы, изменения порядка подачи деклараций о доходах депутатов и региональных государственных служащих и других положений.
На усиление депутатского контроля направлен законопроект о внесении изменений в областной закон «О порядке организации контроля за исполнением законов Тамбовской области и нормативных правовых актов областной Думы». Этим законопроектом вводится процедура проведения парламентского расследования, в том числе и по фактам коррупции. Тюменская областная Дума в областном законе «О противодействии коррупции» закрепила за собой право толкования законов и осуществления контроля за их исполнением.
В рамках борьбы с коррупцией законодательные органы субъектов Российской Федерации расширяют полномочия своих контрольно-счётных (счётных) палат. Ещё в 2006 г. Государственный Совет Республики Коми наделил республиканскую Контрольно-счётную палату полномочиями по проведению экспертизы республиканских нормативных правовых актов на коррупциогенность. За 2008 год палатой было подготовлено 47 заключений на правовые акты, по их результатам внесены изменения в 7 актов, а республиканский закон «О дополнительных основаниях и условиях предоставления отсрочки или рассрочки по уплате в республиканский бюджет Республики Коми региональных налогов» был признан утратившим силу из-за содержащихся в нём коррупционных факторов.
Некоторые региональные законодательные органы приняли законы о профилактике (предупреждении) коррупции, об антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов. Например, Администрацией Архангельской области принято постановление от 3 июня 2008 года «Об утверждении методики проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти архангельской области и в аппарате администрации архангельской области». Методика определяет наиболее типичные коррупциогенные факторы и проявления коррупционности правовых актов и их проектов, а также правила их предупреждения и выявления при подготовке и принятии правовых актов. К типичным коррупциогенным факторам отнесены коррупциогенные факторы, наиболее часто встречающиеся в правовых актах и их проектах и безусловно или с высокой степенью вероятности способствующие проявлениям коррупции.
Среди нововведений в региональном законодательстве можно выделить:
а) определение понятия «антикоррупционная политика»; б) закрепление порядка проведения открытого обсуждения социально значимых региональных проектов с размещением информации о них в электронных и печатных СМИ;
в) установление процедуры парламентского и общественного контроля за принятием важных для региона решений исполнительными органами государственной власти, включая заключение договоров и реализацию целевых региональных программ.
В Волгоградской области на рассмотрении областной Думы находится проект закона «О регулировании лоббистской (представительской) деятельности в Волгоградской области», внесённый областным прокурором. Волгоградские законодатели предполагают, что принятие этого правового акта будет способствовать максимальной открытости процессов подготовки и принятия решений областными властями, вытеснению недобросовестных, противоправных форм и методов влияния на законодательный процесс в регионе. Аналогичный закон разрабатывается в Свердловской области.
Лоббирование интересов каких-либо групп (профессиональных, коммерческих, финансовых и т.д.) в некоторых субъектах Российской Федерации признано коррупционным фактором (например: постановление Губернатора Курской области от 10 мая 2007 года № 194 «О порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов Курской области, договоров, соглашений на коррупциогенность»).
Законодательными (представительными) органами организуется изучение и анализ международных и зарубежных нормативных правовых актов, судебной практики и научно-методической литературы для разработки и внедрения в региональную правовую систему антикоррупционных норм. В структуре региональных парламентов создаются специальные антикоррупционные комитеты и комиссии. Депутаты входят в состав комитетов, межведомственных комиссий, советов по противодействию коррупции при главах субъектов Российской Федерации, участвуют в работе общественных антикоррупционных объединений.
В законодательных собраниях проводятся парламентские и публичные слушания, «круглые столы», семинары, совещания-тренинги, конференции по различным проблемам антикоррупционной жизнедеятельности региона.
Региональные парламентарии активно используют средства массовой информации для изложения своей точки зрения по антикоррупционной проблематике. В Республике Саха (Якутия) в парламентской газете «Ил Тумэн» открыта отдельная рубрика, в которой депутаты выступают со статьями антикоррупционной направленности. В печатном издании Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия - газете «Парламентский вестник Калмыкии» периодически публикуются материалы по правовому просвещению населения в области противодействия коррупции.
Антикоррупционная информация распространяется на официальных Интернет-сайтах законодательных органов, что активно находит свое широкое применение в практике регионов страны.
Парламентариями направляются депутатские запросы по результатам приёмов избирателей. В то же время исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проявляют большую активность как в формировании правовых основ противодействия коррупции, так и в организационно-пропагандистских, профилактических мероприятиях. Впрочем, такая ситуация вполне закономерна, так как региональные государственные органы исполнительной власти обладают в этой сфере значительно большими полномочиями, чем законодатели.
Необходимо обратить внимание ещё на одну тенденцию развития регионального антикоррупционного законодательства. В тех регионах, где формирование антикоррупционной законодательной базы еще не завершено, прокуроры получили задание оказать практическую и методическую помощь в доработке законопроектов, при необходимости и в их разработке. Органы прокуратуры имеют богатый опыт такой работы. Фактически все региональные законопроекты о противодействии коррупции были разработаны по инициативе прокуроров и с их непосредственным участием.
.2 Антикоррупционные полномочия высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Как правило, в принятых региональных законодательных актах о противодействии коррупции прописываются полномочия исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок их взаимодействия в антикоррупционной деятельности, которое выражается:
а) в создании специального органа (комиссии, совета и т.д.) при главе региона с участием представителей от законодательных органов власти (в большинстве регионов);
б) заключении соглашения между законодательными и исполнительными органами государственной власти (например, в Тульской области);
в) обоюдном (или одностороннем - исполнительной властью) проведении антикоррупционной экспертизы принимаемых правовых актов и их проектов;
г) совместном проведении различных мероприятий антикоррупционной направленности (конференций, семинаров, «круглых столов», организации «горячих линий» и др.). Например, указом Губернатора Архангельской области от 14 июля 2011 года № 105-у «Об утверждении Порядка организации работы системы «телефон доверия» по фактам коррупционной направленности, с которыми граждане и организации столкнулись в процессе взаимодействия с должностными лицами исполнительных органов государственной власти Архангельской области и представительств Архангельской области» введена в действие с 1 августа 2011 года система «телефон доверия» по фактам коррупционной направленности, с которыми граждане и организации столкнулись в процессе взаимодействия с должностными лицами исполнительных органов государственной власти Архангельской области и представительств Архангельской области.
Гуцев П.Ю. в своей диссертации подчеркивает, что высшие должностные лица и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целом в большей мере подвержены коррупционным рискам и нередко сами являются источниками коррупции. Это объясняется следующими причинами: во-первых, указанные органы организованы менее демократичным образом по сравнению с органами народного представительства; во-вторых, в рамках исполнительной власти сосредоточена значительная публичная власть, которая имеет высокую степень коррупционной привлекательности.
По словам начальника Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД Дениса Сугробова, в 2011 году за коррупционные преступления привлечены к ответственности 13 действующих и бывших региональных министров и их заместителей, 4 действующих и бывших заместителя губернатора, 4 депутата законодательных собраний и 17 должностных лиц госучреждений.
Именно исполнительные органы субъектов Федерации владеют, пользуются и распоряжаются объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, планируют расходы регионального бюджета и являются его фактическими распорядителями. [1]
По мнению экспертов, взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределению бюджетных средств. Получению взяток при распределении бюджетных средств также способствует и сам бюджет, поскольку право решать, кому, когда и в каком объеме выделить средства, получает чиновник.
Данные преступления часто встречаются и в сфере распределения бюджетных средств через государственные заказы и закупки. В итоге по оценкам Комиссии ГД по противодействию коррупции, в 2007 году потери государства от коррупции составят 200 миллиардов рублей, в том числе 150 миллиардов рублей - это потери при операциях закупок, произведенных по завышенным ценам.
Новые процедуры государственных и муниципальных закупок должны обеспечить высокое качество исполнения государственного заказа и препятствовать формированию монопольно высоких цен и многомиллиардных коррупционных схем.
С другой стороны, исполнительная власть субъектов Федерации имеет и ряд сравнительных преимуществ по сравнению с региональным народным представительством: она более организована, интегрирована, имеет более высокую способность к управлению. В системе исполнительной власти проще организовать проверку честности и моральной устойчивости служащих. Это дает основания считать, что исполнительная власть субъектов Федерации имеет высокий антикоррупционный потенциал, причем эффективные формы правового регулирования противодействия коррупции могут в значительной степени снизить коррупционные риски и создать в общественном мнении образ неподкупного, честного чиновника, основанный не столько на использовании средств политической пропаганды и агитации, сколько на фактических обстоятельствах, подтверждаемых практикой.
Высшие должностные лица и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены рядом антикоррупционных полномочий и осуществляют ряд функций по противодействию коррупции:
а) вносят в установленном порядке и участвуют в подготовке проектов законов, правовых актов и других документов в сфере противодействия коррупции, представляют заключения на проекты законов, правовых актов в установленной сфере деятельности;
б) организуют подготовку и готовят необходимые аналитические и иные справочные материалы антикоррупционной программы, разрабатывают и участвуют в ее реализации;
в) обеспечивают взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам предупреждения коррупции;
г) организационно обеспечивают реализацию полномочий по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти по обеспечению реализацию возложенных на них законодательством полномочий по противодействию коррупции на территории региона;
д) проводят антикоррупционную экспертизу правовых актов, проектов ведомственных правовых актов;
е) проводят антикоррупционный мониторинг;
е) анализирует деятельность органов региональной власти, готовят информационно-аналитические материалы по вопросам деятельности органов, выполняют другие функции в соответствии с региональными законами и иными нормативными правовыми актами.
Эти полномочия постоянно дополняются и уточняются, государство пытается найти все более действенные антикоррупционные методы, что требует постоянного законодательного новшества. Так, например в Совете Федерации Федерального Собрания РФ предлагают Правительству РФ расширить полномочия Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной службы по финансовым рынкам РФ и Федеральной таможенной службы РФ по проведению антикоррупционных мероприятий. Такое предложение содержится в рекомендациях по итогам прошедшей в верхней палате парламента конференции на тему «Формирование системы антикоррупционного законодательства в сфере финансовых преступлений», в работе которой приняли участие сенаторы, представители Счетной палаты, Банка России, Минэкономразвития, Генпрокуратуры, ряда других ведомств.
Несмотря на то, что в последние годы формирование законодательства в области противодействия коррупции шло достаточно активно, сфера финансовых отношений еще в недостаточной степени охвачена антикоррупционным законодательством, отмечается в рекомендациях. При этом коррупционные явления активно сопровождают механизм распределения и использования централизованных денежных фондов. Важной особенностью финансовой сферы является быстрота постоянного создания новых схем, в том числе коррупционного характера.
В диссертации Гуцева П.Ю. подчеркивается, что единство институтов высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации, установленное Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», представляет собой существенный коррупционный фактор. Это обстоятельство усиливается имеющимся конституционным механизмом наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации решениями законодательных (представительных) органов субъектов Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Важной конституционной гарантией коррупционной безопасности в деятельности исполнительной власти субъектов Федерации является обеспечение коллегиальности в функционировании института высшего исполнительного органа субъекта Федерации. Коллегиальность обсуждения и принятия решений минимизирует злоупотребления со стороны отдельных должностных лиц. При этом важно, чтобы состав высшего исполнительного органа субъекта Федерации не назначался единолично высшим должностным лицом субъекта Федерации, а определенная часть членов этого органа согласовывалась с законодательным (представительным) органом субъекта Федерации.
По указанным причинам Гуцев П.Ю. считает необходимым дополнить статью 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовыми нормами следующего содержания: «Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Порядок созыва, проведения заседаний высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а также перечень вопросов, подлежащих рассмотрению исключительно в заседаниях высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, определяется конституцией (уставом) и (или) законами субъектов Российской Федерации, а также Регламентом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации».
2.3 Деятельность конституционных (уставных) судов Российской Федерации и мировых судей по противодействию коррупции
В стране отмечается высокая степень концентрации судебной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации, что отрицательно сказывается на динамике коррупционных явлений и процессов. Федеральный статус большинства судов, соединенный с полномочием Президента Российской Федерации по назначению судей всех судов, кроме высших судов и судов субъектов Российской Федерации, приводит к централизации судебной власти и, следовательно, - ее закрытому характеру. При подобных обстоятельствах сложно обеспечить конституционные гарантии беспристрастности и независимости правосудия. В конечном итоге, деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации в механизме противодействия коррупции находит свое выражение лишь в функционировании конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов Российской Федерации.В диссертации Гуцева П.Ю. подвергаются критике нормы части 2 статьи 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» (должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации) и статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации).В целях устранения выявленного противоречия в часть 2 статьи 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в диссертации Гуцева П.Ю. предложено внести изменение, согласно которому учреждение и упразднение конституционных (уставных) судов субъектов Федерации осуществлялось бы исключительно конституциями (уставами) субъектов Федерации.Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Поэтому в диссертации предлагается наделить конституционные (уставные) суды субъектов Федерации рядом дополнительных полномочий антикоррупционной направленности. Новизна предложения автора заключается в обосновании необходимости предварительного конституционного (уставного) контроля в регионах на предмет выявления коррупциогенности. Преимущества предварительного контроля состоят в заблаговременности проверки, исключении необходимости придания акту конституционного (уставного) контроля обратной силы, возможности оценки доказательств на предварительных стадиях нормотворческого процесса. Однако практика показывает, что основной проблемой в обеспечении судебного механизма конституционного (уставного) контроля в субъектах Федерации как способа противодействия коррупции остается фактическое не учреждение большинством субъектов Федерации конституционных (уставных) судов.Цитата из доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации: «необходимо признать, что укрепление независимой судебной власти являлось важной задачей в Российской Федерации на протяжении последних десятилетий и в этой области был осуществлен ряд реформ. Существующие конституционные и правовые нормы четко устанавливают ее независимость от законодательной и исполнительной властей. Тем не менее необходимы дальнейшие улучшения, с тем чтобы решить вопросы ненужной подчиненности судебной власти коррупции - проблемы, в отношении которой в России существует общее понимание».Еще один (специфический) аспект независимости, характерный для судей, а именно для мировых судей, может показаться довольно парадоксальным с точки зрения конституционной независимости - независимость от федерального суда, т.е., по сути, от судебной власти. Согласно статье 21.2 федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» районный суд является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района, апелляционной инстанцией для мировых судов. Тем самым мировые судьи встраиваются в вертикаль системы федеральных судов общей юрисдикции и становятся ее нижней ступенью.Санкт-Петербургская общественная правозащитная организация «Гражданский контроль» в «Социологическом исследовании мировой юстиции в Санкт-Петербурге» считает что, проблема отношений мировых судей и районных судов обостряется еще и тем, что в ходе реализации Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» многие организационные вопросы выпали из поля зрения реформаторов: «При том, что районные суды были определены как непосредственная вышестоящая судебная инстанция для мировых судей, организационная иерархия не была четко продумана и нормативно обозначена. А отношения мировых судей и районных судов далеко не ограничиваются вопросами апелляции и судебного надзора, что само по себе требует отдельного рассмотрения, но включают множество организационных моментов, которые ложатся серьезной дополнительной (не поддерживаемой финансово) нагрузкой на председателей районных судов. Среди них:а) назначение на должность - все представления по назначению на должность и продлению полномочий пишутся председателем районного суда;б) кадровые вопросы, связанные с распределением отпусков, заменой заболевших мировых судей, представление на повышение категории и т.п.;в) организация повышения квалификации мировых судей, проведение регулярных совещаний;г) решение организационных вопросов (например выделение помещений для рассмотрения уголовных дел)».Таким образом, в отношениях мировых и федеральных судей сохраняется момент противостояния, который проявляется как на формальном, так и на неформальном уровне.
Рекомендации Совета судей Российской Федерации о принятии программы развития мировой юстиции приняты субъектами России по-разному. Часть субъектов приняли с пониманием и с готовностью разработать и утвердить программу, но из-за экономических сложностей не смогли довести работу по принятию программы до конца; часть приняли рекомендацию Совета судей Российской Федерации крайне негативно; часть, приняв программу, отменили из-за отсутствия финансирования. Все же на сегодня субъекты России, несмотря на отсутствие законодательно закрепленных полномочий об организационном и кадровом обеспечении деятельности мировых судей субъектами Российской Федерации, практически приняли на себя мероприятия, направленные на обеспечение деятельности мировых судей. Однако принимаемые субъектами Российской Федерации меры по своей сути противоречат конституционному принципу разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную, нарушают принцип независимости судебной власти в лице мировых судей. В итоге вырисовывается следующая картина: работники аппарата мировых судей относятся к органу исполнительной власти, мировые судьи избираются законодательной властью; орган, от имени которого мировые судьи отправляют правосудие, не создан; орган, обеспечивающий условие для полного и независимого отправления правосудия мировыми судьями, не создан. В соответствии с ч. 3 ст. 1, ч. 4 ст. 6, ч. 4 ст. 7, ч. 4 ст. 37, ч. 3 ст. 39 проекта федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» мировые судьи относятся к судам субъектов Российской Федерации; финансовое обеспечение деятельности мировых судей (за исключением обеспечения оплаты труда мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, которое осуществляется через органы Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации) осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации; материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей производится за счет бюджетных ассигнований бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом этого субъекта; организационное обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, установленном законом этого субъекта; структура и штатное расписание аппарата мирового судьи устанавливаются в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации. Работники аппарата мирового судьи являются государственными служащими соответствующего субъекта Российской Федерации. Тем не менее федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» практически передает орган судебной власти в лице мировых судей Российской Федерации в структуру органа исполнительной, законодательной власти субъектов Российской Федерации, тем самым отменяет самостоятельность судебной власти в лице мировых судей от других ветвей власти в субъектах Российской Федерации. Мировой судья Местникова С.А. судебного участка № 42 г. Якутска Республики Саха (Якутия) считает: «Независимость и самостоятельность судебной власти в лице мировых судей в Российской Федерации может быть обеспечена лишь тогда, когда мировая юстиция полностью будет передана на федеральное обеспечение, как предложил Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев в своем Послании Федеральному Собранию в ноябре 2008 года».По мнению Гуцева П.Ю. «подведомственные мировым судьям дела в большинстве случаев не связаны с коррупцией. Поэтому основной задачей правового регулирования антикоррупционных правоотношений в данной сфере является противодействие коррупции в самих мировых судах. В целях придания мировым судьям большей независимости от назначающих их органов, обеспечения публичности в судебной деятельности, возможности равного доступа граждан к участию в отправления правосудия, целесообразно статью 6 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Мировые судьи избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном федеральным законом».Общественный контроль необходим и над судами, которые ангажированно принимают решения, назначают минимальные наказания коррупционерам и расхитителям бюджетных средств. Так, мировой судья судебного участка № 76 Ворошиловского района г. Волгограда Вячеслав Глейкин, как установил суд, получил от одного из жителей Волгограда 15000 руб. в 2006 г. за непривлечение его к административной ответственности в виде лишения прав на управление транспортным средством. Позже судья передумал, потребовав с нарушителя еще столько же. Когда его требования были удовлетворены, Глейкин вынес незаконное постановление о непривлечении к административной ответственности в связи с истечением срока давности.
Помимо этого судья Глейкин промышлял выдачей фальшивых лицензий на недропользование. Одну из таких получило ООО «АГП-Технология», которым руководил знакомый судьи. За сумму 400000 руб. фирме было якобы оформлено разрешение на добычу и разведку строительного песка в Городищенском карьере Волгоградской области. На самом же деле этот документ был выписан на имя другой организации. Но и на этом список преступлений Глейкина не заканчивается. Судья зарегистрировался в качестве кандидата в депутаты Волгоградской городской думы, а чтобы проспонсировать свою избирательную кампанию, занял у местного предпринимателя 2 млн рублей и не вернул. Также Глейкин нарушил порядок финансирования избирательной кампании, использовав привлеченные им и неучтенные на специальном избирательном счете деньги в размере 3 млн. руб. По совокупности этих эпизодов судья был приговорен к 8,5 годам колонии строгого режима. С решением суда Глейкин не согласился, однако в конце 2010 г. кассационная инстанция подтвердила этот приговор.Многие ученые-юристы и лица занимающиеся политической деятельностью считают: «борьбу нужно начинать с коррупционеров на самом верху. Мелких показательно ловят - и мы эту статистику видим. А крупные чиновники-воры, которые ворочают миллионами и миллиардами - сегодня неприкасаемы. И это ненормально».Будучи премьер-министром Путин В.В. в своей очередной статье о развитии институтов в России опубликованной в «Коммерсанте», которая называется «Демократия и качество государства», рассказал, как намерен бороться с коррупцией в судебной системе, а именно, предлагает ниже конкретные шаги.: «Во-первых, необходимо сделать правосудие доступным для граждан. В том числе ввести практику административного судопроизводства не только для бизнеса, но и для специального рассмотрения споров граждан с чиновниками. Дух и смысл практики административного судопроизводства исходят из того, что гражданин уязвимее чиновника, с которым он спорит. Что бремя доказывания возлагается на административный орган, а не на человека. И потому практика административного судопроизводства изначально ориентирована на защиту прав граждан.Во-вторых, общественные объединения должны получить право подавать судебные иски в защиту интересов своих участников. Это даст возможность гражданину отстаивать свои права, например, спорить с губернатором не в одиночку, а от лица крупной общественной организации. Путин В.В. предлагает расширить сферу применения коллективных исков, которые могут предъявлять граждане.
В третьих, в системе арбитражных судов сегодня создана единая, открытая, доступная база всех судебных решений. Необходимо создать такую базу и в системе судов общей юрисдикции. Надо подумать о возможности интернет-трансляции судебных заседаний и публикации стенографических отчетов о них. Сразу будет видно, кто как работает. Какие решения принимают по аналогичным делам, но с разным составом участников. Где мотивировка судьи продиктована не совсем понятной и прозрачной логикой. Кроме того, своеобразный элемент "прецедентного права" послужит фактором непрерывного совершенствования суда.В четвертых, необходимо возрождение "судебной" журналистики, что позволит шире и глубже обсуждать правовые проблемы общества, повышать уровень правосознания граждан».Сейчас в России идет реформа судебной системы, которая пересекается с другим программным пунктом нынешнего Президента России - противодействием коррупции. Судебная реформа должна снизить коррупциогенность судов, сделать их максимально независимыми от власти и зависимыми от общества. Для этого необходима корректировка базовых законов о судоустройстве в России.
3. ГАРАНТИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
.1 Причины и предупреждение политической коррупции в государственной власти субъектов Российской Федерации
Гуцев П.Ю. обосновывает, что «среди различных видов коррупционных явлений и процессов применительно к уровню субъектов Федерации заслуживают особого внимания следующие объекты: политические отношения; система государственной гражданской службы; процессы владения, пользования и распоряжения собственностью субъектов Федерации; государственные унитарные предприятия и учреждения».Наиболее распространенным инструментарием региональной антикоррупционной политики стали: а) законы субъектов Федерации о предупреждении и противодействии коррупции; б) целевые программы субъектов Федерации антикоррупционной направленности; г) формирование координационных советов субъектов Федерации по противодействию коррупции; д) утверждении правил и методики проведения экспертизы нормативных правовых актов, их проектов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции; е) планы соответствующих мероприятий руководителей государственных органов субъектов Федерации. Однако эти меры не дифференцированы применительно к различным видам коррупционного поведения и, по общей своей логике, направлены преимущественно на бытовую, «низовую» коррупцию. Проблема политической коррупции в законодательстве субъектов Федерации, как правило, не разрешается. Хотя в большинстве субъектов Российской Федерации методом проб и ошибок создаются собственные инструменты антикоррупционного мониторинга, принимаются региональные законы по противодействию коррупции в субъектах, например, так был принят областной закон «О противодействии коррупции в Архангельской области» (настоящий закон направлен на реализацию Национального плана противодействия коррупции и определяет правовые основы участия органов государственной власти Архангельской области в противодействии коррупции).Однако Гуцев П.Ю. пишет: «субъекты Российской Федерации проявляют недостаточно инициативы по выработке новых антикоррупционных подходов; региональные законы о противодействии коррупции в структурном и содержательном отношениях в основном повторяют положения Федерального закона «О противодействии коррупции». Поэтому задачей юридической науки становится разработка предложений и рекомендаций для законодателей субъектов Федерации, направленных на более развернутый комплекс антикоррупционных мер».Основные причины разгула преступности и коррупции находятся в тесной взаимосвязи с такими явлениями, как кризис и несбалансированность в экономических отношениях, высокие налоги, падение производительности труда, рост безработицы, бюджетный дефицит. Такому криминогенному состоянию способствует правовой нигилизм, который охватил некоторые органы трех ветвей государственной власти разного уровня, ухудшение исполнительской дисциплины, подбор, расстановка и воспитание кадров, несовершенная нормативно-правовая база, серьезные недостатки и просчеты в правоприменительной практике правоохранительных органов.Такая ситуация по мнению Алексеева С.С. «требует максимальной концентрации усилий всех ветвей власти и органов местного самоуправления, принятия необходимых общегосударственных мер, направленных на усовершенствование разных отраслей права, в том числе уголовного и уголовно-процессуального законодательства, правового обеспечения правоохранительных органов, и прежде всего, органов досудебного следствия и дознания». Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации года содержит выводы о том, что благодатную среду для получения чиновниками взяток предоставляет существующее правовое регулирование бюджетного процесса, напрямую связанное с его непрозрачностью.На примере правотворчества, в сфере бюджетных отношений становится очевидным, что от того, насколько неточно сформулирован закон, что от окончательного решения должностного лица, зависят пределы его полномочий и свобода поведения граждан.
В связи с чем, можно разделить тезис, выдвинутый Л.Д. Гаухманом о том, что идеальными и вместе с тем антикоррупционными могут быть признаны законы с однозначным пониманием, исключающим возможность их различного толкования должностными лицами и, как следствие, произвол последних, нередко используемый ими для личного обогащения.В противном случае колоссальные возможности страны в развитии экономики, и соответственно повышении благосостояния населения, блокируются ведомственным и локальным нормотворчеством громоздкого государственного аппарата. Таким образом, налицо взаимосвязь степени коррупции в государстве с качеством законодательных актов. Законодательная власть, а точнее, ее слабость выступает в качестве одной из самых серьезных причин существования коррупции. Другими словами, нынешнее состояние правотворческой, и, прежде всего, законодательной работы способствует коррупции, поскольку любые административные барьеры преодолеваются взятками. Сказанное лишний раз подтверждает вывод известного криминолога Д.Шнайдера, сделанный в его работе «Предотвращение и борьба с коррупцией», что коррупция может возникать как из-за пробелов в законодательстве, так и вследствие усложненных и трудно применимых на практике норм права.Со слов Тихомирова Ю. «российские аналитики также осознали, что именно здесь коррупция может приобретать первичную легальную оболочку. В 2003 году Высшая школа экономики провела исследование проблем коррупциогенности законодательства и влияния административной реформы на ее снижение. Речь шла о разработке юридических способов предотвращения, выявления и устранения коррупции порождаемыми ошибками и пробелами законодательства и практикой его применения». Проведя анализ законодательства, регулирующего различные сферы общественных отношений, где коррупция пока оказывает свое тлетворное влияние, а также результаты исследований других авторов, в издании «Формирование системы цивилизованного лоббизма в России» были обобщены недостатки законодательства и законодательного процесса: а) неопределенность правовой нормы, что означает возможность неоднозначного толкования;б) противоречивость нотариально-правовых актов; в) распространенность бланкетных (отсылочных) норм, причем отсылка нередко идет не на закон, процесс принятия которого более-менее прозрачен и коллегиален, а на подзаконный акт исполнительной власти, принятие которого отличается непрозрачностью процесса; г) неоднородность и фрагментарность правовых норм.Другая форма коррупционности законодательства, как верно замечает Ю.Тихомиров, выражается в противоправных действиях и решениях, совершаемых взамен легально установленных в законе.Таким образом, можно констатировать, что несовершенство законодательства как фактор, способствующий расцвету коррупции в правотворческой деятельности, является одним из самых существенных ее детерминантов. К примеру, М.Б. Горный в статье «Крупция и борьба с ней», в качестве результата подобных действий вполне обоснованно рассматривает детализацию пунктов таможенной декларации, которая позволяет, например, электронные платы декларировать как пластмассовые предметы с элементами металла, что резко снижает таможенную пошлину.
По мнению С.П. Кушниренко и В.Д. Пристанскова есть все основания полагать, что отдельные законодательные акты принимаются на коррупционной основе и для прикрытия деятельности «верхушки» коррумпаторов. Из выдержек материалов научно-практической конференции 9-10 июня 1998 года «Теневая экономика и организованная преступность» видно, что такие факты фактически недоказуемы, но если общество поражено коррупцией, то и в парламенте имеется определенная часть депутатов, отстаивающих интересы коррупционеров, которые создают трудности прохождения через парламент необходимых законопроектов. Ведь нередко законопроекты не проходили на различных стадиях законодательного процесса, что являлось отнюдь не капризом субъекта законотворчества, а результатом пагубного влияния лиц, представляющих интересы правящей политической элиты, деловых и финансовых кругов. Последние предпринимают максимум усилий, чтобы законы, ограничивающие их криминогенную деятельность, или не были приняты, или не содержали норм, угрожающих их благополучию.Важным направлением противодействия коррупции должен стать антикоррупционный мониторинг правоприменительной сферы. Основная цель антикоррупционного мониторинга правоприменительной сферы - выявление коррупционных факторов и фактов коррупционного поведения должностных лиц государственного аппарата.Коррупционными факторами могут явиться:а) отсутствие нормативного правового акта (закона), закрепляющего правовой статус, виды (исчерпывающий перечень) органов исполнительной власти, классификацию и правила издания ими актов;б) отсутствие общих правил деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;в) отсутствие правил рассмотрений обращений граждан и юридических лиц;г) отсутствие порядка информационного взаимодействия органов исполнительной власти между собой, с другими органами власти, с гражданами и организациями;д) нарушение иерархии нормативных правовых актов, в том числе устанавливающих правовой статус, и др.
Специфическими факторами нарушений статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации могут быть противоречия (намеренные или случайные) законодательства субъекта федеральным законам или иным федеральным правовым актам. Так, противоречивость статуса может проистекать из-за неправильного распределения полномочий Российской Федерации и конкретного субъекта Федерации в его конституции (уставе). Такая же ситуация может сложиться из-за неправильного распределения полномочий между уровнем субъекта Федерации и органами местного самоуправления.
Иными факторами, способствующими коррупционным нарушениям в правоприменительной сфере по мнению Ноздрачева А.Ф., могут явиться: а) расширительное толкование компетенции госоргана, нечеткое определение сферы его деятельности; б) смешение разнокатегориальных понятий: компетенция, субъективные права, обязанности, полномочия, задачи, функции госоргана; в) отсутствие связи между предоставленными госоргану правами и его обязанностями; г) отсутствие связи между правами и обязанностями взаимосвязанных госорганов в ходе выполнения одной функции.В Архангельской области планируют внедрить систему независимого антикоррупционного мониторинга государственного заказа и государственных закупок. Бюджету области такие мероприятия обойдутся в 9 миллионов рублей. Все действия будут проводиться в рамках долгосрочной целевой программы по противодействию коррупции. Она рассчитана на три года и, как уверяют в областном правительстве, призвана кардинальным образом изменить ситуацию в сфере государственных закупок.Алексеев С.С. пишет, что «как и в случае с институтом президентства, в последнее десятилетие в России органы исполнительной власти формировались исключительно из лояльных, преданных действующей власти представителей корпоративных групп, поддерживавших ее в сложных критических ситуациях. Такая спайка крайне опасна, так как фактически ставит под контроль корпоративных групп весь механизм исполнительной власти страны, что сейчас наблюдается на федеральном и региональном уровнях. При этом, формирование органов исполнительной власти происходило двумя путями замещения вакантных должностей: прямым назначением и утверждением предложенных кандидатов выборными органами.
Основными проявлениями коррупции, получившими распространение в России при формировании органов исполнительной власти стали лоббизм, а также бюрократический и политический протекционизм, тесно связанные с олигополией, непотизмом, преступными должностными злоупотреблениями и политической коррупцией».Таким образом, в законодательной деятельности субъектов Федерации политическая коррупция может находить свое выражение в «проталкивании» или «торможении» законопроектов; в кадровой политике - в фаворитизме при назначении и освобождении от государственных должностей и должностей государственной гражданской службы; в избирательном процессе - при формировании внутрипартийных списков кандидатов в депутаты различных уровней власти.
В диссертации Гуцева П.Ю. предлагаются следующие меры по противодействию политической коррупции в субъектах Федерации: а) расширение бюджетного финансирования избирательной кампании кандидатов; б) сокращение предельных размеров ее финансирования за счет средств физических и юридических лиц; в) модернизация регионального механизма ответственности депутатов и высших должностных лиц исполнительной власти.Согласно Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы <#"justify">3.2 Коррупция в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и пути ее преодоления
Построение демократического правового федеративного государства
В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как важнейшего механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.
Осуществляется подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем исследуя Концепцию реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации можно увидеть, что современное состояние государственной службы Российской Федерации (далее именуется - государственная служба) характеризуется наличием ряда проблем:
а) отсутствие целостной системы государственной службы;
б) государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти; в) наличие противоречий в законодательстве о государственной службе; г) недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов; д) снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; е) слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов; ж) непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы; з) низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества; и) несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; к) отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственнойвласти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества; л) информационная закрытость деятельности органов государственной власти; м) неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.
«Хотя коррупция процветает в государственном управлении - по словам Ноздрачева А.Ф, роль законодательства о государственной службе в реальном сдерживании коррупции не стоит преувеличивать, как, разумеется, и преуменьшать. Законодательство о государственной службе обладает, бесспорно, сдерживающим влиянием».Гуцев П.Ю. доказывает, что коррупция в системе государственной гражданской службы в большей мере подвержена государственному контролю, а факты коррупционного поведения сравнительно часто становятся объектами производства по делам об административных и уголовных правонарушениях. Не отрицая важности антикоррупционной борьбы с недобросовестными действиями государственных гражданских служащих субъектов Федерации, автор подчеркивает, что эта категория лиц не располагает достаточными властными полномочиями, их роль в государственном управлении производна от решений конституционных органов и высших должностных лиц в государстве.
Согласно статьи 5 Федеральный закон от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» «государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации».
Согласно статьи 10 Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» «государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета».
Узкое толкование понятия государственной гражданской службы, противопоставленное деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Федерации (пункт 2 статьи 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»), приводит к неопределенности признаков для их разграничения. С формальной стороны, государственными должностями субъектов Федерации могут быть признаны любые должности, учрежденные конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации при условии непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации. Гуцев П.Ю. писал следующее: «На лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, не распространяются нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В результате профилактические меры антикоррупционного характера в отношении чиновников нижнего звена принимаются более жесткие, чем к чиновникам высшего звена, в то время как коррупционные риски в среде высшего управления являются более высокими. Преодолению указанной тенденции, в определенной мере, служит норма пункта 2 статьи 2.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой на лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, за исключением депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации и мировых судей, распространяются ограничения, установленные для членов Правительства Российской Федерации. Однако понятие «ограничение» может быть истолковано по-разному. В узком смысле в отношении лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, подлежат применению лишь «ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации», которые установлены статьей 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».
Таким образом, сохраняется ситуация, когда наиболее значимая по своим властным полномочиям часть должностных лиц в субъектах государства, а именно лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, фактически выведена из-под действия антикоррупционных положений законодательства о государственной службе. Между тем особый статус лиц, замещающих конституционные и другие государственные должности, требует установления для них более жестких, чем для государственных служащих, правоограничений, так как общество практически не в состоянии их контролировать. В результате сотни лиц, замещающих должности государственной службы различного уровня, входят в советы директоров акционерных обществ и компаний. Это создает широкие возможности для коррупционных деяний. Такие государственные служащие создают новые изощренные законспирированные коррупционные технологии. Кроме того, в штатное расписание государственных органов субъектов Российской Федерации включаются должности, не относящиеся к должностям государственной службы; на лиц, их замещающих, не распространяются антикоррупционные ограничения. Лица, замещающие должности, не включенные в реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, не являются государственными служащими и, таким образом, могут участвовать в коррупционных схемах.
«В законодательстве о государственной службе - по мнению Ноздрачева А.Ф, надо предусмотреть как меру предосторожности против коррупции ротацию государственных служащих. Принцип ротации в законодательстве закреплен, однако нет перечня должностей по видам государственной службы, по которым должны предусматриваться ротация государственных служащих и порядок ее проведения. Очевидно, ротация - предмет специального указа Президента РФ. Особенно желательно создание гибкой системы ротации кадров органов исполнительной власти, в чьи функции входят прямые контакты с лицами и структурами предпринимательской деятельности».Делая анализ соблюдения законности сотрудниками надзорных органов МЧС России, в непосредственные в функции которых входят прямые контакты с лицами и структурами предпринимательской деятельности, можно придти к следующим выводам. Так, в 2011 году в отношении 31 сотрудника надзорных органов МЧС России, совершившего должностные преступления, возбуждено 29 уголовных дел, что на 10 случаев больше, чем за аналогичный период 2010 года. Все дела были возбуждены по следующим статьям Уголовного кодекса Российской Федерации: статья 290 (получение взятки) - 23 уголовных дела, статья 292 (служебный подлог) - 4 уголовных дела, статья 159 УК РФ (мошенничество) - 1 уголовное дело, статья 285 (злоупотребление должностными полномочиями) - 1 уголовное дело. Итак, подавляющим большинством должностных преступлений является получение взятки.Государственным служащим запрещено замещать должности в коммерческих организациях в течение двух лет после увольнения с государственной службы, если осуществление функции государственного управления входило в их служебные обязанности. Надо поставить под контроль и поступление на государственную службу бывших учредителей, руководителей или членов исполнительных органов коммерческих структур, если осуществление функции государственного управления, надзора или контроля за соответствующей коммерческой организацией будет входить в должностные обязанности государственного служащего.Так, например указом Губернатора Архангельской области от 3 сентября 2010 года № 164-у «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» установлено, что гражданин Российской Федерации, замещавший отдельные должности государственной гражданской службы Архангельской области, замещение которых связано с коррупционными рисками, в течение двух лет со дня увольнения с государственной гражданской службы Архангельской области имеет право замещать должности на условиях трудового договора и выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции по государственному управлению этими организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного гражданского служащего Архангельской области, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Архангельской области и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, установленном положением о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Архангельской области и урегулированию конфликта интересов, утвержденным в соответствующем государственном органе Архангельской области. Также предусмотрена обязанность сообщать работодателю сведения о последнем месте государственной гражданской службы Архангельской области с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне.Лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, Федеральный закон от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» вообще обошел своим вниманием. Федеральные законы не обязали их представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера являются конфиденциальной информацией. Согласно статье 6 Федерального закона от 27 июля 2006 года №152-ФЗ «О персональных данных» обработка персональных данных, в том числе их распространение, может осуществляться с согласия субъектов персональных данных, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом. Таким образом, субъекту Российской Федерации не предоставлено право регулирования данного вопроса, а, следовательно, при отсутствии согласия опубликование сведений о доходах данных лиц невозможно. Значит в отсутствие законодательного закрепления полномочий субъекту Российской Федерации проблематично на своем уровне урегулировать вопросы, связанные с представлением, проверкой и опубликованием сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Таким образом, законодательство в сфере противодействия коррупции требует совершенствования и в части применяемой терминологии, и в части конкретизации полномочий субъектов Российской Федерации, и в части решения вопросов. Остался не урегулированным на федеральном уровне и вопрос об ответственности лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ в связи с непредставлением сведений о доходах либо представлением заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также несоблюдения установленных ограничений. У субъектов Российской Федерации полномочия регулирования данного вопроса отсутствуют.
В целях дальнейшего противодействия коррупции Путин В.В. считает правильным ввести контроль за расходами лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и некоторые должности федеральной государственной службы, в тех случаях, когда расходы этих лиц явно не соответствуют их доходам. Речь идёт о декларировании крупных расходов на приобретение земли, другой недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг. Также Президент России считает правильным рассмотреть вопрос о расширении перечня лиц, чьи доходы подлежат декларированию.Необходим, очевидно, федеральный закон о лицах, замещающих государственные должности РФ и субъектов России, устанавливающий запреты и правоограничения, в том числе антикоррупционного характера, связанные с пребыванием на указанных должностях. Современная государственная служба - это «единственная непоколебимо и постоянно растущая индустрия» XXI века. Это квинтэссенция государства. Сильная государственная служба - сильное государство. Поэтому надо обеспечивать практическую реализацию независимости государственной службы от политики, бизнеса и даже законодателя. Регуляционные документы должны учитывать опасность коррупции, не принося в жертву принципы административной свободы и гибкости. Нельзя не согласиться с мнением Ноздрачева А.Ф «государственные служащие по своей природе не могут быть нищими. Если государство их не обеспечивает, они сами свое возьмут. Их денежное содержание должно быть адекватным жизненным стандартам в нашем обществе. Но при этом и обладание государственным служащим богатством неизвестного происхождения является прямым основанием для проведения в отношении него тщательной проверки. Главное средство защиты государственных служащих от коррупционеров - это формирование мощной правоприменительной практики противодействия коррупции, невзирая на лица».
.3 Охранительные и правозащитные меры в сфере распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации
Гуцев П.Ю. констатирует высокую степень коррупциогенности института публичной собственности субъектов Российской Федерации. В отличие от частной собственности, где собственник, как правило, действует в своем интересе и государство не должно вмешиваться в процессы владения, пользования и распоряжения соответствующими объектами гражданско-правовых отношений, публичная собственность имеет принципиально иное предназначение. Ее основная роль состоит в реализации государственных и муниципальных функций, которые имеют общественный характер. В условиях плановой социалистической экономики наблюдалось полное огосударствление публичной собственности, которая не была разделена между государством и входящими в его состав административно-территориальными образованиями. Современная Россия после ее вступления на путь рыночных преобразований, была вынуждена разграничить единую публичную собственность на собственность Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Неизбежность указанного процесса, вместе с тем, породила коррупционную опасность владения, пользования и распоряжения объектами разграниченной публичной собственности не в общественных интересах, а в интересах отдельных представителей власти, стремящихся к личной наживе.
Национальный план противодействия коррупции предусматривает совершенствование регламентации использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), передачи прав на использование такого имущества и его отчуждение (п. 1 разд. II).В связи с этим задача противодействия коррупции в области управления публичной собственностью приобретает особую актуальность, однако ее успешное решение невозможно без выявления наиболее проблемных вопросов, провоцирующих злоупотребления в рассматриваемой сфере.
На взгляд Венницкого А.В., первоочередное внимание здесь должно быть уделено борьбе с распоряжением государственным и муниципальным имуществом в пользу конкретных физических и юридических лиц с предоставлением им необоснованных преимуществ (по сравнению с иными субъектами) либо в обход конкурсных процедур, т.е. обеспечению равного доступа граждан и организаций к объектам публичной собственности.
Согласно статьям 209, 421 Гражданского кодекса РФ частный собственник, за исключением предусмотренных законом случаев, по своему усмотрению распоряжается принадлежащим ему имуществом, в том числе свободен в выборе контрагентов, способов распоряжения имуществом, определении условий договора и т.п.
Однако подобная модель непригодна для государственной и муниципальной форм собственности: вряд ли отвечают публичным интересам приоритетное предоставление земельных участков в центре города лишь определенным застройщикам, продажа публичного имущества по намеренно заниженной цене конкретному приобретателю при наличии других претендентов, готовых предложить существенно более выгодные условия, передача в аренду равноценных нежилых помещений одинаковым категориям арендаторов по различным ставкам арендной платы и т.д. Между тем, Венницкий А.В. говорит: «Общеизвестны случаи предоставления земельных участков и иного государственного и муниципального имущества в собственность, аренду, пользование «избранным» хозяйствующим субъектам на условиях, не выгодных для государства и (или) противоречащих публичным интересам. Порой чем большую привлекательность представляло собой публичное имущество, тем наименее рациональные и доходные способы распоряжения им практиковались, по-видимому, в силу особо теплых отношений с выгодоприобретателями».В указанной связи диссертант Гуцев П.Ю. подвергает критическому осмыслению нормы пункта 7 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 196, поскольку в качестве коррупционных в этом документе указываются лишь факторы: 1) связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; 2) связанные с наличием правовых пробелов; 3) системного характера. Подобная методика оценки нормативных правовых актов на коррупционные риски имеет существенные недостатки. Во-первых, основной акцент сделан на соблюдение правил юридической техники, которая имеет второстепенное отношение к проблеме противодействия коррупции. Во-вторых, дискреционные полномочия необходимы в государственной деятельности любого органа публичной власти. В-третьих, методика переключает внимание с главного коррупционного фактора (проверка распоряжения и управления государственной и муниципальной собственностью в публичных, а не в частных интересах) на иные факторы.
Антикоррупционный потенциал законодательства субъектов Российской Федерации о распоряжении объектами региональной собственности используется недостаточным образом. Правовой режим приватизации не охватывает распоряжения всеми объектами государственной собственности субъектов Федерации. Не установлены правовые последствия распоряжения собственностью субъекта государства органами исполнительной власти в нарушение прогнозного плана (программы), утвержденного (утвержденной) законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Из антикоррупционного контроля значительным образом выпадает механизм распоряжения объектами собственности муниципальных образований.Следовательно, закрепленное в Конституции РФ равенство всех форм собственности и универсальное гражданско-правовое содержание права собственности не означают (вопреки расхожему в цивилистике мнению), что государство и муниципалитеты должны действовать в гражданском рыночном обороте по тем же правилам, что и частные лица, поскольку в основе соответствующих форм собственности лежат совершенно разные интересы. Как отмечается в доктринальной литературе, частная собственность используется так, чтобы не навредить интересам общества, а государственная - непосредственно в интересах общества.Таким образом, равные возможности граждан и организаций при использовании и приобретении публичной собственности могут быть обеспечены только с помощью адекватного юридического инструментария в виде конкурентных процедур, отсутствие которых - серьезнейший коррупциогенный фактор.
За последние годы в федеральное законодательство были внесены комплексные изменения, устанавливающие процедуры обязательных торгов, конкурсов при продаже государственного и муниципального имущества или предоставлении его в пользование. В частности, это: аукционы по продаже земельных участков либо права на заключение договора аренды земельного участка для жилищного строительства, аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений, конкурсы на право заключения концессионного соглашения, аукционы по приобретению права на заключение договора водопользования, аукционы на право заключения инвестиционных договоров в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, аукционы по продаже недвижимого имущества, принадлежащего федеральным государственным унитарным предприятиям, аукционы, конкурсы и иные публичные способы приватизации государственного имущества, торги на право заключения договора аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, конкурсы на право заключения договора доверительного управления акциями, закрепленными в федеральной собственности и некоторые другие.
Однако перечисленные процедуры, обеспечивающие конкуренцию и равный доступ к объектам публичной собственности, охватывают далеко не все варианты распоряжения имуществом в пользу частных лиц. Между тем такие варианты законодательством об управлении публичной собственностью прямо не запрещены, а следовательно, могут быть использованы (например, передача недвижимого имущества в безвозмездное пользование, доверительное управление, вложение в совместную деятельность, распоряжение основной массой движимого имущества без проведения конкурсов). Наряду с этим в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований сохраняется еще большее количество пробелов: для значительного числа видов регионального и муниципального имущества не установлены способы распоряжения им и публичные конкурентные процедуры.
В связи с этим за последние десятилетия назрела необходимость введения на федеральном уровне общего запрета на произвольный выбор органами государственной или местной администрации контрагента - физического или юридического лица, в пользу которого осуществляется распоряжение публичной собственностью, путем закрепления во всех случаях обязательного проведения аукционов, конкурсов и иных аналогичных процедур передачи имущества. Одновременно такие меры должны сделать невозможным предоставление индивидуальных льгот и преимуществ при приобретении и использовании государственного и муниципального имущества.
Недавно законодатель решился на отнюдь не сложное, однако революционное изменение правового регулирования в этой сфере и дополнил Федеральный закон от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» ст. 17.1, которая впредь не допускает заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении казенного государственного или муниципального имущества, помимо конкурсов и аукционов. Аналогичные требования были распространены и на сделки унитарных предприятий и бюджетных учреждений в отношении закрепленного за ними имущества, распоряжение которым возможно только с согласия собственника.Вместе с тем это нововведение не учитывало некоторых обстоятельств, в результате чего уже в ноябре 2008 года в ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» были внесены изменения. В частности, был уточнен перечень случаев, в которых общее правило о необходимости проведения конкурсов или аукционов не применяется.Стоит отметить, что и до введения рассматриваемого прямого запрета были определенные возможности для квалификации внеконкурсных распорядительных действий в отношении публичного имущества, которые в некоторых случаях имели откровенно коррупционную подоплеку, в качестве нарушений антимонопольного законодательства, руководствуясь общими нормами законодательства о защите конкуренции. Так, в соответствии с п. 1 ст. 15 федерального закона «О защите конкуренции» органам государственной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Помимо этого ст. 20 федерального закона «О защите конкуренции» предусматривает необходимость получения предварительного согласия антимонопольного органа на оказание государственной помощи, под которой понимается предоставление органами исполнительной власти преимущества, обеспечивающего отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными его участниками) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке.
Ноздрачев А.Ф утверждает «судебная практика по затронутой проблеме, сложившаяся в основном в условиях прежнего антимонопольного законодательства, достаточно противоречива. Так, при рассмотрении конкретного дела судебные инстанции признали, что передача в доверительное управление юридическому лицу значительной части нежилого фонда, принадлежащего публичному образованию, не согласуется с антимонопольным законодательством, поскольку общество приобрело преимущество в предпринимательской деятельности».По другому делу суд не усмотрел нарушений в том, что комитет по управлению областным имуществом передал нежилые помещения в аренду организации без проведения конкурса, поскольку такого требования региональным законодательством не установлено, а комитет не является монополистом на рынке товаров, работ и услуг.Из доклада Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я., в 2008 г. Генеральной прокуратурой в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции проведена масштабная проверка законности использования государственного имущества. Установлено, что нарушения законодательства касаются практически всех сфер управления и распоряжения государственной собственностью. Вскрыты факты принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации незаконных правовых актов, незаконного отчуждения имущества, создания административных барьеров при его использовании, совершения государственными служащими уголовно наказуемых деяний.
В развитие уже проделанной работы в данной сфере в конце 2009 года проведено совместное заседание коллегий Генеральной прокуратуры и Министерства экономического развития, на котором были определенны пути взаимодействия и выработали меры по обеспечению законности и эффективности использования государственного имущества. Это позволит создать механизм сохранности государственной собственности.Во избежание совершения противозаконных сделок целесообразно усилить контроль за приведением в соответствие с новыми требованиями многочисленных федеральных и региональных нормативных правовых актов, которые в части, противоречащей законодательству о защите конкуренции, не подлежат применению и при необходимости могут быть признаны недействующими в судебном порядке.
Однако общий запрет на внеконкурсное распоряжение публичным имуществом не способен заменить позитивных административных процедур, которые бы регламентировали проведение различных конкурсов и аукционов. В связи с этим п. 4 ст. 17.1 федерального закона «О защите конкуренции» предусматривает, что порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров в отношении публичного имущества и перечень случаев заключения указанных договоров путем проведения торгов в форме конкурса устанавливаются Правительством РФ. До этого соответствующие конкурсы проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях», а аукционы - в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества».
По мнению Венницкого А.В., в итоге должна быть создана единая система нормативных предписаний, сравнимая с положениями Федерального закона от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который устанавливает конкурсные процедуры расходования бюджетных средств. При этом порядок проведения соответствующих конкурсов и аукционов должен учитывать специфику различных распорядительных действий в отношении публичного имущества (аренда, безвозмездное пользование, доверительное управление и др.).Укреплению законности в этой сфере способствовало бы и включение в Кодекс РФ об административных правонарушениях специальных составов, предусматривающих ответственность виновных лиц за нарушение порядка проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров в отношении публичного имущества.
Наконец, Путин В.В. считает целесообразным ввести ограничения на совершение сделок между государственными структурами и коммерческими организациями, в которых крупными акционерами или руководящими работниками являются близкие родственники руководителей соответствующих государственных органов и компаний.
.4 Полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации по предотвращению коррупции в государственных унитарных предприятиях и учреждениях
«Проявления такого негативного явления, как коррупция, не обошли стороной и сферы деятельности государственных унитарных предприятий и учреждений. Сотрудники таких предприятий нередко злоупотребляют своими служебными полномочиями. В эпоху тотальной приватизации государственной собственности возможность распределять недвижимое имущество частным лицам привела к различным злоупотреблениям, плоды которых пожинают по сей день».
Так и диссертантом Гуцевым П.Ю. отмечается, что коррупция возможна не только со стороны лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации и государственных гражданских служащих регионов. Публичные функции также осуществляют унитарные предприятия и учреждения, в числе которых организации образования, здравоохранения и культуры. Конечно, степень коррупционной опасности в данных организациях значительно меньше по сравнению с органами государственной власти и местного самоуправления, однако это не означает ее отсутствия.В отличие от других видов коррупционной деятельности, недобросовестная практика в сфере образования и здравоохранения обусловлена уровнем социально-экономической обеспеченности. Педагоги и врачи современной России имеют чрезвычайно низкий уровень оплаты труда и социальных льгот. Спрос в отношении преподавателей и врачей хорошей квалификации значительно превышает предложение. В результате законодатель отказывается от применения в отношении педагогического и медицинского персонала ограничений и запретов, свойственных публичной власти и службе в государственных органах. Это, в свою очередь, стимулирует коррупцию. Основными выявляемыми нарушениями являются незаконное присвоение собственности, мошеннические действия и превышения служебных полномочий со стороны должностных лиц, злоупотребляющих своим положением. Хотелось бы заметить, что ни директор, ни работники государственных унитарных предприятий не являются государственными служащими, однако в связи с тем, что такие предприятия учреждаются государством, получают субсидии из бюджета, в своей деятельности пользуются государственной собственностью, поэтому учитывая расширенную трактовку понятия субъекта коррупционных правонарушений, данную законодателем, антикоррупционная политика реализуется и в отношении государственных унитарных предприятий и учреждений. По мнению Фахреева Р.И., аспиранта «Академии управления «ТИСБИ», именно в связи с проявлением коррупции в государственных унитарных предприятиях последнее было лишено права создавать дочерние предприятия. Эта позиция законодателя нашла свое отражение в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 ода. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях», в соответствии с которым унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). Возможность создания дочерних предприятий была предусмотрена п. 7 ст. 114 Гражданского кодекса РФ, который был исключен. Логика законодателя понятна: необходим всесторонний контроль за учетом имущества государственных унитарных предприятий.Государственное имущество представляет собой значительную ценность, и его распределение не обходится без нарушений действующего законодательства, а также без проявлений злоупотреблений со стороны собственника такого имущества и со стороны самого балансодержателя. Предприятия с участием государства подвержены коррупции, так как в их деятельности замешаны бюджетные средства. Существуют разнообразные схемы продажи государственной собственности, закрепленной за государственными унитарными предприятиями, другим субъектам гражданских правоотношений, минуя аукционы за бесценок.
В частности, такие схемы применяются в случаях отказа предприятия от закрепленного за ним имущества в связи с «отсутствием производственной необходимости»; такая формулировка используется весьма широко. Коррупционные действия, выявленные в системе государственных предприятий, подрывают доверие не только к такому предприятию, но и к самому государству.Уличенных руководителей ждет на выбор: либо увольнение, либо отказ от коммерческой деятельности. Интересным представляется и тот факт, что при совмещении руководителями государственных предприятий нескольких должностей сфера деятельности данных предприятий имеет сходный характер. Порой между такими предприятиями заключаются договоры, что неизбежно может привести к конфликту интересов, а также к использованию бюджетных средств в личных, корыстных интересах. Нередки случаи, когда один и тот же человек состоит в должности директора государственного унитарного предприятия и является парламентарием. В этом случае создается коллизия: с одной стороны, директор государственного предприятия назначается главой администрации и подотчетен ему, а с другой - он как народный избранник в некоторой степени контролирует его работу. Урегулировать этот пробел возможно путем внесения поправок в законодательство, которые исключили бы возможность такого совмещения.
Собственник государственного унитарного предприятия должен давать согласие на совершение крупных сделок. Согласно статье 23 федерального закона «О государственных и муниципальных предприятиях», к таковым относятся сделки, составляющие более 10% уставного фонда предприятия. Большинство государственных унитарных учреждений имеют большие уставные фонды, при таких обстоятельствах любая сделка повседневной хозяйственной деятельности становится крупной. В число крупных попадут сделки и по покупке необходимых ресурсов, т.е. фактически вся повседневная хозяйственная деятельность попадает под прямое регулирование чиновников. Налицо нарушение законодательства о государственной службе, в основу которого положен принцип отделения экономической деятельности от управленческой. Сюда же примыкает вопрос об ответственности (или безответственности) тех, кто принимает решение, - директора, издавшего приказ, или ведомства, направившего директору предписание или давшего согласие на сделку. Проявление коррупции имеет место и при заключении сделок государственными унитарными предприятиями и учреждениями.
Антикоррупционная политика в отношении работников образовательных и медицинских учреждений имеет общефедеральный характер. Ресурсы субъектов Федерации в данной сфере ограничены. Поэтому в диссертации Гуцева П.Ю. было сосредоточено внимание на двух центральных проблемах региональной антикоррупционной политики по отношению к деятельности государственных унитарных предприятий и учреждений: стимулировании добросовестного труда работников и публичном контроле. В частности, автором положительно оценивается антикоррупционное значение нового механизма оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений. Решительный поворот от советской уравнительной системы оплаты труда в сторону более гибкого механизма, способного стимулировать работу исходя из ее результатов, представляет собой, несомненно, прогрессивное явление. Именно по этому пути должны пойти законодатели субъектов Федерации и нормотворческие органы муниципальных образований. Вместе с тем, уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации не является одинаковым. Так, в регионах-донорах органы публичной власти имеют значительно большие экономико-финансовые ресурсы, позволяющие дополнительно стимулировать добросовестную практику работников образования, здравоохранения, культуры и других бюджетных учреждений, обеспечивая им достойный уровень жизни и пресекая тем самым коррупционные явления и процессы.
Что касается деятельности государственных унитарных предприятий, нужно ужесточить ответственность за коррупцию: исключить объявление выговоров и начать незамедлительно увольнять виновных сотрудников с дисквалификацией. Необходимы создание базы для обучения руководителей, тщательная проверка претендентов на должности в государственные предприятия, проведение психологических тренингов по выявлению склонностей сотрудников, руководителей предприятий к коррупции. Несмотря на дороговизну указанных мероприятий, применение современных мер позволит сэкономить значительные бюджетные средства, а также репутацию местных властей. Необходимо отметить, что, к сожалению, нормативно-правового акта, регламентирующего коррупцию в деятельности государственных унитарных предприятиях, не имеется, в результате на практике могут возникать интересные ситуации, так как, с одной стороны, сотрудники этих предприятий и учреждений не являются государственными служащими, а с другой - деятельность государственных унитарных предприятий субсидируется из бюджета, злоупотребления могут коснуться государственного имущества, закрепленного за такими предприятиями. Решить эту проблему можно путем признания субъектами правонарушений должностных лиц государственных организаций, учреждений, унитарных предприятий, представителей субъектов РФ в коммерческих и некоммерческих организациях, в имуществе которых субъекты Федерации или которые непосредственно либо через учрежденные ими ранее организации или иные структуры имеют долю участия более 25% акций или «золотую акцию», а также иных должностных лиц таких организаций.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В данной дипломной работе исследовалась тема «Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции». Результаты проведенного исследования дают основания для следующих обобщений.
Итак, в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под коррупцией понимается «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами (подп. «а» п. 1 ст. 1) и совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица» (подп. «б» п. 1 ст. 1).
Таким образом, сформулируем главные выводы, что сущность коррупции заключается в разложении и коррозии власти. При коррупции государственные и муниципальные посты используются не в общественных, а в частных интересах. Коррупция - это комплекс явлений, связанный с использованием чиновниками своего служебного положения для извлечения личной выгоды. Коррупция оказывает разрушительное воздействие на общественную психологию, подрывает доверие к власти, препятствует консолидации общества, поскольку люди убеждаются на примерах повседневной жизни в иллюзорности государственной политики, направленной на предотвращение коррупции.
В борьбе с коррупцией, необходимо сбалансированное сочетание профилактического и репрессивного подходов. Здесь могут применяться как точечные удары, так и системное воздействие. Предотвратить коррупцию только путем призывов к честности или только путем самого совершенного и строгого законодательства невозможно. Противодействие коррупции как одно из направлений государственной деятельности в современной России охватывает комплекс полномочий и публично-значимых функций не только федеральных государственных органов, но и органов публичной власти субъектов Российской Федерации. В свою очередь, каждому из региональных государственных органов отводится своя роль в конституционно-правовом механизме противодействия коррупции: законодательные (представительные) органы субъектов Федерации осуществляют нормотворческие и контрольные полномочия; исполнительные органы - управленческо-распорядительные функции; судебные органы - защиту прав и законных интересов субъектов правоотношений на основе действительного или предполагаемого нарушения норм права. Региональное законодательство об организации и деятельности контрольно-счетных палат и иных парламентских органов финансового контроля отличается заметным разнообразием, причем дифференцированный подход к правовому регулированию данных общественных отношений не в полной мере соответствует национальной задаче противодействия коррупции в региональном аспекте ее реализации. Для предотвращения указанной тенденции необходимо принятие федерального закона «Об основах организации и деятельности депутатских органов финансового контроля субъектов Российской Федерации», в котором должны найти свое выражение структура, порядок формирования, организации, деятельности и досрочного прекращения их полномочий. Более подробное правовое регулирование статуса этих органов может осуществляться в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации. В отличие от законодательной (представительной) власти, специфика правового регулирования противодействия коррупции в деятельности высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации проявляется в том, что эти органы в большей мере подвержены коррупционным рискам и нередко сами являются источниками коррупции. Конституционная концепция разделения властей и имеющаяся в стране модель правового регулирования организации публичной власти в субъектах Российской Федерации приводит к необходимости исследования в качестве источника, коррупции и, одновременно с этим, средства ее противодействия, не только органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и региональных органов судебной власти. Наблюдается высокая степень концентрации судебной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации, что не может отрицательно не сказываться на динамике коррупционных явлений и процессов. Федеральный, статус большинства судов, соединенный с полномочием Президента Российской Федерации по назначению судей всех судов, кроме высших судов и судов субъектов Федерации, приводит к централизации судебной власти и, следовательно, - ее закрытому характеру. Иных юридических средств оказывается недостаточно, чтобы обеспечить конституционные гарантии беспристрастности и независимости правосудия.
Изучив и проанализировав все поставленные задачи в дипломной работе можно придти к выводу, что коррупция в России рассматривается как серьезная угроза поступательному социально-экономическому развитию страны, которая в разной степени оказывает негативное влияние практически на все сферы жизни государства и общества, в том числе и является угрозой Конституционному строю государства.В ходе анализа правоприменительной практики законодательства в сфере противодействия коррупции выявлены проблемные вопросы. Отрицательно сказываются на результатах реализации антикоррупционного законодательства неполнота и бессистемность правовой базы противодействия коррупции; отсутствие четких положений о полномочиях и ответственности государственных органов и должностных лиц; недооценка проведения антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы законодательных актов.
Одним из серьезных стимулов коррупции формы коррупции является стремление недобросовестных руководителей повсеместно выполнять функции монопольного управления и решать при этом задачи личного обогащения.
Некоторые важные вопросы продолжают регулироваться подзаконными нормативными правовыми актами. Излишняя свобода, которую получают ведомства и местные органы власти в локальном нормотворчестве, открывает возможность «выгодной» регламентации.
Во избежание коррупциогенности важно, чтобы главные, существенные условия регламентирования определялись четким законом. Речь идет не только о детализации норм закона, но и разъяснении порядка их применения. Требует внимания принятие ведомством, отделом, министерством собственных правовых актов.
Нечетко сформулированные законы провоцируют создание условий, удобных для коррупционного поведения. В свою очередь невыполнение органом исполнительной власти собственных регулирующих функций позволяет организациям принимать свои правовые акты, которые провоцируют неправомерные действия.
Правовые нормы, наделяющие органы власти и местного самоуправления полномочиями, должны толковаться как императивные, то есть не как права, которыми власть может или не может пользоваться по своему усмотрению, а как обязанности данной власти перед населением.
Существует проблема в привлечении к уголовной ответственности работников сферы образования и здравоохранения за получение незаконного денежного вознаграждения, так как основная их масса не относится к категории должностных лиц.
Например, врач, требующий вознаграждение за успешное проведение операции или прием без очереди.
Законодательством Российской Федерации до сих пор не устранены противоречия, как между нормами уголовного законодательства, так и между уголовно-правовыми нормами и нормами иных отраслей законодательства. Остаются противоречия в части уголовно-наказуемого размера получения имущества в качестве дара за служебную деятельность лица между статьей 290 Уголовного кодекса Российской Федерации, устанавливающей уголовную ответственность за получение взятки, и гражданско-правовой нормой (статья 575 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Вследствие этого имеются правовые основания для признания случаев получения должностными лицами вознаграждения, не превышающего пяти минимальных размеров оплаты труда, подарком, а не взяткой.
В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.
При этом конкретные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в федеральном законодательстве не определены.
По мнению ряда субъектов Российской Федерации, анализ антикоррупционного законодательства субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о различном подходе к отчетности по реализации мер антикоррупционной политики, в том числе и к ее форме.
В связи с эти представляется целесообразным закрепить в федеральном законе норму, устанавливающую отчетность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в том числе и по вопросам, поставленным законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросу реализации антикоррупционных мер в субъекте Российской Федерации.
Государственные закупки - это одна из сфер, наиболее подверженных коррупционным правонарушениям. С принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и его последующими изменениями, сфера размещения заказов в целом стала более конкретизированной, а также открытой и прозрачной, что является фактором снижения коррупционных нарушений на этом этапе.
При этом наиболее существенным коррупционным фактором в сфере закупок является отсутствие должного контроля на стадии исполнения контракта. Это дает возможность недобросовестному поставщику (в том числе и по сговору с заказчиком) поставлять товары (выполнять работы, оказывать услуги) с нарушением требований закона и контракта, предъявляемых к качеству, объему, ассортименту, комплектности. Это, в свою очередь, позволяет заранее (еще до заключения контракта) вступить в сговор с заказчиком и выиграть торги на законных основаниях, в том числе и путем существенного снижения цены контракта (за счет дальнейшего ухудшения качества товаров, работ, услуг).
В этой связи представляется целесообразным разработать и предусмотреть в законодательстве нормы, регламентирующие порядок приемки товаров (работ, услуг), поставляемых (выполняемых, оказываемых) по государственным и муниципальным контрактам, обеспечивающие открытость, прозрачность и подконтрольность этой стадии закупки.
Кроме вышеперечисленных предложений считаю необходимым дополнить их следующим: необходим широкий общественный контроль за должностными лицами всех уровней, создание специализированных государственных структур по борьбе с коррупцией и расширение полномочий Счетной палаты РФ, расширение контрольных функций Парламента РФ, гласность как одно из средств преодоления коррупции, ужесточение наказаний за коррупционные преступления, усиление неотвратимости наказания, комплекс государственных мер по формированию у населения нетерпимости к коррупционным преступлениям, создание системы социально-правового контроля и морального воздействия на поведение политиков и чиновников, создание законодательной базы для использования экономических инструментов и санкций для борьбы с коррупцией, защита интересов пострадавших от коррупции на государственном уровне.
В Российской Федерации коррупция представляет собой широко распространенное явление системного характера, которое затрагивает все общество в целом, включая его основы, в частности государственное управление и сферу предпринимательства, а также государственные институты, призванные бороться с коррупцией, такие как правоохранительные органы и судебная система. Нет сомнений в том, что российские власти серьезно и последовательно относятся к решению этих проблем; борьба с коррупцией признана одним из приоритетных направлений на самом высоком политическом уровне.
В юридической науке давно установлен принцип, согласно которому целесообразность является вторичным по отношению к законности требованием, предъявляемым к любой разновидности правовой деятельности. Поэтому каждый государственный служащий должен знать, что даже «самый плохой закон лучше самой благой целесообразности, поскольку последняя не имеет границ».
коррупция политический государственный
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Конституция (Основной закон) Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=2875>] // Российская газета.- 2009.- № 7.
. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=36254> // Собрание законодательства РФ.- 2002.- № 15.
. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.04.2003 № 4-П По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона Об аудиторской деятельности в связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=41681> // Собрание законодательства РФ.- 2003.- № 15.
. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова // Собрание законодательства РФ. <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=44858>- 2003.- № 44.
. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28.02.2008 № 3-П По делу по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1. и 12.1. Закона Российской Федерации О статусе судей в Российской Федерации и статей 21, 22 и 26 Федерального закона Об органах судейского сообщества в Российской Федерации в связи сжалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой // Собрание законодательства РФ.- 2008.- № 10 (Ч. 2).
. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=122748>О судебной системе Российской Федерации [принят ГД ФС РФ 23.10.1996, ред. от 06.12.2011] // Российская газета.- 1997.- № 3.
. Гражданский кодекс Российской Федерации [часть первая] от 30.11.1994 № 51-ФЗ [принят ГД ФС РФ 21.10.1994, ред. от 06.12.2011] <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=122953> // Российская газета. - 1994. - № 238-239.
. Федеральный закон от 17.12.1998 N 188-ФЗ <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=117295>О мировых судьях в Российской Федерации [принят ГД ФС РФ 11.11.1998, ред. от 18.07.2011 <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=117295>] // Российская газета.- 1998.- № 242.
. Федерального закона 06.10.1999 N 184-ФЗ <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=122064>Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [принят ГД ФС РФ 22.09.1999, ред. от 30.11.2011, с изм. от 29.02.2012 <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=122064>] // Российская газета.- 1999.- № 206.
. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=108681> [принят ГД ФС РФ 25.04.2003, ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011] // Российская газета.- 2003.- № 104.
. Федеральный закон от 25.07.2006 № 125-ФЗ О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=61753> [принят ГД ФС РФ 08.07.2006, ред. от 08.07.2006] // Российская газета.- 2006.- № 164.
. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ О защите конкуренции <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=122945> [принят ГД ФС РФ 08.07.2006, ред. от 06.12.2011] // Российская газета. - 2006. - № 162.
. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ О противодействии коррупции <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=121947> [принят ГД ФС РФ 19.12.2008, ред. от 21.11.2011] // Российская газета.- 2008.- № 266.
. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=122008> [принят ГД ФС РФ 03.07.2009, ред. от 21.11.2011] // Российская газета.- 2009.- № 133.
. Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 О федеральной программе Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы) <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=97288> [ред. от 12.01.2010] // Российская газета.- 2009.- № 40.
. Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=87685> // Российская газета.- 2009.- № 88.
. Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=127131> [ред. от 13.03.2012] // Российская газета.- 2010.- № 79.
. Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции // Собрание законодательства РФ.- 2012.- N 12.- ст. 1391.
. Послание Президента Российской Федерацию Медведева Д.А. Федеральному собранию Российской Федерации от 22.12.2011 // Российская газета.- № 290.- 2011.
. Постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 196 Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции <http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=85552> [утратил силу] // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 10. ст. 1241.
. Закон Архангельской области от 26.11.2008 № 626-31-ОЗ О противодействии коррупции в Архангельской области [принят Архангельским областным Собранием депутатов 26.11.2008, ред. от 22.03.2011] // Волна.- 2008.- № 48.
. Закон Архангельской области от 24.09.2010 № 201-15-03 Об утверждении прогнозного плана приватизации государственного имущества Архангельской области на 2011 год и основных направлений приватизации государственного имущества Архангельской области на плановый период 2011-2013 годов [принят Архангельским областным Собранием депутатов 22.09.2010, ред. от 24.09.2010] // Волна.- 2010.- № 40.
. Постановление Правительства Архангельской области от 14.10.2011 № 391-пп Об утверждении долгосрочной целевой программы Архангельской области Противодействие коррупции в Архангельской области на 2012 - 2014 годы [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы Консультант Плюс.- 2012.
. Постановление Администрации Архангельской области от 03.06.2008 № 123-па/15 Об утверждении методики проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти архангельской области и в аппарате администрации архангельской области [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы Консультант Плюс.- 2012.
. Указ Губернатора Архангельской области от 03.09.2010 № 164-у О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона О противодействии коррупции [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы Консультант Плюс.- 2012.
. Указ Губернатора Архангельской области от 14.07.2011 № 105-у Об утверждении Порядка организации работы системы «телефон доверия» по фактам коррупционной направленности, с которыми граждане и организации столкнулись в процессе взаимодействия с должностными лицами исполнительных органов государственной власти Архангельской области и представительств Архангельской области введена в действие с 01.08.2011 система «телефон доверия» [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы Консультант Плюс.- 2012.
. Алексеев С.С. Философия права / С.С. Алексеев - М.: Норма, 1999.
. Долговой А.И. Криминология: учебник для юридических вузов / А.И. Долговой - М.: Норма, 1997.
. Дудин Н.П. Противодействие коррупции: научно-практическое издание / Н. П. Дудин, Т.А. Васильева, Г.В. Дытченко, М.Г. Ковалева, С.П. Кушниренко, А.А. Ларинков, М.А. Любавина, Е.Л. Никитин, А.Е. Скачкова, В.А. Стеля, Л.А. Чернышева, С.Ю. Яковлева. - СПб. : СПб юрид. ин-т (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2009.
. Кушниренко С.П., Пристансков В.Д. Коррупция и ее преступные проявления. Особенности уголовного преследования / С.П. Кушниренко, В.Д. Пристансков.- СПб.: Социальная литература, 2004.
. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка (слова на букву К) / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова, под ред. Трушкина С.А. - М.: Оникс, 2008.
. Рябинин Н.А. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции: сборник материалов методологического семинара / Н. А. Рябинин, отв. ред. Д.Д. Невирко. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010.
. Фахреева Р.И. Проявление коррупции в муниципальных унитарных предприятиях / Р.И. Фахреева. - НОУ ВПО «Академия управления»: ТИСБИ, 2009.
. Федотов П.В. Лекции о противодействии коррупции / П.В. Федотов - М.: Академия экономической безопасности МВД РФ, 2011.
. Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс / А.Е. Чуклинов, под ред. доц. Е.В. Кобзевой.- Саратов: Сарат. Центр по исслед. проблем организованной преступности и коррупции, 2004.
. Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: диссертация … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев - Белгород, 2010.
. Мировой суд: доступность и эффективность: социологические исследование мировой юстиции в Санкт-Петербурге / Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль».- СПб, 2007.- 56 стр.
. Обзор о состоянии соблюдения законности сотрудниками надзорных органов МЧС России в 2011 году / Департамент надзорной деятельности МЧС России.- Архангельск: 2011.
. Барыгина И. Инновации против коррупции / И. Барыгина // Российская газета.- 2007.- № 38.
. Винницкий А.В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью / А. В. Винницкий // Законность. - 2009. - N 6. С. 43-42. Гаухман Л.Д. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией / Л.Д. Гаухман // Журнал российского права.- 2000.- № 12.- С. 3.
. Ипатова Т.В. Законодательство субъекта Российской Федерации в сфере противодействия коррупции / Т.В. Ипатова // Вестник ТвГУ: Серия «Право». - 2011. Выпуск 25. - С. 16 - 21.
. Коррупция - как деструктивный процесс в правотворческой деятельности // Юридический вестник.- 2009.- № 2.
. Местникова С.А. Проблемы организации деятельности мировых судей / С.А. Местникова.- Якутск: Изд. Российская юстиция.- 2010.- № 5.
. Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах / А.Ф. Ноздрачев // Адвокат. - 2007. - С. 1-3.
. Нургалиев Р.Г. Концепция обеспечения собственной безопасности милиции / Р.Г. Нургалиев // Российская газета.- 2009.- № 4970 (146).
. О юридической ответственности за неэффективное использование бюджетных средств // Закон и право.- 2007.- № 1.- С. 44-45.
. Путин В.В. Демократия и качество государства / В.В. Путин // Коммерсант.- 2012.- № 5.
. Тихомиров Ю. Преодолевать коррупциогенность законодательства / Ю. Тихомиров // Право и экономика.- 2004.- № 5.
. Формирование системы цивилизованного лоббизма в России: проблемы эффективности взаимодействия общества и власти / под ред. В.И.Быкова, Л.Н. Галенской, Л.В. Сморгунова. - СПб.: СКФ «Россия-Нева», 2006.
. Аналитическая записка [Электронный ресурс] // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ.- 2011.- Режим доступа: <http://council.gov.ru>. Дата обращения: 23.01.2012.
. Антикоррупционная программа КПРФ: интернет-проект «Антикоррупционный комитет» [Электронный ресурс] // Политическая партия «Коммунистическая партия Российской Федерации».- 2011.- Режим доступа: <http://www.rbc.ru>beyvora.ru. Дата обращения: 04.04.2012.
. В Архангельской области введут систему антикоррупционного мониторинга [Электронный ресурс] // Все о госзаказе.- 2012.- Режим доступа: <http://www.rbc.ru>goszakazhelp.ru. Дата обращения: 01.02.2012.
. Доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации [Электронный ресурс] // Антикоррупционер.- 2009.- Режим доступа: <http://anti-corruptioner.ru>. Дата обращения: 12.02.2012.
. Кабанов П.А. Региональные антикоррупционные программы как организационно-правовые средства противодействия коррупции [Электронный ресурс] / П.А. Кабанов // Криминальное право.-2011.- Режим доступа: <http://crimpravo.ru>. Дата обращения: 03.02.2012.
. Коррупция как атрибут экономики [Электронный ресурс] // Magelanin.- 2012.- Режим доступа: <http://magelanin.livejournal.com>. Дата обращения: 01.03.2012.
. О противодействии коррупции в исполнительных органах государственной власти [Электронный ресурс] // Департамент Здравоохранения.- 2012.- Режим доступа: http:// voronej.bezformata.ru. Дата обращения: 11.03.2012.
. Средний размер взятки в России составил 236 тысяч рублей [Электронный ресурс] // 29.ру. - 2011.- Режим доступа: <http://29.ru>. Дата обращения: 05.03.2012.
. Совет Федерации Федерального собрания РФ предлагает расширить антикоррупционные полномочия Министерству финансов РФ и других ведомств [Электронный ресурс] // РосБизнесКонсалтинг.- 2011. Режим доступа: <http://www.rbc.ru>. Дата обращения: 17.03.2012.
. Трепашкин М.И. Что такое коррупция, и как с ней бороться? [Электронный ресурс] / М.И. Трепашкин // Профсоюз сотрудников милиции г.Москвы. - 2009.- Режим доступа: http:// prof-police.ru. Дата обращения: 23.02.2012.
. Чайка Ю.Я. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ [Электронный ресурс] / Ю.Я. Чайка // Генеральная прокурора РФ.- 2009.- Режим доступа: <http://genproc.gov.ru>. Дата обращения: 23.02.2012.