История создания Конституционного Суда Республики Беларусь
История создания Конституционного Суда Республики Беларусь
Одной из характерных черт советской формы правления является отсутствие в системе высших органов власти конституционного суда, поэтому до 1989 года в белорусской Конституции не содержалось норм, регулировавших статус специализированного органа конституционного контроля или надзора. Такое положение объяснялось прежде всего негативным отношением правящей партии (и соответственно законодателя) к теории разделения властей. Считалось, что Советы депутатов должны выполнять одновременно и законодательные и исполнительные функции. Утверждалось, что высший орган государственной власти способен адекватно выражать волю и интересы всех граждан, и, следовательно, никто не может оспаривать конституционность его актов [1], он сам должен следить за тем, чтобы принимаемые нормы соответствовали Конституции.
Именно поэтому предпринятые в 1924-1933 годах попытки возложить на Верховный Суд СССР функцию контроля конституционности актов союзных республик и актов, принимаемых наркоматами СССР, закончились неудачей [2]. Один из участников развернувшейся в конце 1920-х годов дискуссии о возможности судебной охраны конституции писал: «…природа советской власти такова, что она сама по себе является живым опровержением фикции теории разделения властей. Наш классовый суд не является «независимым» от политической власти, а является одной из ее функций. И в союзном масштабе не высший, независимый от власти конституционный суд является для нас гарантией сохранения конституционной законности, а высший политический орган господствующего класса (выделено мной. - А.В.)» [3, с. 501-502].
Как отмечал уже в 1960-е годы М.А. Нудель, «проблема конституционного контроля теснейшим образом связана с положением парламента. Если признается его верховенство, исключается возможность создания внепарламентского органа, который осуществлял бы конституционную юрисдикцию и тем самым контролировал деятельность парламента» [4, с. 10].
Лишь в конце 80-х годов, в период «перестройки», указанные идеи были отвергнуты. 27 октября 1989 г. белорусская Конституция 1978 г. дополнена новой статьей следующего содержания:
«Комитет конституционного надзора Белорусской ССР избирается Верховным Советом Белорусской ССР сроком на 10 лет из числа специалистов в области политики и права в составе Председателя, заместителя Председателя и 9 членов Комитета.
Лица, избранные в Комитет конституционного надзора Белорусской ССР, не могут одновременно входить в состав органов, акты которых поднадзорны Комитету.
Лица, избранные в Комитет конституционного надзора Белорусской ССР, при выполнении своих обязанностей независимы и подчиняются только Конституции Белорусской ССР.
Комитет конституционного надзора Белорусской ССР:
) по собственной инициативе, по предложению Верховного Совета Белорусской ССР представляет Верховному Совету Белорусской ССР заключения о соответствии проектов актов Верховного Совета Белорусской ССР Конституции Белорусской ССР;
) осуществляет наблюдение за соответствием Конституции Белорусской ССР и законам Белорусской ССР постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР, решений областных и Минского городского Советов народных депутатов:
) по собственной инициативе или по предложению Верховного Совета Белорусской ССР, Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, Председателя Верховного Совета Белорусской ССР, постоянных комиссий Верховного Совета Белорусской ССР дает заключения о соответствии Конституции Белорусской ССР и законам Белорусской ССР актов других государственных органов и общественных организаций республики.
При выявлении противоречия акта или его отдельных положений Конституции Белорусской ССР или законам Белорусской ССР Комитет конституционного надзора Белорусской ССР направляет органу, издавшему акт, свое заключение для устранения допущенного нарушения. Принятие Комитетом такого заключения приостанавливает исполнение противоречащего Конституции Белорусской ССР или закону Белорусской ССР акта либо его отдельных положений.
Комитет конституционного надзора Белорусской ССР вправе входить с представлением в Верховный Совет Белорусской ССР или Совет Министров Белорусской ССР об отмене противоречащих Конституции Белорусской ССР или закону Белорусской ССР актов подотчетных им органов или должностных лиц.
Организация и порядок деятельности Комитета конституционного надзора Белорусской ССР определяются Законом о конституционном надзоре в СССР и Законом Белорусской ССР о Комитете конституционного надзора Белорусской ССР» [5, с. 33-34].
В приведенной статье практически полностью воспроизведена применительно к союзной республике аналогичная норма общесоюзной Конституции 1977 г., посвященная Комитету конституционного надзора СССР. (Отметим, что Комитет конституционного надзора Беларуси, в отличие от союзного комитета, так и не был создан на практике.)
июля 1990 г. Верховным Советом была принята Декларация о государственном суверенитете [6], в которой впервые в истории белорусского государства провозглашалась цель построения правового государства, а разграничение законодательной, исполнительной и судебной власти было названо важнейшим принципом существования белорусского государства. В условиях, когда на территории Беларуси провозглашалось верховенство белорусского законодательства, все острее стала ощущаться потребность в органе, который оценивал бы соответствие текущего законодательства Конституции.
Министерством юстиции Республики Беларусь был разработан проект закона о Комитете конституционного надзора, представленный занимавшим тогда пост Министра юстиции профессором Тихиней В.Г. для обсуждения на 1-ю сессию Верховного Совета 12-го созыва. Большинство депутатов подвергли законопроект критике, и он не был принят даже в первом чтении. Существенным недостатком проекта было то, что он практически полностью дублировал положения общесоюзного Закона о Комитете конституционного надзора СССР. Согласно проекту право отмены неконституционных актов, принятых парламентом, обставлялось целым рядом условий. В соответствии с проектом в состав Комитета могли входить специалисты не только в области права, но и политики, предусматривалась процедура предварительного контроля для всех проектов законодательных актов.
На этой же сессии Верховного Совета высказывались соображения о необходимости создания в Беларуси не Комитета конституционного надзора с ограниченными функциями, а Конституционного Суда с широкими полномочиями. В дальнейшем разработка законопроекта об органе конституционного контроля была поручена Постоянной комиссии Верховного Совета по законодательству. В связи с тем что в конце 1990 года началась работа по подготовке проекта новой Конституции Беларуси, разработчики проекта Закона о Конституционном Суде работали в тесном контакте с членами и экспертами Конституционной комиссии.
В ноябре 1990 г. автором настоящей статьи был подготовлен проект Закона о Конституционном Суде, основные положения которого одобрены на заседании парламентской комиссии по законодательству [7] и нашли отражение в соответствующем разделе Концепции судебно-правовой реформы, утвержденной Верховным Советом в 1992 году [8].
Одновременно с обсуждением в Парламенте шла дискуссия среди ученых-юристов о компетенции Конституционного Суда, его месте в системе государственных органов, правовом статусе судей [12; 13; 14]. Довольно длительный срок, в течение которого шла разработка закона, объясняется главным образом тем, что параллельно велась работа над новой Конституцией, один из разделов которой предполагалось посвятить Конституционному Суду. Не было смысла принимать закон до принятия Конституции, которое по различным причинам затягивалось.
марта 1994 г. Верховным Советом Республики Беларусь 12-го созыва была принята Конституция Республики Беларусь, в которой впервые в истории белорусского конституционализма предусматривалось учреждение в стране специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда. В Конституцию была включена специальная глава «Конституционный Суд Республики Беларусь», состоявшая из восьми статей и регулировавшая порядок формирования, компетенцию и правовой статус судей Конституционного Суда. Указанная глава входила в раздел VI «Государственный контроль и надзор», посвященный правовому регулированию деятельности Контрольной палаты и прокуратуры.
марта 1994 г., через 15 дней после принятия Конституции, на 87-е заседание 13-й сессии Верховного Совета Республики Беларусь 12-го созыва был вынесен проект Закона о Конституционном Суде. Как отметил выступивший на сессии председатель Постоянной комиссии по законодательству Булахов Д.П., законопроект, находившийся на руках у депутатов, представлял пятый вариант редакции указанного Закона [15, с. 22]. В связи с тем что депутаты были хорошо знакомы с содержанием проекта, заместитель Председателя Верховного Совета Республики Беларусь Шолодонов В.И. предложил не обсуждать его постатейно, а принять в целом. Интересно, что ряд депутатов внесли предложение не размещать Конституционный Суд в г. Минске (высказывалось предложение о строительстве здания Конституционного Суда в г. Заславле), мотивируя его отсутствием свободных площадей для «разных контор» [15, с. 24-29], но это предложение не ставилось на голосование. В целом же за Закон о Конституционном Суде проголосовало 210 из зарегистрировавшихся для голосования 284 депутатов. Ни один человек не голосовал против, двое воздержались, не голосовало 72 депутата [15, с. 30]. Таким образом, Закон о Конституционном Суде, состоявший из 57 статей, размещенных в четырех разделах, был принят, что весьма символично, в день вступления в силу нового Основного Закона - 30 марта 1994 г. [16].
Поскольку текст указанного Закона доступен для исследователей, обратим внимание лишь на одну особенность правового статуса Конституционного Суда. Согласно ст. 5 этого Закона Конституционный Суд имел право по своему усмотрению рассмотреть вопрос о соответствии нормативных актов любого государственного органа, общественного объединения Конституции, законам, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. Конституционный Суд, особенно в начале своей деятельности, достаточно часто пользовался правом возбуждать дела по собственной инициативе (пять раз - 1994 г., два раза - 1995 г., шесть раз - 1996 г.). Уместно отметить, что зарубежные специалисты (профессор А. Бланкенагель из ФРГ, профессор Г. Шоу из США), рецензировавшие проект Закона о Конституционном Суде, высказывали беспокойство в связи с тем, что предоставление такого права может заставить усомниться в нейтральности и политической беспристрастности Суда. А. Бланкенагель, например, указывал, что возможность проявления собственной инициативы «провоцирует суд на судебно-правовой активизм и лишает Конституционный Суд возможности выполнять свои первоначальные функции, а стороны относиться к этой инстанции как к суду» [17]. Тем не менее законодатель не прислушался к этим замечаниям и наделил Суд на конституционном уровне правом возбуждать дела по собственной инициативе. На его решение повлияло, как минимум, три обстоятельства. Во-первых, был учтен опыт работы Комитета конституционного надзора СССР, который был наделен таким правом. Во-вторых, предполагалось, что Конституционный Суд будет пользоваться этим правом с большой осторожностью, используя его только на первом этапе своей деятельности и лишь для рассмотрения нормативных правовых актов, ущемляющих конституционные права и свободы граждан. В-третьих, орган конституционного контроля был новым явлением в политической и правовой системах государства. Некоторые парламентарии считали, что, не наделив Суд таким правом, будет трудно обеспечить активность иных субъектов, обладающих инициативой обращения, и «загрузить» Суд достаточным объемом работы.
В ст. 4 Закона о порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь 1994 года предусматривалось: «В целях обеспечения безусловного исполнения принятой Конституции Республики Беларусь создать Конституционный Суд Республики Беларусь в месячный срок со дня вступления в силу Конституции» [18, с. 29].
Для этого была созвана специальная внеочередная сессия Верховного Совета, на которой 28 апреля 1994 г. был рассмотрен вопрос об избрании членов Конституционного Суда.
Как известно, в европейских странах существуют различные подходы к процессу отбора кандидатов на должности судей конституционного суда. Профессор Г. Штайнбергер называет вопрос назначения судей наиболее деликатным: уже «сам вопрос о том, кто может предлагать кандидатов на выборы или назначение, имеет ключевое значение» [19, с. 47]. Во многих европейских странах право назначения судей Конституционного Суда принадлежит нескольким органам или должностным лицам, представляющим различные ветви власти. Предложения закрепить такой порядок высказывались и в ходе разработки проекта Закона о Конституционном Суде [13, с. 181]. Однако законодатель пошел по иному пути, установив в ст. 126 Конституции, что Конституционный Суд избирается Верховным Советом из квалифицированных специалистов в области права в количестве 11 судей. С целью развития конституционной нормы в Законе о Конституционном Суде (ст. 14) предусматривалось, что судьей может быть избран гражданин Республики Беларусь, имеющий высшее юридическое образование, являющийся высококвалифицированным специалистом в области права и имеющий, как правило, ученую степень, обладающий высокими моральными качествами.
Подробно процедура избрания членов Конституционного Суда была урегулирована в разделе V Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь [20]. В соответствии со ст. 71 данного Регламента кандидатуры на должности судей Конституционного Суда выдвигались депутатами Верховного Совета. Обсуждение и голосование проводилось с учетом заключений по кандидатурам двух постоянных комиссий Парламента - по законодательству и по государственному строительству, а также Президиума Верховного Совета - органа, в который помимо спикера и вице-спикеров входили ex officio председатели всех постоянных комиссий Парламента. В соответствии с принятой процедурой кандидат на должность судьи должен был выступить перед Парламентом с короткой речью и ответить на вопросы депутатов. Применительно к случаю, если количество претендентов больше, чем число вакансий, предусматривалось предварительное голосование о включении кандидатур в список для тайного голосования. Лица, набравшие большинство голосов по сравнению с другими кандидатами, включались в бюллетени для тайного голосования. Список таких кандидатур не должен был быть большим, чем количество вакантных должностей членов Конституционного Суда. Согласно Регламенту не допускалось повторное выдвижение в течение одной сессии кандидатуры, не получившей по результатам голосования более половины голосов от общего числа депутатов Парламента, как и выдвижение одного и того же кандидата более двух раз.
На 11 вакантных должностей в апреле 1994 г. претендовало около 40 кандидатов [21]. После обсуждения кандидатур на совместном заседании постоянных комиссий, а также на заседании Президиума Верховного Совета было решено представить на сессию 11 кандидатур [22], из которых депутатами одобрено лишь восемь кандидатов, еще одна кандидатура предложена непосредственно в ходе сессии. Таким образом, 28 апреля 1994 г. на внеочередной сессии Верховного Совета впервые в истории белорусского конституционализма был избран полномочный состав Конституционного Суда. Согласно ст. 12 Закона о Конституционном Суде он был правомочен принимать решения и приступать к работе, когда в его состав избрано не менее семи судей. Еще двое судей доизбраны на два оставшихся вакантных места из восьми претендентов 25 мая 1996 г. [23].
Через некоторое время после формирования Суда его членами был разработан и принят ряд документов, включая Регламент Конституционного Суда Республики Беларусь [24] и Кодекс чести судьи Конституционного Суда Республики Беларусь [25, с. 22-24]. 23 сентября 1994 г. Конституционным Судом принято первое заключение [25, с. 25], ознаменовавшее начало первого этапа его деятельности, продлившегося до конца 1996 года.
конституционный суд комитет надзор
Список источников
1. Керимов, Д.А. Конституционный надзор в СССР / Д.А. Керимов, А.И. Экимов // Советск. государство и право. - 1990. - № 9.
. Митюков, М.А. Судебный конституционный надзор 1924-1933 гг.: вопросы истории, теории и практики / М.А.Митюков. - М., 2005.
. Загорье, Б. Нужна ли нам судебная охрана конституции (в порядке обсуждения) / Б. Загорье // Вестн. советск. юстиции. - 1928. - № 17(123).
. Нудель, М.А. Конституционный контроль в капиталистических странах / М.А. Нудель. - М., 1968.
. Конституция (Основной Закон) Белорусской Советской Социалистической Республики. - Минск, 1989.
. Декларация Верховного Совета Белорусской Советской Социалистической Республики о государственном суверенитете Белорусской Советской Социалистической Республики. - Минск, 1990.
. Текущ. архив Постоянной комиссии по законодательству Верховн. Совета Респ. Беларусь XII созыва за 1990 г.
. Ведомости Верхов. Совета Респ. Беларусь. - 1992. - № 16. - Ст. 270.
. Там же. - 1993. - № 14. - Ст. 141.
. Там же. - 1993. - № 32. - Ст. 421.
. Вашкевич, А. Конституционный Суд Республики Беларусь: место и роль в системе государственных органов de lege ferenda / А. Вашкевич // Судовы весн. - 1992. - № 3.
. Вашкевич, А. Судебно-правовая реформа: концепция и пути ее реализации в Республике Беларусь / А. Вашкевич. - Минск, 1992.
. Вашкевич, А. Конституция независимой Беларуси / А. Вашкевич // Советск. Белоруссия. - 1992. - 6 марта.
. Трынаццатая сесія Вярхоўнага Савета Рэспублікі Беларусь дванаццатага склікання. - Бюл. № 87 / Выданне Вярхоўн. Савета Рэсп. Беларусь. - Минск, 1994.
. Ведомости Верховн. Совета Респ. Беларусь. - 1994. - № 15. - Ст. 220.
. Личный архив автора.
. Конституция Республики Беларусь. - Минск, 1994.
. Штайнбергер, Г. Модели конституционной юрисдикции / Г.Штайнбергер. - Изд-е Совета Европы, 1994.
. Ведомости Верховн. Совета Респ. Беларусь. - 1994. - № 17. - Ст. 285.
. Мехов, С. Громко молчащий орган / С.Мехов // Фемида. - 1994. - 25 апр.
. Звязда. - 1994. - 28 красав.
. Ведомости Верховн. Совета Респ. Беларусь. - 1996. - № 18. - Ст. 338.
. Там же. - 1994. - № 23-24.
. Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. - 1995. - № 1. - С. 22-24.