Институт конституционной жалобы в Республике Польша: организационно-правовые проблемы рассмотрения
Институт конституционной жалобы в Республике Польша: организационно-правовые проблемы рассмотрения
Генезис и формирование института конституционной жалобы в Республике Польша
Создание польского Конституционного Трибунала связано с внесением дополнения в Конституцию Республики Польша 1952 года (далее - Конституция) в марте 1982 года и принятием 25 апреля 1985 г. Закона Республики Польша «О Конституционном Трибунале» (далее - Закон о Конституционном Трибунале).
В первоначальном проекте Закона о Конституционном Трибунале предусматривалось введение в Польше института, напоминающего конституционную жалобу, но в проекте, вынесенном на рассмотрение Сейма в феврале 1985 года, упоминание о нем уже отсутствовало. Это объяснялось опасениями по поводу возможной перегруженности Трибунала огромным количеством дел, а также убежденностью в том, что при большом количестве субъектов, имеющих право на обращение в Трибунал, граждане смогут защитить свои интересы через них [1, S. 33].
Отметим, что даже в Германии, являющейся родоначальником конституционной жалобы (хотя некоторые ученые высказывают мнение, что впервые данный институт был закреплен в Конституции Баварии 1818 года), при разработке и принятии Основного Закона 1949 года было решено первоначально не придавать данному институту конституционный статус (это произошло лишь в 1969 году). Одной из причин такого подхода стали опасения, что Конституционный Суд ФРГ может стать некой суперинстанцией по отношению к другим высшим судам, авторитет которых в связи с этим может понизиться [2, S. 81].
Польский же законодатель сразу придал институту конституционной жалобы конституционно-правовой статус, включив основные положения о ней в Основной Закон 1997 года. Согласно части 1 ст. 79 Конституции «каждый, чьи конституционные свободы или права оказались нарушенными, имеет право на определенных в законе принципах обратиться с жалобой в Конституционный Трибунал по вопросу о соответствии Конституции закона или иного нормативного акта, на основании которого суд или орган публичной администрации вынес окончательное решение о его свободах или правах или о его обязанностях, определенных в Конституции» [Цит. по 3].
Понятие и значение института конституционной жалобы в польском конституционном праве
Институт конституционной жалобы представляет собой одно из важнейших средств защиты конституционных свобод и прав личности. В науке польского конституционного права под конституционной жалобой понимается особое правовое средство, позволяющее субъекту (физическому или юридическому лицу) обращаться в орган конституционного контроля с просьбой проверить принятое в отношении него окончательное решение публичных властей, если оно, по его мнению, нарушает его конституционные свободы и права [4, S. 365]. При этом важно отметить следующие обстоятельства:
) жалоба должна быть связана с конкретным делом, по которому принято окончательное решение компетентных властей;
) основанием жалобы должно являться лишь нарушение прав и свобод, которые прямо закреплены в тексте Конституции государства;
) жалоба имеет субсидиарный характер, что означает возможность ее внесения лишь после исчерпания всех иных доступных средств правовой защиты;
) рассмотрение жалобы относится к компетенции органа конституционной юстиции, решение которого носит окончательный характер и обязывает все иные органы государства.
Указанное средство выполняет ряд важнейших функций и в силу этого играет существенную роль в правовой системе многих государств. Как отмечает профессор Б.Банашак, конституционная жалоба:
) обеспечивает охрану прав и интересов субъектов права;
) одновременно с ее помощью защищается публичный интерес, так как она предоставляет органу конституционного контроля возможность проверки соблюдения Основного Закона всеми государственными органами, чем способствует легитимизации государства;
) играет важную роль в предотвращении и разрешении общественных конфликтов. Тем самым она способствует интеграции общества вокруг конституционных ценностей;
) оказывает существенное влияние на процесс толкования конституционных норм, что помогает адаптировать Основной Закон к меняющимся социальным реалиям и снимает необходимость внесения изменений в текст Конституции;
) играет важное воспитательное значение, наглядно демонстрируя обществу практическую значимость Конституции в правовой системе государства [5, S. 32].
Основания для подачи конституционной жалобы. Согласно ст. 79 Конституции основанием для подачи жалобы служит нарушение конституционных прав и свобод. Большинство конституционных прав и свобод закреплено в разделе втором «Свободы, права и обязанности человека и гражданина» Основного Закона. В первую очередь речь идет о личных и политических правах, хотя на практике реализуются также права и свободы, закрепленные и в иных разделах Конституции. В решениях Трибунала отмечается, что «не могут быть основанием для конституционной жалобы нормы, определяющие общие принципы конституционного строя, а также нормы, адресованные законодателю… Преамбула Конституции не содержит норм, закрепляющих права и свободы…» [6, S. 494]. Конституционная жалоба не может применяться и по делам, связанным с нарушением прав и свобод, гарантируемых на уровне обычных законов, а также не допускается ее подача на нарушение прав и свобод, которые гарантируются международными договорами, ратифицированными Республикой Польша. Нерешенным в практике Трибунала является вопрос о том, можно ли обосновывать жалобу ссылками на нарушение принципов правового государства, принципов равенства, закрепленных в Конституции [4, S. 362].
При подаче конституционной жалобы должен соблюдаться принцип субсидиарности, предполагающий, что субъект, подающий ее, должен предварительно использовать все иные средства обжалования и получить окончательное решение по своему делу. Так, по уголовным делам необходимо использовать возможности кассации, по гражданским - получить решение Верховного Суда, если спор носит административно-правовой характер, то окончательное решение выносит Главный Административный Суд.
) заявитель должен быть лично заинтересован в устранении нарушения принадлежащих ему прав и свобод (так называемый личный интерес);
) нарушение должно касаться правовой позиции заявителя (правовой интерес);
) нарушение прав и свобод заявителя должно носить реальный характер (так называемый реальный интерес) [6, S. 496].
В свою очередь, формальными основаниями конституционной жалобы являются:
) соблюдение срока, установленного законом. Необходимо, чтобы жалоба была подана в течение трех месяцев с момента получения заявителем окончательного решения по его делу (ст. 46 Закона о Конституционном Трибунале). В случае если указанный срок пропущен, то независимо от причин его пропуска жалоба не может быть внесена в Трибунал;
) письменная форма заявления, подаваемого в определенной форме. Согласно ст. 47 Закона о Конституционном Трибунале жалоба должна содержать:
точное определение закона или иного нормативного акта, на основании которого суд или орган государственной администрации вынес окончательное решение о свободах или правах либо обязанностях, определенных Конституцией, и который заявитель требует признать несоответствующим Конституции;
указание, какие конституционные свободы или права и каким образом, по мнению заявителя, были нарушены;
обоснование жалобы с приведением точного описания фактического состояния;
к жалобе должен быть приобщен приговор или иное решение с указанием даты его вручения, изданное на основании оспариваемого нормативного акта [3, с. 368];
) жалоба и протест на отказ в придании жалобе дальнейшего движения должны быть составлены адвокатом или юрисконсультом, за исключением случая, если лицо, обращающееся с жалобой, является судьей, прокурором, нотариусом, профессором права или доктором юридических наук.
В случае, если заявитель не в состоянии понести расходы по правовой помощи, он может обратиться в районный суд по месту жительства за установлением адвоката или юрисконсульта по назначению. До рассмотрения данного заявления судом трехмесячный срок, упомянутый выше, не исчисляется.
Объект конституционной жалобы
конституционная жалоба польская
В ст. 79 Конституции определен объект конституционного контроля, который осуществляется в ходе рассмотрения жалобы, - это «закон или иной нормативный акт».
Под «законом» понимаются не только акты, принятые польским парламентом, но и акты, имеющие (либо имевшие) силу закона в соответствии с законодательством. Это вытекает из ст. 91 Закона о Конституционном Трибунале, согласно которой «каждый раз, когда в положениях закона речь идет о «законе», под этим понимаются законы и другие законодательные акты, изданные на основании положений, действующих до вступления в силу Конституции Республики Польша, принятой 2 апреля 1997 г.» [Цит. по 3, с. 378]. Как справедливо отмечает Ю.Репель, поскольку понятием «закон» охватываются законодательные акты, принятые в период действия прежних конституций, то еще более убедителен тезис, согласно которому из этого понятия нельзя исключать и акты, имеющие силу закона, прямо предусмотренные действующей Конституцией [7, с. 85].
В частности, понятием «закон», употребленным в ст. 79 Конституции, охватываются такие акты, как:
) распоряжения Президента Республики Польша, имеющие силу закона, изданные на основе ст. 234 Конституции (речь идет об особых полномочиях Президента во время действия военного положения);
) все ранее изданные акты, имевшие силу закона, при условии, что они продолжают действовать, например, распоряжения Президента, изданные в 1921-1941 годах, декреты Государственного Совета, принятые в 1952-1989 годах, и некоторые другие [8, S. 172]. (Например, в одном из дел, рассмотренных Конституционным Трибуналом в 2007 году, речь шла о распоряжении Президента, имеющем силу закона и принятом еще в 1934 году).
К другим нормативным актам относятся акты, прямо перечисленные в части 1 ст. 87 Конституции, согласно которой «источниками общеобязательного права Республики Польша являются: Конституция, законы, ратифицированные международные договоры, а также распоряжения» [Цит. по 3, с. 240].
Конституционный Трибунал в одном из своих решений указал: «…Трибунал не исключает возможность, что акт местного права может стать объектом конституционной жалобы. Для этого он должен относиться к нормативным актам, как их определяет Конституция, то есть он должен быть общеобязательным актом, содержащим нормы, распространяющиеся на неопределенный круг лиц» [9, S. 429].
Согласно решениям Конституционного Трибунала предметом жалобы не может являться:
) наличие пробела в праве;
) акт, лишенный признаков нормативности;
) акт, который уже утратил юридическую силу;
) неправильное толкование и применение правовых норм судами общей юрисдикции.
Субъекты права подачи конституционной жалобы. В соответствии со ст. 79 Конституции правом на обращение с конституционной жалобой обладает каждый, чьи конституционные свободы или права были нарушены.
Если некоторые элементы правовой конструкции, связанной с подачей жалобы, толкуются Конституционным Трибуналом ограничительно, в узком смысле, то термин «каждый» по смыслу ст. 79 трактуется расширительно. Под этим термином понимаются прежде всего физические лица - как граждане Республики Польша, так и иностранные граждане, лица без гражданства и лица с множественным гражданством. Единственное исключение из этого правила закреплено в части 2 ст. 79 Конституции, из которой следует, что правом на конституционную жалобу не могут пользоваться иностранцы в части обжалования отказа в предоставлении права убежища либо статуса беженца. Данное ограничение обосновывается тем, что предоставление права убежища и статуса беженца является прежде всего дискреционным полномочием государства [10, S. 54] (как и предоставление гражданства либо выдача въездной визы иностранцу) и лишь во вторую очередь - правом человека.
Однако, поскольку рядом прав и свобод могут обладать как физические, так и юридические лица, практика Конституционного Трибунала пошла по пути принятия от таких лиц конституционных жалоб. По делу SK 12/98 Трибунал постановил: «В подавляющем большинстве случаев жалоба является реакцией на нарушение свобод и прав, обладание которыми конституционный законодатель связывает с человеком и гражданином. В то же время Конституция закрепляет некоторые права и свободы, которые относятся к коллективным субъектам, таким как политическая партия или религиозное объединение. Некоторыми правами и свободами - например, правом собственности либо свободой занятия хозяйственной деятельностью - обладают не только физические, но и юридические лица. Следовательно, необходимо признать право юридических лиц выступать с жалобами… Такой подход продиктован не столько стремлением усилить позицию юридических лиц, сколько желанием интенсифицировать охрану прав лиц, которые либо сами создают такое юридическое лицо, либо пользуются результатами его деятельности…» [9, S. 422-423]. Субъектом конституционной жалобы на практике выступали профессиональные союзы.
Вместе с тем в решении Конституционного Трибунала, принятом в 2004 году, признано, что органы публичной власти не пользуются правом на подачу конституционной жалобы. В частности, речь шла о гмине как об органе общественного самоуправления, созданном для выполнения публичных функций. Допущение гмины в качестве субъекта подачи жалобы могло бы привести к созданию процедуры рассмотрения споров между органами публичной власти, что, по мнению Конституционного Трибунала, недопустимо [9, S. 424].
Статистические данные о конституционной жалобев Республике Польша (1998-2009 годы)
199819992000200120022003200420052006200720082009Поступило конституционных жалоб 168185200181195210224220294309405321Отказано в придании ходатайству дальнейшего движения10811514014513617215713910366197-Рассмотрено - всего51825262728293137242822в том числе вынесено решений о неконституционности-44565119131121-
Процедура рассмотрения конституционной жалобы. В соответствии со ст. 20 Закона о Конституционном Трибунале порядок рассмотрения дел в Конституционном Трибунале регулируется этим Законом, Регламентом Конституционного Трибунала (новая редакция утверждена Общим собранием судей Конституционного Трибунала 3 октября 2006 г.) [11], а также отдельными нормами Гражданского процессуального кодекса Республики Польша.
Жалоба, поданная в Конституционный Трибунал, сначала подлежит предварительному анализу работниками Отдела по делам конституционных жалоб, а затем рассматривается одним из судей. Судья может отклонить жалобу как явно необоснованную либо не отвечающую установленным в законе требованиям. Жалоба на такое решение судьи рассматривается коллегией в составе трех судей. Если же судья признал жалобу допустимой, она рассматривается составом в количестве трех (подзаконный акт) или пяти (закон) судей. По особо сложным делам решения может выносить полный состав судей. О возбуждении производства по конституционной жалобе Конституционный Трибунал на основании ст. 51 Закона о Конституционном Трибунале обязан проинформировать Уполномоченного по правам человека, который в 60-дневный срок со дня получения информации может заявить о своем участии в производстве.
В ст. 60 Закона о Конституционном Трибунале предусмотрено, что ходатайство по делу о конституционной жалобе должно быть рассмотрено в судебном заседании [3, с. 370].
В случае если Конституционный Трибунал признает обжалуемый акт неконституционным, то данный акт утрачивает юридическую силу. Однако отмена решения, принятого на основании такого акта, не наступает автоматически. Заявитель должен, опираясь на решение Конституционного Трибунала, требовать возобновления производства по делу.
Определенные проблемы вызывает толкование положений ст. 66 Закона о Конституционном Трибунале [12, S. 74-75], согласно которой Трибунал при вынесении решений связан рамками конституционной жалобы.
Возможно более узкое толкование данной нормы исходя из принципа «судейской сдержанности» (judicial restraint). В этом случае Конституционный Трибунал выносит решение, основываясь исключительно на той информации, которая содержится в жалобе и сопроводительных документах, включая предмет жалобы (конкретный нормативный акт или его часть, которая, по мнению заявителя, нарушает его конституционные права и свободы), основание жалобы, т.е. конкретное право или свободу, которые нарушены с точки зрения лица, подающего жалобу, и, наконец, в доводах заявителя.
Если трактовать указанную норму с точки зрения «судейского активизма» (judicial activism), то Конституционный Трибунал может выйти за пределы, указанные в жалобе, и обосновать свое решение на доводах, отличающихся от указанных в ней, а также на актах, не упомянутых в данной жалобе.
До настоящего времени единообразной практики Конституционного Трибунала по данному вопросу не выработано.
Несмотря на то, что с момента учреждения института конституционной жалобы в Республике Польша прошло более 12 лет, в стране продолжается полемика, связанная как с оценкой эффективности действующей модели жалобы, так и с предложениями по дальнейшему совершенствованию данного института [12, S. 55-75; 8, S. 301-314]. Не исключено, что некоторые элементы процедуры ее подачи и рассмотрения могут быть в перспективе изменены, а отдельные правовые позиции Конституционного Трибунала пересмотрены. Однако даже в нынешнем виде конституционная жалоба, несомненно, играет важную позитивную роль как средство укрепления конституционной законности и обеспечения конституционных свобод и прав личности. При введении указанного института в Республике Беларусь целесообразно использовать положения польского законодательства, которые оправдали себя на практике.
Источники
1. Banaszak, B. Skarga konstytucyjna w projektach Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej / Banaszak B., J. Repel // Skarga konstytucyjna. - Warszawa, 2000.
. Derlatka, M. Ewolucja skargi konstytucyjnej w niemieckim porzadku prawnym / M. Derlatka // Przeglad Sejmowy. - 2006. - № 1.
. Вашкевич, А. Основы конституционного права Республики Польша А. Вашкевич. - Минск, 2007.
. Garlicki, Leszek. Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykladu / Leszek Garlicki. - Wyd.12. - Warszawa, 2008.
. Banaszak, B. Modele skargi konstytucyjnej / B. Banaszak // Skarga konstytucyjna Praca zbiorowa pod red. Janusza Trzcinskiego - Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2000.
. Banaszak, B. Prawo konstytucyjne / B. Banaszak. - 4 wydanie. - Warszawa, 2008.
. Repel, J. Przedmiotowy zakres skargi konstytucyjnej / J. Repel // Skarga konstytucyjna. Praca zbiorowa pod red. Janusza Trzcinskiego. - Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2000.
. Szmulik, B. Skarga konstytucyjna. Polski model na tle porownawczym / B. Szmulik. - Warszawa, 2006.
. Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunalu Konstytucyjnego i wybranych sadow / red. i wprowadzenie prof. M. Zubik. - Warszawa, 2008.
. Trzcinski, J. Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej / J. Trzcinski // Skarga konstytucyjna Praca zbiorowa pod red. Janusza Trzcinskiego. - Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2000.
. Сайт Конституционного Трибунала Республики Польша [Электронный ресурс] - Режим доступа: #"justify">. Wrobel, W. Skarga konstytucyjna-problemy do rozwiazania / W. Wrobel // Ksiega XX-lecia orzecznictwa Trybunalu Konstytucyjnego. - Warszawa, 2006.
. Wierzbowski Blazej. Skarga konstytucyjna jako srodek ochrony praw czlowieka i obywatela / Blazej Wierzbowski // Konstytucja I gwarancje jej przestrzegania. Ksiega pamiatkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej. - Warszawa, 1996.