О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (в ред. от 21.11.2011) «О противодействии коррупции», положения Уголовного Кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (в ред. от 01.03.12), положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 03.05.2012) и другие нормативные акты.
В качестве теоретической основы использовались труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие проблемы в регулировании противодействия коррупции, в частности в системе государственной службы: В.Н. Агеева, А.Л. Богатикова, В.В. Евстифеева, А.В. Куракина, Д.Н. Колчеманова, Н.Н. Маршаковой, В.В. Овечко, М.В. Преснякова, С.Е. Чаннова им других.
Данная работа базируется на современных методах познания, включая как общенаучные (диалектико-материалистический, метод системного анализа), так и специальные (сравнительно - правовой, методы правового моделирования и прогнозирования.) Использование этих методов позволило всесторонне и комплексно изучить проблему противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.
Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА: ПОНЯТИЙНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
.1 Понятие и система государственной службы
Понятие государственной службы стало складываться в эпоху просвещённого абсолютизма в 18 веке. В царской России состоящими на государственной службе считались не только собственно государственные служащие, но и лица, занимающие некоторые выборные должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных организациях. В основе правового регулирования государственной службы до Октябрьской революции лежала введённая ещё Петром 1 «Табель о рангах» (1722 г.), где все должности как и гражданские, так и военные, разделялись на 14 классов и чинов. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок прохождения по лестнице чинов.
Февральская революция 1917 г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был разрушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» установил, что «всякие … наименования гражданских чинов (тайные статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской республики». «Служба является одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей».
Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид государственной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемая им.
При таком подходе к определению государственной службы, выделяются, с одной стороны задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой трудовая деятельность по осуществлению данных функций.
Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль «локомотива» для обеспечения «движения» государственного управления.
Государственная служба рассматривается учеными и в контексте обсуждения более общих государственно-правовых явлений: например, когда речь идет о функциях государства, государственном управлении, государственном аппарате и его деятельности.
Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное В.М. Манохиным: «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».
Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как «…служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах».
Легальное определение государственной службы закреплено в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011) «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о системе государственной службы). Так ч. 1 ст. 1 закрепляет положение о том, что: государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее федеральные государственные органы);
субъектов Российской Федерации;
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).
Согласно Федеральному закону о системе государственной службы, система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
государственная гражданская служба;
военная служба;
правоохранительная служба.
В свою очередь, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. от 21.11.2011) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о государственной гражданской службе) закрепляет взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов. Так, статья 6 закрепляет положение о том, что взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством, соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий; установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов и т. п.
.2 Принципы государственной службы
Принципы государственной службы - это основополагающие нормативно-правовые начала, установления, выражающие объективные закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, специфику, основное содержание и тенденции развития данного правового института. И принципы эти именно правовые, т.е. нормативно закреплены. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность государственно-служебных отношений.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона о системе государственной службы, основными принципами построения и функционирования системы государственной службы, являются:
- законность;
приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
- равный доступ граждан к государственной службе;
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
- взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
- профессионализм и компетентность государственных служащих;
защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
В науке данные принципы подразделяют на конституционные и организационно - функциональные.
Вначале следует рассмотреть содержание конституционных принципов.
Так, принцип федерализма означает, что государственная служба представляет собой систему должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов. Федерализм применительно к государственной службе имеет несколько аспектов:
нормативный аспект - конституционное и законодательное разграничение компетенции в области государственной службы между Российской Федерацией и субъектами РФ;
организационный аспект - соблюдение принципа федерализма при построении государственной службы, разделение государственной службы на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ;
функциональный аспект - самостоятельность каждого уровня федеративной системы при решении кадровых вопросов и других вопросов функционирования государственной службы;
финансовый аспект - соблюдение принципа федерализма при ресурсном обеспечении государственной службы за счет бюджета соответствующего уровня (федерального или регионального).
В соответствии, с принципом законности, государственный служащий обязан выполнять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность, и в соответствии с законодательством РФ; он вправе осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав согласно должностным обязанностям. Государственный служащий должен выполнять установленные для него законодательством обязанности, правильно использовать предоставленные ему права, соблюдать определенные законами ограничения и запреты по государственной службе.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязательности их признания, соблюдения и защиты. Конституция РФ провозглашает высшей ценностью права и свободы человека и гражданина. Сущность данного принципа состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах жизни.
Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе. Ч. 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Данный принцип означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации.
Далее, следует рассмотреть организационно - функциональные принципы.
Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Согласно этому принципу едиными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному служащему (к организации государственной службы, поступлению на государственную службу), квалификационные требования к служащим, требования к выполнению ими своих должностных обязанностей, проведению аттестации государственных служащих, применению к ним мер дисциплинарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу и т.д.
Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Законодатель подчеркивает, что государственная и муниципальная служба являются видами единой публичной службы, имеют во многих чертах похожее правовое регулирование, одинаковую практическую значимость для общества. Поэтому и их развитие должно происходить во взаимосвязи.
Принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих (транспарентность государственной службы). Деятельность государственных служащих должна находиться под постоянным государственным и общественным контролем. Демократический режим гласности в системе публичного управления способствует укреплению принципа законности, открытости и доступности информации. Государственный служащий обязан соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Рассматриваемый принцип заключается, во-первых, в том, что государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе, т. е. выполняет основную работу, за которую он получает денежное содержание (должностной оклад, заработную плату). Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную его готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств и т. п. Во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т. е. качественно осуществлять свои полномочия.
Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; он имеет право на проведение по его заявлению служебной проверки.
Федеральный закон о государственной гражданской службе дополнил перечень принципов, такими как принцип стабильности гражданской службы и принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
Так, содержание принципа стабильности гражданской службы нужно рассматривать в двух аспектах: стабильность организации службы и стабильность кадров службы.
Стабильность организации службы заключается в том, что, во-первых, четко определены возможности и обязанности федерального и субъектного законодателя в организации службы своего уровня. Во-вторых, закреплена взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы.
Стабильность кадров службы усиливает ориентацию самих служащих на исполнение должного регламента, перспективу карьерного роста и в целом на материальное обеспечение в рамках от государственной службы, а не от других сфер деятельности.
Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. При реализации принципа взаимодействия с общественными объединениями и гражданами можно выделить две линии: во-первых, организационное и содержательное взаимодействие с политическими партиями и другими общественными объединениями; во-вторых информационное взаимодействие с гражданами в целях формирования высокого авторитета и престижности государственной службы как государственно-правового института и глубокого уважения к профессиональной деятельности служащих как специалистов сложного процесса управления.
Необходимо отметить, что отсутствие реализации некоторых принципов порождает коррупцию в системе государственной службы и, наоборот, коррупция в системе государственной службы мешает реализации определенных принципов. Это можно проиллюстрировать на примерах. В первую очередь нарушается принцип законности. Ведь, совершая коррупционные правонарушения, государственный служащий не выполняет установленные для него законодательством обязанности, не правильно использует предоставленные ему права, не соблюдает определенные законами ограничения и запреты по государственной службе. Кроме того, он нарушает массу норм российского законодательства. В данном случае, нарушается и принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, т.к. исполняя, соответствующие полномочия, государственный служащий не руководствуется прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Не всегда реализуется и принцип равного доступа к государственной службе. Коррупционный аспект нарушения данного принципа, заключается в том, что должности государственной службы иногда просто «продаются». В таких случаях не учитываются ни профессиональные качества кандидата на соответствующую должность, ни его компетентность, ни квалификация и т.п. А это, в свою очередь, нарушает принцип профессионализма.
Порождает коррупцию, в том числе и отсутствие реализации принципа открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих. Представляется, что общественный контроль за государственными служащими не осуществляется на должном уровне. Причинами этого являются отсутствие желания участвовать в общественной жизни, низкий уровень правовой культуры, сомнение в эффективности и результативности такого контроля и т.п. Конечно, в России создаются определенные организации, разработан проект закона об общественном контроле, некоторая часть общества пытается осуществлять подобный контроль, но все это находится пока в зачаточном состоянии и требует немалых усилий.
Следует отметить, что принципы государственной службы тесно взаимосвязаны. Соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов негативно сказывается на выполнении остальных принципов. Поэтому трудно переоценить значение противодействия коррупции для успешной реализации принципов государственной службы.
2. ПОНЯТИЕ КОРУПЦИИ И ИСТОРИЯ ЕЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
.1 Коррупция: понятие и социальный аспект
Описание фактов коррупции имеет место как в Ветхом, так и Новом Завете. Как отмечается в научной литературе, первое упоминание о коррупции в системе государственной службы находится в памятнике государственности - архивах Древнего Вавилона. Документы, в которых содержится упоминание о коррупции, относятся ко второй половине XXIV в. до н.э. В эпоху шумеров и семитов царь Лагаша реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений своих чиновников и судей, а также уменьшения вымогательства незаконных вознаграждений у храмового персонала со стороны царской администрации, уменьшения и упорядочения платежей за обряды. Упоминание о коррупции мы находим в древних цивилизациях. В нашей стране появление коррупции связано с традицией кормления чиновников от дел. Как отмечается в научной литературе, упоминания о коррупции содержатся в летописях XIII в. А первое законодательное ограничение коррупции чиновников было установлено Иваном III, а Иван Грозный ввел смертную казнь за коррупционные правонарушения.
По мнению Н. Макиавелли, именно в римском праве термин «коррупция» приобрел юридическую форму.
Так термин «коррупция» произошёл от латинских слов «correi» (солидарность) и «rumpere» (ломать, повреждать). Впервые термин «corrumpere» (в смысле менять за деньги показания в суде и подкупать судью) используется в величайшем памятнике права Древнего Рима - Законе XII таблиц.
В России, впервые термин «коррупция» был введен в правовой понятийный аппарат А.Я. Эстриным в работе «Взяточничество». Данная работа вышла в рамках работы кружка уголовного права при Санкт-Петербургском университете в 1913 г. Автор дал следующее определение: коррупция - подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще.
Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей. В современной научной и учебной литературе существуют различные определения коррупции.
Так, А.И. Долгова определяет коррупцию как «социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей».
Г.А. Сатаров отмечает, что «...коррупция - это свидетельство неэффективности управления».
А.В. Куракин говорит об определении коррупции непосредственно в системе государственной службы. По его мнению, коррупцию в системе государственной службы можно определить как противоправное принятие государственным служащим лично или через посредников имущественных благ, осуществление государственным служащим должностных злоупотреблений с использованием своего статуса, а также подкуп государственного служащего физическими или юридическими лицами.
И.М. Гальперин определил коррупцию - как социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют своё служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересов.
Следует отметить, что понятие коррупции содержится в некоторых международно-правовых актах. Так, в соответствии со ст.2 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, коррупция означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового.
Федеральный закон от 25.12. 2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 21.11.2011) «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон о противодействии коррупции) также закрепляет понятие коррупции, где в ст.1 коррупция определяется как:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.
Проанализировав определения коррупции некоторых авторов, представляется важным изучение социального аспекта коррупции. Так, коррупция, как социальное явление, представляет собой сложное, многомерное явление, которое охватывает все сферы социальных взаимоотношений между гражданским обществом и государством и посягает на многие охраняемые законом блага различными способами. Помимо правовых, она затрагивает целый ряд других проблем: психологических, культурных, межличностных, что, естественно вызывает трудности в выработке ее общего понятия и отличительных признаков, разработке каких-либо конкретных мер борьбы с нею. В целом, с точки зрения социологии, коррупция рассматривается как социальный феномен, один из видов социальных отношений с позиций общесистемных принципов функционирования общества. Коррупция представляет собой дисфункцию социальной системы и сбой нормативной системы общества.
Некоторые социологи определяют коррупцию как «отказ от ожидаемых стандартов поведения со стороны представителей власти ради незаконной личной выгоды».
Куракин А.В. отмечает, что изучение социального аспекта коррупции позволяет объемнее исследовать данное явление в системе государственной службы, а также разработать административно-правовые средства по ее предупреждению и пресечению. Коррупция в системе государственной службы - это специфическая разновидность противоправного поведения, поэтому исследование социального аспекта коррупции в системе государственной службы есть объективная необходимость. История развития государственной службы показывает, что она в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного характера связана с коррупцией. Это обстоятельство дает возможность анализировать социальную сущность коррупции в системе государственной службы. Без определения социальных аспектов коррупции крайне затруднительно разработать современные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Исследование социального аспекта коррупции в системе государственной службы должно опираться на социологические исследования причин коррупции, а также отношения к ней населения, в целом. Согласно социологическому исследованию, проведенному на специализированном сайте, причины коррупции состоят: в недостаточно строгом контроле за действиями чиновников, их доходами и расходами - 16.05 %; в неадекватности наказания за факты коррупции - 11.99 %; в отсутствии общественного контроля - 11.15 %; в неразвитости гражданского общества - 10.47 %; в несовершенстве судебной системы - 9.97 %; в низких заработных платах работников бюджетной сферы - 9.97 %; в национальных традициях, в менталитете - 8.61 %; в низком уровне культуры у населения -8.11 %; в возможности принятия единоличного решения должностными лицами, в свободе принятия решений - 7.26 %; в неразвитой экономике - 5.74 %. Иные причины назвали 0.68 % опрошенных.
Важнейшие исследования проводит Международная неправительственная организация Трансперенси Интернешнл. Она выявляет индекс восприятия коррупции. По данным исследования, «Индекс Восприятия Коррупции (ИВК) - 2011», ИВК в России - 2,1 балла. В настоящее время со 143-го Россия переместилась на 154-е место из 178 стран. Данные другого исследования Трансперенси Интернешнл, «Барометр мировой коррупции - 2010», показывают, что, несмотря на предпринимаемые российскими властями меры, уровень коррупции за последние три года повысился - так считают 47,6% опрошенных россиян, а 29,7% считают, что уровень коррупции повысился значительно.
Оценки Всемирного Экономического Форума, представленные в докладе «The Russia Competitiveness Report 2011», также ставят Россию на низкие позиции по отдельным составляющим, характеризующим уровень коррупции:
коррупционность государственных расходов - 109 место из 139 (2,6 балла; снижение на 0,3 балла за последние два года);
незаконные платежи и взятки (формируется как средневзвешенный показатель оценок коррупции при импорте-экспорте, по коммунальным услугам, налогообложению, получению разрешений и лицензий, покупке решений судов) - 111 место из 139 (3,2 балла).
независимость судов - 115 место из 139 (2,7 балла; снижение на 0,2 балла за последние два года);
фаворитизм при принятии решений должностными лицами - 106 место из 139 (2,6 балла; снижение на 0,2 балла за последние два года).
По данным опроса Общественной палаты Российской Федерации, в восприятии граждан и в восприятии экспертов уровень коррупции, несмотря на усилия властей и общества по его снижению, продолжает увеличиваться (60% проголосовавших из числа посетителей интернетпортала Палаты и 43% из числа участников мероприятий в Общественной палате и членов региональных общественных палат). Респонденты фиксируют рост коррупции на всех уровнях власти: федеральном, региональном, муниципальном.
Не смотря, на положительные тенденции, выявленные в некоторых исследованиях, уровень коррупции в России, в частности в системе государственной службы, все еще остается достаточно высоким. Данное положение, подтверждается, в том числе и результатами исследований, проведенных среди российских граждан. Так, по результатам исследования международных организаций, уровень коррупции в России за последние два года снизился, а по результатам социологических опросов среди российских, он наоборот вырос и продолжает расти. Данное противоречие, скорее всего объясняется высокой латентностью данного явления, неточными данными и т.п.
Подводя итог, следует отметить, что раскрытие социально-правового аспекта коррупции в системе государственной службы позволяет выявить ее истинные причины и корни. Коррупция в системе государственной службы непосредственным образом связана с моральными качествами государственных служащих, с менталитетом населения в целом, с традициями и т.п. Имеют место и организационные проблемы в сфере публичного управления. Коррупция как социальное явление в системе государственной службы дезорганизует административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе организации государственной службы, а также разлагает ее кадровый состав.
2.2 История коррупции в системе государственной службы России
Изначально коррупция для чиновников в России была законным видом деятельности. Государственные чиновники жили за счет «кормлений», т. е. на подношения от тех, кто был заинтересован в их деятельности. Князь посылал своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения, но наделив их огромными полномочиями. Собрав мзду, наместники возвращались в столицу, где излишки накопленного добра них отнимали в пользу казны. Так формировалась круговая порука столичных и провинциальных взяточников. «Кормления» были официально отменены в 1556 г., но традиция жить и богатеть сохранилась в нашем менталитете, к сожалению, и по сей день. Государство, по сути, легализовало некоторые формы коррупции среди служивых людей, что самым негативным образом отражалось на уровне дисциплины и законности в государственном аппарате. Административные реформы конца XVII в. и XVIII в. отчасти изменили формы и методы управления, но, несмотря на это уровень коррупции продолжал расти.
Петр I провел кардинальную административную реформу, ввел службу за жалование. При Петре был принят ряд нормативных правовых актов, содержащих административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции. Но, несмотря на предпринимаемые меры, уровень коррупции в системе государственной службы принципиально снижен так и не был. Высокий уровень коррупции в системе государственной службы повлек развитие административно-правовых средств ее предупреждения и пресечения. В частности, в 1832 г. был принят Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать подношения от общества». Дисциплинарные наказания также являлись административно-правовыми средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы Российской империи.
Важным этапом в развитии законодательства о государственной гражданской службе Российской империи явилось принятие Устава «О службе гражданской по определению от правительства» и Устава «О службе гражданской по выборам». В этих нормативных правовых актах определялся порядок прохождения гражданской службы, а также административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции. Уложение «О наказаниях уголовных и исправительных» (1845) также внесло своей вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.
В XIX в. были сформированы административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской империи, которые после 1917 г. были отменены и забыты. Необходимо сказать, что не смотря на проблемы с коррупцией в Российской империи, все же необходимо сказать, что корпус государственных служащих в тот период был менее коррумпирован, чем нынешний.
Административно-правовое регулирование советской государственной службы началось с издания Декрета СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Советская власть на протяжении многих лет официально не признавала явления коррупции в системе государственной службы. Советская власть с самого начала своего существования объявила войну коррупции. Подтверждением этому является принятие Декрета СНК РСФСР от 18 мая 1918 г. «О взяточничестве», а также проведение целого ряда антикоррупционных мероприятий.
В начале 20-х годов XX в. были образованы комиссии по борьбе со взяточничеством.
Весьма серьезны были предписания Постановления СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях», Декрета СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г. временные правила «О службе в государственных учреждениях, предприятиях».
В 20-30-е годы XX в. большое внимание уделялось также укреплению дисциплины. Были приняты Постановление ВЦИК РСФСР от 7 июля 1923 г. «Положение о дисциплинарных судах», Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности».
Аппарат управления России начала 90-х годов XX в. был далек от совершенства. Кардинальное кадровое обновление органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне самым негативным образом отразилось на качественном составе государственных служащих. Такая ситуация во многом способствовала масштабному распространению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. В ответ на сложившуюся ситуацию с уровнем коррупции на государственной службе Президент РФ подписал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». В целях дальнейшего строительства института государственной службы Президент утверждает Положение о федеральной государственной службе (1993). В 1995 г. принимается Закон «Об основах государственной службы РФ». Вышеназванные акты содержали ряд запретов и ограничений, обусловленных режимом государственной службы, большинство из которых было направлено на предупреждение и пресечение коррупции в ее системе. Как известно, впоследствии он был отменен и принят ныне действующий Федеральный закон о системе государственной службы.
3. МЕХАНИЗМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ БОРЬБЫ С НЕЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
.1 Средства противодействия коррупции в системе государственной службы
Противодействие коррупции в системе государственной службы является основой антикоррупционного механизма в целом и служит реализации принципа открытости и публичности в деятельности государственных органов. В соответствии с Федеральным законом о противодействии с коррупции под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
В российском законодательстве противодействие коррупции в системе государственной службы осуществляется различными средствами. Некоторые административно-правовые средства противодействия коррупции будут рассмотрены на примере института государственной гражданской службы, т.к. Федеральный закон о государственной гражданской службе закрепляет взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов.
В начале, следует рассмотреть некоторые обязанности государственного служащего, закрепленные в ст.15 Федерального закона о государственной гражданской службе. Неукоснительное соблюдение данных обязанностей, является одним из административно - правовых средств противодействия коррупции. Так, в соответствии с п.9 ч.1 ст.15 Федерального закона о государственной гражданской службе представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи. А в соответствии с п.11 и п.12 ч.1 ст.15 Федерального закона о государственной гражданской службе служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим законом и другими федеральными законами; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Также законодателем закреплены и соответствующие ограничения, способствующие снижению коррупционных рисков. Так, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу; а также утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим законом и Федеральным законом о противодействии коррупции.
Важнейшим административно - правовым средством в борьбе с коррупцией в системе государственной службы является закрепление запретов в Федеральном законе о государственной гражданской службе. Запреты в системе государственной гражданской службы - это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие служащему совершать закрепленные законом действия под угрозой применения государственного принуждения.
Запреты - составная часть режима государственной службы. Как отмечается в научной литературе, назначение запретов в системе государственной службы состоит в том, чтобы обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих, создать условия для независимости служебной деятельности и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав.
В ст. 17 Федерального закона о государственной гражданской службе закреплено, что гражданскому служащему запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями и др.
Особо следует сказать о подарках. Государственный служащий не вправе получать подарки в связи с исполнением должностных обязанностей, вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским Кодексом РФ от 30.11.1994 (в ред. от 30.11.2011) (далее - ГК РФ). Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Часть 1 ст. 575 ГК РФ «Запрещение дарения» определила, что государственные служащие и служащие муниципальных образований имеют право принятия обычных подарков в связи с их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей, стоимость которых не превышает три тысячи рублей.
Было бы вполне оправданно исключить из ст. 575 ГК РФ предписания, допускающие дарение государственным служащим обычных подарков. Усилению мер, связанных с запретом дарения, должны соответствовать изменения законодательства о государственной службе, направленные на уточнение норм о получении вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей.
По мнению Куракина, многие из запретов не обеспечены соответствующим правовым и организационным механизмом реализации.
Федеральный закон о государственной гражданской службе закрепляет положение о том, что если гражданский служащий владеет приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) и это может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Данное предписание должным образом не обеспечено соответствующим правовым и организационным механизмом. Для его создания необходимо принять специальный закон «О передаче в доверительное управление имущества государственных служащих». В данном законодательном акте необходимо предусмотреть публично-правовые гарантии сохранности имущества государственного служащего, переданного им в доверительное управление.
Для обеспечения исполнения данного закона, а также соответствующего предписания Федерального закона о государственной гражданской службе необходимо предусмотреть меры дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности. Федеральный закон о государственной гражданской службе закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17). Однако закон не содержит прямых указаний на применение дисциплинарных взысканий за нарушение запретов, связанных с гражданской службой, данный вывод основывается на анализе ст. ст. 37, 57 Федерального закона о государственной гражданской службе.
Куракин также указывает на то, что содержащиеся императивные запреты на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, как показывает практика, достаточно часто не работают. В законодательстве о государственной службе было вполне оправданно предусмотреть определенную возможность для незначительной, менее оплачиваемой категории государственных служащих совмещение своей основной работы с участием в некоторых коммерческих организациях, не имеющих прямого или косвенного отношения к его служебной деятельности. Данная позиция, представляется вполне целесообразной, т.к. именно низкие заработные платы государственных служащих, являются одной из причин проявления коррупции в системе государственной службы. Кроме того, определенная категория государственных служащих совершает коррупционные правонарушения только по этой причине.
Таким образом, несмотря на большое количество запретов, закрепленных в Федеральном законе о государственной гражданской службе, не все из них могут полноценно способствовать борьбе с коррупцией, из-за отсутствия, соответствующего механизма реализации.
В Федеральном законе о государственной гражданской службе также закреплены требования к служебному поведению. Выполнение практически всех из них так или иначе способствует противодействию коррупции, но непосредственно этого касается требование, закрепленное в п.5 ст.18, где указано, что гражданский служащий обязан не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей.
Необходимо также сказать и о конфликте интересов. Определений конфликта в научной литературе достаточно много, но все их в той или иной степени объединяет то, что конфликт - это всегда разногласие по какому-либо вопросу, конкуренция различных мнений, которая разрешается в той или иной форме иногда правовыми, а иногда не совсем правовыми средствами.
О.В. Казаченкова говорит о конфликтном потенциале, предлагая понимать под ним совокупность обстоятельств и факторов, способствующих возникновению, формированию, развитию и протеканию конфликтов в государственно-административной сфере. Представляется, что в целом источники конфликтного потенциала можно охарактеризовать следующим образом: несовершенство законодательства о государственной службе, неэффективная организация работы государственных служащих; сложившаяся система, «уничтожающая» профессионализм и преданность интересам государства.
Как указывают М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов, в Российской Федерации термин «конфликт интересов» в контексте деятельности служащих стал применяться сравнительно недавно, в основном в связи с вопросами коррупционного поведения.
Наиболее распространенными и характерными предпосылками возникновения конфликта интересов можно назвать факторы, обусловленные различиями в восприятии государственными гражданскими служащими своего служебного долга, сформировавшихся профессиональных правил поведения, ценностных и моральных установок, традиций, обычаев, определенные принадлежностью гражданского служащего к формальным или неформальным ролевым группам, имеющим цели, расходящиеся с целями государства и общества в целом или органа государственной власти, порождающие в итоге негативные последствия для последних и ведущие к совершению коррупционных правонарушений.
Легальное определение конфликта интересов содержится в ч. 1 ст. 19 Федерального закона о государственной гражданской службе. Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. В свою очередь, под личной заинтересованностью законодатель понимает возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.
Следует отметить, что в соответствии с последними изменениями непринятие гражданским служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы.
В Федеральном законе о противодействии коррупции также содержится легальное определение конфликта интересов. Оно идентично вышеуказанному определению.
Для государственных служащих предусмотрена специальная процедура предотвращения конфликта интересов. Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении личной заинтересованности у государственного гражданского служащего, которая может привести к конфликту интересов, обязан предпринять меры по его предотвращению или урегулированию через рассмотрение этой проблемы в специальной комиссии. Создание данной комиссии регулируется Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Данное положение утверждено Указом Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821 (в ред. от 13.03.2012) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Положением определяется порядок формирования и деятельности соответствующей комиссии, основные задачи; вопросы, которые выносятся на рассмотрение комиссии. Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Как правило, это Приказы соответствующих органов.
В частности, такие акты приняты в некоторых ведомствах, в качестве примера можно привести Приказ Росфинмониторинга от 27.01.2010 г. № 16 «Об утверждении Порядка работы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих центрального аппарата, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Федеральной службы по финансовому мониторингу и урегулированию конфликта интересов»; Приказ Росрезерва от 11.12. 2009 г. № 219 «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов и др.
В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполно-моченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по во-просам государственной службы и кадров, юридического (правового) под-разделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.
Как отмечается в научной литературе, а также специалистами, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов призваны сыграть существенную роль в профилактике коррупции. Однако на пути развития административно-правового регулирования разрешения конфликта интересов, а также формирования и функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих, имеется достаточно много организационных проблем, которые не позволяют им работать в полную силу. Вышеназванные комиссии еще не стали активными субъектами в механизме противодействия коррупции, поскольку их деятельностью можно легко управлять и расставлять акценты на проблемах, которые далеки от проблемы противодействия коррупции.
Целесообразно было бы создать общую комиссию, помимо созданных непосредственно в органах. Она должна обладать следующими полномочиями: надзор за комиссиями, созданными непосредственно в органах, проведение собственного расследования в особых случаях. Урегулирование конфликта интересов, является важным средством противодействия коррупции, хотя процедура его урегулирования нуждается в развитии.
Необходимо сказать и об особенностях административно-правовых средств противодействия коррупции в системе военной службы, а также в системе правоохранительной службы. Так, А.В. Куракин отмечает, что предупреждение и пресечение коррупции в системе военной службы должны иметь приоритетное значение. Необходимы современные административно-правовые средства, с помощью которых возможно было бы снизить уровень коррупции в рассматриваемом виде государственной службы. Запреты, обусловленные режимом военной службы, весьма жестко ограничивают гражданскую правоспособность военнослужащих. Было бы вполне целесообразно пересмотреть установленные запреты, обусловленные режимом военной службы. Было бы целесообразно военнослужащим в свободное от службы время, разрешить работать по совместительству. Конечно, этот вопрос требует специальной проработки. Одним из средств предупреждения и пресечения коррупции в системе военной службы является создание механизмов контроля за военной службой со стороны институтов гражданского общества. Еще одним субъектом предупреждения и пресечения коррупции в системе военной службы мог бы являться институт военной полиции. Военная полиция достаточно успешно функционирует в целом ряде зарубежных государств.
Кроме того, в системе военной службы крайне распространено такое явления как непотизм и протекционизм. Родственные связи практически всегда учитываются и при приеме на службу, а рост по карьерной лестнице, как правило, невозможен без дачи взятки вышестоящим должностным лицам. Поэтому кадровая политика в данной области также должна быть пересмотрена.
Правоохранительная служба представляет важнейший вид федеральной государственной службы, гарант законности, стабильности и правопордяка в нашей стране. Коррупция в данной отрасли представляет собой крайне опасное явление. К.С. Бельский отмечает, что одной из причин проявления коррупции в системе правоохранительной службы, также является протекционизм.
А.В. Куракин говорит, о том, что в настоящее время необходимо совершенствовать антикоррупционные предписания, которые содержатся в Федеральном законе от 17.01. 1992 № 2202-1 (в ред. от 06.11.2011) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о прокуратуре). По мнению автора, необходимо обратить внимание на то, что запреты, связанные со службой в органах прокуратуры, целесообразно закрепить в Федеральном законе о прокуратуре». Служба в органах прокуратуры является правоохранительной службой, и распространять на прокурорских работников, режим службы которых принципиально отличается от режима службы гражданских служащих, административные запреты, обусловленные спецификой гражданской службы, не совсем правильно. Также представляется целесообразным создание специальных подразделений в органах прокуратуры. Данные подразделения должны осуществлять надзор за исполнением законодательства о государственной службе и о противодействии коррупции.
Одним из самых коррумпированных видов государственной службы является таможенная служба. В числе причин высокого уровня коррупции в системе таможенной службы следует назвать создание коммерческих структур в системе таможенной инфраструктуры. Невысокая оплата труда служащих таможенной службы, постоянный контакт данных служащих с коммерческими структурами реально создают условия для коррупции.
По мнению А.В. Куракина, необходимо минимизировать непосредственный контакт служащих таможенной службы с коммерческими структурами, целенаправленно проводить политику повышения материального обеспечения служащих таможенной службы, сформировать институт административных процедур взаимодействия служащих таможенной службы с участниками внешнеэкономической деятельности и закрепить эти процедуры на законодательном уровне.
В системе правоохранительных органов России органы внутренних дел являются самой многочисленной структурой. Из этого обстоятельства и следует необходимость создания и реализации современных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в органах внутренних дел. Одним из таких средств может являться осуществление совместительства.
Основным субъектом противодействия коррупции в органах внутренних дел являются службы собственной безопасности. От совершенствования форм и методов деятельности служб собственной безопасности во многом зависит успех предупреждения и пресечения коррупции в органах внутренних дел.
Важнейшим шагом на пути борьбы с коррупцией, является принятие Федерального закона о противодействии коррупции. В данном нормативном акте закреплены основные принципы противодействия коррупции. Так в ст. 3 закреплено положение о том, что противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. В законе также закреплены положение о международном сотрудничестве Российской Федерации в области противодействия коррупции; организационные основы противодействия коррупции; меры по профилактике коррупции; положение о конфликте интересов на государственной и муниципальной службе, о его урегулировании и др.
Федеральный закон о противодействии коррупции закрепляет некоторые обязанности и ограничения для государственных служащих. В частности, обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора; обязанность передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов и др.
Представляется, что для полноценного исследования, необходимо рассмотреть отдельные положения Федерального закона о противодействии коррупции и их реализацию.
Следует более подробно рассмотреть обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. П. 1 ст. 8 Федерального закона о противодействии коррупции предусматривает обязанность государственного или муниципального служащего, а также его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Необходимо сразу отметить, что в проекте Федерального закона о противодействии коррупции в ч. 3 ст. 1 использовалось понятие «члены семьи», к которым и относили супругу (супруга) и несовершеннолетних детей. После обсуждения его в Госдуме РФ понятие «члены семьи» было исключено, но содержание осталось неизменным. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ ( в ред. от 30.11.2011), который следует взять за основу, под членами семьи понимает: родителей, супругов, детей, братьев, сестер, бабушек, дедушек, воспитанников, воспитателей, пасынков, падчериц, отчима, мачеху.
В Федеральном законе о государственной гражданской службе используется понятие члены семьи, но не раскрывается его содержания. Как видно, единого понятия членов семьи не существует, и, как обоснованно отмечается в литературе, выработка такого универсального понятия невозможна.
Не понятными становятся цели законодателя, который, убрав внешнюю форму (само понятие «члены семьи»), не затронул его содержания. Данная формулировка оставляет широкие возможности и лазейки, т.к. имущество можно передавать иным членам семьи, не подпадающим под действие Федерального закона о противодействии коррупции. Автор предлагает обратиться к опыту Латвийской республики, где закон «О борьбе с коррупцией», предусматривает подачу деклараций всеми родственниками должностного лица.
Помимо дисциплинарных взысканий, применяемых к государственному служащему, за непредоставление или предоставление неполных сведений о доходах и имуществе государственного служащего, целесообразно было бы предложить взыскание дисциплинарного штрафа, причем размер дисциплинарного штрафа увязать в процентном отношении с неисполненной обязанностью.
Недостаточно строгий контроль за доходами государственных служащих является одной из причин коррупции в системе государственной службы. Поэтому, очень важно принять, соответствующие меры, для качественной реализации данного контроля.
Федеральный закон о противодействии коррупции закрепляет и меры по профилактике коррупции. Одной из таких мер является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Важность данной меры отмечается и в научной литературе. Кроме того, многие авторы говорят не только о формировании нетерпимости к коррупции, но и о необходимости привлечения гражданского общества к противодействию коррупции.
По мнению А.Л. Богатикова, причиной, определяющей необходимость привлечения гражданского общества к противодействию коррупции, является то, что общество является глобальным носителем информации о проявлениях коррупции. А.М. Цирин также говорит о том, что информация, полученная от граждан и организаций, поможет оперативно пресекать имеющиеся коррупционные практики и не допускать их дальнейшего существования.
Каждый гражданин должен четко знать правила поведения при общении со служащим органа власти и управления, ставить перед собой четкие и реальные задачи, и, таким образом, не способствовать коррупции.
Социально-правовой контроль над коррупционной деятельностью не может быть осуществлен в полной мере без активного сотрудничества государственных антикоррупционных структур с гражданским обществом. Поэтому необходимо разработать способы и средства, ориентированные на население, с тем чтобы поощрять общественность и отдельных граждан и представление объективной информации о коррупции чиновников. Но даже если такие средства будут разработаны и будет создан эффективный механизм их реализации, то готово ли будет общество участвовать в противодействии с коррупции?
По данным исследований, проведенных в нашей стране, коррупция как массовое социальное явление в системе государственной власти и управления, а также в системе государственной еще не получила должного общественного осуждения. Кроме того, негативную роль играет, как правило отсутствие или невысокий уровень знаний рядовых граждан в области противодействия коррупции. Гражданам сложно противостоять как коррупции в целом, так и разнообразным коррупционным проявлениям. В массовом сознании укоренилось практическое бессилие рядового гражданина перед властью. Граждане, зачастую, не желают, а иногда и просто боятся идти против сложившейся системы.
Нельзя не сказать и о низком уровне правовой культуры, о правовом нигилизме основной массы российского общества. Повышение правовой культуры общества является одной из главных мер борьбы с коррупцией. А в заключении одного из своих выступлений, Президент Российской Федерации В.В. Путин, сказал: «… позиция гражданского общества - важнейшая составляющая эффективности наших совместных усилий в борьбе с коррупцией». Особое внимание институтам гражданского общества в противодействии коррупции, было уделено и в Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг.
Учитывая все вышесказанное, можно сделать вывод о том, что реализация такой меры как формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, рассчитана на длительную перспективу. На данном этапе общество не готово полноценно включаться в борьбу с коррупцией. Не смотря на то, что отмечается важность участия общества в противодействии коррупции, для того, чтобы качественно реализовать данную меру, должно вырасти новое поколение, у которого будет сформирована нетерпимость к коррупции; отношение к ней, как к негативному явлению, в любых формах ее проявления.
Далее, следует рассмотреть такую меру, как проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Ее проведение регламентируется Федеральным законом от 17.07. 2009 № 172-ФЗ ( в ред. от 21.11.2011) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Федеральный Закон об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.) В настоящем законе не закреплено понятие антикоррупционной экспертизы, но на основании его положений можно сформулировать данное понятие. Под антикоррупционной экспертизой следует понимать экспертизу, осуществляемую специально уполномоченными органами и должностными лицами, по проверке нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Также закреплено положение и о независимой антикоррупционной экспертизе. Она проводится институтами гражданского общества и гражданами в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств. Во исполнение Федерального закона об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов было принято Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым была утверждена новая методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Суть изменений заключается в уменьшении коррупциогенных факторов, т.е. положений нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Из 17 признаков, считавшихся ранее коррупциогенными, в новой методике сохранены только 11.
Из числа коррупциогенных факторов исключены:
фактор существования собственно пробела в правовом регулировании;
отсутствие превентивных запретов и ограничений для органов власти (отсутствие превентивных антикоррупционных норм);
отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за деятельностью органов власти;
отсутствие норм ответственности органов власти;
нарушение режима прозрачности информации;
нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов власти возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
Исключение данных факторов представляется необоснованным. Исключенные факторы, позволяли указывать на возможность коррупционных проявлений. Исключение таких коррупциогенных факторов, как отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля за деятельностью органов власти, в том числе общественного и нарушение режима прозрачности информации, выглядит более чем странным. Представляется, что это противоречит некоторым принципам противодействия коррупции, закрепленным в Федеральном законе о противодействии коррупции. А именно, принципу публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и принципу сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Нельзя также не затронуть и вопрос об эффективности антикоррупционной экспертизы.
Несмотря на установленную законом обязанность государственных органов отвечать на заключения экспертов, отвечают менее чем в 20% случаев. Многие органы государственной власти не публикуют проекты своих нормативных актов для антикоррупционной экспертизы. Согласно существующим требованиям регистрации нормативных правовых актов, проекты нормативных правовых актов в обязательном порядке подлежат размещению на официальных сайтах государственных органов.
Значительным шагом вперед являлся бы учет антикоррупционного анализа в сфере судебного обжалования нормативных актов.
Таким образом, можно сделать вывод, что положение Федерального закона о противодействии коррупции об антикоррупционной экспертизе, практически не реализуется на практике, несмотря на то, что после принятия закона прошло достаточно времени, в течение которого, можно было бы внести соответствующие изменения.
Многие авторы отмечают, что в изменениях нуждается все антикоррупционное законодательство.
Так, В.В. Овечко предлагает внести ряд изменений в законодательство, способствующих, по его мнению, повышению статуса и ответственности государственных служащих. Данный автор считает, что в Конституцию Российской Федерации целесообразно включить главу «Государственная служба», в которой можно закрепить антикоррупционные основы этого вида деятельности.
В административном и уголовно-процессуальном законодательстве следует сформировать правовой режим защиты лиц, оказывающих помощь в мероприятиях по предупреждению и пресечению коррупции, предусмотреть стимулирование их деятельности, например посредством выплаты денежного вознаграждения, ввести меры административной и уголовной ответственности за сообщение заведомо ложной информации о коррупции.
Необходимо дополнить контроль доходов служащих контролем и соответствующих расходов, для чего можно было бы создать специализированное подразделение в Федеральной службе по финансовому мониторингу.
По мнению В. В. Овечко, в системе органов государственной власти было бы целесообразно создать специализированные органы и структурные подразделения в государственных органах по пресечению и предупреждению коррупции на государственной службе.
В.В. Ефстифеев, А.В. Куракин, А.В. Марьян, говорят о том, что на повестке дня - создание и эффективное использование системы антикоррупционных мероприятий, которые должны содержать:
оптимальное определение прав, обязанностей, а также режима юридической ответственности органов публичной власти и их служащих;
введение четких процедур принятия административных решений;
использование методики анализа правовых актов на предмет коррупциогенности;
глубокое и широкое разъяснение антисоциального характера коррупции и ее отрицательных последствий для общества, государства и граждан.
В настоящее время необходим комплекс организационных мероприятий, которые касаются:
порядка отбора кадров на государственную службу, а также создания четких объективных критериев для их карьерного роста, что будет давать возможность заниматься повышением квалификации, а также созданием положительного имиджа для института публичной службы;
обеспечения государственным служащим достойной оплаты их труда, а также набора социальных льгот, что в определенной степени будет стимулировать их труд;
формирования режима информационной открытости в деятельности государственных служащих;
создания эффективных механизмов контроля и надзора за служебной деятельностью государственных служащих.
Предложения и позиции авторов, являются очень актуальными и вполне обоснованными. Реализация некоторых из них будет способствовать искоренению таких причин коррупции, как недостаточно строгий контроль за действиями государственных служащих, их доходами и расходами; низкие заработные платы государственных служащих; неэффективная кадровая политика, отсутствие реального общественного контроля.
Борьба с коррупцией не может осуществляться комплексно и полноценно без эффективных мер ответственности, применяемых к государственным служащим, за совершение коррупционных правонарушений.
Ответственность государственных служащих является той «цементирующей основой», которая не позволяет государственному аппарату превратиться в неорганизованное, коррумпированное и не управляемое образование, приносящее единственное - вред государственному организму.
Положения об ответственности государственных гражданских служащих закреплены в Федеральном законе о государственной гражданской службе. Так в ч. 3 ст. 16, закреплено положение о том, что гражданские служащие несут ответственность за несоблюдение ограничений, ответственность устанавливается настоящим федеральным законом и другими федеральными законами. А в ч. 4 ст.17 закреплена ответственность за нарушение запретов. Ст. 68 закрепляет положение о том, что лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, привлекаются к ответственности в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Положение об ответственности военнослужащих закреплено в ст.28 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее - Федеральный закон о статусе военнослужащих). Так в данной статье закреплено, что военнослужащие несут все виды ответственности, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Положения об ответственности в системе правоохранительной службы закреплены в различных нормативных актах, регламентирующих отдельные виды правоохранительной службы. Например, ст. 41.7 Федерального закона о прокуратуре закрепляет положение о дисциплинарной ответственности работников прокуратуры.
Ст. 13 Федерального закона о противодействии коррупции предусматривает уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность за совершение коррупционных правонарушений.
Итак, рассмотрим каждый вид ответственности, применительно к государственным служащим.
В начале следует рассмотреть такой вид ответственности, как дисциплинарная. В ст. 56 Федерального закона о государственной гражданской службе. Служебная дисциплина на гражданской службе - обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом. Понятие дисциплинарного проступка и виды дисциплинарных взысканий закреплены в ст. 57. Так, под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. А за совершение данного проступка представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания. К ним относятся замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы. Также законодатель устанавливает порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания, закрепляя данное положение в ст.58. В свою очередь, факт совершения дисциплинарного проступка устанавливается путем проведения служебной проверки. Порядок ее проведения закреплен в ст. 59. Помимо факта совершения дисциплинарного проступка, устанавливаются и другие обстоятельства. Например, вина гражданского служащего; причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка и др.
После внесения изменений, в Федеральный закон о государственной гражданской службе была введена ст. 59.1, закрепляющая положение о взысканиях за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Так, за несоблюдение гражданским служащим данных ограничений, запретов и требований, а также неисполнение обязанностей налагаются следующие взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. Представляется, что данные взыскания следует дополнить таким как дисциплинарный штраф. Так же закреплен порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения.
Федеральный закон о статусе военнослужащих и общевоинские Уставы, содержат положения о дисциплинарной ответственности военнослужащих. Например, в Дисциплинарном Уставе Вооруженных Сил, в п. 47 гл. 3, под дисциплинарным проступком, понимается противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, который в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности.
К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями нарушения порядка исполнения своих профессиональных обязанностей, за которые установлена дисциплинарная ответственность. К числу грубых дисциплинарных проступков относятся не являющиеся преступлениями нарушения государственными служащими запретов, ограничений и обязанностей, установленных статьями 16, 17 Федерального закона о государственной гражданской службе, например, непредставление сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. А также нарушения запретов, ограничений и обязанностей, установленных Федеральным законом о противодействии коррупции.
В военном законодательстве, в том числе в Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил Российской Федерации, о коррупции и о коррупционных правонарушениях не сказано ни слова. В связи с этим представляется целесообразным перечень грубых дисциплинарных проступков, установленных п. 2 ст. 28.5 Федерального закона о статусе военнослужащих и приложением № 7 к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Российской Федерации, дополнить составами дисциплинарных правонарушений коррупционной направленности.
К числу таких грубых дисциплинарных проступков следует отнести не являющиеся преступлениями нарушения военнослужащими запретов и ограничений, установленных п. 7 ст. 10 Федерального закона о статусе военнослужащих, согласно которому военнослужащий не вправе:
заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы;
заниматься предпринимательской деятельностью
использовать в целях, не связанных с исполнением обязанностей военной службы, финансовые средства и имущество воинской части и т.п.
В Федеральном законе о прокуратуре не содержится понятия коррупционных правонарушений, но ст. 41.8 закрепляет положение о взысканиях за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. А ст. 41.10 закрепляет положение о порядке применения взысканий за коррупционные правонарушения.
Следует отметить, что особенности и виды дисциплинарных взысканий для каждого вида государственной службы устанавливаются соответствующими нормативными актами.
По мнению А.В. Куракина, законодательство о дисциплинарной ответственности также нуждается в совершенствовании. Так, А.В. Куракин предлагает разработать и принять основы или кодекс дисциплинарной ответственности государственных служащих. Такой акт мог бы содержать общие нормы о дисциплинарной ответственности государственных служащих, а также особенную часть, в которой следует определить перечень дисциплинарных проступков и мер ответственности за каждое дисциплинарное нарушение.
Закон (кодекс) «О дисциплинарной ответственности государственных служащих» способствовал бы укреплению режима дисциплины и ответственности государственных служащих. Кроме того, предлагаемый автором закон мог бы стать эффективным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.
Предложение автора представляется, вполне обоснованным. Принятие такого акта позволило бы систематизировать массу норм российского законодательства, регламентирующих дисциплинарную ответственность государственных служащих, находящихся на государственной службе различных видов. Но необходимо также учитывать специфику дисциплинарной ответственности, характерную для каждого вида государственной службы, при принятии такого акта.
Далее следует рассмотреть гражданско-правовую ответственность. Гражданско-правовая ответственность заключается в применении к правонарушителю в интересах другого лица либо государства установленных законом или договором мер воздействия, влекущих для него отрицательные, экономически невыгодные последствия имущественного характера - возмещение убытков, уплату неустойки (штрафа, пени), возмещение вреда. Государственные служащие несут гражданско - правовую ответственность на общих основаниях.
К гражданским коррупционным правонарушениям относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных ГК РФ. Например, статья 575 ГК РФ содержит запрет на дарение, за исключением обычных подарков.
Для более эффективного осуществления борьбы с коррупцией, было бы целесообразно ввести такую меру гражданско-правовой ответственности для государственных служащих, как возмещение ущерба гражданам, при совершении коррупционного правонарушения. Возмещению должен подлежать и моральный вред. Данная мера должна применяться, только если будет установлено, что со стороны государственного служащего имело место принуждение к даче взятки, совершению иного, выгодного для него действия и т.п. Данное обстоятельство должно устанавливаться судом.
Административная ответственность государственных служащих выражается в применении к ним государственными органами, должностными лицами административного взыскания за нарушения требований служебной дисциплины. Должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых входит в их должностные обязанности, в сфере охраны порядка управления; государственного и общественного порядка; природы; здоровья населения и др. правил. Государственные служащие, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, в случаях, прямо предусмотренных ими, несут за совершение административных правонарушений дисциплинарную ответственность, а в остальных случаях - административную ответственность на общих основаниях.
К административным коррупционным правонарушениям относятся следующие противоправные, виновные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 03.05.2012) (далее - КоАП РФ). В качестве примеров можно привести ст.15.14.«Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов»; ст. 15.21. «Неправомерное использование инсайдерской информации» и др.
Ст. 4.5 закрепляет положение о сроке давности привлечения к административной ответственности. Следует отметить, что срок давности за нарушение законодательства о противодействии коррупции увеличен до 6 лет.
Данное изменение вполне обосновано, ведь для коррупционных правонарушений характерна высокая степень латентности и сложность расследования.
Следующим, из рассматриваемых видов ответственности, является уголовная. Под коррупционными преступлениями, понимаются предусмотренные УК РФ «общественно опасные деяния, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающиеся в незаконном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ». Уголовная ответственность государственных служащих регламентируется исключительно Уголовным кодексом РФ от 13.06.1996 г.№ 63-ФЗ ( в ред. от 01.03.2012) (далее УК РФ).
В УК РФ имеется ряд составов преступлений, субъектами которых являются только госслужащие - как должностные, так и не должностные лица. Им посвящена глава 30 УК РФ. В качестве примеров коррупционных преступлений можно привести следующие: злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289 УК РФ); получение взятки (ст.290 УК РФ); дача взятки (ст.291 УК РФ) посредничество во взяточничестве (ст.291.1 УК РФ) и др.
Но в УК РФ нет состава преступления, называемого коррупцией.
Следует сказать об изменениях, внесенных в УК РФ в 2011 г., в частности в гл. 30. Целесообразным представляется введение размера штрафа кратного сумме взятки. Так, получение взятки наказывается штрафом в размере от двадцатипятикратной до пятидесятикратной суммы взятки; дача взятки наказывается штрафом в размере от пятнадцатикратной до тридцатикратной суммы взятки. Введен новый состав: «посредничество во взяточничестве». Представляется, что новые меры ответственности смогут снизить уровень коррупции. Кроме того, введение нового состава очень актуально, т.к. такая деятельность, как посредничество во взяточничестве осуществляется довольно часто и имеет массовый характер.
В доктрине предлагается ввести и другие изменения. Так, по мнению С.С. Лута, в законодательный оборот целесообразно ввести понятие «презумпции виновности» за незаконное обогащение, особенно в тех случаях, когда активы должностного лица многократно превышают его законные доходы. Под презумпцией виновности следует понимать обязанность обвиняемого (подсудимого) в коррупции должностного лица доказать на следствии и в суде легальность и легитимность полученных (имеющихся) доходов и имущества.
Таким образом в преобразованиях нуждаются меры дисциплинарной административной, уголовной ответственности. Иначе борьба с коррупцией не сможет осуществляться на должном уровне.
Подводя, итог можно сделать следующие выводы. Во-первых, некоторые положения Федерального закона о государственной гражданской службе, которые должны способствовать профилактике коррупции, не могут реализовываться в полной мере из-за отсутствия механизма их реализации и соответствующего контроля. Также не реализуются полностью принципы противодействия коррупции, закрепленные в Федеральном законе о противодействии коррупции. В ходе реализации антикоррупционного законодательства иногда возникают противоречия. Пробелы в законодательстве позволяют найти лазейки для его нарушения, что способствует росту коррупции в системе государственной службы.
Ситуацию усугубляет и отсутствие эффективных мер ответственности, хотя в последнее время начала осуществляться деятельность по повышению их эффективности. Практически все антикоррупционное законодательство нуждается в изменениях и дополнениях. В них же нуждаются и меры ответственности за соответствующие правонарушения. Решить некоторые проблемы в данной области можно путем обращения к доктрине, социологическим исследованиям причин коррупции. В частности, путем создания специализированных органов и подразделений в органах государственной власти и местного самоуправления. Их деятельность должна быть направлена непосредственно на противодействие коррупции.
.2 Антикоррупционная политика Российской Федерации и её перспективные направления
Борьба с коррупцией в системе государственной службы, является одним из приоритетных направлений государственной политики. Одной из наиболее актуальных и важных задач развития современного государства является разработка правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы, достигшей в настоящее время больших размеров.
В этой связи разработка и реализация единой антикоррупционной политики в системе государственной службы становится настоятельной необходимостью.
В свою очередь, антикоррупционная политика заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.
Актуальность данной проблемы была затронута на заседании Совета по противодействию коррупции, который был создан еще в мае 2008 года. Так, Д.А. Медведев заявил, что «коррупция в нашей стране приобрела не просто масштабные формы, масштабный характер, она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь в нашем обществе». Речь идёт даже не только о банальных взятках, независимо от их размера, но, по сути, о тяжёлой болезни, которая разъедает нашу экономику и разлагает всё общество. «Для свободного, демократического и справедливого общества враг номер один - это коррупция».
Коррупции в большей степени подвержен государственный аппарат, коррупция подразумевает; прежде всего, коррупцию в сфере государственной службы.
В своём Послании к Федеральному Собранию в 2008 году Д.А, Медведев отметил, что «государственный аппарат у нас в стране - это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счёте народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно - коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии».
В июле 2008 г. Д.А. Медведев подписал Национальный план по противодействию коррупции. Принятые правовые и организационные решения способствовали укреплению желания государства осуществлять жесткие меры для противодействия коррупции на всех уровнях власти и управления.
В развитие Национального плана противодействия коррупции принят ряд законов. Основополагающими законами, конечно, являются Федеральные законы о противодействии коррупции, Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых и проектов нормативных правовых актов. В связи с принятием перечисленных нормативных правовых актов внесены изменения и дополнения в десятки законодательных актов.
Указом от 13.04. 2010 г. № 460 были утверждены Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 гг.
Согласно Указу необходима консолидация усилий федеральных органов государственной власти, иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции.
Руководителям федеральных органов исполнительной власти и других государственных органов было предписано:
принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе;
внести в планы соответствующих федеральных органов исполнительной власти и других государственных органов по противодействию коррупции изменения, направленные на достижение конкретных результатов;
оказывать содействие средствам массовой информации в широком освещении мер по противодействию коррупции, принимаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами;
обеспечить усиление антикоррупционной составляющей при организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки федеральных государственных служащих и др..
Анализ работы государственных и общественных институтов по выполнению Национального плана противодействия коррупции показал необходимость наличия двух самостоятельных документов: национальной стратегии противодействия коррупции, определяющей основные направления государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу и этапы ее реализации, и обновляемого каждые два года национального плана противодействия коррупции, являющегося инструментом претворения в жизнь национальной стратегии противодействия коррупции.
Представляется необходимым рассмотреть и новый Национальный план противодействия коррупции принятый на 2012-2013гг. В данном акте содержится много мер по противодействию коррупции в системе государственной службы. В общем, их можно изложить в следующем виде:
провести работу по выявлению случаев возникновения конфликта интересов; принять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
обеспечить Повышение квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции,
издать типовой нормативный акт, обязывающий государственных служащих, сообщать о получении ими подарка в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей; установить срок в течение которого необходимо сообщить о получении подарка, и определить порядок сдачи подарка и т.п.;
внедрить в деятельность подразделений кадровых служб государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений компьютерные программы в целях проверки достоверности и полноты представляемых государственными служащими, их супругами и несовершеннолетними детьми сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также об источниках их доходов;
- обеспечить дальнейшее финансирование повышения квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции.
усовершенствовать механизмы общественного контроля за деятельностью государственных служащих;
систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков;
Необходимо также отметить и то, что одним из направлений антикоррупционной политики нашего государства является международное сотрудничество. Об этом свидетельствует ратификация Россией важнейших международных документов в области борьбы с коррупцией, а также вступление Российской федерации в ГРЕКО (группу государств против коррупции). Первыми документами, ратифицированными Российской Федерацией в этой области, стали Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Следует отметить, что эффективность антикоррупционной политики снижается совокупности определенных факторов. Вот некоторые из них: комплекс принятых мер является недостаточным и не все меры реализуются должным образом, фактически некоторые из них носят декларативный характер; мало внимания уделяется искоренению причин коррупции, а противодействие сводится к разработке и изменению санкций за уже совершенные коррупционные правонарушения; отсутствует реальный, законодательно закрепленный механизм общественного контроля . На данном этапе существует лишь проект закона «Об общественном контроле».
Подводя итог, следует отметить, что одной из важнейших задач при реализации государственной антикоррупционной политики является задача по коренному перелому общественного сознания, формированию в обществе атмосферы жесткого неприятия коррупции. Решение этой задачи обеспечивается прежде всего путем повышения правовой культуры общества, достижения максимальной прозрачности процедур предоставления государственных услуг, а также постоянной адресной профилактической работой во всех государственных органах. Не менее важной задачей является, более эффективное осуществление кадровой политики, реформирование законодательства о государственной службе и т.п. Меры, закрепленные, в рассматриваемых в данном параграфе, актах, должны способствовать решению актуальных задач области противодействия коррупции. Конечно, необходимо обеспечить эффективный правовой и организационный механизмы реализации данных мер, внести соответствующие изменения и дополнения в законодательство. Только при этом условии, антикоррупционная политика нашего государства будет эффективной.
3.3 Зарубежный опыт борьбы с коррупцией в системе государственной службы
Как справедливо отмечает А.В. Куракин, для создания современных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ необходимо использовать зарубежный опыт. В настоящее время в некоторых зарубежных государствах удалось создать такие административно-правовые средства, которые позволили снизить коррупцию до уровня, не представляющего серьезной опасности для государства и общества. Можно отметить, что многие государства сформировали идентичные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, которые не зависят от национальной специфики.
Так ,в США в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы принят ряд нормативных правовых актов: Закон «Об этике в правительственных учреждениях» (1978), Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих (1990).
В других государствах также имеются административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Так, в Германии принят Закон «О государственных служащих», Федеральный закон «О дисциплинарном режиме государственной службы», Закон «О федеральных кадрах», Закон «О борьбе с коррупцией» (1997), во Франции принят Генеральный статус государственной службы (1946).
Говоря об опыте Великобритании, в деле создания и развития административно-правовых средств, необходимо отметить, что в Великобритании порядок приема на государственную службу определяется «Руководством по приему на государственную службу», административно-правовая защита обеспечивается нормами «Положения о служебной защите государственных служащих». В механизме административно-правового регулирования государственной службы Великобритании важное место отводится этическим стандартам. Кодекс чести чиновников занимает важное место в английской гражданской службе.
Интересным представляется и опыт Испании, где в целях создания механизма реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы образована специализированная прокуратура. Данная прокуратура осуществляет борьбу с экономическими преступлениями, связанными с коррупцией государственных служащих. Основным направлением деятельности данной прокуратуры является пресечение преступлений в сфере экономики и коррупции.
В Сингапруре созданы Агентство по борьбе с коррупцией, директор которого подчиняется премьер-министру, а также Бюро по расследованию случаев коррупции в системе государственной службы; действуют принципы меритократии, конкурсного отбора госслужащих, строгой дисциплины, высокой зарплаты госслужащих, строгого надзора за соблюдением высоких этических стандартов, а также серьезные меры уголовного наказания за коррупционные действия.
Наиболее полезным для Российской Федерации представляется опыт США и Канады. Именно в этих государствах разработаны наиболее эффективные административно-правовые средства противодействия коррупции, о чем свидетельствует низкий уровень коррупции в системе государственной службы данных государств.
К числу эффективных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы США и Канады относятся такие средства, как:
установление запретов на участие должностных лиц в официальных мероприятиях, в отношении которых у этих лиц имеется прямая или косвенная личная заинтересованность;
установление запретов на участие государственных служащих в мероприятиях, являющихся предметом заинтересованности со стороны физических или юридических лиц, с которыми эти служащие имеют деловые контакты;
установление запретов на деятельность бывших государственных служащих, если они представляют личные или корпоративные коммерческие интересы в том органе, в котором они раньше работали;
установление запретов для государственных служащих на получение подарков и других имущественных благ и преимуществ;
установление запретов на неправомерное использование государственного имущества и ресурсов в личных и корпоративных интересах и др.
Принятие в этих странах специальных законов, своего рода этических кодексов или кодексов чести чиновников, является также эффективным средством. Необходимо отметить и достойную оплату труда государственных служащих в данных государствах.
Нельзя не сказать и об ответственности. В уголовных кодексах некоторых государств содержится так называемая «презумпция виновности».
Под презумпцией виновности следует понимать обязанность обвиняемого (подсудимого) в коррупции должностного лица доказать на следствии и в суде легальность и легитимность полученных (имеющихся) доходов и имущества. Так, Уголовный кодекс Норвегии (§ 34) устанавливает, что «любой доход, полученный в результате уголовно наказуемого деяния, должен быть изъят». Причем даже в том случае, когда «нарушитель закона не может быть наказан, поскольку был невменяем или вина не была доказана».
Рассмотрев опыт в борьбе с коррупцией зарубежных государств, в частности США и Канады, можно увидеть много общего с законодательством о государственной службе Российской федерации. Но, не смотря на это в России уровень коррупции в системе государственной службы намного выше. Обусловлено это менее эффективным механизмом реализации, гораздо более мягкими мерами ответственности и т.п. Целесообразным было бы создание специального органа по борьбе с коррупцией в системе государственной службы, как, например в Сингапуре или Испании. Принять кодекс поведения государственных должностных лиц, ужесточить меры ответственности. Конечно, нельзя слепо заимствовать нормы права зарубежных государств, не учитывая особенностей соей правовой системы и общественного менталитета, но в целом опыт зарубежных государств, при правильном его использовании, может внести большой вклад в борьбу с коррупцией.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Коррупция в системе государственной службы является крайне опасным явлением, т.к. при этом она охватывает государственный аппарат в целом.
Принципы государственной службы далеко не всегда реализуются на практике, что в свою очередь способствует проявлению и росту коррупции в системе государственной службы. Порождает коррупцию, в частности, не полная реализация принципа открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих. Общественный контроль на данном этапе времени осуществляется не на должном уровне, отсутствует правовой механизм его реализации. В свою очередь, коррупционные проявления в системе государственной службы способствуют нарушению других ее принципов, в частности, принципа законности; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина; принцип равного доступа к государственной службе; принципа профессионализма, что приводит к дезорганизации системы государственной службы в целом.
Антикоррупционное законодательство также несовершенно. Отсутствует механизм реализации некоторых норм, не реализуются полностью принципы противодействия коррупции, закрепленные в Федеральном за-коне «О противодействии коррупции». В ходе реализации антикоррупционного законодательства иногда возникают противоречия. Пробелы в законодательстве позволяют найти лазейки для его нарушения, что способствует росту коррупции в системе государственной службы.
Антикоррупционная политика нашего государства, предполагает осуществления комплекса различных мер. Но, к сожалению, некоторые из них фактически остаются декларативными. Ряд факторов мешает осуществлению эффективной антикоррупционной политики. Мало внимания уделяется искоренению причин коррупции, а противодействие сводится к разработке и изменению санкций за уже совершенные коррупционные правонарушения и др.
Низкий уровень правовой культуры значительной части российского общества, правовой нигилизм, боязнь идти против сложившейся системы, отношение к коррупции как к обыденному явлению - все это также способствует росту коррупции в системе государственной службы. Вовлечение институтов гражданского общества в противодействие коррупции является одной из важнейших задач антикоррупционной политики.
Конечно, можно отметить и положительные тенденции. После принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» внесена масса изменений и дополнений законы и подзаконные акты. Наибольшее их количество коснулось ответственности за коррупционные правонарушения. В частности, дисциплинарной, административной и уголовной. Изменения коснулись обязанностей государственных служащих и требований к ним, но данные изменения несущественны.
Необходимо последующее совершенствование действующего законодательства, внесение изменений, дополнений и принятие новых законодательных актов, в частности кодекса об ответственности государственных служащих, актов, закрепляющих механизмы реализации отдельных обязанностей и запретов в системе государственной службы.
Конечно, недостаточно усилий со стороны государства. Общество также должно активно содействовать противодействию коррупции, в частности путем общественного контроля. Должно быть сформировано негативное отношение к коррупции. Повышение правовой культуры является актуальной задачей на данном этапе времени.
Создание специализированных органов и их подразделений, также должно способствовать противодействию коррупции в системе государственной службы.
К сожалению, в нынешнем законодательстве мало внимания уделено административно-правовым средствам, хотя они в комплексе с эффективными мерами ответственности, являются основой противодействия коррупции.
Необходимо обращаться и к доктрине. Во многих отечественных исследованиях сформулированы вполне обоснованные предложения по совершенствованию административно-правовых средств и антикоррупционного законодательства в целом. Полезно будет учитывать зарубежный опыт. В частности, принять кодекс чести государственных служащих.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993г. (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2007 №7-ФКЗ) // СПС Консультант Плюс.
. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1-ФЗ (в ред. от 06.11.2011) // СЗ РФ 1995. № 47. Ст. 4472; 2011. № 45. Ст. 6327.
. Гражданский кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. 30.11.2011) // СЗ РФ. 2006. №52. Ст. 5496; 2011. 49 (ч. 1). Ст. 7041.
. Семейный Кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.1995 № 223-ФЗ (в ред. от 30.11.2011) // СЗ РФ. 1995. №1. Ст. 16; 2011. № 49. (ч. 1). Ст. 7041.
. Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ ( в ред. от 01.03.12 ) //СЗ РФ 1996. № 25. Ст. 2954; 2012. № 10. Ст.1166.
. О статусе военнослужащих: Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (в ред. от ред. от 12.12.2011, с изм. от 27.02.2012) // СЗ РФ. 1998 № 22. Ст. 2331; 2011. № 51. Ст. 7448.
. Кодекс об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 03.05.2012 ) // СЗ РФ. 2002. № 1.(ч.1) Ст.1. 2012. № 19. Ст. 2278.
. О системе государственной службы РФ: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; 2011. № 1. Ст. 31.
. О государственной гражданской службе РФ: Федеральный закон от 27.07. 2004 №79-ФЗ ( в ред. от 21. 11 .2011) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2011. № 48. Ст. 6730.
. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ (от 21.11.2011) // СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228; 2011. № 48. Ст. 6730.
. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 №-172 ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609; 2011. № 48. Ст. 6730.
. Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации: Указ Президента от 10.11.2007 № 1495 (в ред. от 29.07.2011) // СЗ РФ. 2007. № 47. Ст. 5749; 2011. № 31. Ст. 4714.
. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 №-96 // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: Указ Президента от 01.07.2010 г. N 821 // СЗ РФ. 2010 № 27.Ст. 3446.
. О национальном плане противодействия коррупции на 2012- 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты президента по вопросам противодействия коррупции: Указ Президента от 13.03.2012 г. // СЗ РФ. № 12. Ст.1391.
Литература
16. Агеев В.Н. Борьба с коррупцией в сфере государственной службы как приоритетное направление государственной политики // Следователь. 2009. № 9.
. Aлeхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2005.
. Барциц И.Н., Игнатов В.Г. Служебное право: Учебное пособие. М., 2007.
. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.
. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2007. С.280.
. Богатиков А.Л. О проблемах противодействия коррупции на федеральном, региональном и муниципальном уровнях // Российский следователь. 2011 № 2.
.Бойков В.Э. Государственная служба. Взгляд изнутри и извне. Социс. 2003. № 9.
. Ванцев В.А. Этапы развития понятия "коррупция" // Современная уголовная политика в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией. Москва-Иркутск, 2002.
. Гальперин И.М. Организованная преступность, коррупция и уголовный закон // Социалистическая законность. 1989. № 4.
. Джерри Д., Джерри Дж. Большой толковый социологический словарь. Т.1. / Пер. с англ. М., 2001.
. Доровских, Ю.М. Правовые и организационные основы системы государственной службы России Труд. право. 2004. №2.
. Евстифеев В.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. № 4.
. Избачков Ю.С., Рыбак К.Е. Новая методика проведения антикоррупционной экспертизы // Право и экономика. 2010. № 9.
. Казаченкова О.В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков // Административное и муниципальное право. 2010. № 4.
. Куракин А.В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2008. № 2.
. Куракин А.В Административные запреты и проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция. 2008. № 12.
. Куракин А.В. Национальный план противодействия коррупции и антикоррупционная составляющая законодательства о государственной службе Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. № 12.
. Куракин А.В. Административно-деликтологическая характеристика коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2009. № 1.
. Куракин. А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств // Административное и муниципальное право. 2008. № 10.
.Колчеманов Д.Н. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы США и Канады // Административное и муниципальное право.2009. № 6.
. Лазарев Б.М. Государственная служба М., 1993.
. Лут С.С. Некоторые вопросы, касающиеся совершенствования антикоррупционного законодательства России // Российский следователь. 2010. № 22.
. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.
. Манчева А.В. Государственная служба: Понятие, виды, принципы // В мире права. 2000. № 2.
. Маршакова Н.Н. Понятие коррупции в международно-правовых актах // Российская юстиция. 2010. № 11.
. Марьян А.В. К вопросу о совершенствовании административно-правового механизма противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. № 3.
. Овечко В.В. Меры противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Военно-юридический журнал. 2011. № 9.
. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / Под ред. Г.Н. Комковой. М., 2008.
. Сурманидзе И.Н. Дисциплинарные проступки и производства на государственной службе // Администратор суда. 2009. № 4 С.7-10.
. Суханов Е.А. Гражданское право: Учебник М., 2007 // Т. 3: Обязательственное право. С. 566.
. Темнов Е.М. Коррупция. Происхождение современного понятия // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М.,1999.
. Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. № 5. С.39.
. Трунов И.Л. Закон о борьбе с коррупцией или концепция административной реформы? // Юрист. 2003. № 3.
. Фоков А.П. Новая стратегия противодействия коррупции в России, и в частности в пра-восудии // Российский судья. 2010.№ 5. С. 2 - 3.
. Цирин А.М. Перспективные направления развития законодательства Российской Феде-рации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. № 2.
. Эстрин А.Я. Должностные преступления. М., 1928. С. 28.
. Яни П.С., Григорьев В.А., Труцевский Ю.В., Юлин Б.А., Дорошин В.В. Коррупция в налоговой сфере. М., 2002. С. 7.
. URL: #"justify">. http: // www.ufmsko/ru korrup.php?vnum=ist_kor.
56. <http://www.oprf.ru/rus/>.