2011 © Институт социальных и гуманитарных знаний, 2011 ©
Содержание
Введение
Конспект лекций
Тема 1. Административное право в правовой системе Российской Федерации. Понятие и структура государственного управления
Тема 2. Предмет, метод и система административного права
Тема 3. Административно-правовые отношения
Тема 4. Административно-правовые нормы
Тема 5. Индивидуальные субъекты административного права
Тема 6. Административно-правовые гарантии прав, свобод и законных интересов граждан
Тема 7. Коллективные субъекты административного права
Тема 8. Государственная служба
Тема 9. Административно-правовые формы. Правовые акты государственного управления
Тема 10. Административно-правовое регулирование. Административно-правовые режимы
Тема 11. Методы государственного управления
Тема 12. Административная ответственность и административные правонарушения
Тема 13. Административное наказание
Тема 14. Административный процесс
Тема 15. Способы обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти
Тема 16. Особенности административного права в зарубежных странах
Тема 17. Введение в особенную часть административного права
Контроль знаний студентов
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Введение
Административное право занимает почетное место среди наиболее фундаментальных отраслей права, таких как конституционное, гражданское и уголовное.
Как следует из названия данной отрасли права, нормы административного права регулируют организацию и деятельность исполнительной ветви государственной власти. Административное право относят к так называемым государствоведческим отраслям. Более того, рядом русских правоведов административное право включалось в состав государственного права.
«Администрация» есть организующая деятельность государства. То есть если законодательная (представительная) власть определяет нормы и правила в отношениях между государством и гражданами и обществом в целом, а также между гражданами, на исполнительную власть возложена задача организовать практическую реализацию этих норм и правил. В условиях Российской Федерации практически организующую деятельность выполняет аппарат государственного управления во главе с правительством, включающий многочисленные органы в центре и на местах в лице министерств и ведомств.
Административное право является одной из основных дисциплин, которые предусмотрены учебным планом, соответствующим специальности 021100 - «Юриспруденция».
По учебному плану заочно-дистанционной формы обучения трудоемкость дисциплины «Административное право», которая состоит из конспекта лекций, самостоятельной работы, контроля знаний студентов - тестов и вопросов для подготовки к сдаче зачета и экзамена.
Изложение каждой отдельной темы пособия состоит из теоретической части, примеров заданий для самостоятельного решения студентами, контрольных вопросов для самопроверки знаний и тестовых заданий.
Самостоятельная работа студентов включает: изучение курса лекций, включенного в настоящее пособие, и основных нормативных актов. Только после их последовательного изучения можно найти правильные ответы на контрольные и тестовые вопросы, выполнить соответствующие практические задания. Подготовка современного юриста обязательным элементом включает в себя свободное владение справочными правовыми системами типа КонсультантПлюс. Эти системы содержат не только необходимую нормативную базу, но и научные и учебные издания.
Для удобства работы студента настоящее пособие содержит ссылки только на содержащиеся в справочно-правовой системе КонсультантПлюс литературу и нормативные акты. Исключение составляют учебники 2008-2011 годов издания.
Цели изучения дисциплины - формирование у студентов теоретических знаний и понимания значимости, места и роли административного права в правовой системе Российской Федерации.
Задачи курса - изложить и помочь освоить:
понятие и структуру государственного управления;
предмет, метод и систему административного права и его место в правовой системе Российской Федерации;
особенности административно-правовых норм и административно-правовых отношений;
понятие и характеристики индивидуальных субъектов административного права;
административно-правовые гарантии прав, свобод и законных интересов граждан;
понятие и характеристики коллективных субъектов административного права;
правовое регулирование государственной службы;
административно-правовые формы и правовые акты государственного управления;
административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы;
методы государственного управления;
понятие и особенности административной ответственности и административных правонарушений;
назначение административных наказаний;
особенности административного процесса;
способы обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти;
введение в особенную часть административного права.
Студент должен уметь:
толковать и применять законы и другие нормативные правовые акты, обеспечивать соблюдение законодательства в деятельности государственных органов, физических и юридических лиц;
юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства, разрабатывать документы правового характера;
осуществлять правовую экспертизу нормативных актов;
давать квалифицированные юридические заключения и консультации;
принимать правовые решения и совершать иные юридические действия в точном соответствии с законом;
вскрывать и устанавливать факты правонарушений;
определять меры ответственности и наказания виновных;
предпринимать необходимые меры к восстановлению нарушенных прав;
систематически повышать свою профессиональную квалификацию;
изучать законодательство и практику его применения, ориентироваться в специальной литературе.
Студент также должен иметь представление:
о теории управления, ее проблемах в приложении к государственному управлению;
- о развитии современных научных взглядов на административное право;
о многообразии административно-правовых отношений и норм административного права;
о проблемах в сфере правового регулирования прав, свобод и законных интересов граждан;
о проблемах административно-правового регулирования в современном государстве и проблемах административной реформы в Российской Федерации;
о различных методах управления и их всевозможных модификациях;
об объектах (родовых и видовых) административного правонарушения и проблемах, связанных с назначением административного наказания и его эффективностью;
о многообразии форм административного процесса;
о различных сферах деятельности органов и должностных лиц современного муниципального образования;
об особенностях административного права в зарубежных странах;
о различных сферах деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.
Студент также должен владеть: ораторским искусством, культурой речи.
Требования к обязательному минимуму содержания программы общепрофессиональной дисциплины «Административное право» подготовки юриста по специальности «Юриспруденция»:
Административное право в правовой системе Российской Федерации; управление, государственное управление, исполнительная власть; понятие административного права, предмет и метод административно-правового регулирования; соотношение административного права с другими отраслями права; система административного права; административно-правовые нормы; источники административного права; административно-правовые отношения; субъекты административного права; административно-правовые формы и методы государственного управления; ответственность по административному праву; административное право и законность в управлении; административно-процессуальное право; административно-правовая организация в отраслях материального производства, в социально-культурной и административно-политической сфере; административное право зарубежных стран.
Тема 1. Административное право в правовой системе Российской Федерации. Понятие и структура государственного управления
Целью изучения темы является позиционирование административного права как фундаментальной отрасли в системе российского права и как регулятора в системе государственного управления.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
- понятие административного права как отрасли российского права, его особенности и его место в системе российского права;
понятие и основные категории теории управления;
соотношение управления и государственного управления;
соотношение государственного управления и исполнительной власти.
Студенты должны уметь выделять процессы государственного управления в окружающей его действительности.
Студенты также должны иметь представление о теории управления, ее проблемах в приложении к государственному управлению.
1.1 Административное право в правовой системе Российской Федерации. Характеристика курса
Учебный курс «Российское административное право» является одним из важнейших фундаментальных курсов в системе высшего и среднего юридического образования. Его значение, как и значение соответствующей отрасли права, предопределяется центральным местом органов исполнительной власти в системе государственной власти Российской Федерации (законодательной, исполнительной и судебной), имеющей огромную территорию, многонациональное население, большой объем государственной собственности, исторические державные традиции.
Административное право регулирует отношения граждан и иных невластных субъектов с органами и должностными лицами исполнительной власти, устанавливает их права, обязанности, полномочия, принципы и методы деятельности, организационные основы и систему исполнительной власти (государственной администрации).
Отрасль, а соответственно и курс, характеризуется:
значительным массивом административно-правовых норм, в настоящее время не кодифицированных;
многочисленными источниками права (законодательными и иными нормативными правовыми актами);
мобильностью, т.е. тенденцией к частым изменениям и дополнениям, обусловленным необходимостью оперативно реагировать на происходящие в Российском государстве и обществе социально-экономические процессы.
1.2 Общее понятие управления, его основные категории
Общая теория управления, положения которой используются и в административном праве, вводит следующие основные термины.
Система - это упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство. Целостность системы означает, что комплекс объектов, рассматриваемый в качестве системы, обладает общими свойствами, функцией и поведением, причем свойства системы не сводимы к сумме свойств входящих в нее элементов.
Элементы - это относительно неделимые части целого, объекты или операции, которые в совокупности образуют систему. Любой объект можно представить состоящим из элементов и нужно рассматривать в трех аспектах: как нечто целое (систему), как часть более общей системы и как совокупность более мелких частей (подсистем).
Структура - это закономерные устойчивые связи между элементами системы, отражающие пространственное и временное расположение элементов и характер их взаимодействия. Именно структура делает систему некоторым качественно определенным целым, так как структура предполагает различные взаимодействия элементов друг с другом, выдвигая на первый план те или иные свойства элементов. Структура является важнейшей характеристикой системы, так как при одном и том же составе элементов, но при различном взаимодействии между ними меняется и назначение системы, и ее возможности.
Функция - это внешнее проявление свойств объекта (системы или ее элемента) в данной системе отношений, определенный способ взаимодействия объекта с окружающей средой. Чаще всего функции проявляются в форме действий и отражают возможности системы.
Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая достижение стоящих перед ними целей, сохранение или изменение их структуры, режима их деятельности.
Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.
Согласно теории управления, сущностью управления является целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления, результатом которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления. При этом необходимо отметить, что объект тоже является субъектом в правовом смысле этого слова. Таким образом, один и тот же субъект административного права может быть и субъектом, и объектом управления в разных управленческих отношениях.
Между субъектом управления (управляющим субъектом) и объектом управления (управляемым субъектом) для осуществления управления должны быть прямые и обратные связи (воздействие субъекта управления на объект - прямая связь, и наоборот - обратная). Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, но и взаимодействие с внешней по отношению к системе средой. Можно говорить о множестве взаимодействующих систем различного уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
Процесс управления - деятельность субъекта управления, направленная на достижение целей управления путем реализации определенных функций управления с использованием методов управления. Как правило, процессы управления очень многообразны, многомерны и имеют сложную структуру (состоят из большого числа стадий и этапов). Общие функции управления объединяются в циклы (контуры) управления, состоящие из целеполагания, прогнозирования, планирования деятельности, практической реализации планов, которая сопровождается регулированием (координацией, распорядительной деятельностью), учета и контроля, с информационным и методическим обеспечением.
Функции управления - это внешнее проявление субъекта управления, и их можно разделить на предметные и инструментальные. Предметные - это ответ на вопрос: чем управляем? (пример: управление здравоохранением), а инструментальные - как управляем? (пример: планирование, контроль). Функция управления - элемент процесса управления (результат его декомпозиции), имеющий свою цель (результат декомпозиции общей цели системы).
Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздействия. К их числу, как правило, относят: прогнозирование, планирование, организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы).
Признаки системы управления - это наличие:
цели, которая должна быть достигнута в процессе управления;
субъекта управления;
объекта управления;
критериев оценки эффективности управления;
механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления;
реакции на внешнюю среду (под внешней средой понимается вышестоящая организация, законодательство, система управления высшего уровня, хозяйственные обстоятельства, рынок, декларация правительства, тарифы на энергоносители и т.д.).
Как и всякое взаимодействие, управление может быть в самом общем виде представлено как совокупность двух составляющих - прямой и обратной связей, воздействия управляющей стороны на управляемую и ответа управляемой стороны. Прямое воздействие обеспечивается властью, обратное является контролем, или обратной связью. Третьего слагаемого быть не может. Все остальные функции являются производными и могут быть получены из этих двух методом последовательной декомпозиции, путем разделения на подфункции.
Функциональный анализ - процесс исследования, основанный на декомпозиции системы управления с последующим определением статических и динамических характеристик составляющих элементов, рассматриваемых во взаимосвязи с другими элементами системы и внешней средой, который включает в себя:
определение и описание процесса управления, реализуемого исследуемой системой;
декомпозиция общего процесса управления на ряд частных функций, выполняемых элементами системы управления;
определение количественных и качественных характеристик исследуемых процессов и функций управления;
формирование критериев и оценку эффективности функционирования системы управления;
принятие решения о необходимости совершенствования функциональных характеристик системы управления.
Отрицательная обратная связь - такое обратное воздействие на управляющую подсистему, которое корректирует поведение последней в сторону ослабления факторов рассогласования.
Положительная обратная связь - такое обратное воздействие на управляющую подсистему, которое корректирует поведение последней в сторону усиления факторов дестабилизации. Отрицательная обратная связь обеспечивает сохранение параметров системы в заданных пределах, положительная - нарушение равновесия, дестабилизацию.
Эффективность управления системой рассматривается как мера степени достижения цели функционирования. Эффективное решение выбирается из множества решений с помощью правила, которое называется критерием эффективности управления (индикатором).
Индикаторы (здесь) - показатели, используемые для:
оценки реального социально-экономического положения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, городов, районов, отраслей, видов деятельности, предприятий;
задания уровня социального благополучия (пороговые значения индикаторов); планирования действий по достижению пороговых значений; контроля достижения запланированных результатов; принятия регулирующих воздействий; оценки деятельности органов публичного управления.
Система индикативного управления экономикой - механизм государственного регулирования экономики, в основе которого лежит совокупность целей управления, критериев оценки эффективности управления, механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления.
Центр ответственности - единственный орган или должностное лицо, отвечающий за исполнение той или иной функции.
1.3 Управление как социальное явление
Основные черты, характеризующие общее понятие управления, полностью приемлемы и для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения.
Наиболее существенными чертами социального управления как атрибута общественной жизни являются следующие.
Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей.
Социальное управление осуществляет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, главным объектом социального управления является поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения.
Регулирование поведения людей осуществляется в рамках общественных связей, являющихся, по сути, управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функции социального управления.
Основой социального управления является определенная соподчиненность воль людей - участников управленческих отношений, то есть властность управления, которая обеспечивает следование воли управляемых воле управляющих.
Социальное управление имеет механизм реализации, состоящий из общественных либо государственных органов управления (субъектов управления), или отдельных, управомоченных лиц.
Государственное управление - разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно, административного права, и понимается как специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).
Публичное управление в Российской Федерации включает не только государственное управление, но и муниципальное, так как органы местного самоуправления по Конституции не входят в систему органов государственной власти.
Разницу публичного и общественного управления можно сопоставить с делением отношений в государстве на публичные и частные.
1.4 Государственное управление. Исполнительная власть: понятие, механизм, соотношение с государственным управлением
Государственное управление:
является видом деятельности по осуществлению государственной власти, имеющим функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
является деятельностью исполнительно-распорядительного характера по исполнению законов и по принятию и исполнению подзаконных нормативных актов с использованием необходимых юридически властных полномочий;
имеет непрерывный (повседневный) и непосредственный характер;
является подзаконной деятельностью, осуществляемой «на основе и во исполнение закона», вторичной по отношению к законодательной деятельности;
является прерогативой специальных субъектов, которые могут быть названы исполнительно-распорядительными органами государственной власти или органами государственного управления.
Государственная власть триедина: законодательная, исполнительная, судебная.
Все эти ветви - ветви единого «дерева», имеющие различные властные функции, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Так реализуется система сдержек и противовесов. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.
Исполнительная власть:
представляет собой относительно самостоятельную (в рамках своих функций) ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти, непременный атрибут государственно-властного механизма;
имеет способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, имеет право и возможность подчинять своей воле различных (коллективных и индивидуальных) субъектов в государственно-организованном обществе, т.е. в общегосударственном масштабе;
реализуется чаще всего в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера (имеется в виду в основном правоприменение позитивного характера);
олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительно-распорядительной компетенцией, в непосредственном распоряжении которых находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования (например, внутренние войска), милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и др.
Исполнительная власть в процессе ее реализации выступает как организованный институт. Это естественно, так как организация есть не что иное, как внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия относительно самостоятельных частей целого (например, субъектов управления, управляемых и др.), т.е. то, что составляет сущность управления. Организация означает, во-первых, что весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов. Во-вторых, этот механизм должен быть сам необходимым образом организован. Организация, следовательно, обеспечивает упорядоченность управленческой работы.
Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности.
Вместе с тем, имея субъектное выражение, исполнительная власть не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность.
Таким образом, государственное управление - это вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть.
Принципы государственного управления и исполнительной власти подразделяются на две основные группы: общие социально-правовые и организационные.
Общие социально-правовые принципы носят общедемократический характер и распространяются на все отрасли и сферы государственного управления, независимо от уровня или места органа исполнительной власти, должностного положения государственного служащего.
К таким принципам относятся:
принцип народовластия, означающий, что народ является единственным источником власти и осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы власти;
принцип законности, заключающийся в обязательности соблюдения законов в государственном управлении, в его направленности на исполнение законов, на поддержание правопорядка, персональной ответственности за нарушение закона;
принцип разделения властей на законодательную, судебную, исполнительную и осуществления каждой ветвью власти своих функций в установленных пределах;
принцип федерализма - распределение компетенций между федеральными органами и органами субъектов федерации;
принцип гласности, открытости, обязательности опубликования законов и подзаконных нормативных актов управления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека;
принцип приоритета и гарантированности прав личности как высшей социальной ценности, защиты их от произвола органов государства и должностных лиц.
Организационные принципы определяют исходные начала организации и функционирования аппарата государственного управления. К ним относятся:
сочетание отраслевых, территориальных, линейных и функциональных начал;
сочетание централизации и децентрализации;
сочетание единоначалия и коллегиальности;
рациональное распределение подведомственности и полномочий между органами исполнительной власти и их должностными лицами;
ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц за результаты управленческой деятельности.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (с изм.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (с изм.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. * Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник: 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
. Административное право России / под ред. А.П. Коренева. - М., 1997.
. Алексеев С.С. Теория государства и права. - М., 2002.
. Брэбен Г. Французское административное право. - М.: Прогресс, 1988.
. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1984.
. Гурней Б. Введение в науку управления. - М.: Прогресс, 1969.
. Драго Р. Административная наука. - М.: Прогресс, 1982.
. Ивановский В.В. Учебник административного права. - Казань, 1904.
. Коренев А.П. Административное право России: учебник: в 3 ч. - M., МЮИ МВД России, Изд-во «Щит-М», 2002. - Ч. 1. - 280 с.; ч. 2. - 348 с.; ч. 3. - 368 с.
. *Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: науч.-практ. пособие. - М.: Изд-во Ин-та проблем риска, 2006.
. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: учебник. - М., 1996.
. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. - М.: Формула права, 2007. - 485 с.
. Фридман Л. Введение в американское право. - М.: Прогресс, 1993.
Тема 2. Предмет, метод и система административного права
Целью изучения темы является позиционирование административного права в системе российского права.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
взаимодействие административного права с другими отраслями права;
понятие предмета административного права;
особенности и виды общественных отношений, составляющих предмет административного права (муниципально-правовые отношения), их субъекты, объекты и содержание;
понятие и особенности метода административного права;
понятие системы административного права, административные правовые нормы и институты;
понятие и систему источников административного права как отрасли права;
понятие и систему науки административного права.
Студенты должны уметь определить, относятся или нет рассматриваемые общественные отношения к административно-правовым.
Студенты также должны иметь представление о развитии современных научных взглядов на административное право.
2.1 Административное право как отрасль, как наука и как учебная дисциплина
В структурном отношении любая правовая система состоит из отдельных правовых норм, правовых институтов (совокупности норм, регулирующих сходный круг правоотношений) и отраслей права. Отрасли права выделяются по двум признакам: предмету и методу. Предмет отрасли права составляет круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью; входящие в него общественные отношения отличаются принципиальной однородностью. По предмету правового регулирования в основном и проводится разграничение между различными отраслями права.
Отрасль административного права - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере управления.
Предмет административного права - то, на что направлено действие норм административного права, а они регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления в процессе повседневной исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти.
Предмет отрасли административного права включает в себя две группы общественных отношений управленческого характера: а) отношения, непосредственно связанные с организацией и реализацией исполнительной власти, государственного управления в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической областях (основная группа); б) внутриорганизационные управленческие отношения, возникающие в системе законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов.
Предмет административного права - это совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления в процессе организации и деятельности исполнительных органов государственной власти.
Таким образом, административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).
Административное право относят к профилирующим, фундаментальным отраслям правовой системы России, так как, с одной стороны, регулируемые отраслью общественные отношения можно назвать фундаментальными для государства, с другой стороны, отрасль сама по себе юридически «первична». Содержащийся в ней правовой материал используется как исходный при формировании других отраслей публичного права и определяет их развитие.
Наука административного права - это совокупность теоретических знаний, положений, взглядов и представлений о сущности исполнительной власти и государственного управления, практике их осуществления, механизме административно-правового регулирования, административно-правовом статусе субъектов государственного управления, формах и методах их деятельности.
Это результат деятельности специалистов в данной области знаний, выражающийся в изучении, истолковании и объяснении административно-правовых явлений, и определенная сумма накопленных, осмысленных и систематизированных знаний об административно-правовых отношениях, нормах административного права, административно-правовых институтах, понятиях и категориях.
Предметом науки административного права являются общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, нормы административного права, история их развития; объяснение, толкование, разработка предложений по совершенствованию правовых норм и практики их применения.
В процессе накопления и обработки знаний об административном праве используются определенные методологические средства, которые помогают обработке этих знаний, превращению их в систему продуманно и понятно изложенной информации. К таким средствам, образующим состав науки административного права, относятся: предмет науки, методология науки, система науки, научная терминология и категории науки, отраслевая библиография, история науки.
Наука административного права использует как общенаучные методы познания (гносеологии): диалектический, исторический, сравнительный, статистический, системного анализа, логический, так и специальные юридические методы: формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Наука административного права в России развивалась как «полицейское право», призванное изучать деятельность государства по обеспечению «безопасности, благосостояния, благочиния», то есть систему внутригосударственного управления. Среди видных ученых-административистов XIX века необходимо назвать И.Е. Андриевского, В.М. Гессена, А.Ф. Кистяковского, А.Д. Градовского, И.Т. Тарасова и др.
После Октябрьской революции развитие науки административного права значительно замедлилось, что обосновывалось теорией отмирания права при социализме.
Однако в послевоенный период значительный вклад в административное право внесли С.С. Студеникин, Б.М. Лазарев, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, Ю.А. Тихомиров, Ю.Н. Старилов, Б.В. Россинский и ряд других ученых. В настоящее время в условиях административной реформы наука административного права получила большой толчок в своем развитии.
И, наконец, административное право - общепрофессиональная учебная дисциплина (систематическое изложение материала, в соответствии с учебным планом), обязательная для изучения по специальности 021100 - «Юриспруденция».
2.2 Метод административного права
Предмет правового воздействия - главный, но не единственный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом регулируются общественные отношения?), то есть характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.
Метод правового регулирования - это набор юридического инструментария, посредством которого государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений, т.е. совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения.
Любая отрасль российского права одновременно использует в качестве средств правого регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Существует терминология, определяющая характер метода: императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный, метод автономии и равенства сторон, убеждения и принуждения. Характеризуя отраслевой метод, обычно основываются на том, каков в нем удельный вес императивного и диспозитивного.
Суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:
а) установление определенного порядка действий;
б) запрещение определенных действий;
в) предоставление возможности выбора их вариантов должного поведения, предусмотренного административно-правовой нормой;
г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению.
Как мы уже говорили, совместная деятельность людей предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих отношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.
Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, направленную на защиту публичных интересов: государства, порядка управления, прав и законных интересов граждан, юридических лиц, государственной и общественной безопасности, публичных интересов в экономике и других областях, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объясняются особенности административно-правового метода.
Властность административно-правового метода регулирования общественных отношений выражается не столько в подчиненности одной стороны другой, сколько в односторонности (асимметрии) и юридической обязательности предписаний соответствующего субъекта управления.
Таким образом, для административного права характерен императивный метод правового регулирования, то есть метод прямых, обязательных для исполнителей предписаний о порядке действий, установлений запретов, несоблюдение которых влечет применение мер государственного принуждения.
Однако наряду с императивным методом в административно-правовом регулировании используются также метод рекомендаций, приобретающих юридическую силу при условии принятия их участниками управленческих отношений, метод согласования, который используется при регулировании управленческих отношений между участниками, не находящимися между собой в подчинении. Эти методы носят диспозитивный характер.
Необходимо отметить, что диспозитивность, свойственная отраслям частного права, все больше проникает и в административное право, о чем свидетельствует появление института административного договора.
2.3 Система административного права
Наряду с предметом и методом регулирования третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, система.
Система административного права - это совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных административных норм позволяет обеспечивать целостность системы административного права. Система административного права включает в себя общую и особенную части.
Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят институты, регулирующие:
административно-правовые статусы субъектов управленческих отношений;
основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления), формы и методы государственного управления, административно-правовые режимы;
административно-правовой статус негосударственных организаций;
административное принуждение;
обеспечение законности в государственном управлении.
Особенную часть составляют административно-правовые институты, регулирующие управленческие отношения в конкретных отраслях и сферах: в экономической, социально-культурной, административно-политической, межотраслевых сферах.
Административное право - одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.
Глубокая связь имеется между административным правом и другими отраслями.
Так, например, административное право, конкретизируя нормы конституционного права, которые определяют принципы организации государственной власти, определяет административно-правовой статус органов исполнительной власти.
Если гражданское право регулирует имущественные отношения, основанные на равенстве сторон, то административное право учитывает наличие властного субъекта в этих отношениях. Уголовное и административное право граничат при определении общественной опасности деяния, при определении границы между административным правонарушением и уголовным преступлением. В сфере государственной службы мы находим связи административного права с трудовым правом.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
. Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ (с изм.) «О международных договорах Российской Федерации».
. Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания» от 14.06.1994 № 5-ФЗ (с изм.).
. Указ Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 (с изм.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
. Указ Президента Российской Федерации от 02.05.1996 № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений правительства Российской Федерации».
. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (с изм.) «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
. Административное право России / под ред. А.П. Коренева. - М., 1997.
. Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 1999.
. Алексеев С.С. Теория государства и права. - М., 2002.
. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 2000.
. Ивановский В.В. Учебник административного права. - Казань, 1904.
. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: учебник. - М., 1996.
. Овсянко Д.М. Административное право. - М., 1997.
. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.
Статьи
. Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. - 1993. - № 2. - С. 37-46.
. Бельский К.С. О системе административного права // Государство и право. - 1998. - № 3.
. Вольский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. - 1997. - № 11.
. Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса административного права // Государство и право. - 1993. - № 5. - С. 51-69.
. Наука управления на пороге XXI века (обзор материалов международной конференции. Москва, ноябрь 1997 г.) // Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». - 1998. - № 1.
. Оболонский А.В., Лысенко В.И. XXII Международный конгресс административных наук // Государство и право. - 1993. - № 1. - С. 135-138.
. Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права // Государство и право. - 1998. - № 1.
Тема 3. Административно-правовые отношения
Целью изучения темы является знакомство со структурой и особенностями административно-правовых отношений.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
- особенности и виды общественных отношений, составляющих предмет административного права (административно-правовые отношения), их субъектов, объекты и содержание;
виды субъектов административно-правовых отношений.
Студенты должны уметь анализировать структуру административного правоотношения.
Студенты также должны иметь представление о многообразии административно-правовых отношений.
3.1 Понятие, структура и особенности административно-правовых отношений
Основными элементами правоотношения являются субъекты, содержание правоотношений (реализация субъективных прав, осуществление юридических обязанностей), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и основания правоотношений (правовые нормы, юридические факты):
субъекты - индивидуальные и коллективные участники конкретного правоотношения, обладающие в нем взаимными правами и обязанностями;
объекты - общественные отношения в сфере государственного управления, по поводу которых возникло правоотношение;
предметы правоотношения - материальные предметы и нематериальные блага, по поводу которых возникает правоотношение;
содержание - права и обязанности субъектов правоотношения.
Административные правоотношения возникают непосредственно в процессе реализации административно-правовой нормы. При этом норма предусматривает возможность его возникновения, определяя объем обязанностей и прав его сторон, а также ответственность за неисполнение юридических обязанностей или нарушение прав одной из сторон. Административно-правовые нормы устанавливают права и обязанности сторон.
Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами административного права общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти, в которых стороны выступают носителями прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовыми нормами.
Административные правоотношения являются разновидностью правоотношений и обладают свойственными им общими признаками и следующими характерными особенностями:
административное правоотношение - это отношение по поводу реализации государственной власти;
обязательно наличие специального субъекта управления (обязательной стороны), наделенного государственно-властными полномочиями, без которого нет административно-правового отношения;
субъекты административных правоотношений не равны, обязанности и права сторон данных отношений асимметричны;
объектом управления является воля, сознание и опосредованное ими поведение;
административные отношения складываются преимущественно в сфере государственного управления, то есть в сфере исполнительной власти;
они возникают по инициативе любой стороны, согласие другой стороны не требуется;
ответственность стороны-нарушителя наступает перед государством, а не перед другой стороной, как в гражданских отношениях;
споры разрешаются преимущественно во внесудебном порядке, имеется институт административного обжалования.
3.2 Виды административно-правовых отношений
внутрисистемные (субординационные) - возникающие внутри системы органов исполнительной власти между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на разном организационно-правовом уровне (вышестоящие и подчиненные);
возникающие между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на равном организационно-правовом уровне (координационные);
правоотношения органов исполнительной власти с субъектами, не являющимися органами исполнительной власти:
предприятиями и учреждениями всех форм собственности;
общественными объединениями;
органами местного самоуправления;
гражданами.
По характеру взаимоотношений между участниками правоотношения они могут быть:
вертикальными - основанными на подчинении одной стороны другой;
горизонтальными - построенными на началах фактического и юридического равенства сторон.
По правовой природе:
материальными - регулируемыми материальными нормами административного права;
процессуальными - регулируемыми административно-процессуальными нормами, которые в свою очередь делятся на:
административно-юрисдикционные;
административно-процедурные.
По характеру юридических фактов административные правоотношения делятся на порождаемые, прекращаемые, изменяемые волевыми действиями людей:
правомерными действиями (административными актами, административными договорам, иными юридически значимыми действиями);
неправомерными деяниями (административными правонарушениями, дисциплинарными проступками);
или событиями - явлениями, не зависящими от воли и сознания людей (например, стихийное бедствие, истечение срока).
3.3 Юридические факты как условие возникновения административно-правовых отношений
Юридические факты - обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями нормы между сторонами должны или могут возникнуть конкретные правоотношения (обычно это действия и события).
Действия представляют собой такие факты, которые происходят по воле людей, являются результатом их волеизъявления. Действия делятся на правомерные и неправомерные.
Правомерные действия соответствуют предписаниям административно-правовых норм, основным видом этих действий являются юридические акты, т.е. действия, совершаемые с намерением породить правовые последствия. Такие действия могут совершать как организации, так и граждане.
Неправомерные действия часто влекут за собой применение мер административно-правового воздействия.
События - это явления, происходящие без воли людей.
Изменение и прекращение административно-правовых норм происходит на основе ряда фактов, которые предусматриваются в гипотезах административных норм.
3.4 Понятие и виды субъектов административного права
Субъект административного права - это обладатель предусмотренных юридическими нормами прав и обязанностей в сфере государственного управления.
Субъекты административного права подразделяются на две основные группы:
индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства);
коллективные субъекты, разновидностями которых являются:
государственные организации (органы государственной власти, государственные предприятия и учреждения);
негосударственные организации (общественные объединения, органы местного самоуправления, частные предприятия и учреждения, ассоциации, трудовые коллективы).
Важен вопрос: к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Поскольку его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо, действующее от ее имени.
Административная правосубъектность включает в себя:
административную правоспособность - установленную и гарантированную государством возможность субъекта иметь права и нести обязанности в сфере государственного управления, ее отсутствие исключает возможность возникновения административно-правовых отношений. Административная правоспособность возникает у граждан с момента рождения и сохраняется до конца жизни, не зависит от состояния физического и психического здоровья. Административная правоспособность у коллективных субъектов возникает с момента их создания и продолжается до упразднения;
административную дееспособность - возможность субъекта административного права своими действиями осуществлять права и выполнять обязанности, реализовывать их в рамках конкретных правоотношений и нести административную ответственность.
Административная дееспособность у индивидуальных субъектов возникает с наступлением определенного возраста (полная - с 18 лет, ограниченная - с 16 лет), зависит от состояния их психического здоровья, способности отдавать отчет в своих действиях. У коллективных субъектов административная дееспособность возникает и прекращается одновременно с административной правоспособностью.
Важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений. Эта особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в общественных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1 от 30.11.1994 № 51-ФЗ (с изм.).
. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ. «О лицензировании отдельных видов деятельности».
. Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ (с изм.) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания».
. Указ Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 (с изм.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
. Указ Президента Российской Федерации от 02.05.1996 № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений правительства Российской Федерации».
. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (с изм.) «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
. Административное право России / под ред. А.П. Коренева. - М., 1997.
. Алексеев С.С. Теория государства и права. - М., 2002.
. Ивановский В.В. Учебник административного права. - Казань, 1904.
. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 1976.
. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. - М., 1978.
. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: учебник. - М., 1996.
. Овсянко Д.М. Административное право. - М., 1997.
. Толстой Ю.К. К теории правоотношения. - Л.: Изд- во Лен. ун-та, 1959. - 87 с.
. Халфина Р.О. Общая теория правоотношения. - М.: Юр. лит-ра, 1974. - 352 с.
Статьи
. Андреев И.С. Системный подход к понятию экспертизы нормативного правового акта // Журнал российского права. - 2001. - № 6.
. *Условия и порядок вступления в силу федеральных нормативных правовых актов // КонсультантПлюс: Комментарии законодательства [Электрон. ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». - М., 2002.
. *Черняков А.А. Право, объект права и объект правового отношения: проблемы теории // Юридическое образование и наука. - 2005. - № 3.
Тема 4. Административно-правовые нормы
Целью изучения темы является обретение понимания особенностей административно-правовой нормы.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
структурные особенности норм административного права;
классификации норм административного права;
систему источников административного права.
Студенты должны уметь ориентироваться в системе источников административного права, находя в них требуемые нормы.
Студенты также должны иметь представление о многообразии норм административного права.
4.1 Понятие и структура административно-правовой нормы
Административно-правовая норма - устанавливаемое государством правило поведения неоднократного применения, распространяющееся на неопределенный круг лиц, обеспечиваемое принудительной силой специально созданных для этого государственных органов, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления.
Административно-правовые нормы в системе права предназначены для урегулирования административно-правовых отношений в сфере государственных отношений. Цель такого регулирования заключается в обеспечении должного поведения участников общественных отношений. Благодаря административным нормам возможно эффективное воздействие на различные стороны хозяйственной, социально-культурной и политической жизни. Административно-правовые нормы обеспечивают охрану собственности, природы, общественного порядка и т.д.
Структурно административно-правовая норма, как и любая другая, состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.
Гипотеза - условие действия нормы (часто это юридические факты, например, достижение определенного возраста). При регламентации деятельности аппарата управления она может быть прямо не выражена. Предполагается, что она является условием соответствия этой деятельности установленной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Она может быть во вводной части нормативного акта, общей для многих норм, выражена в других нормативных актах, изложена в составе перечня других юридических фактов, содержать лишь общую характеристику условий применения нормы.
Диспозиция - обстоятельства ее действия, выражающие разрешения, запреты или ограничения, то есть конкретное поведение, урегулированное правовой нормой. В диспозиции административно-правовой нормы наряду с правами, обязанностями, дозволениями могут определяться структура органов, предметы ведения, рекомендации, право на применение к другой стороне административных мер принуждения.
Санкция - термин условный, так как действие норм административного права не всегда завершается наступлением неблагоприятных последствий для объектов управления и часто регулирует позитивные процессы (при удовлетворении заявления гражданина о выделении жилья, при поощрении). Таким образом, санкция - это последствие закрепленного в диспозиции действия, то есть санкция и ответственность не одно и то же. Ответственность - это применение некоторых (не всех) санкций административно-правовых норм.
Санкции административно-правовых норм весьма разнообразны: административные, дисциплинарные, материальные. Они могут быть абсолютно-определенными и относительно-определенными, основными и дополнительными.
Административно-правовые нормы не всегда имеют 3 элемента - чаще всего один из них отсутствует. Поэтому эти нормы часто носят бланкетный, т.е. отсылочный характер.
Таким образом, особенностями административно-правовых норм является то, что они:
регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления;
определяют административно-правовой статус (компетенцию, права, обязанности) субъектов управленческих отношений;
содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различным субъектам, действующим в сфере государственного управления;
часто не имеют конкретных санкций и носят рекомендательный характер;
обычно императивны, что выражается в односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных субъектов исполнительной власти (государственного управления), для которых не требуется согласие управляемых субъектов.
Нарушение административно-правовых норм влечет ответственность перед государством.
За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм (административное нормотворчество).
4.2 Виды административно-правовых норм
Основные виды (по предмету регулирования):
материальные - определяют содержание прав и обязанностей, ответственность, правовой режим у конкретных сторон в общественных отношениях, являются статичными нормами, устанавливают основы взаимодействия субъектов и объектов управления;
процессуальные - определяют порядок реализации этих обязанностей, прав и делятся в свою очередь на:
административно-юрисдикционные, регулирующие рассмотрение и разрешение административно-правовых споров, реализующие правоохранительный аспект отрасли;
административно-процедурные, регулирующие процедуры, которые не связаны с разрешением спора (например, подготовка и проведение заседаний правительства).
По целевому назначению различают следующие нормы административного права:
регулятивные (правила созидательной деятельности) - так называемая «активная администрация»,
охранительные (защита административных отношений) - «пассивная администрация».
В зависимости от юридического содержания или по методу воздействия на поведение субъектов нормы административного права делятся на:
обязывающие - предписывающие обязательное совершение конкретных действий;
запрещающие - предусматривающие запрет на совершение определенных действий;
уполномочивающие - предусматривающие возможность действовать субъекту по своему усмотрению, совершать или воздерживаться от определенных действий;
дозволительные;
поощрительные, стимулирующие;
рекомендательные.
Наличие в составе административного права помимо норм прямого властвования дозволительных, побудительных, стимулирующих норм свидетельствует о его развитии и «демократизации».
В зависимости от субъекта нормы административного права делятся на (предел действия по кругу лиц):
регулирующие правовое положение органов государственного управления, формы и методы их деятельности (напр., положение о министерстве юстиции);
закрепляющие административно-правовой статус служащих;
закрепляющие административно-правовой статус общественных организаций;
закрепляющие административно-правовой статус граждан и лиц без гражданства.
По юридической силе нормы административного права подразделяются на:
основные - устанавливаются Конституцией, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации;
производные - устанавливаются подзаконными нормативными актами.
По объему регулирования (по сфере применения, по уровню обобщенности диспозиции) нормы административного права подразделяются на:
общие, регулирующие отношения, общие для всех отраслей и сфер государственного управления;
специальные - носят более конкретный характер, регулирующие более узкий круг общественных отношений;
исключительные - предназначены для тех сфер, где требуется особая административно-правовая регламентация.
По действию в пространстве (предел действия в пространстве) нормы административного права подразделяются на федеральные, субъектов Федерации и местные.
По времени действия нормы административного права подразделяются на срочные (чрезвычайные нормы - одна из разновидностей срочных) и бессрочные.
Действие новой нормы во времени можно охарактеризовать как:
перспективное - на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, нормы, усиливающие наказание);
немедленное - на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу (например, норма, увеличившая срок военной службы, была распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были демобилизованы к дате ее вступления в силу);
с обратной силой - на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, нормы, устраняющие или смягчающие ответственность).
4.3 Реализация норм административного права
Реализация административно-правовых норм - это осуществление процесса практического претворения в жизнь субъектами административного права предписаний, выраженных в нормах. Различают четыре формы реализации административно-правовых норм:
соблюдение - добровольное подчинение запретам, установленным в правовой норме, воздержание от запрещенных деяний;
исполнение - активные правомерные действия по выполнению предписаний нормы, предписывающей совершение определенных действий;
использование - осуществление предоставленной нормой возможности по своему усмотрению воспользоваться предоставленным субъективным правом или воздержаться от использования;
применение - действие компетентного органа (должностного лица) по подведению конкретного факта (лица) под действие нормы административного права и принятию индивидуального государственного, властного акта (решения) о распространении действия нормы на данное лицо.
4.4 Источники административного права
Источниками административного права называют внешние формы выражения административно-правовых норм. Источники административного права не ограничиваются нормативными актами Российской Федерации, они включают в себя также нормативные правовые акты СССР и РСФСР. Последняя группа источников применяется в той части, которая не противоречит законодательству Российской Федерации.
Наряду со значительным количеством чисто административно-правовых источников существует много смешанных, многоотраслевых актов, которые одновременно содержат нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного, административного и гражданского).
В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в зависимости от их юридической силы все источники административного права можно поделить на несколько типов:
) Федеральные акты:
законы Российской Федерации:
Конституция (Основной закон) Российской Федерации;
акты Федерального собрания Российской Федерации: федеральные конституционные законы; федеральные законы (Основы законодательства, кодексы и др.) и иные акты Федерального собрания Российской Федерации.
Подзаконные федеральные акты:
указы, распоряжения Президента Российской Федерации;
постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации;
приказы, постановления министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц.
) Акты субъектов Федерации:
конституции, уставы субъектов Федерации;
законы субъектов Федерации.
Подзаконные акты субъектов Федерации:
указы, распоряжения президентов (губернаторов) субъектов Федерации;
постановления, распоряжения правительств, министерств, иных государственных органов исполнительной власти и должностных лиц субъектов Федерации.
) Акты местного самоуправления.
) Административно-правовые договоры.
) Акты СССР и РСФСР (не противоречащие российскому законодательству).
) Международные акты.
Источники административного права имеют следующие особенности. Они:
множественны по органам, издающим их (в том числе единоличным);
множественны по органам, применяющим их (в том числе единоличным);
многообразны по формам (законы, указы, постановления, приказы, положения, уставы, инструкции, правила и т.п.);
чаще всего не являются кодифицированными актами;
не имеют единой системы и систематизируются в форме инкорпорации по отдельным отраслям государственного управления либо по предметам правового регулирования.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1 от 30.11.1994 № 51-ФЗ (с изм.) [Официальный текст]. М., 2006.
. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ. «О лицензировании отдельных видов деятельности».
. Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ (с изм.) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания».
. Указ Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 (с изм.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
. Указ Президента Российской Федерации от 02.05.1996 № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений правительства Российской Федерации».
. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (с изм.) «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
. Административное право России / под ред. А.П. Коренева. - М., 1997.
. Алексеев С.С. Теория государства и права. - М., 2002.
. Ивановский В.В. Учебник административного права. - Казань, 1904.
. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 1976.
. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. - М., 1978.
. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: учебник. - М., 1996.
. Овсянко Д.М. Административное право. - М., 1997.
. Толстой Ю.К. К теории правоотношения. - Л.: Изд-во Лен. ун-та, 1959. - 87 с.
. Халфина Р.О. Общая теория правоотношения. - М.: Юр. лит-ра, 1974. - 352 с.
Статьи
. *Жинкин С.А. Некоторые методологические аспекты исследования эффективности норм права // Юридический мир. - 2007. - № 4.
. *Костенников М.В. Виды норм административного права в деятельности органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 1. - С. 31-34.
. *Трегубова Е.В. Запрещающие нормы административного права: понятие, структура, формы реализации и особенности // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 12.
Тема 5. Индивидуальные субъекты административного права
Целью изучения темы является обретение понимания содержания административно-правового статуса индивидуального субъекта.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
структуру административно-правового статуса индивидуального субъекта;
особенности правового регулирования гражданства РФ;
отличия административно-правового статуса гражданина РФ, иностранного гражданина и лица без гражданства.
Студенты должны уметь анализировать правовой статус индивидуального субъекта.
Студенты также должны иметь представление о проблемах гражданства в Российской Федерации.
.1 Административно-правовой статус граждан РФ. Понятие административной правоспособности и дееспособности граждан
Общеправовой статус граждан в РФ определяется Конституцией РФ, конституциями субъектов РФ, текущим административным законодательством.
Административно-правовой статус - это совокупность прав и обязанностей граждан, обеспечиваемых и гарантируемых административным правом.
Общеправовой (общий) статус может включать в себя: статус личности, человека, статус гражданина РФ, социальный статус, особый статус, специальный статус.
Структура (правовые элементы) статуса включает в себя: правоспособность, дееспособность (правоспособность + дееспособность = провосубъектность), права, свободы и законные интересы граждан и обязанности граждан.
Отметим, что законными являются любые интересы, реализация которых допускается, поощряется, стимулируется, охраняется правом и законом, то есть это любые интересы, которые не противоречат праву.
Если анализировать совокупность прав и обязанностей физических лиц с точки зрения момента их возникновения и прекращения, то очевидно, что условно их можно подразделить на два основных вида:
основные права и обязанности, возникающие с момента рождения и прекращающиеся с моментом смерти человека;
права и обязанности, приобретаемые в процессе жизни человека.
Гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод.
Гражданство РФ является единым и равным независимо от оснований его приобретения, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Проживание гражданина РФ за пределами России не прекращает его российского гражданства. Таким гражданам предоставляются защита и покровительство, содействие в том, чтобы они пользовались в полном объеме всеми правами, предусмотренными законодательством РФ и международными договорами. Гражданин РФ не может быть лишен гражданства России, выслан за ее пределы или выдан иностранному государству.
Гражданство Российской Федерации может быть приобретено:
по рождению;
в результате приема в гражданство Российской Федерации;
в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;
по иным основаниям, предусмотренным законом или международным договором Российской Федерации.
Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка:
оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка);
один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;
оба его родителя (либо единственный его родитель), проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство.
Если родители ребенка неизвестны, и он находится на территории Российской Федерации, то ребенок становится гражданином России в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.
В соответствии со статьей 62 Конституции РФ российский гражданин может иметь гражданство иностранного государства, т.е. двойное гражданство. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод (не принижает их значение, не ограничивает их объем, не снижает уровень защиты и т.п.), но и не освобождает от выполнения установленных обязанностей. Наличие двойного гражданства не означает и расширения прав и свобод человека. Другими словами, лицо, состоящее в гражданстве Российской Федерации и другого государства, не может одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства двух государств. Иное может быть предусмотрено только международным договором Российской Федерации, а потому стоит подчеркнуть особую роль международных договоров по вопросам гражданства.
Основные права и обязанности граждан закреплены в Конституции РФ, в законе о гражданстве и в определенных административно-правовых нормах. Конституционные права и свободы представляют фундамент всех остальных прав и свобод.
Виды прав и свобод:
комплекс социально-экономических прав и свобод (социальное обеспечение по возрасту, свобода труда, право на образование, жилище);
политические права и свободы граждан (право каждого гражданина участвовать в управлении, свобода мысли, свобода шествий и т.п);
личные права и свободы, которые направлены на удовлетворение потребностей человека. Конституция РФ закрепляет только главные принципиальные положения прав и свобод граждан, которые конкретизируются в текущем законодательстве.
Права граждан в зависимости от механизма их реализации подразделяются на абсолютные (безусловные), реализация которых зависит лишь от усмотрения (волеизъявления) гражданина (например, право на жалобу), и относительные, реализация которых зависит не только от волеизъявления гражданина, но также требует наличия определенных условий и издания соответствующего акта уполномоченного органа исполнительной власти (должностного лица).
Права гражданина охватывают сферу его отношений с государством, в которой он рассчитывает не только на защиту своих прав от незаконного вмешательства, но и на активное содействие государства в их реализации.
Административные акты закрепляют права и обязанности граждан в государственном управлении, пути и формы реализации, права и обязанности лиц, гарантии и средства защиты прав личности, осуществляемые государственными органами, ответственность граждан за невыполнение своих обязанностей, а также ответственность должностных лиц в сфере нарушения прав граждан. Административно-правовые нормы не только конкретизируют права и обязанности, указанные в Конституции РФ, но и обеспечивают в большинстве случаев реализацию этих прав, свобод и исполнение обязанностей граждан.
Правомерное изменение административно-правового статуса граждан (ограничение его прав и свобод) может происходить в следующих случаях:
лишение граждан конкретных прав и свобод за совершение административного правонарушения (лишение прав управления автомобилем),
приостановление действия прав и свобод, которыми граждане обладают в соответствии с законодательством, при наличии ряда юридически значимых условий (психическое заболевание, чрезвычайное положение и пр.).
Что же касается прав и свобод человека, то они признаются за любым человеком, находящимся на территории России, независимо от того, является ли он гражданином РФ, иностранцем или лицом без гражданства, поэтому для них в законе используются формулировки «каждый имеет право», «каждому гарантируется» и аналогичные им.
5.2 Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
Иностранными гражданами признаются лица, обладающие гражданством иностранного государства и не имеющие гражданства Российской Федерации. К лицам без гражданства относятся лица, не принадлежащие к гражданству Российской Федерации и не имеющие доказательства принадлежности к гражданству другого государства.
Права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства закреплены в ст. 62 Конституции РФ. Российское государство, исходя из общих принципов права, наделяет иностранцев и лиц без гражданства широкой правоспособностью (почти все права и обязанности граждан РФ, за некоторым исключением). Такие исключения могут касаться ряда прав и обязанностей, непосредственно связанных со статусом российского гражданства (избирательное право, право на участие в референдумах, несения воинской службы и др.), или некоторых особенностей положения специальных групп иностранных граждан (дипломаты, консулы, члены экипажей иностранных военных кораблей и самолетов, торговых судов и др.).
Иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии с временем пребывания на территории Российской Федерации могут быть разделены на следующие группы:
временно пребывающие в Российской Федерации иностранные граждане или лица без гражданства - лица, прибывшие в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившие миграционную карту, но не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание (срок пребывания определяется визой или соответствующими нормативными актами);
временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане или лица без гражданства- лица, получившие разрешение на временное проживание;
постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане или лица без гражданства - лица, получившие вид на жительство.
Визы выдаются дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями МИД РФ, а также органами МВД РФ и подразделяются на дипломатические, служебные, обыкновенные, транзитные, туристические и др.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (с изм.) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (с изм.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
. Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм.).
. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (с изм.) «О гражданстве Российской Федерации».
. Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30.04.1999 № 82-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ (с изм.) «О наркотических средствах и психотропных веществах».
. Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997 № 125-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изм.).
. Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12.01.1996 № 10-ФЗ (с изм.).
. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (с изм.) «О референдуме Российской Федерации».
. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (с изм.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 № 82-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ (с изм.) «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
. Закон Российской Федерации от 25.06.1993 № 5242-1 (с изм.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 (с изм.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»
. Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» от 19.02.1993 № 4530-1 (с изм.).
. Федеральный закон «О беженцах» от 19.02.1993 № 4528-1 (с изм.).
. Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 (с изм.) «О защите прав потребителей».
. Закон Российской Федерации от 28.11.1991 № 1948-1 (с изм.) «О гражданстве Российской Федерации».
. Федеральный закон от 25.10.1991 № 1807-1 (с изм.) «О языках народов Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 14.11.2002 № 1325 (с изм.) «Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 13.03.1997 № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 21.12.1996 № 1752 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации».
. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2004 (с изм.) № 413 «О миграционной карте».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. - М.: Прогресс, 1993.
Статьи
. Дедок М.Ю., Мальков А.Б. Свобода передвижения и выбора места жительства: законодательство и практика // Адвокат. - 2001. - № 10.
. Журавлева О. Обжалование в суд незаконных действий и решений: как повысить его эффективность // Российская юстиция. - 1998. - № 1.
. Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском? // Российская юстиция. - 1998. - № 5.
. Пчелинцев С.В. О пределах возможных ограничений прав и свобод граждан в условиях действия особых правовых режимов // Современное право. - 2003. - № 10.
. *Степенко В.Е., Степенко А.В., Чернова О.А. Институт административного принуждения в системе обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Миграционное право. - 2006. - № 3.
. Тюрин В.А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. - 2003. - № 6.
Тема 6. Административно-правовые гарантии прав, свобод и законных интересов граждан
Целью изучения темы является обретение понимания правовой сущности гарантии прав, свобод и законных интересов граждан.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать: виды гарантий прав, свобод и законных интересов граждан.
Студенты должны уметь обосновать права, свободы и законные интересы субъекта и правильно оформить обращение в орган власти в случае, если они нарушены.
Студенты также должны иметь представление о проблемах в сфере правового регулирования прав, свобод и законных интересов граждан.
6.1 Гарантии: понятие, классификация
Гарантии - это комплекс мер, система условий законодательного, материального, организационного, методического и иного содействия государства населению муниципальных образований и органам местного самоуправления.
К гарантиям (мерам и условиям реализации, защиты) прав, обязанностей и законных интересов граждан обычно относят экономические, политические, организационные и юридические гарантии (судебные и внесудебные).
Экономическими гарантиями называют условия, основанные на действующей экономической системе государства, включая ее фундаментальные принципы, такие как признание и защита различных форм собственности. Эти условия разнообразны и могут включать в себя как стабильность и эффективность работы промышленности, так и уровень жизни населения, как стабильность, безкризисность экономики страны в международном масштабе, так и качество государственной помощи незащищенным слоям населения.
Политическими гарантиями являются все элементы политической системы общества, которые обеспечивают признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека, признание их высшей ценностью, многопартийность, идеологическое разнообразие, сильная и устойчивая государственная власть и возможности для участия граждан в управлении делами государства
Организационные гарантии - это эффективная система правоохранительных и других государственных органов, учреждений и общественных организаций, построенная на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Юридическими гарантиями является система правовых норм, определяющих условия и порядок реализации и средства защиты прав, свобод и законных интересов граждан, а также средства их охраны и защиты.
Конституция устанавливает, например, такие гарантии, как:
право обжаловать решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц;
право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество;
право на возмещение государством ущерба, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов и их должностных лиц.
Конституция устанавливает, что:
не должны издаваться законы, а следовательно, и подзаконные акты, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина;
ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только федеральным законом и лишь при наличии определенных обстоятельств, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, и «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»;
не подлежат ограничению (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ) право на жизнь, достоинство личности, неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести и свободу вероисповедания, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и ряд других.
Эти и ряд других положений Конституции, действующие прямо и реализованные в законодательстве, создают реальные юридические гарантии.
Юридические гарантии, в том числе и административно-правовые, включают в себя как судебные, так и внесудебные.
Не вызывает сомнения, что судебные гарантии являются наиболее надежными. За ними стоит судебная система, принадлежащая отдельной независимой ветви государственной власти.
Суды общей юрисдикции рассматривают, в числе прочих, и дела, вытекающие из административных правоотношений, административно-правовых споров, возникающих в процессе повседневной деятельности органов государственного управления и должностных лиц, а также в связи с совершением административных правонарушений
Особое место среди судебных гарантий прав, свобод и законных интересов граждан в сфере государственного управления занимает деятельность Конституционного суда РФ. По жалобам граждан, запросам должностных лиц органов государственной власти, рассматриваются дела о проверке конституционности конкретных норм и правовых актов, непосредственно связанных с конституционными правами, свободами и законными интересами граждан.
Внесудебные гарантии шире и многообразнее по содержанию, формам, порядку осуществления и субъектному составу.
Перед всей системой органов исполнительной власти стоит задача создавать необходимые условия для свободного пользования гражданами своими правами, своевременно пресекать нарушения этих прав, восстанавливать нарушенные права и применять соответствующие меры воздействия к виновным в таких нарушениях.
Кодекс об административных правонарушениях РФ устанавливает полномочия значительного числа органов исполнительной власти для обеспечения упомянутых внесудебных гарантий.
Необходимо отметить и роль Уполномоченного по правам человека, деятельность которого способствует: выявлению и восстановлению нарушенных прав, устранению выявленных нарушений, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина.
Конституция закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, что является элементом их административно-правового статуса.
Право дееспособного гражданина на обращения в любую государственную или негосударственную организацию, к любому должностному лицу по любому значимому для него поводу и в любое время является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым. Этому праву соответствует обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать и своевременно рассматривать письменные и устные обращения и давать ответы на них. Эти права и обязанности реализуются в соответствии с Конституцией, федеральным и региональным законодательством.
Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
В исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
Обращения граждан делятся на три основных вида:
Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Административная жалоба может быть общая или специальная, регламентируемая особыми нормативными актами.
Право на специальную административную жалобу дополняет право на общую административную жалобу.
Для специальной административной жалобы характерны:
специальные нормы, устанавливающие особый порядок ее рассмотрения;
особые основания для обжалования, названные в нормативном акте;
субъекты, являющиеся лично заинтересованными в деле лица и их законные представители;
письменная форма жалобы;
специальные сроки подачи жалобы;
более краткие (по сравнению с общей жалобой) сроки ее рассмотрения;
процедурные особенности рассмотрения отдельных видов жалоб;
юридические последствия подачи жалобы (например, приостановление течения каких-либо сроков).
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (с изм.) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (с изм.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
. Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (с изм.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (с изм.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (с изм.) «О гражданстве Российской Федерации».
. Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (с изм.) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».
. Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ (с изм.) «О наркотических средствах и психотропных веществах».
. Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ (с изм.) «О свободе совести и о религиозных объединениях».
. Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ (с изм.) «О национально-культурной автономии».
. Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ (с изм.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (с изм.) «О референдуме Российской Федерации».
. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (с изм.) «Об общественных объединениях».
. Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ (с изм.) «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
. Закон Российской Федерации от 25.06.1993 № 5242-1 (с изм.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 (с изм.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
. Федеральный закон от 19.02.1993 № 4530-1 (с изм.) «О вынужденных переселенцах».
. Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 (с изм.) «О беженцах».
. Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 (с изм.) «О защите прав потребителей».
. Закон Российской Федерации от 28.11.1991 № 1948-1 (с изм.) «О гражданстве Российской Федерации».
. Федеральный закон от 25.10.1991 № 1807-1 (с изм.) «О языках народов Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 14.11.2002 № 1325 (с изм.) «Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 13.03.1997 № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 21.12.1996 № 1752 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации».
. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2004 (с изм.) № 413 «О миграционной карте».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. - М.: Прогресс, 1993.
Статьи
. Журавлева О. Обжалование в суд незаконных действий и решений: как повысить его эффективность // Российская юстиция. - 1998. - № 1.
. Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском? // Российская юстиция. - 1998. - № 5.
. *Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Конвенция о защите прав человека и основных свобод в российском законодательстве и практике рассмотрения административных дел // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 67-78.
Тема 7. Коллективные субъекты административного права
Целью изучения темы является знакомство с правовым статусом властных и иных коллективных субъектов административного права.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
признаки и виды органов исполнительной власти;
понятие компетенции органов исполнительной власти и административного усмотрения;
систему органов исполнительной власти РФ и субъекта РФ;
виды и правовой статус невластных коллективных субъектов административного права.
Студенты должны уметь определить, в компетенцию какого органа власти входит решение того или иного вопроса, связанного с государственным управлением.
Студенты также должны иметь представление о проблемах административной реформы в Российской Федерации.
7.1 Органы исполнительной власти
.1.1 Природа управленческого органа
Государство является сложной социальной системой. Важнейшей ее составляющей является публичная власть и ее органы как механизм реализации власти.
Через государственные органы реализуются функции государства. Система государственных органов обеспечивает его стабильность и в то же время изменчивость в соответствии с меняющимися политическими, экономическими и социальными условиями.
Орган исполнительной власти - это юридически, организационно оформленный коллектив людей, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенный компетенцией для решения задач (исполнения функций) государственного управления, структура и деятельность которого регламентируется нормами права.
Органы государственной власти образуются вышестоящими органами исполнительной власти, которым они подотчетны и подконтрольны, наделены оперативной самостоятельностью.
Признаки органа исполнительной власти:
относительно автономная часть единой системы органов исполнительной власти;
организованный коллектив людей;
юридически оформленный коллектив (положение, структура);
осуществляет государственные функции от имени и по поручению государства и от своего имени;
наделен компетенцией;
является подзаконным органом, ориентированным на деятельность на основе и во исполнение закона;
несет ответственность перед государством;
обладает оперативной самостоятельностью;
действует на основе профессионализма и принципов государственной службы, его персонал составляют государственные служащие, занимающие должности и выполняющие свои функции в соответствии с законодательством о государственной службе;
имеет необходимое материальное, финансовое и иное обеспечение органа (помещения, оргтехника, связь, транспорт и т.п.);
образован вышестоящим органом, ему подотчетен и подконтролен; порядок образования, задачи, функции, формы и методы деятельности определяются в соответствующих законах, положениях, иных нормативных актах.
Ю.А.Тихомиров предлагает следующую классификацию исполнительных органов, основанную на адекватности формы органа выполняемым им функциям:
органы, осуществляющие руководство и координацию на том или ином уровне управления (правительство, высшее должностное лицо субъекта Федерации), являющиеся органами общей компетенции, имеющие широкий диапазон функций и полномочий;
органы, осуществляющие отраслевое регулирование и управление (министерства);
органы, осуществляющие межотраслевую координацию и функциональное регулирование (в прошлом государственные комитеты);
органы, осуществляющие специальные функции (контрольные, разрешительные, например, службы);
администрация как орган оперативного управления в государственных предприятиях, учреждениях и организациях;
внешние управляющие в случаях выполнения специально уполномоченными лицами функций управления недвижимостью, предприятием (в ситуации банкротства), управления акциями, находящимися в собственности государства;
вспомогательные органы (межведомственные советы, комиссии и т.п.);
международная администрация (различные структуры).
По территориальному масштабу деятельности различают федеральные органы исполнительной власти, действующие в масштабе страны, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, действующие на территории одного или нескольких субъектов РФ, межтерриториальные органы специального назначения, действующие в пределах функционально-территориальных округов, зон и т.п.
Органы исполнительной власти делятся также по способу принятия решений на органы: действующие на основе единоначалия (министерства), действующие на основе коллегиальности (правительство).
По характеру и объему компетенции - на органы:
общей компетенции, осуществляющие управление всеми или большинством отраслей и сфер общественной жизни;
отраслевой компетенции, осуществляющие управление отдельными отраслями;
межотраслевой компетенции (надотраслевой, специальной), осуществляющие специализированные функции, касающиеся большинства отраслей.
По организационно-правовым формам (надо отметить, что подходы здесь весьма изменчивы) - на: правительство (РФ или субъекта РФ), министерства, службы, агентства.
7.1.2 Компетенция органов исполнительной власти
Полномочия исполнительных органов целесообразно определять в соответствии с исполняемыми ими функциями государственного управления, то есть их управленческими воздействиями, соответствующими целями, правилами функционирования, ресурсами и средствами достижения целей.
В самом общем виде компетенция - это возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел и состоит из следующих элементов:
а) нормативно установленные цели,
б) предметы ведения - юридически определенные сферы и объекты воздействия,
в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Для публичной сферы характерно единство прав и обязанностей в форме «полномочий» или правообязанностей. Последние нельзя не реализовать в публичных интересах, то есть наличие прав не является в данном случае свободой усмотрения в их использовании. Это очевидно вытекает из необходимой устойчивости выполнения публичных функций.
Принято считать, что:
установление компетенции - это нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей;
централизация - это осуществление функций только центральными органами;
децентрализация - это передача части функций органам низшего уровня в публичной иерархии;
деконцентрация - это рассредоточение функций управления в рамках одного уровня в публичной иерархии;
делегирование - это согласованная передача полномочий органам другого уровня;
субсидиарностъ - это взаимодополняемая деятельность различных звеньев власти и управления.
Из федеративного характера государственности вытекают основные конституционные принципы организации системы органов исполнительной власти:
объединение органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения в единую систему исполнительной власти (статья 77 Конституции Российской Федерации);
разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 72, 76 Конституции Российской Федерации);
допустимость передачи осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации).
7.1.3 Административное усмотрение
Известно, что понятия дискреции и дискреционной власти означают решение должностным лицом или государственным органом вопроса по собственному усмотрению. То есть административное усмотрение - это мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для исполнения функций государственного управления.
Административное усмотрение - это административно-правовое повеление, которое основывается на:
правильно понятом публичном интересе и совершении действий, принятии решений в соответствии с ним и в рамках собственных полномочий;
формировании соответствующей мотивации;
оценке юридических альтернатив действий и решений и обосновании выбора;
осуществлении или неосуществлении юридических действий,
намерении следовать принятым решениям и действовать в соответствии с ними.
Административное усмотрение предусматривается законом, проявляется в процессе его реализации и должно быть основано на правильном его понимании.
При этом надо учесть, что усмотрение может формироваться не только на базе позитивных позиций его носителя, но и под давлением вышестоящих органов и руководителей, общественного мнения, третьих лиц, а также под иным, в том числе и противоправным, воздействием.
Неправильное использование административного усмотрения ведет к субъективизму в государственном управлении и создает коррупционные риски.
Таким образом, административное усмотрение является фактором, обеспечивающим динамику государственного управления, невозможную без него при существующем объеме государственных дел. В то же время только законодательное закрепление его форм и оснований и контроль являются гарантией его эффективности.
7.1.4 Система органов исполнительной власти
Система органов исполнительной власти - это совокупность органов, определенным образом расположенная на территории РФ.
В систему федеральных органов исполнительной власти в настоящее время входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждаются Указом Президента Российской Федерации, причем функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.
Все органы исполнительной власти должны иметь утвержденные регламенты, определяющие общие правила их деятельности и особенности осуществления функций в подведомственной сфере: порядок разработки и принятия нормативно-правовых актов, формирования планов, осуществления контроля и надзора, предоставления государственных услуг, организации работы с обращениями граждан и организаций, порядок создания и организации территориальных органов.
В систему органов исполнительной власти субъектов РФ входит высший орган исполнительной власти субъектов РФ (правительство, администрация), возглавляемый руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (председатель правительства, глава администрации). Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта (президент, губернатор), возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти субъектов РФ.
В настоящее время система выборов непосредственно населением высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ заменена избранием их представительными органами соответствующих субъектов по представлению Президента РФ на срок не более 5 лет. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти).
Перечень иных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.
7.2 Иные коллективные субъекты административного права
.2.1 Предприятия и учреждения как субъекты административного права
В число коллективных субъектов административного права входят различные организации, в которые объединены физические лица. Здесь мы рассматриваем организации, которые не являются органами исполнительной власти и не обладают государственно-властными полномочиями. Наиболее распространенными разновидностями таких организаций являются предприятия и учреждения.
Предприятие - это самостоятельный хозяйственный субъект, созданный предпринимателем или объединением предпринимателей для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.
Учреждение - организация, созданная собственниками для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая ими полностью или частично. По своим обязательствам учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник имущества.
Правовой статус предприятий, учреждений и иных организаций определяют нормы конституционного, гражданского, административного, финансового, земельного и других отраслей права. Нормы административного права определяют административно-правовой статус предприятий, учреждений и иных организаций, то есть их права и обязанности в сфере государственного управления.
Административно-правовые нормы, относящиеся к предприятиям, учреждениям и иным организациям, подразделяются на следующие группы:
относящиеся к любым предприятиям, учреждениям и организациям (нормы о порядке государственной регистрации, лицензирования деятельности, ответственности за административные правонарушения и пр.);
относящиеся к государственным предприятиям, учреждениям и организациям (государство как собственник в лице органов исполнительной власти создает их, утверждает их уставы, управляет ими, назначает руководителей, реорганизует и ликвидирует).
Административно-правовое регулирование деятельности негосударственных предприятий и учреждений ограничено. Роль административно-правового регулирования в отношении последних заключается в установлении их прав и обязанностей в сфере государственного управления и форм контроля их исполнения. Самостоятельность их хозяйственной деятельности гарантируется нормами административного права (недопущение отказа в регистрации предприятия (учреждения) по мотивам нецелесообразности, запрет на вмешательство органов государства в деятельность предприятия (учреждения) за исключением случаев, предусмотренных законодательством, защита имущества предприятия от незаконного изъятия, недопущение монопольного положения на рынке отдельных предприятий и недобросовестной конкуренция).
7.2.2 Общественные организации (объединения) как субъекты административного права
Общественные организации (объединения) также являются субъектами административного права.
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан или юридических лиц объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.
Предварительного разрешения органов государственной власти или местного самоуправления на создание общественного объединения не требуется.
При регистрации в установленном порядке общественные организации могут приобретать права юридических лиц.
Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:
общественная организация - основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан;
общественное движение - состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения;
общественный фонд - один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели (учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах);
общественное учреждение - не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения;
орган общественной самодеятельности - не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания;
политическая партия - общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с законом.
Решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) общественного объединения принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации общественных объединений, или его территориальным органом.
Соблюдение законов общественными объединениями находится под надзором Прокуратуры РФ. Контроль соответствия их деятельности уставным целям осуществляет регистрирующий устав орган. Иные виды контроля осуществляют уполномоченные на то органы.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (с изм.).
. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (с изм.) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (с изм.) «О судебной системе Российской Федерации».
. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (с изм.) «О конституционном суде Российской Федерации».
. Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ (с изм.) «Об архивном деле в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (с изм.) «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
. Закон Российской Федерации от 28.11.1991 № 1948-1 (с изм.) «О гражданстве Российской Федерации».
. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (с изм.) «О политических партиях».
. Федеральный закон от 05.08.2000 № 113-ФЗ (с изм.) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (с изм.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
. Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (с изм.) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».
. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (с изм.) «О некоммерческих организациях».
. Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ (с изм.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (с изм.) «Об общественных объединениях».
. Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ (с изм.) «О Счетной палате Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 21.03.1991 № 943-1 (с изм.) «О налоговых органах Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 (с изм.) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».
. Указ Президента Российской Федерации от 16.08.2004 № 1082 (с изм.) «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 (с изм.) «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. - Киев, 1990.
. Агапов А.Б. Федеральное административное право России: курс лекций. - М., 1997.
. *Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М.: ИНФРА-М, 2006.
. Государственные органы Российской Федерации: учеб. пособие. - Екатеринбург, 1994.
. Исполнительная власть в Российской Федерации: науч.-практ. пособие / под ред. А.Ф. Ноздрачева и Ю.А. Тихомирова. - М., 1996.
. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М.: Юриздат, 1988.
. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М.: Юриздат, 1973.
. *Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: науч.-практ. пособие. - М.: Изд-во Ин-та проблем риска, 2006.
. Правовой статус Республики Татарстан / под ред. Б.Л. Железнова, В.Н. Лихачева. - Казань, 1996.
. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление: учеб. пособие. - М., ИКФ «ЭКМОС», 2002. - 320 с.
. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» / коммент. под ред. Л.А. Окунькова - М.: Юрид. лит., 1999.
Статьи
. Алехин А.П. О системе органов государственного управления в современный период // Вестник МГУ. - 1991. - № 2. - С. 20-31.
. Барциц И.Н. О единстве государственной власти в РФ // Законодательство. - 2001. - № 9.
. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Советское государство и право. - 1992. - № 3. - С. 13-21.
. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. - 1997. - № 3.
. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. - 2001. - № 4.
. Виссарионов А. Особенности государственного регулирования переходной экономики // Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». - 1996. - № 6.
. *Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. - 2006. - № 8.
. Данилов А. Оптимизация государственного управления в переходном обществе // Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». - 1997. - № 4.
. Демин А.А. Правовой статус счетной палаты Российской Федерации и проблема административной юстиции по финансовым вопросам // Гражданин и право. - 2001. - № 8.
. Материалы первого заседания нового состава Правительства Российской Федерации от 24 сентября 1998 г. // Российская газета. - 1998. - 25 сент.
. Окуньков Л.А. Президент и правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. - 2001. - № 2.
. Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Советское государство, право. - 1993. - № 7. - С. 71-81.
. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. - 2000. - № 4.
. *Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 101-111.
. *Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 87-101.
Тема 8. Государственная служба
Целью изучения темы является понимание принципов, назначения и правового регулирования государственной службы.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
понятие и принципы государственной службы;
виды государственных должностей и должностей государственной службы;
порядок прохождения государственной службы;
административно-правовой статус государственных служащих;
основания ответственности государственных служащих.
Студенты должны уметь выделять виды обязанностей в сфере государственного управления, которые целесообразно возложить на государственных служащих.
Студенты также должны иметь представление о проблемах развития государственной службы в Российской Федерации.
8.1 Государственная служба: понятие и принципы
Под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
субъектов РФ, их органов государственной власти;
иных государственных органов субъектов РФ;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
Государственная служба отграничивается от работы в государственных, муниципальных, частных предприятиях и учреждениях, общественных объединениях по следующим признакам:
государственными служащими могут быть только граждане РФ;
они занимают должности государственной службы; выполняют обязанности, определяемые данной должностью, по реализации задач и функций государства по руководству обществом;
за свою службу получают денежное вознаграждение за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
государственная гражданская служба (федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта РФ);
военная служба (на воинских должностях в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, присваиваются воинские звания);
правоохранительная служба (на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности, правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав человека и гражданина, присваиваются специальные звания и классные чины).
Государственная гражданская служба основана на следующих принципах:
приоритет прав и свобод человека и гражданина;
единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
профессионализм и компетентность гражданских служащих;
стабильность гражданской службы;
доступность информации о гражданской службе;
взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
8.2 Государственная должность
Понятия государственной должности и должности государственной службы являются основополагающими для определения правового положения лиц, их замещающих.
Государственные должности следует отличать от должностей государственной службы.
Государственные должности Российской Федерации - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утверждается Указом Президента Российской Федерации).
Правовой статус лиц, их замещающих, регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами. Такие лица не считаются федеральными государственными служащими, им не присваиваются классные чины федеральной государственной гражданской службы (но присваиваются воинские и специальные звания, дипломатические ранги, классные чины правоохранительной службы). Аналогично для субъектов Российской Федерации.
Должности государственной службы подразделяются на следующие категории:
) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:
высшие должности гражданской службы;
главные должности гражданской службы;
ведущие должности гражданской службы;
старшие должности гражданской службы;
младшие должности гражданской службы.
В государственных органах могут быть предусмотрены категории работников (например, обслуживающий персонал), не занимающих должности государственной службы, деятельность которых регулируется законодательством о труде.
Стандартизация и унификация различных видов должностей, их наименований обеспечивается утверждением реестров должностей государственной службы.
8.3 Прохождение государственной службы
На государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.
Федеральным законом о виде государственной службы определяется предельный возраст пребывания на государственной службе данного вида.
Предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе - 65 лет.
Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:
) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;
) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;
) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
) непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
) несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции».
Иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, за исключением упомянутых выше, устанавливаются федеральными законами.
Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено законом. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.
Конкурс не проводится:
) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»;
) при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;
) при заключении срочного служебного контракта;
) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных действующим законодательством.
Отличия служебного контракта от обычного трудового договора:
сторонами служебного контракта являются представитель нанимателя (государство, т.е. Российская Федерация, или соответствующий субъект Российской Федерации, а от их имени - руководитель соответствующего государственного органа) и гражданин, поступающий на государственную гражданскую службу;
установлены повышенные по сравнению с обычной трудовой правосубъектностью требования к лицу, поступающему на гражданскую службу: гражданство, достижение 18 лет, владение государственным языком Российской Федерации, специальные квалификационные требования и ограничения;
условием является выполнение специфической трудовой функции (должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, а должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации).
Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы проводится его аттестация один раз в три года.
Аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.
Общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются:
) соглашение сторон служебного контракта;
) истечение срока действия срочного служебного контракта;
) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего;
) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя;
) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;
) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы;
) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта;
) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе;
) отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;
) обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта;
) нарушение установленных настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы;
) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации;
) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
) нарушение запретов, связанных с гражданской службой;
) отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате.
8.4 Основы административно-правового статуса государственных служащих
Характер и объем специальных обязанностей и права государственных служащих зависят от правового положения органа, в котором они состоят на службе.
Гражданские права и свободы государственных служащих незначительно ограничены законом с целью обеспечения эффективного функционирования государственной службы. Это в определенном смысле компенсируется некоторыми льготами. В то время как служебные права, предоставляемые государственным служащим для эффективного осуществления служебной деятельности, шире общегражданских. В то же время предусмотрена повышенная ответственность за совершенные ими правонарушения.
Так, гражданский служащий среди прочего имеет право на:
ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;
доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;
доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;
должностной рост на конкурсной основе;
государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законодательством.
Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.
Обязанности гражданского служащего, среди прочего, включают:
представление в установленном порядке предусмотренных федеральным законом сведений о себе и членах своей семьи, а также сведений о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
сообщение о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению, ненарушение запретов, установленных федеральными законами;
сообщение представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принятие мер по предотвращению такого конфликта.
8.5 Дисциплинарная ответственность государственных служащих
За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
замечание;
выговор;
предупреждение о неполном должностном соответствии;
освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
увольнение с гражданской службы по следующим основаниям:
неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание;
однократное грубое нарушение гражданским служащим должностных обязанностей:
а) прогул (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);
б) появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;
в) разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;
г) совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;
принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа;
однократное грубое нарушение гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации.
Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.
Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.
Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (с изм.) «О муниципальной службе в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (с изм.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
. Федеральный закон от 2003 № 58-ФЗ (с изм.) «О системе государственной службы Российской Федерации».
. Федеральный закон от 25.07.2002 № 113-ФЗ (с изм.) «Об альтернативной гражданской службе».
. Федеральный закон от 12.07.1999 № 161-ФЗ (с изм.) «О материальной ответственности военнослужащих».
. Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (с изм.) «О статусе военнослужащих».
. Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ (с изм.) «О наркотических средствах и психотропных веществах».
. Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ (с изм.) «О службе в таможенных органах Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 (с изм.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 28.12.2006 № 1474 (с изм.) «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 25.07.2006 № 763 (с изм.) «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих».
. Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 (с изм.) «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».
. Указ Президента Российской Федерации от 16.02.2005 № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 113 (с изм.) «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим».
. Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)».
. Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».
. Указ Президента Республики Татарстан от 16.02.2004 № УП-106 «О реформировании государственной гражданской службы Республики Татарстан».
. Указ Президента Республики Татарстан от 09.04.2003 № УП-250 «Об утверждении положения о совете по вопросам государственной службы при Президенте Республики Татарстан».
. Закон Республики Татарстан от 16.01.2003 № 3-ЗРТ (с изм.) «О государственной гражданской службе Республики Татарстан».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: учебник для юридических вузов. - М.: Изд.-торг. корпорация «Дашков и К», 2003.
. Государственные органы Российской Федерации: учеб. пособие. - Екатеринбург, 1994.
. *Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постат.) / под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. - М.: ЗАО «Юстицинформ», 2006.
. *Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постат.) / под ред. А.Ф. Ноздрачева // КонсультантПлюс: Комментарии законодательства [Электрон. ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». - М., 2005.
. *Комментарий Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» (постат.) / под ред. А.Н. Козырина // КонсультантПлюс: Комментарии законодательства [Электрон. ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». - М., 2006.
. Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993.
. *Полетаев Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. - М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2005.
. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. - М.: Норма (Изд. группа НОРМА - ИНФРА М), 2002. - 600 с.
. Старилов Ю.Н. Служебное право: учебник. - М., 1996.
. *Ткач А.Н. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (постат.) // КонсультантПлюс: Комментарии законодательства [Электрон. ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». - М., 2005.
. Управленческие процедуры. - М., Наука, 1988.
Статьи
. Дементьев А.Н., Качушкин С.В. Принципы государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 4.
. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 3.
. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. - 2005. - № 12; 2006. - №№ 1, 2.
. Осин А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта // Трудовое право. - 2007. - № 5.
. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. - 2004. - № 9.
. Талапина Э.В.Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. - 2007. - № 5.
. Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. - 2007. - № 5.
. Фомина С.В. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих // Журнал российского права. - 2007. - № 4.
. Чаннов С.Е. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих // Трудовое право. - 2006. - № 6.
Тема 9. Административно-правовые формы. Правовые акты государственного управления
Целью изучения темы является понимание правовых форм осуществления государственного управления.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
понятие форм государственного управления;
виды правовых форм государственного управления;
понятие и виды правовых актов управления;
требования к правовым актам управления;
соотношение правового акта управления и административного договора.
Студенты должны уметь подобрать правовую форму и облечь в нее управленческое решение.
Студенты также должны иметь представление о многообразии форм правовых актов управления и значении каждой из них.
9.1 Понятие формы осуществления исполнительной власти
Форма - это философская категория, которая обозначает внешнее выражение внутреннего содержания.
Форма государственного управления (осуществления исполнительной власти) - это внешне выраженное действие субъекта управления (органа исполнительной власти, должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.
Форма должна соответствовать:
характеру реализуемой функции управления;
компетенции субъекта управления;
особенностям конкретного субъекта управления;
целям данного воздействия (требуемым последствиям).
По правовой природе управленческие действия подразделяются на правовые, вызывающие правовые последствия в виде установления, изменения, отмены административно-правовых норм или возникновения, изменения и прекращения конкретных правоотношений (правоустанавливающие и правоприменительные акты, договоры, иные юридически значимые действия, например, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение), и не относящиеся к таковым, которые прямых юридических последствий за собой не влекут.
Правовые формы государственного управления регламентируются нормами материального административного права, определяющими компетенцию органов исполнительной власти (должностных лиц), и административно-процессуальными нормами, определяющими порядок совершения действий.
Формы административной деятельности, не порождающие правовых последствий, также могут регламентироваться нормами права. К ним относят осуществление организационных вспомогательных действий, возникающих в повседневном процессе деятельности органов исполнительной власти (работа с информацией, ведение делопроизводства, подбор и обучение кадров).
9.2 Виды правовых форм осуществления исполнительной власти
Правовые формы осуществления исполнительной деятельности классифицируются по содержанию, цели использования, способу выражения и т.д.
По содержанию выделяют правотворческую и правоприменительную формы осуществления исполнительной власти.
Правотворческая управленческая деятельность заключается в создании, изменении и отмене правовых норм, т. е. издании нормативных актов, и состоит из следующих этапов:
принятие решения о разработке проекта управленческого нормативного акта;
создание проекта;
предварительное обсуждение, доработка, согласование заинтересованными органами;
утверждение;
оформление;
опубликование и регистрация (при необходимости).
Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти заключается в разрешении конкретных управленческих дел на основе соответствующих правовых норм и состоит из этапов:
установление фактических обстоятельств дела;
выбор соответствующей нормы права;
толкование нормы права;
принятие индивидуального акта;
исполнение акта применения нормы права.
По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (использование жестов, сигналов, знаков).
9.3 Понятие и юридическое значение правовых актов управления
Акт (от лат. аctus) - это официальный документ, запись, протокол, в то же время это действие, поступок. Действия, направленные на достижение определенного правового результата, можно считать правовым актом. Актами управления считают и государственно-властные предписания, и особые юридические формы исполнительно-распорядительной деятельности.
Правовые акты управления являются основной административно-правовой формой реализации исполнительной власти.
Правовой акт управления:
является юридическим вариантом управленческого решения;
издается только полномочным субъектом исполнительной власти в пределах его компетенции;
юридически-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, реализация властной природы государственного управления;
является односторонним волеизъявлением субъекта исполнительной власти;
обязателен для адресата, императивен;
определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;
создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо как юридический факт непосредственно порождает, изменяют или прекращает их;
подзаконен, издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с законом и детализирует его нормы;
как правило, издается в качестве письменного юридического документа;
издается с соблюдением установленных законом процедур (правил, порядков, регламентов);
может быть в установленном законом порядке опротестован или обжалован;
несоблюдение содержащихся в акте предписаний влечет за собой юридические последствия правоохранительного характера (чаще всего наступление дисциплинарной или административной ответственности виновной стороны).
Из изложенного вытекает, что правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации государственного управления.
Правовые акты управления обычно имеют позитивный характер, обеспечивая процесс управления, в отличие от судебных, имеющих выраженный юрисдикционный характер.
.4 Виды правовых актов управления
Правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные.
Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. Содержащиеся в них нормы регулируют однотипные общественные отношения в сфере государственного управления, устанавливая определенные правила должного поведения, рассчитанные на длительное применение (исполнение) и неопределенный круг адресатов, в то время как индивидуальные акты применяют нормы права к конкретному лицу и исчерпываются однократным исполнением как юридические факты, вызывающие возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений.
Индивидуальные акты распространены в практике государственного управления и служат средством оперативного решения текущих вопросов. Индивидуальные акты также обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм, а в некоторых случаях и норм других отраслей права (например, финансового, земельного, трудового).
Административно-правовые акты классифицируются также по ряду других оснований:
по форме внешнего выражения: словесные - выраженные словами письменно или устно. По вопросам оперативного управления, требующим немедленного исполнения, акты могут приниматься в устной форме; конклюдентные - выраженные посредством определенных жестов, знаков, сигналов;
по порядку принятия (коллегиальные, единоначальные);
по органам исполнительной власти, принимающим административные акты, или наименованию (каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права, например, положениями об органе): указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти; указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ;
в зависимости от даты начала действия акты делятся на вступающие в силу: немедленно, с даты подписания, принятия; с даты, указанной в акте; с даты, указанной в другом акте; после государственной регистрации и официального опубликования;
по действию в пространстве (федеральные акты, субъектов РФ, локальные акты);
исходя из функциональной роли акта исполнительной власти (плановые, кадровые, финансовые и т.п.).
В зависимости от объема полномочий субъекта власти:
дискреционные (принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица);
принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких указанных в норме права вариантов;
принимаемые при отсутствии выбора.
По способу охраны: с дисциплинарной ответственностью; с административной санкцией.
Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям (критериям).
9.5 Требования к правовым актам управления
Основными требованиями, предъявляемыми к правовому акту управления, являются целесообразность (соответствие государственным интересам) и законность.
Акт управления также должен удовлетворять следующим требованиям:
соответствовать законодательству и правовым актам вышестоящих органов исполнительной власти;
издаваться в рамках компетенции органа исполнительной власти (должностного лица);
издаваться с соблюдением установленной для него формы и процедуры подготовки, принятия и издания;
не ограничивать и не нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих органов;
не ограничивать и не нарушать права и законные интересы граждан и иных субъектов в сфере государственного управления.
Если акты не соответствуют требованиям законности, то их относят к ничтожным и оспоримым.
Акты признаются ничтожными, если:
на то есть прямое указание закона;
грубо нарушена подведомственность административных дел;
нет законного основания (заявления, представления и т.д.) для принятия акта;
нарушен срок давности;
акт предписывает совершение преступления и т.д.
Оспоримые акты подлежат исполнению, но могут быть оспорены в установленном порядке.
9.6 Процесс принятия правовых актов управления
1-я стадия (обязательная)Подготовка решения1-й этапПравовая инициатива субъекта исполнительной власти, поручение вышестоящего органа, обращение организации, заявление гражданина, иные2-й этапАнализ ситуации и вариантов правового воздействия3-й этапПодготовка проекта инициатором (органом, структурным подразделением, должностным лицом)4-й этап (факультативный)Согласование проекта заинтересованными органами, подразделениями в соответствии с действующим регламентом2-я стадияПринятие решения1-й этап (факультативный)Возможное обсуждение и обязательное голосование в коллегиальных органах2-й этап (факультативный)Внесение изменений в проект3-й этап (обязательный)Оформление решенияРедактирование, подписание акта, регистрация (внутренняя) 3-я стадия (факультативная)Государственная регистрация актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера4-я стадияДоведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц, включая обнародование и опубликование при необходимости
9.7 Действие правовых актов управления
Правовые акты управления имеют презумпцию действительности. Действуя, они вызывают юридические последствия.
Повлиять на их действие можно следующими способами:
внесение изменений, новая редакция акта;
принятие нового акта;
приостановление действия и исполнения при противоречии Конституции РФ и федеральным законам:
- Президентом РФ (актов субъектов РФ);
предложением Правительства Президенту РФ актов субъектов РФ;
принесением протеста прокурором на постановление о наложении административного наказания (исполнение приостанавливается до рассмотрения протеста);
отмена: в связи с ничтожностью; в связи с оспоримостью в результате удовлетворения: протеста прокурора, жалобы граждан, предложения об отмене.
9.8 Соотношение административного договора и правовых актов управления
Договор есть волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей.
В основе всех договоров лежат общие принципы:
диспозитивность правового регулирования (свобода условий договора);
автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон;
формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон;
эквивалентность;
взаимная ответственность сторон.
Существуют частноправовые и публичноправовые договоры. К последним относятся международные, федеративные, административные и другие договоры.
Административный договор есть нечто среднее между административным актом (односторонним властным волеизъявлением органа власти) и частноправовым договором, основанным на равноправии сторон.
Административный договор - это многосторонний акт, основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (или более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.
В качестве примеров можно назвать административные договоры о компетенции, договоры, обеспечивающие государственные нужды, контракты с военнослужащими, договоры о взаимодействии, сотрудничестве и пр.
Административный договор имеет следующие особенности:
обязательный субъект - орган исполнительной власти;
статус субъекта, в том числе право заключать договор, устанавливается нормой права;
орган исполнительной власти заключает договор в общественных интересах;
действует запретительный тип правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом);
ниже уровень автономии воли (вступать в договорные отношения может быть обязанностью);
ниже уровень диспозитивности (детальное регламентирование поведения органа исполнительной власти в рамках договора);
содержание договора - госуправление.
Споры, связанные с заключением и исполнением административных договоров, разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых «согласительных процедур», то есть посредством третейской формы разрешения споров.
Административный договор находится в следующих отношениях к административному акту:
административный договор заключается на основе норм законодательства и существует независимо от административных актов;
административный договор заключается на основе нормативного акта или на основании и во исполнение индивидуального административного акта;
административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;
для реализации некоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ (с изм.) «Об архивном деле в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к конституции Российской Федерации».
. Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ (с изм.) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
. Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ (с изм.) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания».
. Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 (с изм.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
. Указ Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 (с изм.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
. Указ Президента Российской Федерации от 02.05.1996 № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений правительства Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 24.11.1995 № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов».
. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (с изм.) «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
. Закон Республики Татарстан от 06.08.2003 № 27-ЗРТ «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Татарстан и других актов, принятых Государственным Советом Республики Татарстан и его президиумом».
. Закон Республики Татарстан от 31.10.2002 № 21-ЗРТ (с изм.) «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
. Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). - М.: Изд-во МГУ, 1987.
. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1998.
. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. - М.: Норма (Изд. группа НОРМА - ИНФРА М), 2002. - 600 с.
Статьи
. *Андреев Д.С. Понятие дефектного административно-правового акта // Административное право и процесс. - 2010. - № 6. - С. 12-14.
. Андреев И.С. Системный подход к понятию экспертизы нормативного правового акта // Журнал российского права. - 2001. - № 6.
. *Арзамасов Ю.Г. О правовой природе актов государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 5.
. *Замотаева Е.К. Обеспечение законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти // Журнал российского права. - 2010. - № 9. - С. 25-37.
. Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. - 1998. - № 7.
. *Руденко А.В. Административный акт как основание возникновения правоотношений на товарном рынке // Российский судья. - 2006. - № 3.
. *Смирнова А.А. Юридическая природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Право и политика. - 2005. - № 9.
. *Стахов А.И. Понятие и отличительные признаки административно-правового договора по обеспечению безопасности // Административное право и процесс. - 2007. - № 1.
. *Ходаковский К.В. Цель административного договора // Административное право и процесс. - 2010. - № 4. - С. 51-53.
Тема 10. Административно-правовое регулирование. Административно-правовые режимы
Целью изучения темы является знакомство с сутью административно-правового регулирования.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
механизм административно-правового регулирования;
понятие административно-правового режима и их классификацию;
виды и особенности различных правовых режимов.
Студенты должны уметь на основе анализа управленческой проблемы обосновать необходимость применения специального правового режима или отсутствие ее.
Студенты также должны иметь представление о проблемах административно-правового регулирования в современном государстве.
10.1 Механизм административно-правового регулирования
Государственное регулирование является одной из общих функций государственного управления и представляет собой установление и обеспечение общих правил поведения субъектов общественных отношений и корректировку их в соответствии с меняющимися условиями.
Механизмом административно-правового регулирования является система юридических средств, обеспечивающих государственное регулирование.
Могут быть выделены три формы правового регулирования:
установление общих относительно постоянно действующих правил для всех субъектов;
установление различных правовых режимов для отдельных групп субъектов, различных территорий, различных периодов и характера деятельности субъектов;
использование индивидуальных актов управления.
Сочетание этих форм может охарактеризовать степень воздействия государства (государственного регулировании) на те или иные правоотношения.
Для административно-правового регулирования характерны императивные, властные методы, их сложность и динамизм, что обусловлено сложностью объектов регулирования и непрерывностью их изменений в процессе социально-экономического развития государства.
10.2 Природа и признаки административно-правовых режимов
Административно-правовой режим - это особый (отличающийся от обычного) порядок регулирования деятельности индивидуальных и коллективных субъектов, основанный на нормах административного права, реализующийся определенным сочетанием юридических средств в тех сферах и тогда, где и когда требуются дополнительные административно-правовые средства для обеспечения конкретной степени благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права, и создающий желаемое социальное состояние (безопасности, в широком смысле этого термина, или ликвидации нежелательных последствий каких-либо ситуаций). Или, проще, правовой режим - это особый порядок (система условий и методов) правового регулирования.
Выделяя особые признаки правового режима, можно сказать, что он:
устанавливается тогда и там, когда и где обычный порядок регулирования общественных отношений оказывается неэффективным;
предназначен для регулирования общественных отношений в конкретных сферах, ограниченных во времени и/или пространстве и/или по кругу лиц и/или по содержанию деятельности;
регулируется особыми административно-правовыми нормами, характеризующимися установлением дополнительных правил или изъятий из ранее установленных и общеобязательных правил, дополнительных запрещающих и обязывающих предписаний, более широким применением разрешительного и запретительного способов реализации прав и свобод, осуществления какой-либо деятельности, сочетаемых при необходимости со специальным стимулированием, ограничением правосубъектности индивидуальных и коллективных субъектов, которые в своей совокупности могут составлять отдельный институт административного права;
характеризуется детальным процессуальным закреплением действий и взаимодействия субъектов права;
обеспечивается уполномоченными государственными органами, специально создаваемыми или наделенными специальными полномочиями;
обеспечивается специальными организационными, материальными, финансовыми, техническими средствами;
характеризуется строгим контролем и повышенной ответственностью за надлежащее соблюдение режимных норм правопорядка в целом в сфере действия особого режима.
Правовое регулирование в правовых режимах осуществляется либо составной частью общих тематических законов и подзаконных актов, либо специальными актами. Один или несколько специальных актов такого рода создают юридическую основу для серии оперативных актов управления.
Административно-правовые режимы могут классифицироваться по ряду оснований:
по назначению: для обеспечения безопасности; обеспечения отдельных видов деятельности, обращения с предметами, представляющими повышенную опасность (оружие, наркотические и психотропные вещества, взрывчатые вещества) и т.п.;
по подведомственности: федеральные режимы, региональные режимы, местные режимы, устанавливаемые и регулируемые соответственно федеральными региональными или местными органами публичной власти;
по объектам: территориальные режимы (например, закрытых административно- территориальных единиц, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ), объектовые режимы (объектов атомной энергетики, водохранилищ, следственных изоляторов), природные (особо охраняемых природных территорий, курортов);
по содержанию функции государственного управления или виду деятельности: противопожарный, таможенный;
по характеру порождающих факторов: социальные, природные, биологические, технические;
по времени действия: краткосрочные и долгосрочные;
по возможности предсказания времени наступления: прогнозируемые и непрогнозируемые.
Часто выделяются три группы административно-правовых режимов, отличающихся по их целям:
режимы для определенных состояний государства и обеспечения его безопасности (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.);
функциональные административно-правовые режимы для обеспечения реализации функций управления (например, управление экологией);
учетно-легализующие режимы (официальная регистрация юридических и физических лиц, лицензирование видов деятельности и т.п.).
10.3 Административно-правовые режимы особых состояний государства и обеспечения его безопасности
Безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В свою очередь, жизненно важные интересы - это потребности, удовлетворение которых необходимо для существования и развития личности, общества и государства.
Для создания и поддержания необходимого уровня безопасности в Российской Федерации существует и постоянно совершенствуется система безопасности, включающая в себя:
правовые нормы, регулирующие отношения в сфере безопасности и определяющие основные направления деятельности;
субъекты, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом (органы государственной власти, государственные, общественные и иные организации, граждане);
механизм контроля их деятельности.
Одним из средств обеспечения безопасности являются административно-правовые режимы особых состояний государства и обеспечения его безопасности.
Элементы административно-правовых режимов имеются в законах о чрезвычайных ситуациях, обороне, мобилизации. В этих сферах и ситуациях нужны специальные правовые регуляторы.
В числе особых государственных состояний, обеспечивающих безопасность, необходимо назвать чрезвычайное положение. Согласно ст. 88 Конституции РФ президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе. В соответствии с п.п. «б» и «в» части первой ст. 102 Конституции РФ непосредственное утверждение соответствующих указов Президента РФ входит в компетенцию Совета Федерации.
Этот режим имеет все особенности правового режима (особый правовой режим деятельности органов государственной власти и других организаций, установленные законом ограничения прав и свобод, является временной мерой, вводится в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя). Используются как традиционные, так и особые административно-правовые меры.
Еще одной разновидностью административно-правового режима, связанного с безопасностью, является обеспечение мобилизационной системы страны (нормативное правовое регулирование в указанной области, определение условий работы в период мобилизации и в военное время; перевод органов власти и организаций на работу в условиях военного времени, разработка мобилизационных планов экономики всех уровней).
Следующим аспектом безопасности является безопасность границ государства, для обеспечения которой применяются: режим государственной границы, пограничный и таможенный режимы.
Режим государственной границы устанавливается законодательными актами РФ и международными договорами.
Правилами содержания Государственной границы регулируются порядок сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных с сопредельным государством проверок прохождения Государственной границы.
Пограничный режим - это режим пограничной полосы, территориальных вод, внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе, который служит интересам создания необходимых условий для охраны Государственной границы (включает правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной полосе; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной полосе и ряд иных норм).
Таможенный режим обеспечивает таможенные границы и таможенное пространство государства (включает: административное воздействие на ввоз и вывоз товаров путем запретов или ограничений, лицензирование, квотирование и применение иных способов административного регулирования экономических процессов; таможенное оформление; таможенные платежи; таможенный контроль; правила пользования и распоряжения затаможенными товарами и транспортными средствами).
В зависимости от конкретного содержания перечисленных элементов таможенный режим может быть льготным, обычным и усиленным.
10.4 Учетно-легализующие режимы. Разрешительная система
Учетно-легализующие режимы, применяемые в отношении индивидуальных и коллективных субъектов, тоже можно отнести к режимам, обеспечивающим безопасность, однако они имеют свои особенности.
Так, например, обеспечение экономической безопасности достигается государственным регулированием экономической деятельности.
Если в советское время регулирование экономических процессов, в основном, осуществлялось посредством централизованного планирования, то в настоящее время в качестве регуляторов экономических отношений стали применяться административно-правовые режимы, оставляющие свободу предпринимательской деятельности. Государство не может ориентироваться только на процессы рыночного саморегулирования и устанавливает общие правила поведения предпринимателей и лиц, вступающих с ними в правоотношения, в интересах неопределенного круга лиц.
Среди прочих форм административно-правового регулирования используются такие административные меры, как установление запретов и ограничений и связанные с ними разрешения и легализация, которые и составляют учетно-легализующую деятельность государства. Часто используется также термин «разрешительная», относимый к деятельности, включающей разрешение, лицензирование, аккредитацию, сертификацию, стандартизацию, регистрацию, квотирование, экспертизу; экзамен; конкурс, оценку, согласование и утверждение (например, проектов в строительстве), аттестацию или к системе.
Термин «разрешительная система» включает в себя наряду с упомянутой деятельностью и субъектов - уполномоченные органы, обладающие специальной компетенцией по применению административно-правовых режимов, и лиц, претендующих на получение или получивших право осуществлять определенные виды деятельности или совершать определенные действия, и организации, имеющие государственную аккредитацию с правом выдачи документов государственного образца.
К уполномоченным органам могут относиться как федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, так и некоммерческие организации, которым законодательством предоставлено право выполнять некоторые юридические действия от имени государства (например, совершать нотариальные действия, осуществлять обучение с последующей выдачей дипломов государственного образца об образовании и т.п.).
В разрешительную систему входят субъекты, непосредственно выдающие различного рода разрешения на определенный вид деятельности, и субъекты, проводящие предварительную экспертизу, дающие заключение о целесообразности предоставления претенденту разрешения на право осуществлять определенный вид деятельности или действия.
Наравне с разрешительной деятельностью существует и уведомительная, отличающаяся тем, что органы исполнительной власти не принимают решение о разрешении чего-либо, а лишь фиксируют факт. В то же время это является обязанностью субъектов уведомительной деятельности.
Целью применения государством разрешительных процедур может быть:
оценка способности лица, желающего осуществлять ту или иную разрешенную законом деятельность или выполнять определенные действия;
выполнение обязанности государства обеспечить защиту прав человека и гражданина, интересов потребителей;
выполнение государственной обязанности по обеспечению безопасности общества в целом и населения в частности.
10.4.1 Государственная регистрация
Государственная регистрация - это легальное официальное признание определенного статуса субъекта права (например, юридического лица) либо возникновение и признание прав на те объекты права, в отношении которых законом установлена обязательная государственная регистрация.
Как правило, государственной регистрации предшествует проверка оснований и условий регистрации на основе соответствующих нормативных правовых актов, затем принимается решение о регистрации и внесение данных в соответствующий реестр.
Основные требования к субъектам и порядок государственной регистрации устанавливаются законами. Регистрация для определенных субъектов и прав является обязательной.
Регистрация обладает как юридическим, так и информационным значением.
Так, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним обеспечивает признание и подтверждение государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество, а также формирование соответствующих информационных ресурсов.
10.4.2 Лицензирование
Термин «лицензирование» происходит от латинского слова licentia, означающего право, разрешение. Законом определено, что лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Режим лицензирования является обязательным для исчерпывающего перечня видов деятельности.
Лицензирующий орган (лицензиар) - это орган исполнительной власти, осуществляющий лицензирование в соответствии с законом.
Лицензиат - это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности.
Для лицензирования характерно:
разрешительный, а не заявительный порядок;
обязанность выполнения требований и условий осуществления деятельности;
государство - источник и инструмент регулирования, контроля.
Уполномоченные государственные органы наделяются правом:
проведения проверок;
истребования объяснений и документов;
выносить обязательные к выполнению предписания;
право аннулировать лицензию (в судебном или внесудебном порядке).
Лицензионные требования и условия можно подразделить на:
технические требования;
административные требования, налагающие ограничения на организационно-правовую форму предприятия, организационную структуру, требования по сохранению документации предприятия в течение определенного времени и т.п.;
финансовые требования (величина уставного капитала, и пр.);
требования к квалификации персонала;
информационные требования (отчетность, аудит).
Участие граждан и юридических лиц в процессе лицензирования состоит из нескольких этапов: а) подача заявки, в которой содержатся необходимые данные о предполагаемом виде деятельности, включая атрибуты юридического лица, срок и территорию действия лицензии; б) внесение лицензионного сбора (плата за выдачу лицензии); в) оценка и экспертиза поданных документов специалистами, работниками соответствующих органов; г) решение уполномоченного органа о выдаче лицензии либо об отказе в выдаче лицензии; д) обжалование решения в суд; е) контроль правильного соблюдения условий лицензии.
10.4.3 Аккредитация
Термин «аккредитация» происходит от латинского слова accredere, означающего «оказывать доверие».
Целью аккредитации, как следует из законодательства, является официальное государственное признание соответствия определенного вида деятельности установленным требованиям и нормативно-технической документации, в то же время единого правового акта о применении аккредитации в законодательстве нет.
Аккредитация как административно-правовой режим часто используется совместно с лицензированием, разрешением и т.д. Это вызвано тем, что субъект, получивший право осуществлять определенные виды деятельности или совершать определенные действия, должен доказать способность выполнять эти виды деятельности в соответствии с установленными государством требованиями, наличие специалистов, владеющих специальными познаниями, и т.д.
Режим аккредитации может быть как обязательным, так и добровольным (в последнем случае субъект аккредитации посредством аккредитации получает желаемые правомочия, привилегии).
Чаще всего обязательной аккредитации подлежат субъекты, выполняющие государственные функции (например, в сфере образования, метрологии, и т.п.).
Основной целью добровольной аккредитации является обеспечение доверия потребителей к деятельности субъектов аккредитации.
Государственная аккредитация вуза является подтверждением того, что содержание, уровень и качество подготовки его выпускников соответствуют требованиям государственных образовательных стандартов. Аккредитация в СМИ - это создание исключительного (льготного) режима благоприятствования для журналистов в части допуска их к информации посредством соблюдения ими соответствующих аккредитационных правил.
10.4.4 Квотирование
Квотирование как административно-правовой режим используется для количественного ограничения производства, добычи, экспорта, импорта товаров (по физическому объему или стоимости) с целью регулирования международной или внутренней торговли, защиты внутреннего рынка, национальных товаропроизводителей, окружающей природной среды и т.д. Квотирование не зависит от способности субъекта осуществлять ту или иную деятельность.
Термин «квотирование» происходит от латинского слова quota, означающего «доля участия».
10.4.5 Техническое регулирование. Стандартизация и сертификация
Стандартизация - это деятельность по установлению норм, правил и характеристик (далее - требования) в целях обеспечения: безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг; единства измерений, экономии ресурсов; безопасности хозяйственных объектов.
Стандарт - это документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.
Техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
В рамках технического регулирования разрабатываются и принимаются технические регламенты - документы, которые приняты международным договором Российской Федерации или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ и устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования.
Технические регламенты в соответствии с уровнем риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде устанавливают требования, обеспечивающие безопасность излучений, биологическую безопасность, взрывобезопасность, механическую безопасность, пожарную безопасность, и прочее.
Технический регламент содержит исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования в целях применения технического регламента.
Предусмотрены общие технические и специальные технические регламенты. Государственные стандарты сменяются национальными стандартами, которые утверждаются национальным органом по стандартизации в соответствии с правилами стандартизации, нормами и рекомендациями в этой области.
Национальный стандарт применяется на добровольной основе равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями. Применение национального стандарта подтверждается знаком соответствия национальному стандарту.
Сертификация - это деятельность по подтверждению соответствия продукции установленным требованиям.
Добровольная сертификация является формой добровольного подтверждения соответствия, а декларирование соответствия и обязательная сертификация - формами обязательного подтверждения соответствия.
Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации на основании договора с заявителем. Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных видов продукции, устанавливаются соответствующим техническим регламентом.
Соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации.
Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться на установление соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, системам добровольной сертификации, условиям договоров.
Сертификат соответствия включает в себя:
наименование и местонахождение заявителя;
наименование и местонахождение изготовителя продукции, прошедшей сертификацию;
наименование и местонахождение органа по сертификации, выдавшего сертификат соответствия;
информацию об объекте сертификации, позволяющую идентифицировать этот объект;
наименование технического регламента, на соответствие требованиям которого проводилась сертификация;
информацию о проведенных исследованиях (испытаниях) и измерениях;
информацию о документах, представленных заявителем в орган по сертификации в качестве доказательств соответствия продукции требованиям технических регламентов;
срок действия сертификата соответствия.
Срок действия сертификата соответствия определяется соответствующим техническим регламентом.
Форма сертификата соответствия утверждается федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.
10.5 Административно-правовые режимы для граждан
Не только в отношении хозяйствующих субъектов, но и в отношении граждан, а также проживающих (или пребывающих) на территории Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства установлен ряд разрешительных режимов. На основании заявлений указанных субъектов государство в лице соответствующих должностных лиц или органов разрешает им совершить или совершать определенные действия, устанавливая дополнительные обязанности. Действие разрешения прекращается в связи с определенными юридическими фактами - отказ заявителя, совершение им противоправных действий и т.д. Государственный орган осуществляет административный надзор за деятельностью лиц в данной сфере.
К этому виду режимов относят учетно-регистрационный режим, режим въезда-выезда из Российской Федерации.
10.6 Административно-функциональные режимы
Административно-функциональные режимы ориентированы на обеспечение выполнения определенных функций и действий государственных органов, предприятий и учреждений, а также граждан. Такие режимы могут быть либо постоянно применяемыми в рамках того или иного круга правового регулирования, либо временно вводимыми для достижения специализированного порядка действий и поддержания состояния отрасли, территории и т.п. на должном уровне.
Существуют виды административно-функциональных режимов, представляющих собой «исключения» из общего правового регулирования. Например, порядок льготного налогообложения в системе налогового законодательства или упрощенный и стимулирующий режим для субъектов малого предпринимательства.
Необходимо также назвать режимы экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности.
Отдельного внимания заслуживает режим секретности.
10.7 Негласная деятельность государственной администрации
Публичная власть, действующая в общих интересах в условиях демократии, должна работать в условиях гласности и открытости. Однако интересы внутренней и внешней безопасности страны, интересы коммерческой, профессиональной деятельности граждан обуславливают существование тайны, засекречивание определенной информации. Наличие государственной тайны предусмотрено статьей 29 Конституции РФ как ограничение права каждого «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом».
В зависимости от субъекта различают личную, коммерческую, служебную, государственную тайну и делят на две группы: сведения конфиденциального характера и государственная тайна.
Сведения конфиденциального характера:
сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;
сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты;
служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна);
сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т.д.);
сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна);
сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
Государственная тайна - это информация, сведения, несанкционированный доступ к которым может причинить вред интересам страны, государства. В Законе «О государственной тайне» дано такое определение: «государственная тайна - защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации».
Для ее охраны создан специальный административно-правовой режим - режим секретности.
Режим секретности является постоянным, общегосударственным и включает в себя: правила засекречивания, защиты государственной тайны, рассекречивания.
Не подлежат засекречиванию сведения о:
чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях;
состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, преступности; привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами;
размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
состоянии здоровья высших должностных лиц России.
Должностные лица, засекретившие такие сведения, могут быть привлечены к ответственности, а граждане вправе обжаловать такие акты в суд.
Засекречивание сведений и их носителей состоит в установлении ограничений на их распространение и на доступ к их носителям в соответствии с тремя степенями секретности: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно» (грифы). Степень секретности соответствует размеру ущерба, который может быть причинен безопасности страны в случае их распространения. Правила отнесения информации к той или иной степени секретности устанавливаются Правительством Российской Федерации. Указанным степеням соответствует форма допуска лиц.
Допуск должностных лиц и граждан России к государственной тайне производится в порядке разрешительного производства. Производится проверка оснований для отказа (наличие судимости за тяжкое преступление, медицинские противопоказания, и др.). Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в исключительно разрешительном порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Лица, допущенные к государственной тайне, становятся носителями специального административно-правового статуса, который включает: обязанность по нераспространению сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующую ответственность; письменные согласия на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий; частичное, временное ограничение права выезда за границу, определенные льготы и пр.
Рассекречивание сведений и их носителей - снятие ранее введенных ограничений на распространение информации и на доступ к ее носителям. Как правило, оно, как и засекречивание, производится в административном порядке, по решению тех должностных лиц, которые признали, что сведения относятся к государственной тайне.
По общему правилу срок засекречивания не должен превышать тридцати лет, и носители государственной тайны рассекречиваются не позднее сроков, установленных при их засекречивании. Необходимо отметить, что некоторые сведения: об оперативно-розыскной, разведывательной деятельности и др. никогда не должны рассекречиваться.
Рассекречивание может производиться досрочно. Во-первых, в связи с международными обязательствами России. Во-вторых, из-за изменения объективных обстоятельств, вследствие которого дальнейшая защита сведений, составляющих государственную тайну, является нецелесообразной. Закон обязал органы государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, периодически, но не реже чем через каждые 5 лет, пересматривать содержание действующих перечней сведений, подлежащих засекречиванию, в части обоснованности засекречивания сведений и их соответствия установленной ранее степени секретности.
Граждане вправе обращаться с запросами о рассекречивании в архивы и другие организации. Кроме того, обоснованность отнесения сведений к государственной тайне может быть обжалована в суд. Сведения могут быть рассекречены по просьбе гражданина или на основании решения суда.
К числу видов административной деятельности, которые могут осуществляться негласно, а к полученной ими информации доступ ограничивается, относятся разведка и, частично, - оборонная, внешнеполитическая, научная, связанная с разработкой новой оборонной техники, оперативно-розыскная и другая деятельность.
Негласная государственная административная деятельность классифицируется:
по происхождению (источнику) информации:
информация, которая поступила извне;
информация о некоторых видах административной деятельности.
по содержанию деятельности:
охрана секретной информации;
осуществление определенных видов действий в обстановке секретности (оборонных, розыскных и др.).
по содержанию информации:
оборонная;
разведывательная;
оперативно-розыскная (ОРД) и др.
Среди перечисленных видов деятельности особое место занимает ОРД как деятельность уполномоченных государственных органов по сбору во внепроцессуальной форме информации о преступлениях с целью их предупреждения.
В ходе ОРД осуществляются оперативно-розыскные мероприятия (ОРМ):
опрос;
наведение справок;
сбор образцов для сравнительного исследования;
проверочная закупка;
исследование предметов и документов;
наблюдение;
отождествление личности;
обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств;
контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений;
прослушивание телефонных переговоров;
снятие информации с технических каналов связи;
оперативное внедрение;
контролируемая поставка;
оперативный эксперимент.
При оперативном внедрении осведомители могут действовать на общественных началах, бесплатно из идейных побуждений, с целью устранения конкурентов, мести и т.д. Их работа может и оплачиваться в соответствии с контрактами (административными договорами) между ними и органами, осуществляющими ОРД. В преступные сообщества могут внедряться и штатные сотрудники спецслужб.
Внимание к ОРД обусловлено тем, что при осуществлении ОРМ на основании закона нарушаются конституционные права граждан, которые, в свою очередь, не могут выступить в их защиту, не будучи осведомлены о фактах нарушения. Правоохранительным органам становится известной информация о частной жизни граждан, не имеющих отношения к преступной деятельности.
Понимая, что публичный интерес в указанных случаях имеет верховенство над частным, необходимо, тем не менее, обеспечить защиту конституционных прав граждан, создание системы гарантий, способствующих строгому соблюдению законности спецслужбами. Такими гарантиями являются:
четкое закрепление перечня государственных органов, оперативные подразделения которых могут заниматься ОРД;
наличие в законе исчерпывающего перечня ОРМ;
установление в законе оснований для проведения ОРМ.
Гарантией прав граждан является также содержащееся в законе запрещение субъектам, занимающимся ОРД, без согласия граждан разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную, тайну, честь и доброе имя и которые стали известными в процессе проведения ОРМ, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Одной из самых важных гарантий служит предварительный судебный контроль за рядом ОРМ. Законом четко установлено, что проведение ОРМ, которые ограничивают права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электронной и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении».
. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (с изм.) «О чрезвычайном положении».
. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».
. Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности».
. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 27.07.2010 № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации».
. Федеральный закон от 29.07.2004 № 98-ФЗ (с изм.) «О коммерческой тайне».
. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (с изм.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
. Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ (с изм.) «О государственной охране».
. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (с изм.) «Об оперативно-розыскной деятельности».
. Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (с изм.) «О федеральной службе безопасности».
. Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1 (с изм.) «О государственной тайне».
. Указ Президента Российской Федерации от 06.03.1997 № 188 (с изм.) «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера».
. Указ Президента Российской Федерации от 12.03.1996 № 371 (с изм.) «О совершенствовании порядка пересечения государственной границы Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 30.11.1995 № 1203 (с изм.) «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне».
. Указ Президента Российской Федерации от 11.02.2006 № 90 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне».
. Постановление Правительства РФ от 16.03.2011 № 174 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М.: Юриздат, 1973.
. *Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: науч.-практ. пособие. - М.: Изд-во Ин-та проблем риска, 2006.
. Мелехин А.В. Особые правовые режимы Российской Федерации» // Консультант Плюс: Комментарии Законодательства [Электрон. ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». - М., 2007.
. Методы и формы государственного управления - М.: Юриздат, 1977.
. Попова Н.Ф. Военное положение: административно-правовой аспект. - М., 1998.
Статьи
. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. - 1997. - № 3.
. *Виговский Е.В. Административные барьеры. Удостоверение полномочий // Административное право. - 2010. - № 4. - С. 27-56.
. *Малеина М.Н. Право на тайну и неприкосновенность персональных данных // Журнал российского права. - 2010. - № 11. - С. 18-28.
. *Мильшин Ю.Н. Содержание разрешительных правоотношений // Административное право и процесс. - 2010. - № 6. - С. 6-8.
. Огородов Д.В. Взаимодействие публичного и частного права в охране личных тайн / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Пчелинцев С. Закон о военном положении и нормы международного права // Российская юстиция. - 2003. - № 9.
. Пчелинцев С.В. О пределах возможных ограничений прав и свобод граждан в условиях действия особых правовых режимов // Современное право. - 2003. - № 10.
. Рушайло В.Б. Административно-правовой режим особого положения: понятие и сущность // Современное право. - 2004. - № 1.
. Спектор Е.И. Паспортно-визовый режим: правовое регулирование // Журнал российского права. - 2001. - № 3.
. Спектор Е.И. Правовое регулирование режима аккредитации // Право и экономика. - 2004. - № 1.
. *Хабриева Т.Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. - 2010. - № 12. - С. 5-26.
Тема 11. Методы государственного управления
Целью изучения темы является знакомство с методами государственного управления.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
основные методы государственного управления,
особенности и классификацию методов государственного принуждения,
назначение и формы каждого из видов государственного принуждения.
Студенты должны уметь оценивать задачу государственного управления и выбирать соответствующий метод управления.
Студенты также должны иметь представление о различных методах управления и их модификациях.
11.1 Понятие и виды методов государственного управления
Методы управления - это совокупность способов и средств целенаправленного воздействия государства на соответствующие объекты управления. Есть много общего в понятиях метода управления и метода административно-правового регулирования. Оба они являются регулирующими средствами, содержат административно-правовые предписания, запреты, дозволения.
Однако метод правового регулирования есть средство административного права, метод управления (государственного) - средство субъекта административного права (субъекта государственного управления).
Методы государственного управления содержат способы воздействия на человека, на коллектив, способы обеспечения преобладания воли субъекта власти, при этом универсальными способами являются методы убеждения, поощрения и принуждения.
Различают также прямые и косвенные методы управления.
Прямой метод предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Для осуществления косвенного управления создаются условия, мотивирующие управляемых субъектов на должное поведение.
11.2 Убеждение как метод государственного управления
Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных и других мер для формирования или изменения воли управляемого субъекта.
Убеждение используется постоянно и в отношении всех граждан, обеспечивает добровольное следование воле управляющего субъекта.
Процесс убеждения включает: овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции.
Правовая форма убеждения включает в себя, например, правовые акты рекомендательного характера, а организационная - их разъяснения.
11.3 Понятие и виды административного поощрения
Поощрение - способ воздействия на волю людей через формирование интереса, побуждающего их следованию воле управляющего субъекта.
Основанием (фактическим) для применения поощрения является уже совершенное деяние, положительно оцениваемое субъектом управления.
Поощрение применяется в отношении конкретных индивидуальных или коллективных субъектов и может быть:
моральным (благодарность, грамота);
материальным (премия, ценный подарок);
статусным (изменяющим правовой статус гражданина, например присвоение почетного звания);
смешанным (моральным, материальным и статусным).
А также с правовой точки зрения:
формальным (регламентированным нормами права);
неформальным.
Поощрение может применяться как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам.
.4 Административное принуждение
.4.1 Административное принуждение и его характерные черты
Принуждение - это метод воздействия принуждающего на сознание и поведение принуждаемого с целью заставить его действовать (или бездействовать) вопреки собственной воле или в условиях ее ограничения в интересах принуждающего.
Необходимость в нем возникает при противоречии в стремлениях двух субъектов, один из которых предписывает другому совершение какого-либо деяния.
В отличие от убеждения, которое воздействует с целью изменения воли убеждаемого, оставляя, тем не менее, возможность выбора, принуждение подчиняет волю субъекта, выбора не оставляя.
Как и поощрение, принуждение применяется в отношении конкретных индивидуальных или коллективных субъектов.
Государственное принуждение может быть определено как внешнее (психическое, экономическое или физическое) публично-правовое, обладающее формальной определенностью принуждение, осуществляемое уполномоченными на то органами государства, должностными лицами и обеспечивающее безусловное исполнение воли государства.
Государственное принуждение подавляет антиобщественные мотивы поступков человека, ограничивает свободу его действий, стимулируя при этом его поведение, соответствующее публичным интересам.
Существуют следующие виды государственного принуждения: уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое.
Административное принуждение - это принуждение, применяемое уполномоченными субъектами государственного управления в установленных законом случаях и порядке, закрепленном нормами административного права, в сфере государственного управления в целях защиты охраняемых правом общественных отношений, предупреждения, пресечения правонарушений и привлечения виновных лиц к административной ответственности.
Административное принуждение характеризуется множественностью субъектов, его применяющих, и оперативностью процессуального порядка его применения. В отличие от уголовного административное принуждение применяется не только к индивидуальным, но и к коллективным субъектам и в основном имеет внесудебный порядок применения.
11.4.2 Классификация мер административного принуждения
Меры административного принуждения подразделяются на:
меры административного предупреждения, которые используются в целях предупреждения правонарушения в сфере государственного управления, предотвращения обстоятельств, угрожающих общественной безопасности;
меры административного пресечения, которые используются в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления общественно опасных последствий. Меры административного пресечения часто выполняют также функции административно-процессуального обеспечения. Эти меры являются реакцией уполномоченных органов на невозможность достичь целей процесса в результате действий какого-либо субъекта. К этому субъекту указанные меры и применяются;
меры административной ответственности (административные наказания), которые являются установленными государством мерами ответственности за совершение административного правонарушения и используются в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
11.4.3 Меры административного предупреждения
Административно-предупредительные меры связаны с угрозой общественным и личным интересам, которая может возникнуть как вследствие правонарушения, так и наступлением особых, установленных законодательством обстоятельств как связанных, так и не связанных с действиями человека (пожары, аварии, эпидемии, розыск преступника, и т.п.). Принудительные меры могут быть применены и в отношении лиц, не виновных в нарушении норм права.
Среди часто применяющихся мер административного предупреждения могут быть названы: контроль и надзор, проверка документов, техосмотр транспортных средств, карантин, принудительное доставление физических лиц для освидетельствования в медицинские учреждения, принудительное выселение граждан из домов, грозящих разрушением и пр.
Выделяют четыре группы мер, применяемых в целях:
предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных, тяжких последствий;
предупреждения правонарушений - как административных правонарушений, так и преступлений;
предотвращения уклонения соответствующих субъектов от исполнения ими обязанностей;
обеспечения общественной безопасности и лечения опасных больных.
11.4.4 Меры административного пресечения
Меры административного пресечения зависят от вида субъекта, совершившего правонарушение, характера противоправного деяния, требующего прекращения, и возможных общественно опасных последствий.
Меры пресечения могут иметь имущественный, финансовый, технический, эпидемиологический характер.
К ним относят:
доставление;
административное задержание;
личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;
изъятие вещей и документов;
отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида;
освидетельствование на состояние алкогольного опьянения;
медицинское освидетельствование на состояние опьянения;
задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;
арест товаров, транспортных средств и иных вещей;
привод; административный право ответственность правонарушение
временный запрет деятельности.
Остановимся на некоторых из них.
Доставление представляет собой принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным, то есть кратковременное ограничение свободы действий и передвижения лица и перемещение его с места совершения административного правонарушения к месту составления протокола. Доставление нарушителя может рассматриваться в качестве составной части административного задержания, но с учетом того, что срок административного задержания начинается только с момента доставления правонарушителя в орган, полномочный рассмотреть дело об административном правонарушении.
Привод следует отличать по правовым основаниям и порядку осуществления от доставления как составной части административного задержания правонарушителей. Привод применяется в отношении физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетеля.
Административное задержание представляет собой принудительное, как правило, кратковременное ограничение свободы физического лица, совершившего административное правонарушение, применяемое в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Срок административного задержания не должен превышать три часа, за исключением отдельных случаев, которые допускают задержание на срок до 48 часов.
Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, представляет собой обследование вещей, проводимое без нарушения их конструктивной целостности, осуществляется в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения.
Арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, заключается в составлении описи названных предметов с объявлением лицу, в отношении которого предусмотрена данная мера, либо его законному представителю о запрете распоряжаться, а, если необходимо, то и пользоваться ими. Эта мера применяется, если указанные товары, транспортные средства и иные вещи изъять невозможно или их сохранность может быть обеспечена без изъятия. Предметы, на которые наложен арест, могут быть также переданы на ответственное хранение иным лицам, назначенным должностным лицом, наложившим арест.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (с изм.) «О чрезвычайном положении».
. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (с изм.).
. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
. Федеральный закон от 21.07.2005 № 114-ФЗ «О сборах за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции».
. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (с изм.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
. Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ (с изм.) «О лицензировании отдельных видов деятельности».
. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ (с изм.) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
. Федеральный закон от 14.04.1999 (с изм.) № 77-ФЗ «О ведомственной охране».
. Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ (с изм.) «О судебных приставах».
. Федеральный закон от 06.02.1997 № 27-ФЗ (с изм.) «О внутренних войсках министерства внутренних дел Российской Федерации».
. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (с изм.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
. Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ (с изм.) «О государственной охране».
. Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ (с изм.) «О внешней разведке».
. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (с изм.) «Об оперативно-розыскной деятельности».
. Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (с изм.) «О федеральной службе безопасности».
. Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» от 29.12.1994 № 77-ФЗ (с изм.).
. Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 (с изм.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
. Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 (с изм.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
. Закон Российской Федерации от 15.01.1993 № 4301-1 (с изм.) «О статусе героев советского союза, героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена славы».
. Закон Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 (с изм.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 05.03.1992 № 2446-1 (с изм.) «О безопасности».
. Закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 (с изм.) «О прокуратуре Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 21.03.1991 № 943-1 (с изм.) «О налоговых органах Российской Федерации».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Статьи
. *Гущина Н.А. Сущностная природа правового принуждения и поощрения в современном российском законодательстве // Право и политика. - 2006. - № 8.
. *Дихтиевский П.В. Теоретические проблемы определения административно-правового принуждения в сфере обеспечения личной безопасности // Журнал российского права. - 2004. - № 11.
. *Калинина Л.А. К вопросу о принципах организации и функционирования исполнительной власти // Административное право и процесс. - 2010. - № 4. - С. 12-14.
. *Погодина И.В., Попова З.В. Государственное принуждение в юридическом процессе // Российский следователь. - 2007. - № 10.
. *Тюрин В.А., Богданов Р.Г. Меры административного пресечения как средство обеспечения правопорядка // Современное право. - 2005. - № 5.
Тема 12. Административная ответственность и административные правонарушения
Целью изучения темы является знакомство с юрисдикционными аспектами административного права.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
понятие административной ответственности и ее основания;
понятие административного правонарушения и его состава;
принципы классификации административных правонарушений;
особенности административной ответственности юридических лиц.
Студенты должны уметь квалифицировать административные правонарушения.
Студенты также должны иметь представление обо всех родовых и видовых объектах административного правонарушения.
12.1 Понятие и основание административной ответственности
Административная ответственность является одним из видов юридической ответственности, так же как уголовная, гражданская и дисциплинарная. Государство устанавливает основания ответственности, применяемые меры при правонарушениях, порядок рассмотрения дел о правонарушениях и применения мер ответственности.
Административная ответственность - это предусмотренное санкцией административно-правовой нормы принудительное воздействие за совершенное правонарушение, примененное к виновному лицу уполномоченными органами или должностными лицами.
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана и установлена вступившим в законную силу решением судьи, компетентного органа или должностного лица, рассмотревшего дело.
Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, и не обязано доказывать свою невиновность, будучи привлекаемым к административной ответственности. Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в его пользу.
Ответственность лица, совершившего административное правонарушение, определяется законом, действовавшим во время и на территории совершения административного правонарушения.
Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.
Административная ответственность, как и другие виды юридической ответственности, является правовым, нормативно определенным государственным принуждением, государственной правовой оценкой содеянного, выражающейся в неблагоприятных последствиях для правонарушителя (моральных, материальных или физических), своего рода результатом правонарушения.
Нормы, регулирующие административную ответственность, образуют самостоятельный институт административного права.
Среди особенностей административной ответственности могут быть названы:
основание ответственности и вид правонарушения - административное правонарушение (менее опасные, чем преступления, но значительно более распространенные);
объект посягательства - отношения в сфере государственного управления (и ряд других);
субъекты ответственности как физические, так и юридические лица;
результат привлечения к ответственности - административные наказания;
установление ответственности относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ (к ведению субъектов РФ отнесено установление административной ответственности за правонарушения, носящие региональный характер);
меры ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях;
меры ответственности применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц (мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, различные органы исполнительной власти);
меры ответственности применяются органами и должностными лицами в отношении не подчиненных им по службе нарушителей, не связанных с ними служебно-трудовыми отношениями;
привлечение к ответственности и назначение административного наказания влечет состояние административной наказанности (не судимости) в течение определенного срока и не является основанием увольнения правонарушителя с работы;
имеет особый процессуальный порядок реализации (более простой и экономичный, чем уголовный);
наступает перед государством (как уголовная, но не дисциплинарная и гражданско-правовая).
12.2 Понятие административного правонарушения и его состава
Административное правонарушение является основанием наступления административной ответственности.
В соответствии с законом административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Здесь необходимо иметь в виду, что действие - это активная форма деяния, выражающаяся в невыполнении обязанностей, законных требований, нарушении запрета, а бездействие - пассивная форма деяния, выражающаяся в невыполнении обязанностей и законных требований.
Признаки административного правонарушения:
- противоправность (совершение деяния, нарушающего (или не исполняющего) нормы административного и иных отраслей права (трудового, земельного, финансового и т.д.), которые охраняются мерами административной ответственности);
виновность;
наказуемость деяния (законодательством предусмотрена административная ответственность).
Законодатель не называет административные правонарушения, в отличие от преступлений, общественно опасными деяниями, в то же время вред законным интересам граждан, общества и государства от административных правонарушений очевиден.
Состав административного правонарушения - это установленная правом полная, закрытая совокупность признаков (элементов), необходимых для того, чтобы деяние могло повлечь за собой административную ответственность правонарушителя. Отсутствие хотя бы одного из признаков означает отсутствие состава в целом. Поэтому именно состав административного правонарушения является основанием административной ответственности.
Элементами состава административного правонарушения являются: объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона.
Объект административного правонарушения - общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, регулируемые нормами права и охраняемые мерами административной ответственности (общий объект).
Общий объект включает в себя родовые (по сферам общественной деятельности), видовые (по специфическим группам общественных отношений) и непосредственные объекты (конкретные общественные отношения, на которые посягает правонарушение, могут совпадать с предметом правонарушения).
Объект правонарушения является основой классификации правонарушений.
Объективная сторона административного правонарушения - деяние, нарушающее установленные административно-правовыми нормами правила, внешнее проявление правонарушения.
Объективная сторона включает время, место, способ, характер совершения деяния и вредные последствия правонарушения, если состав предусматривает их наступление (материальный состав, в отличие от формального).
Объективная сторона может определять множественность деяния, принимающую разные формы.
Реальная совокупность представляет собой совершение двух или более административных правонарушений, ни за одно из которых лицо не подвергалось административному наказанию. В таких случаях административное наказание назначается за каждое совершенное правонарушение. То есть:
лицом совершено два или более административных правонарушений;
каждое из них квалифицируется по отдельной статье (части статьи) КоАП РФ или закона субъекта РФ об административных правонарушениях;
по каждому из них не истекли сроки давности привлечения к административной ответственности;
ни за одно из них лицо не подвергалось административному наказанию.
Идеальная совокупность административных правонарушений представляет собой совершение лицом одного деяния, содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя или более статьями КоАП РФ, а рассмотрение дел о совершенных правонарушениях подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу.
Повторность - это совершение одним и тем же лицом в течение года однородного правонарушения, за которое оно уже подвергалось административному наказанию (т.е. находится в состоянии административной наказанности).
Продолжаемое административное правонарушение состоит из ряда сходных по их направленности, содержанию действий, которые в совокупности образуют единое правонарушение.
По объективной стороне состава обычно проводится отграничение административного правонарушения от преступления, т.е. по отсутствию или наличию каких-либо квалифицирующих признаков, тяжких последствий, по размеру имущественного ущерба, причиненного правонарушением.
Субъектом административного правонарушения является лицо, совершившее административное правонарушение. По действующему законодательству субъектами административных правонарушений признаются коллективные и индивидуальные субъекты.
Признаки индивидуального субъекта подразделяются на две группы:
общие - такие признаки, которыми должно обладать любое лицо, привлекаемое к административной ответственности;
специальные - признаки, отражающие: особенности труда, служебного положения иные особенности правового статуса.
Так, например, лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей подлежит административной ответственности как должностное лицо.
Субъективная сторона административного правонарушения - психическое отношение субъекта к совершаемому противоправному действию или бездействию и его последствиям. Оно может быть выражено в форме:
умысла (лицо, совершившее его, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий либо относилось к ним безразлично);
неосторожности, то есть легкомыслия (лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий) или небрежности, (лицо, его совершившее, не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть).
Понятие вины применительно к коллективным субъектам (юридическим лицам) имеет иное содержание и будет описано ниже.
12.3 Административная ответственность юридических лиц
К административным правонарушениям юридических лиц относятся в основном правонарушения, связанные с их хозяйственной деятельностью.
Правонарушения, совершаемые юридическими лицами, характеризуются известным составом (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона). Однако они обладают особенностями, и в основном это касается понятия вины.
Вина - необходимое условие всякой ответственности. Не может быть ни административной, ни дисциплинарной, ни уголовной ответственности без виновного совершения противоправного деяния.
Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом об административных правонарушениях или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
Говорят о комплексном (объективном и субъективном) понимании вины юридического лица. Объективная вина была описана выше, а субъективной виной признается отношение коллективного субъекта в лице его руководства, должностных лиц к противоправному деянию.
Мерой ответственности применительно к юридическим лицам может служить только административное наказание.
12.4 Освобождение от административной ответственности
Законом предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности. Это обусловлено как принципами гуманности, так и необходимостью экономии средств государственного принуждения и основывается на тщательном учете всех объективных и субъективных сторон состава правонарушения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность.
При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.
Есть еще ряд ситуаций, по которым привлечение к административной ответственности не состоится, несмотря на наличие административного правонарушения.
Это противоправные действия в условиях крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.
Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики.
Законом установлен также ряд обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении:
отсутствие события административного правонарушения;
отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного Кодексом об административных правонарушениях для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
действия лица в состоянии крайней необходимости;
издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
отмена закона, установившего административную ответственность;
истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Давая правовую оценку описанным ситуациям, в которых административная ответственность не наступает, необходимо отличать освобождение от административной ответственности и обстоятельства, исключающие неправомерность деяния.
Есть также и некоторые ограничения применения административной ответственности, которые зависят от тех или иных особенностей субъекта административного правонарушения:
административный арест не применяется к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим 18 лет, инвалидам I и II групп;
лишение права управления средствами транспорта не применяется к лицам, которые управляют ими в связи с инвалидностью, за исключением ряда случаев (управление в состоянии опьянения и т.д.);
лишение права охоты, конфискация или возмездное изъятие огнестрельного оружия и боевых припасов не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию.
Административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливаются также особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц).
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (с изм.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ (с изм.) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
. Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (с изм.) «О статусе военнослужащих».
. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (с изм.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
. Закон Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 (с изм.) «О статусе судей в Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 (с изм.) «О прокуратуре Российской Федерации».
. Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях» от 19.12.2006 № 80-ЗРТ (с изм.).
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - Свердловск, 1989.
. Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий. - Тверь, 1995.
. Славин М.М. Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Студеникина М.С. Что такое административная ответственность. - М., 1990.
Статьи
. Антопольский А.А. Ответственность за правонарушения при работе с конфиденциальной информацией / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Бачило И.Л. Ответственность органов исполнительной власти в условиях информатизации / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Белов Г.В. Ответственность в сфере оборота непубликуемой научно-технической информации / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Виноградов А.Ф. Теоретические и практические аспекты оценки эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Гаршин В.Г. Куда идут штрафы? / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Глисков. А.А. Проблемы применения административного принуждения к редакции СМИ / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Калинина Л.А. Проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Кузьмичева Г.А. Современное состояние правового регулирования административной ответственности / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Лукьянов В. Форма вины в дорожно-транспортных правонарушениях // Российская юстиция. - 2002. - № 12.
. Малышко А.Ю. Административная ответственность в сфере охраны здоровья граждан / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Масленников М.Я. К вопросу о структуре административного процессуального кодекса / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Мельгунов В.Д. Об административной ответственности в сфере / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Мицкевич Л.А. Социальное значение административной ответственности с позиций синергетики / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Овчарова Е.В. Особенности применения мер административной ответственности юридических лиц / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Овчарова Е.В. Материально-правовые проблемы административной ответственности юридических лиц // Государство и право. - 1998. - № 7.
. Полянский В.В. Административная ответственность в избирательных отношениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Поморжанский А.В. Некоторые проблемы практики административно-юрисдикционной деятельности / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Попов Л.Л., Колесниченко Ю.Ю. Административная ответственность юридических лиц / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Российский Б.В. Некоторые проблемы совершенствования законодательного регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Савин В.Н. О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте Российской Федерации / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Салищева Н.Г. О некоторых процессуальных новеллах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Семилетов С.И. Проблемы ответственности и защиты авторских прав в российском секторе сети Интернет / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Сергиенко Л.А. Пути повышения ответственности субъектов права в условиях информатизации общества / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. *Серков П.П. О понятии юридической ответственности // Журнал российского права. - 2010. - № 8. - С. 42-49.
. Смирнова Е.В. Некоторые вопросы ответственности при обеспечении законности ведомственного нормотворчества / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Соловьева А.К. Производство по делам об административных правонарушениях и административное судопроизводство: соотношение понятий / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Студеникина М.С. Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Фомина С.В. Административная ответственность за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Хаманева Н.Ю. Проблемы административной ответственности недропользования / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Черкаев Д.И. Административная ответственность юридических лиц // Законодательство. - 2001. - № 11.
Тема 13. Административное наказание
Целью изучения темы является продолжение знакомства с юрисдикционными аспектами административного права.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
понятие административного наказания;
виды административных наказаний;
общие правила назначения административных наказаний.
Студенты должны уметь предложить соответствующую меру наказания на основе изучения материалов дела.
Студенты также должны иметь представление о проблемах, связанных с назначением административного наказания и эффективности его.
13.1 Понятие, назначение и характерные черты административных наказаний
Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Содержание административных санкций - обязанность виновного понести наказание - претерпеть лишения, существенно затрагивающие личность, ущемляющие права и свободы, лишающие благ.
Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
Административные наказания являются разновидностью административного принуждения, отличающейся своим карательным характером, иными целями от других мер административного принуждения.
К административным наказаниям относят только те меры принуждения, которые установлены КоАП РФ. Только КоАП РФ устанавливает порядок их назначения.
Наказания применяется уполномоченными субъектами на основании принятия ими специального индивидуального акта управления (постановления, решения). Круг этих субъектов значительно шире, чем круг субъектов, применяющих уголовные наказания, в основном, за счет органов исполнительной власти, должностные лица которых выполняют функции следователя, эксперта, имея для этого необходимые специальные знания. Это повышает экономическую эффективность административной юрисдикции по сравнению с уголовной, упрощает ее. Такое упрощение могло бы вызвать отдельные нарушения прав граждан, но оправдывается меньшей общественной опасностью административных нарушений и меньшей суровостью наказаний.
13.2 Виды административных наказаний
Установление перечня видов административных наказаний и правил их применения относится к ведению Российской Федерации и устанавливается только КоАП РФ.
В настоящее время КоАП РФ устанавливает восемь видов административных наказаний: предупреждение; административный штраф;; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности.
В отношении физических лиц могут применяться все эти виды административных наказаний; в отношении юридических лиц - только предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения и административное приостановление деятельности.
Административные наказания в виде предупреждения и административного штрафа могут предусматриваться как КоАП РФ, так и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях, остальные - только КоАП РФ.
При этом семь из девяти предусмотренных КоАП РФ видов наказаний назначаются судьями по всем составам правонарушений, за совершение которых они предусмотрены. Только предупреждение и административный штраф, а в отдельных случаях - административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства применяются в административном порядке. В то же время эти наказания являются наиболее часто применяемыми.
В соответствии с КоАП РФ предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, дисквалификация и административное приостановление деятельности могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний. Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. За одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание.
Рассмотрим подробнее виды административных наказаний.
Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.
Предупреждение как меру административного наказания не следует путать с предупреждением как мерой административного пресечения. Устные предупреждения, которые в качестве административно-пресекательной меры должностные лица выносят гражданам или организациям, не считаются административными наказаниями. Точно так же не являются наказаниями письменные предупреждения (предписания, предостережения), которые направляются гражданам и организациям, но при этом не выносится постановление о назначении административного наказания.
Предупреждение как мера административного наказания всегда назначается путем вынесения соответствующего письменного постановления.
По своему содержанию предупреждение - мера морально-правового воздействия, однако оно влечет за собой те же неблагоприятные правовые последствия, что и все другие административные наказания, то есть состояние административной наказанности. А это, в свою очередь, может быть обстоятельством, отягчающим административную ответственность за очередное административное правонарушение.
Административный штраф - это денежное взыскание с физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение.
Административный штраф выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей, или может выражаться в величине, кратной:
стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;
сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме неуплаченного административного штрафа;
сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году.
Размер административного штрафа не может быть менее ста рублей.
Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из стоимости предмета административного правонарушения, а также исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов или таможенных пошлин, либо суммы незаконной валютной операции, либо суммы денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо суммы валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо суммы денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо суммы денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, не может превышать трехкратный размер стоимости предмета административного правонарушения либо соответствующей суммы или стоимости.
Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, не может превышать одну двадцать пятую совокупного размера суммы выручки от реализации всех товаров (работ, услуг) за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товаров (работ, услуг) в предшествующем календарном году.
Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При назначении административного штрафа несовершеннолетнему лицу, не имеющему самостоятельного заработка, сумма штрафа взыскивается с его родителей или иных законных представителей.
Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей.
КоАП РФ допускает конфискацию орудий и предметов административного правонарушения как у их собственников, так и у других лиц, владеющих данными предметами.
Не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения:
подлежащих в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику;
изъятых из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению.
Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных КоАП РФ.
Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет.
Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции - до тридцати суток.
Срок административного задержания включается в срок административного ареста.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации не может применяться к военнослужащим - иностранным гражданам. Граждане Российской Федерации не могут быть лишены гражданства, выданы другому государству, выдворены за пределы России.
Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.
Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим, и ее следует отличать от административного наказания в виде лишения специального права, предоставленного физическому лицу, а также от уголовного наказания в виде лишения права занимать определенные должности и заниматься определенной деятельностью.
Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в области градостроительной деятельности.
Административное приостановление деятельности назначается на срок до 90 суток и только в случаях, предусмотренных КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.
Судья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращает исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного административного наказания.
13.3 Общие правила назначения административного наказания. Давность привлечения к административной ответственности
Административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающим ответственность за данное деяние. Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.
При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
При этом отдельные наказания не могут применяться к определенному кругу лиц.
Так, конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства и лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.
Лишение права управления транспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением ряда случаев.
Административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.
При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
Обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, признаются: раскаяние лица, совершившего административное правонарушение; добровольное сообщение лицом о совершенном им административном правонарушении; предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда; совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; совершение административного правонарушения несовершеннолетним; совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.
Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
К обстоятельствам, отягчающим административную ответственность, относятся: продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицу уже назначалось административное наказание, по которому не истек срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; вовлечение несовершеннолетнего лица в административное правонарушение; совершение административного правонарушения группой лиц; совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах; совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.
Судья, орган, должностное лицо, назначающие административное наказание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения могут не признать данное обстоятельство отягчающим.
Обстоятельства, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут учитываться как отягчающие в случае, если указанные обстоятельства предусмотрены в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения соответствующими нормами об административной ответственности за совершение административного правонарушения.
При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Признаком малозначительного правонарушения является формальное наличие всех признаков состава правонарушения и отсутствие опасных угроз для личности, общества или государства.
Важным принципом административной ответственности, базирующимся на принципе, присущем юридической ответственности в целом, является недопустимость удвоения административной ответственности. За одно правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из установленных в КоАП РФ или законе субъекта Российской Федерации об административной ответственности. Назначение двух основных административных наказаний неправомерно, поскольку в этом случае ответственность удваивается. Назначение двух дополнительных наказаний без основного также неправомерно.
В случае реальной совокупности административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.
В случае идеальной совокупности административных правонарушений административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания, а также могут быть назначены дополнительные административные наказания, предусмотренные каждой из соответствующих санкций статей, по которым квалифицируется содеянное.
Законодательство об административных правонарушениях предусматривает давность привлечения к административной ответственности. Согласно статье 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства, законодательства об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
При длящемся административном правонарушении указанные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения. Применение дисквалификации по истечении более длительного времени малоэффективно.
Данный параграф целесообразно рассматривать совместно с параграфом 12.4, в котором приведены случаи освобождения от административной ответственности и обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.
13.4 Возмещение имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением
Административное правонарушение может быть связано с причинением потерпевшему физического, имущественного или морального вреда. В КоАП РФ наряду с термином «вред» используется в качестве синонима термин «ущерб».
Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба.
Спор о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, разрешается судом отдельно от рассмотрения административного правонарушения в порядке гражданского судопроизводства. По делу об административном правонарушении, рассматриваемому не судьей, а иными субъектами административной юрисдикции, спор о возмещении имущественного ущерба разрешается судом в порядке гражданского судопроизводства.
Под моральным вредом понимаются физические или нравственные страдания, которые причинены действиями, нарушающими личные неимущественные права гражданина либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, а также возникшие в других случаях, предусмотренных законом. Одним из таких случаев и является административное правонарушение. Моральный вред компенсируется в денежной форме независимо от подлежащего возмещению имущественного ущерба. Споры о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства. Характер физических и нравственных страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых был причинен моральный вред, и индивидуальных особенностей потерпевшего.
13.5 Эффективность наказаний
Эффективность наказания зависит от наличия систематизированного и стабильного законодательства, регулирующего административную ответственность, а также от информированности субъектов права о существующих правовых запретах и санкциях, установленных за их нарушение и об их применении.
Кроме того, многое зависит и от оперативности производства по делам об административных правонарушениях, его воспитательного воздействия на правонарушителя, реальности исполнения санкций, стабильности административной практики, ее законности и справедливости.
Немаловажное значение имеет и авторитет правоприменительного органа.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.).
. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 (с изм.).
. Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ (с изм.) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
. Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19.12.2006 № 80-ЗРТ (с изм.).
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
. Агапов А.Б. Административная ответственность: учебник для вузов. - М.: Эксмо-Пресс. - 2006. - 400 с.
. Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. - М.: Норма, 2004.
. Славин М.М. Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
Статьи
. Антопольский А.А. Ответственность за правонарушения при работе с конфиденциальной информацией / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Бачило И.Л. Ответственность органов исполнительной власти в условиях информатизации / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Белов Г. В. Ответственность в сфере оборота непубликуемой научно- технической информации / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. *Брунер Р.А. Отличие административного приостановления деятельности от приостановления действия лицензии // Современное право. - 2007. - № 1.
. Виноградов А.Ф. Теоретические и практические аспекты оценки эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Гаршин В.Г. Куда идут штрафы? / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Глисков А.А. Проблемы применения административного принуждения к редакции СМИ / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Калинина Л.А. Проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Кузьмичева Г.А. Современное состояние правового регулирования административной ответственности / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Куракин А.В. Административное выдворение за пределы российской федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Юрист. - 2000. - № 9.
. *Максимов И.В. Предупреждение как мера административного наказания // Юрист. - 2004. - № 11.
. Малышко А.Ю. Административная ответственность в сфере охраны здоровья граждан / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Масленников М.Я. К вопросу о структуре административного процессуального кодекса / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Мельгунов В.Д. Об административной ответственности в сфере / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Мицкевич Л.А. Социальное значение административной ответственности с позиций синергетики / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Овчарова Е.В. Особенности применения мер административной ответственности юридических лиц / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Полянский В.В. Административная ответственность в избирательных отношениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Поморжанский А.В. Некоторые проблемы практики административно-юрисдикционной деятельности / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Попов Л.Л., Колесниченко Ю.Ю. Административная ответственность юридических лиц / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Российский Б.В. Некоторые проблемы совершенствования законодательного регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Савин В.Н. О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте Российской Федерации / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Салищева Н.Г. О некоторых процессуальных новеллах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Семенова О. Конфискация за незаконное перемещение товаров и или транспортных средств через таможенную границу РФ // Законность. - 2004. - № 5.
. Семилетов С.И. Проблемы ответственности и защиты авторских прав в российском секторе сети Интернет / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Сергиенко Л.А. Пути повышения ответственности субъектов права в условиях информатизации общества / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Смирнова Е.В. Некоторые вопросы ответственности при обеспечении законности ведомственного нормотворчества / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Соловьева А.К. Производство по делам об административных правонарушениях и административное судопроизводство: соотношение понятий / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Студеникина М.С. Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Фомина С.В. Административная ответственность за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Хаманева Н.Ю. Проблемы административной ответственности недропользования / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
. Черкаев Д.И. Административная ответственность юридических лиц // Законодательство. - 2001. - № 11.
Тема 14. Административный процесс
Целью изучения темы является знакомство с административным процессом.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
понятие административного процесса, его процедурный и юрисдикционный типы;
состав участников производства по делам об административных правонарушениях;
содержание, стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях.
Студенты должны уметь составлять административно-процессуальные документы.
Студенты также должны иметь представление о многообразии форм административного процесса.
Системным средством решения публичных задач служит введение нормативных основ всей административной деятельности, нормативной модели управления, легально установленных организационных и функциональных процедур деятельности Речь идет о нормативном установлении типичных административных процедур для органов власти, государственных учреждений и организаций, должностных лиц и служащих, а также о позитивных процедурах, процессуальных правилах осуществления компетенции субъектов права, которые опосредуют наиболее важные формы административной деятельности, при этом не ограничивая административного усмотрения руководителей и служащих.
Введение административных процедур позволит как установить досудебный порядок разрешения разногласий между государственными органами всех уровней и особенно региональными, так и формировать в стране административную юстицию и создавать административные суды, готовить кодекс административного судопроизводства.
14.1 Административный процесс: сущность, виды
Процесс - это любая целенаправленная совокупность последовательных действий; порядок осуществления какой-либо деятельности, например, государственно-управленческой. О такой деятельности можно сказать, что она имеет процессуальную форму.
С правовой точки зрения любой процесс, в том числе административный, - это реализация норм материального права, в нашем случае административно-правовых. Однако традиционно понятие «процесс» связывается с правоохранительной деятельностью. В то же время государственное управление решает много задач позитивного характера и правоохранительной деятельностью не исчерпывается.
Не противопоставляя понимание административного процесса в широком (правоприменительном) и в более узком традиционном (правоохранительном) смысле, выделим два направления административно-процессуальной деятельности: процедурное и юрисдикционное.
В рамках первого направления будем рассматривать действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами административных процедур, не связанных с юрисдикцией, а в рамках второго - осуществление функции правоохраны и совершение традиционно понимаемых юрисдикционных действий.
В целом административный процесс можно определить как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц) в целях осуществления государственного управления.
Административный процесс может иметь в своем составе так называемые административные производства, в рамках которых объединяется нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, объединенных общностью предмета регулирования. Производства, в свою очередь, могут состоять из стадий и этапов.
Стадии административного процесса как совокупности последовательно совершаемых процессуальных действий различаются между собой:
целями и задачами,
кругом участников и их правовым статусом,
юридическими фактами,
сроками совершения,
процессуальным оформлением.
Общими для административного процесса являются следующие стадии:
анализ ситуации, в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах;
принятие решения, в котором устанавливается воля субъекта власти;
исполнение решения.
В зависимости от категорий дел, решаемых исполнительной властью, ряд административных производств имеют особые, характерные только для них стадии (например, возбуждение дела, обжалование и опротестование решения).
.2 Административно-процедурное производство
.2.1 Сущность процедурного производства
Предмет процедурного производства, в отличие от юрисдикционного, носит бесспорный позитивный характер. Поведение субъектов оценивается с правовой точки зрения лишь в качестве одного из условий удовлетворения тех или иных обращений (например, при выдаче лицензии). Меры принуждения не применяются. Результатом является обеспечение эффективного государственного управления, удовлетворение обращений физических или юридических лиц.
В административном праве позитивные процедуры являются формой реализации компетенции государственного и муниципального органа, основанной на принципе «разрешено то, что разрешено». К сожалению, на практике часто не определена граница между нормативными правилами и усмотрением, это ведет к ошибкам, отступлениям от норм, дублированию, коррупции. Предотвратить их можно лишь с помощью тех или иных способов упорядочения, то есть детальной разработки соответствующих процедур.
Элементами административной процедуры, нормативно установленного порядка последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации государственного управления являются:
а) правила применения материальных норм;
б) совокупность юридических действий, актов, совершаемых, при реализации процедуры;
в) последовательность (стадии, этапы) совершения юридических действий и взаимосвязь между ними;
г) временные характеристики процедуры, ее стадий, этапов (сроки, продолжительность, периодичность).
14.2.2 Виды административных процедур
По видам решаемых задач в рамках компетенций субъектов права Ю.А. Тихомиров предлагает следующий примерный перечень административных процедур:
а) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений);
б) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);
в) использование информации (документооборот, информационное обслуживание);
г) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.);
д) делегирование полномочий;
е) совершение юридических действий (лицензирование и т.п.);
ж) проведение координации;
з) осуществление контроля;
и) деятельность в рамках целевых программ;
к) рассмотрение обращений граждан;
л) рассмотрение предложений общественных объединений;
м) разрешение разногласий и споров;
н) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.);
о) порядок реорганизации и упразднения организаций;
п) международные и смешанные процедуры.
Процедуры желательно применять комплексно, в этом случае обеспечивается их гибкое сочетание.
Существуют разные способы закрепления административных процедур: закон, регламент, правила, положение, распорядок.
Для разработки процедуры необходимо:
правильно определить компетенцию органа (предметы ведения, объекты или сферы воздействия, полномочия, ответственность и ресурсы для реализации полномочий);
выделить устойчивые и повторяющиеся юридические действия и акты в деятельности субъекта права;
распределить функции управления между внутриструктурными подразделениями, заместителями руководителя, утвердить соответствующие регламенты и уточнить организационную структуру органа.
Создание классификаторов функций государственного управления, несомненно, позволяет унифицировать подходы к их регламентированию.
Самостоятельным видом административных процедур является установление порядка принятия решений органами исполнительной власти, о котором говорилось выше.
Внедрение административных регламентов, самых распространенных процессуальных нормативных актов исполнения государственных функций, и, в частности, предоставления государственных услуг на всех уровнях государственной власти, признано сегодня одним из важнейших методов совершенствования качества государственного управления.
Под государственной услугой понимается деятельность органа исполнительной власти по исполнению запроса или требования граждан и организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов, или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг.
Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок осуществления органом исполнительной власти государственной функции, связанной с предоставлением государственной услуги.
Под стандартом государственной услуги понимаются обязательные для исполнения правила, устанавливающие в интересах получателя государственной услуги требования к оказанию государственной услуги, включающие характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания данной государственной услуги.
Система административных регламентов предоставления государственных услуг должна включать следующие элементы:
единый реестр государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, в том числе в составе переданных в установленном порядке органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
правила разработки, согласования и утверждения стандартов государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти физическим и юридическим лицам;
правила разработки, принятия, изменения и применения административных регламентов государственных услуг;
информационные технологии, реализующие электронные административные регламенты;
административные регламенты, в том числе, электронные административные регламенты, введенные в действие в установленном порядке.
Среди наиболее распространенных административных производств, требующих регламентирования, можно назвать, например, лицензионно-разрешительное производство. Регламент должен содержать исчерпывающие сведения о документах, представляемых для получения лицензии (заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе, вид деятельности, срок действия лицензии; копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя и т.п.). Требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных в положениях о лицензировании соответствующих видов деятельности, запрещается.
Регламент описывает процедуры рассмотрения заявления о выдаче лицензии, проведения экспертизы, принятия решения о выдаче лицензии или отказе с указанием сроков, указывает исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче лицензии.
Лицензирование в настоящее время является одной из самых распространенных форм разрешительной системы. Но последняя имеет и другие формы своего выражения.
Так, разрешительная система широко используется органами Министерства внутренних дел РФ при организации деятельности по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказание услуг), подлежащих лицензированию в системе МВД, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг).
Разрешительная система в сфере охраны общественной безопасности представляет собой совокупность правил, регламентирующих и регулирующих порядок производства, приобретения, хранения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п., а также порядок открытия и функционирования оружейно-ремонтных, пиротехнических производств, стрелковых тиров. На основе разрешительной системы ведутся производство, продажа и приобретение оружия. Разрешения органов внутренних дел также необходимы для производства взрывных работ, въезда в пограничную зону, а также в закрытые административно-территориальные образования. Органы внутренних дел осуществляют лицензирование частной детективной и охранной деятельности.
Разрешительная система распространяется также на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, пикетирования.
Здесь же необходимо упомянуть регистрационное производство. Регистрация - акт официального признания законности соответствующих действий и правовых актов. В частности, органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти, регистрацию уставов общественных и религиозных объединений. Что касается нормативных актов, то имеются в виду те из них, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и носят межведомственный характер. Также государственной регистрации подлежат юридические лица и права на недвижимость.
Продолжает действовать регистрационный учет граждан. В связи с узаконением свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства он заменил прописку и выписку граждан по месту жительства.
Выше уже упоминалось производство по принятию правовых актов управления. Правовой базой для него служат утвержденные положения о подготовке проектов постановлений и распоряжений и других нормативных актов, регламент заседаний публичных органов, положения об аппаратах.
Регламенты описывают порядок внесения проектов решений, их согласование, утверждение и оформление. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они обязательно согласовываются с заинтересованными государственными органами, общественными и иными организациями. После согласования они визируются руководителями указанных органов и организаций. При разногласиях по проекту решения руководитель, готовящий его для внесения, должен провести консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если таковое не будет найдено, к проекту прилагается перечень разногласий.
Аппарат органа проводит анализ и экспертизу внесенных проектов и обоснований к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинтересованными отделами аппарата и правовым подразделением.
После всех обозначенных действий решение принимается, подписывается и вступает в законную силу.
Государственная регистрация нормативных правовых актов затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера предполагает юридическую экспертизу правового акта, решение о необходимости его регистрации, присвоение регистрационного номера, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Министерство юстиции РФ регистрирует акт в срок до 15 дней с даты его получения. Для исполнения акты направляются только после государственной регистрации и официального опубликования. Без этого акт не может применяться.
14.3 Административно-юрисдикционное производство
Производство по делам об административных правонарушениях
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются:
всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;
разрешение его в соответствии с законом;
обеспечение исполнения вынесенного постановления;
выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением следующих случаев:
если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны;
если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц.
Решение о закрытом рассмотрении дела об административном правонарушении выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в виде определения.
14.3.1 Участники производства по делам об административных правонарушениях
Все субъекты производства по делам об административных правонарушениях могут быть сгруппированы следующим образом.
. Компетентные органы и должностные лица, наделенные правом рассматривать дела об административных правонарушениях:
судьи (мировые судьи);
комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на то федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:
комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ;
административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.
Дела об административных правонарушениях от имени соответствующих органов, как правило, уполномочены рассматривать их руководители и заместители.
. Субъекты, имеющие личный интерес в деле:
лицо, привлекаемое к административной ответственности;
потерпевший (лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред);
законные представители обеих сторон (лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего) - родители, усыновители, опекуны, попечители;
адвокат.
. Лица и органы, содействующие осуществлению производства:
свидетели (лица, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по конкретному делу);
специалисты (не заинтересованные в исходе дела лица, обладающие познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств);
эксперты (лица, обладающие специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения экспертизы и дачи экспертного заключения);
переводчики (не заинтересованные в исходе дела лица, владеющие языками или навыками сурдоперевода (понимающие знаки немого или глухого), необходимыми для перевода или сурдоперевода при производстве по делу об административном правонарушении);
понятые.
14.3.2 Стадии производства по делам об административных правонарушениях
Стадия производства по делам об административных правонарушениях - относительно самостоятельная часть производства, которая наряду с общими задачами производства имеет присущие только ей задачи, иные особенности (круг участников производства, оформление решений специальными процессуальными документами).
Производство по делам об административных правонарушениях состоит из следующих стадий:
стадия административного расследования, включающая этапы:
возбуждение дела;
установление фактических обстоятельств;
процессуальное оформление результатов расследования;
направление материалов для рассмотрения по подведомственности;
стадия рассмотрения дела, включающая этапы:
подготовка дела к рассмотрению и слушанию;
анализ собранных материалов, обстоятельств дела;
принятие постановления, определения;
объявление постановления по делу и подписание определения по делу об административном правонарушении;
стадия пересмотра постановления, включающая этапы:
обжалование, опротестование постановления;
подготовка к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении;
рассмотрение жалобы на постановление;
решение по жалобе на постановление и его оглашение;
пересмотр решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу;
стадия исполнения постановления, включающая этапы:
обращение постановления к исполнению;
приведение в исполнение постановления по делу;
окончание производства по исполнению постановления о назначении административного наказания.
Возбуждение дела об административном правонарушении.
Протокол об административном правонарушении
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Иные поводы указываются в конкретных статьях КоАП РФ о некоторых административных правонарушениях.
На основании упомянутых материалов, сообщений, заявлений должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, принимают решение о возбуждении дела или отказе в возбуждении (выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении).
Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента: составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении; составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования; оформления предупреждения или с момента назначения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если протокол об административном правонарушении не составлялся.
Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения или в течение двух суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении или по окончании административного расследования в случае проведения последнего.
Если при совершении административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, протокол об административном правонарушении может не составляться, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа. Но если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание, то протокол об административном правонарушении составляется.
При составлении протокола об административном правонарушении участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, о чем делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, предоставляется возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении и право представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к нему затем прилагаются.
Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Указанным лицам, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.
Административное расследование
В ряде случаев, требующих проведения экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, проводится административное расследование.
Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, либо прокурором немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения (оформляется в виде определения, прокурором - в виде постановления).
Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Срок проведения административного расследования не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении и может быть продлен вышестоящим должностным лицом еще не более чем на один месяц в исключительных случаях по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело (по отдельным категориям дел - до шести месяцев). По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
Рассмотрение дела об административном правонарушении
Протокол или постановление прокурора об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола или вынесения постановления или немедленно, если совершение административного правонарушения влечет административный арест.
Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют: относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы, а также разрешают вопросы: о назначении времени и места рассмотрения дела; вызове участников производства по делу; об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу; о назначении экспертизы; отложении рассмотрения дела; возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол; передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, о приводе неявившегося без уважительной причины физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении; законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетеля. По этим вопросам при необходимости выносится определение.
Судья, член коллегиального органа, должностное лицо, на рассмотрение которых передано дело об административном правонарушении, не могут рассматривать данное дело и обязаны заявить самоотвод в случаях: если это лицо является родственником лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя; или лично, прямо или косвенно заинтересовано в разрешении дела. Отвод могут также заявить: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, законный представитель физического или юридического лица, защитник, представитель, прокурор.
При наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, как уже отмечалось выше, выносится постановление о прекращении производства по делу.
Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование. Дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также о ряде других правонарушений, указанных в КоАП РФ, рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Дело об административном правонарушении, влекущем лишение права на управление транспортным средством, может быть рассмотрено по месту учета транспортного средства.
Дело об административном правонарушении рассматривается в 15-дневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока выносится мотивированное определение. Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания.
При рассмотрении дела коллегиальным органом составляется протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении.
Доказательства по делу об административном правонарушении
Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие состава административного правонарушения, и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.
Под вещественными доказательствами по делу об административном правонарушении понимаются орудия совершения или предметы административного правонарушения, в том числе орудия совершения или предметы административного правонарушения, сохранившие на себе его следы.
Документы признаются доказательствами, если сведения, изложенные или удостоверенные в них организациями, их объединениями, должностными лицами и гражданами, имеют значение для производства по делу об административном правонарушении. К документам могут быть отнесены материалы фото- и киносъемки, звуко- и видеозаписи, информационных баз и банков данных и иные носители информации.
В случаях, если при производстве по делу об административном правонарушении возникает необходимость в использовании специальных знаний в науке, технике, искусстве или ремесле, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят определение о назначении экспертизы. Эксперт дает заключение в письменной форме от своего имени, которое содержит обоснованные ответы на поставленные перед экспертом вопросы и выводы. Заключение не является обязательным, однако несогласие с ним должно быть обосновано.
Судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.
Постановление и определение по делу об административном правонарушении
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление:
о назначении административного наказания или
о прекращении производства по делу об административном правонарушении (при наличии хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу; объявлении лицу, совершившему правонарушение, устного замечания; прекращении производства по делу и передаче материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) лица содержатся признаки преступления).
Также может быть вынесено определение:
о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством;
о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа, должностного лица.
Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению данных причин и условий. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть это представление в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.
Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
Постановление по делу может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, их законными представителями, законным представителем юридического лица, защитником и представителем:
вынесенное судьей - в вышестоящий суд;
вынесенное коллегиальным органом - в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;
вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;
вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, - в районный суд по месту рассмотрения дела;
вынесенное в отношении юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица - в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
При поступлении жалобы в суд и в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу ее рассматривает суд.
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, должностному лицу, в орган, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы. В случае, если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, должностного лица, которым обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, жалоба направляется на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток. Жалоба на постановление по делу государственной пошлиной не облагается.
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления и считается поданной вовремя, если сдана до истечения этого срока на почту, что может подтверждаться почтовой квитанцией, почтовым конвертом со штемпелем, данными регистрационных журналов, расписок лиц, принявших и зарегистрировавших жалобу, и другими убедительными и достоверными данными. В случае пропуска этого срока он по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу. Об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении выносится определение.
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в 10-дневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, орган, должностному лицу, правомочным рассматривать жалобу. Жалоба на постановление об административном аресте подлежит рассмотрению в течение суток с момента ее подачи, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается судьей либо должностным лицом единолично.
По результатам рассмотрения жалобы выносится решение:
об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;
об изменении постановления (не ухудшающее положение лица, в отношении которого вынесено постановление);
об отмене постановления и о прекращении производства по делу (в случае: малозначительности совершенного правонарушения; наличия обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении; недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление);
об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело (в случае существенного нарушения процессуальных требований, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело; в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания);
об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности (если постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом), о чем выносится определение.
Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть в течение 10 дней обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд, а вынесенное коллегиальным органом, а также органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, и решение судьи по жалобе на это постановление - в вышестоящий суд.
Постановление вступает в законную силу, если оно не было обжаловано или опротестовано прокурором. С этого момента лицо официально признается правонарушителем, считается виновным, привлекавшимся к административной ответственности. Подача жалобы на постановление или его опротестование приостанавливает вступление постановления в силу.
Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов также могут быть опротестованы прокурором. В этом случае право принесения протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста принадлежит прокурорам субъектов Федерации и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям.
Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов правомочны пересматривать председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов и их заместители, Председатель Верховного суда РФ и его заместители. Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб могут быть пересмотрены также в порядке надзора Высшим Арбитражным судом РФ.
Исполнение решений по делам об административных правонарушениях
Вступившее в законную силу постановление направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным обращать его к исполнению, а затем приводится в исполнение уполномоченными органом, должностным лицом.
Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания (кроме административного ареста), приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу до рассмотрения протеста (о чем выносится определение).
Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления в случае:
издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
отмены или признания утратившими силу закона или его положений, устанавливающих административную ответственность за содеянное;
смерти лица, привлеченного к административной ответственности, или объявления его в установленном законом порядке умершим;
истечения сроков давности исполнения постановления о назначении административного наказания;
отмены постановления.
При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, лишения специального права или в виде административного штрафа (за исключением взыскания административного штрафа на месте совершения административного правонарушения) невозможно в установленные сроки, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца.
С учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, уплата административного штрафа может быть рассрочена судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, на срок до трех месяцев.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (с изм.) «О чрезвычайном положении».
. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».
. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
. Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ (с изм.) «Об архивном деле в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (с изм.) «О техническом регулировании».
. Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ (с изм.) «О лицензировании отдельных видов деятельности».
. Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ (с изм.) «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к конституции Российской Федерации».
. Федеральный закон от 06.02.1997 № 27-ФЗ (с изм.) «О внутренних войсках министерства внутренних дел Российской Федерации».
. Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ (с изм.) «О безопасности дорожного движения».
. Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ (с изм.) «О пожарной безопасности».
. Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ (с изм.) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания».
. Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1 (с изм.) «О государственной тайне».
. Закон Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 (с изм.) «О государственной границе Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 (с изм.) «О прокуратуре Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 (с изм.) «О милиции».
. Указ Президента Российской Федерации от 02.05.1996 № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений правительства Российской Федерации».
. Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 «Об утверждении положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы».
. Указ Президента Российской Федерации от 24.11.1995 № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов».
. Постановление Правительства РФ от 15.10.2003 № 627 (с изм.) «Об утверждении положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц».
. Постановление Правительства РФ от 19.11.2003 № 694 «Об утверждении положения о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче».
. Постановление Правительства РФ от 18.12.2003. № 759 (с изм.) «Об утверждении правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации».
. Приказ МВД РФ от 21.06.2003 № 438 «Об утверждении инструкции о порядке осуществления привода» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 08.07.2003 № 4878).
. Закон Республики Татарстан от 31.10.2002 № 21-ЗРТ (с изм.) «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М.: Юриздат, 1972.
. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - СПб.: Изд-во Юрид. ин-та (Санкт-Петербург), 2002. - 474 с.
. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. - М.: Норма (Изд. группа НОРМА - ИНФРА-М), 2002. - 600 с.
. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: Норма (Изд. группа НОРМА - ИНФРА-М), 2001. - 304 с.
. Управленческие процедуры. - М.: Наука, 1988.
Статьи
. Антонова В.П. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам Лазаревских чтений) // Государство и право. - 1998. - № 8.
. Астахов Д.В. Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности // Современное право. - 2003. - № 6.
. *Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Конвенция о защите прав человека и основных свобод в российском законодательстве и практике рассмотрения административных дел // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 67-78.
. Беляев В.П. О процессуальной форме юридической деятельности // Юрист. - 2005. - № 8.
. Ермолинская Т. Оформление исполнительных документов // ЭЖ-Юрист. - 2007. - № 18.
. *Колоколов Н.А. Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах // Мировой судья. - 2005. - №№ 11, 12; 2006. - №№ 1, 4.
. Куракин А.В., Астахов Д.В., Сальников М.Г., Куракина А.Н. Права и обязанности свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика, защитника, представителя и понятого как участников производства по делам об административных правонарушениях // Право и политика. - 2006. -№ 3.
. Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник ВАС РФ. - 2007. - № 4.
. Погодина И.В., Попова З.В. Государственное принуждение в юридическом процессе // Российский следователь. - 2007. - № 10.
. *Разоренов К.И. К вопросу о принципах административно-юрисдикционного процесса // Административное право и процесс. - 2010. - № 4. - С. 48-50.
. *Тетерина О. Возбуждение дел об административных правонарушениях. // Законность. - 2007. - № 10.
. Чушкин С.И. Допустимость доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения // Административное право и процесс. - 2006. - № 2.
Тема 15. Способы обеспечения законности и дисциплины в сфере исполнительной власти
Целью изучения темы является понимания контроля как функции государственного управления и его правового регулирования.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:
понятия законности и дисциплины;
понятия контроля, надзора и виды контроля;
состав системы контрольных органов и органов, обладающих контрольными полномочиями;
компетенции контрольных органов.
Студенты должны уметь выделять контрольную составляющую в государственной управленческой деятельности.
Студенты также должны иметь представление о проблемах осуществления и правового регулирования контрольной деятельности.
15.1 Законность и дисциплина
Понятие законности в государственном управлении не имеет, на наш взгляд, отраслевых особенностей и короче всего определяется как строгое соблюдение всеми субъектами права действующих законов и основанных на них подзаконных нормативных актов. В то же время это многогранное понятие, являющееся принципом функционирования правового государства и гарантией демократии, прав, свобод и законных интересов человека.
Законность основана на принципах единства и общеобязательности законов, верховенства закона, недопустимости противопоставления законности и целесообразности, неотвратимости наказания за нарушение закона, презумпции невиновности, защиты прав и свобод человека как ее приоритетной цели. Законность также связывают с правовой культурой населения, без которой нет законности.
Законность и дисциплина в государственном управлении обеспечиваются деятельностью уполномоченных органов, которая включает в себя недопущение, выявление, пресечение, устранение, установление причин и условий, способствующих нарушению требований и предписаний, установленных законодательством, привлечение к ответственности виновных, и принятие мер, устраняющих причины нарушений.
Под государственной дисциплиной понимают не только соблюдение законов и подзаконных актов, но и индивидуальных правил и установлений, в том числе и устных указаний.
15.2 Контроль в сфере исполнительной власти и его виды
Одним из основных инструментов, обеспечивающих законность и дисциплину, является контроль, который входит в число важнейших категорий административного права. Часто контроль рассматривается в следующих аспектах:
- как функция, метод или форма исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности органов управления, их руководителей;
как совокупность приемов и способов (или форм и методов), применяемых органами управления;
- как завершающая стадия управленческого процесса;
- как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений;
как система наблюдения и проверки процесса функционирования управляемого объекта с целью выявления отклонений от заданных параметров.
К числу основных задач государственного контроля следует отнести проверку исполнения требований законодательства с целью профилактики и пресечения правонарушений, разработки мер по их устранению, выявления виновных и привлечения их к ответственности, что обеспечивает повышение эффективности государственного управления.
Необходимо отделять контроль от следующего за ним управляющего воздействия на объект государственного управления, понимая при этом, что получение информации без выработки управляющего воздействия является бессмысленной тратой ресурсов и может причинить вред, ущемить права контролируемого объекта.
Частое отождествление контроля и последующего воздействия на объект управления (поведение контролируемого субъекта) происходит, на наш взгляд, в связи с часто встречающимся на практике совпадением субъектов, которые осуществляют и контроль, и регулирование. Трудно согласиться с включением в состав контрольных действий предотвращения правонарушений, пресечения противоправной деятельности и привлечения виновных к ответственности.
Функция контроля - доставить необходимую информацию (и этим она ограничена) с целью обеспечения правового основания для принятия решений об ответственности или иных корректирующих мер.
Контроль - неотъемлемая часть (функция, стадия, составляющая) системы управления, целью которой является получение информации об объекте управления (вскрытие отклонений от принятых норм, нарушений законности, неэффективного и неэкономичного расходования ресурсов) на возможно более ранней стадии с тем, чтобы в дальнейшем иметь возможность принять корректирующие меры, с одной стороны, и организационно-правовая деятельность уполномоченного (контролирующего) субъекта - с другой.
Выделяют следующие элементы контроля: субъекты контроля (контролирующий и контролируемый), формы и методы контроля, объект и объем осуществления контроля, предмет контроля.
Предметом контроля является информация о деятельности контролируемых субъектов, которая необходима для сознательного принятия управленческих решений. Для этого информация должна отвечать следующим требованиям, установленным в нормативных актах: оптимальность объема информации, достоверность, своевременность, понятность (ясность, доступность).
Оптимальным должен быть объем информации. Оптимум информации означает, что она должна содержать только необходимые и достаточные для принятия сознательного решения сведения об объекте с нужной для данного уровня управления степенью детализации.
Вторым требованием к информации является ее достоверность. Информация должна соответствовать реальному состоянию управляемого объекта, т.е. содержать надежные, не содержащие искажений, сведения.
Своевременность информации - третье условие эффективной контрольной деятельности. Очевидно, что лишь информация, которая поступает, обрабатывается, интерпретируется и используется вовремя, в момент возникновения необходимости принятия того или иного решения, служит повышению эффективности контроля.
Необходима еще и понятность (доступность для понимания) информации. Это качество иногда называют аутентичностью, имея в виду соответствие представления информации познаниям информируемого.
Возвращаясь к объекту контроля, отметим, что он может быть постоянным и переменным в соответствии с установленным правилом или по усмотрению контролирующего субъекта
С объектом контроля тесно связана еще одна из основных характеристик, которую называют объем осуществления или пределы контроля. Говоря об объеме, мы определяем его через полномочия контролирующего субъекта в позитивном смысле, говоря же о пределах, мы ограничиваем объем, устанавливая соответствующий запрет.
Целесообразно рассматривать общий (полный, без ограничений) и специальный контроль. Контроль может также быть сплошным или выборочным в рамках однородных объектов или предметов.
И только когда объект контроля определен, необходимо определять контролирующие субъекты, формы и методы контроля.
Контроль классифицируют:
по характеру взаимодействия: прямой и косвенный;
по времени осуществления: предварительный (превентивный), текущий (мониторинг), последующий;
по объему осуществления: общий и специальный (кадры, бюджет, др.);
по принадлежности субъекта контроля к объекту: внутренний, внешний;
по регулярности: регулярный, нерегулярный, специальный.
Так, например, при действии административно-правовых режимов может осуществляться как предварительный, так текущий и последующий виды контроля. Например, при лицензировании происходит предварительная проверка представленных заявителем документов, текущий контроль исполнения лицензиатом лицензионных требований. Последующий контроль результатов осуществляется уже в отношении результатов деятельности.
По предмету контроля:
контроль законности или контроль соблюдения предписаний;
контроль целесообразности или эффективности принятых решений в пределах предусмотренного правом усмотрения исполнителя.
Контроль законности, когда он осуществляется специальными контрольными органами, часто называют надзором.
Методы контроля аналогичны по сути общеуправленческим методам: прямой контроль означает действия контролера, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения контролируемых субъектов. Это означает, что контролирующий субъект в рамках своей компетенции принимает решение (правовой акт управления), юридически обязательное для контролируемых субъектов. Это действие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления контролирующего субъекта. Должное поведение обеспечивается через волю и сознание контролируемых субъектов. Допускается возможность принуждения к должному поведению, хотя это не означает тождественности прямого контроля и принуждения.
Косвенный контроль характеризуется отсутствием прямых указаний на то, что поступающая контролирующему субъекту информация является контрольной и предназначена для контроля, осуществляемого этим субъектом. Для осуществления косвенного контроля органы государственной власти создают условия, мотивирующие контролирующие субъекты на предоставление информации. То есть действия контролирующего субъекта, и поступление контрольной информации имеют более сложную опосредованную связь.
По группам субъектов контрольной деятельности государственный контроль подразделяется на президентский, парламентский, судебный, прокурорский и административный.
Административный контроль осуществляют Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.
Федеральными министерствами и ведомствами может осуществляться межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. По действующей концепции контрольные полномочия, в основном, имеют федеральные службы.
Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что сферы его осуществления включают деятельность органов и должностных лиц, не подчиненных контролирующим органам. Чаще всего контролируется исполнение только определенной функции или отдельной стороны деятельности контролируемых органов, независимо от их ведомственной подчиненности.
В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация (правительство), а также соответствующие министерства, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18.12.2006 № 230-ФЗ (с изм.).
. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
. Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ (с изм.) «Об аудиторской деятельности».
. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (с изм.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
. Федеральный закон от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений».
. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
. Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ (с изм.) «О валютном регулировании и валютном контроле».
. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (с изм.) «О техническом регулировании».
. Федеральный закон от 18.07.1999 № 183-ФЗ (с изм.) «Об экспортном контроле».
. Закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 (с изм.) «О прокуратуре Российской Федерации».
. Федеральный закон от 23.09.1992 № 3520-1 (с изм.) «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров».
. Постановление Правительства РФ от 11.03.2011 № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования».
. Постановление Правительства РФ от 11.03.2011 № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования».
. Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях» от 19.12.2006 № 80-ЗРТ (с изм.).
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Статьи
. Васильев С. Госконтроль под надзором // Бизнес-адвокат. - 2002. - № 23.
. Викторов И. Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного законодательства // Законность. - 2000. - № 5.
. *Замотаева Е.К. Обеспечение законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти // Журнал российского права. - 2010. - № 9. - С. 25-37.
. *Зырянов С.М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. - 2010. - № 8. - С. 27-33.
. *Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. - 2010. - № 1. - С. 74-83.
. *Избачков Ю.С., Рыбак К.Е. Новая методика проведения антикоррупционной экспертизы // Военно-юридический журнал. - 2010. - № 10. - С. 9-13.
. Комягин Д.Л. Органы, осуществляющие контроль за перечислением доходов бюджетов // Право и экономика. - 2000. - № 3.
. Куликов А., Тренева В. Средний бизнес под контролем антимонопольных органов // Бизнес-адвокат. - 2001. - № 1.
. Паламарчук А., Бут Н. Надзор за исполнением законодательства о лицензировании // Законность. - 2000. - № 6.
. Писарев А.Н. Полномочия высших органов государственной власти России по осуществлению гражданского контроля за армией // Право в Вооруженных силах. - 2000. - № 9.
. Сеидов А. Контроль над трансфертным ценообразованием и принцип вытянутой руки в российском законодательстве // Банковское право. - 2002. - № 4.
. Сергеев В.И. Применение закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля надзора // Право и экономика. - 2002. - № 4.
. *Черепанова Е.В., Чеснокова М.Д., Глазкова М.Е. О соблюдении законодательства в деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. - 2010. - № 7. - С. 68-77.
. Щербинин С.С. Комментарий к федеральному закону об экспортном контроле. - Юридический Дом «Юстицинформ», 2002.
Тема 16. Особенности административного права в зарубежных странах
Особенности административного права в зарубежных странах студентам предлагается изучить по рекомендованной литературе. Лекционные материалы по этой теме в связи с ограниченными объемами настоящего курса в него не включаются.
Целью изучения темы является знакомство с административным правом зарубежных стран.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать основы сравнительного правоведения.
Студенты должны уметь, анализируя нормативные акты разных стран, находить в них элементы, связанные с национальными особенностями страны издания, и элементы, применимые в мировой практике за пределами этой страны.
Студенты также должны иметь представление об особенностях административного права в зарубежных странах.
Тема 17. Введение в особенную часть административного права
Целью изучения темы является знакомство с особенной частью административного права.
Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать особенности правового регулирования государственного управления в отдельных сферах.
Студенты должны уметь, анализируя отраслевые нормативные акты, определить компетенцию того или иного органа исполнительной власти.
Студенты также должны иметь представление о различных сферах деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.
17.1 Характерные черты государственного управления и административного права в современный период
Административное право является одной из отраслей российского права, особенно подверженной различным изменениям. Это связано с тем, что государство должно реагировать на все социально-экономические процессы, которые сегодня характеризуются высокой динамикой. Государственное управление осуществляется на всей территории страны, что, в свою очередь, приводит к изданию значительного количества правовых актов всех уровней. Изменчивостью и большим объемом нормативно-правовой базы обусловлено отсутствие особенной части во многих учебниках по административному праву. Авторы учебников справедливо считают, что преподаватель обратит внимание студента на особо актуальные источники и поможет связать их содержание с материалом общей части курса. Ниже изложены основные направления изучения особенной части административного права, которые наименее подвержены указанным изменениям, и приведены ссылки на большое количество нормативных правовых актов. Только изучение значительного количества отраслевых нормативных актов, которое не заменит никакой учебник, позволит получить представление об особенной части административного права.
Несмотря на то что структура органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, подвержена частым изменениям, во все времена она содержала в себе отраслевой и межотраслевой элементы. Структура, чтобы быть эффективной, должна быть построена на иерархии функций государственного управления. Во главе этой структуры находится управление государством в целом, а с переходом на каждый нижестоящий уровень эта общая функция делится на подфункции по направлениям управленческой деятельности (управление образованием, управление здравоохранением). Однако не все в государственном управлении можно разделить на отрасли с определением центра ответственности в виде уполномоченного органа. Некоторые вопросы связаны сразу со многими, если не всеми отраслями, например государственная статистика.
Нормы, определяющие полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевое и межотраслевое нормативное регулирование, можно найти в их положениях, которые утверждаются постановлениями правительства или указами президента, что зависит от их места в структуре федеральных органов исполнительной власти, которая утверждается указом Президента Российской Федерации.
Реализация исполнительной власти в современных условиях может быть охарактеризована как перманентное состояние административного реформирования, которое было начато в начале 90-х годов. Целями текущего периода реформы, закрепленными в правительственной концепции, являются:
повышение качества и доступности государственных услуг;
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей необходимо решение целого ряда задач.
Первой должна быть названа задача внедрения в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам.
Для этого необходимо обеспечить качественное планирование и затем контроль исполнения. При этом необходимо разработать ключевые измеримые показатели (индикаторы) эффективности и результативности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства. Эти индикаторы должны адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей, текущий и конечный результат и эффективность использования ресурсов.
Для мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению упомянутых показателей социально-экономического развития планируется создание единой вертикально интегрированной автоматизированной системы и общероссийский государственный информационный центр, обеспечивающий информационное взаимодействие информационных систем органов государственной власти между собой, с информационными системами органов местного самоуправления и иными информационными системами для оказания государственных услуг гражданам и организациям.
Результатом создания и развития общероссийского государственного информационного центра станет формирование необходимой технологической, информационной и организационной инфраструктуры для обеспечения обмена информацией в рамках всей системы государственного управления.
Следующей задачей является разработка и внедрение стандартов и административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг. Повышение качества и комфортности предоставления услуг планируется достичь путем создания многофункциональных центров предоставления услуг и предоставлением услуг в электронной форме.
Стандартизация в этой сфере позволит упорядочить и конкретизировать обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти при предоставлении услуг.
Это требует большой работы как по регламентированию процедур предоставления услуг, так по внесению изменений в законодательство, которое содержит значительное количество ограничений, сковывающих оптимизацию этих процедур. Когда речь идет о государственных услугах, то под термином «административный регламент» понимается нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
В тех случаях, когда услуга предоставляется рядом органов, принадлежащих к различным уровням публичной власти, существует проблема межведомственного взаимодействия, в том числе информационно-коммуникационного, с применением современных средств, включая электронную цифровую подпись.
Эту проблему и проблему комфортности получения услуг предполагается решить с помощью создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), которые представляют собой организацию любой организационно-правовой формы, отвечающую требованиям, установленным Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», и уполномоченную на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна».
Режим так называемого «одного окна» внедряется для исключения многочисленных контактов с государственными и муниципальными служащими при получении услуг и коррупционных рисков.
Принцип «единого окна» означает, что для получения услуги от заявителя не требуется самостоятельного сбора документов, получения заключений, виз и согласований, то есть контактов с соответствующими органами власти. В процессе получения услуги заявитель взаимодействует только с представителем МФЦ, а взаимодействие с органами власти, необходимое для оказания услуги, включая необходимые согласования и получение документов, осуществляется МФЦ без участия заявителя.
Многофункциональность центра обеспечивается предоставлением в центре широкого спектра услуг, входящих в различные сферы общественных отношений, связанных с взаимодействием населения с органами власти при предоставлении услуг.
Существенными признаками МФЦ также являются:
организационная обособленность, статус юридического лица;
универсальность «окон» обслуживания в отношении принимаемых и выдаваемых документов в пределах перечня предоставляемых услуг;
установленное соглашениями взаимодействие с участниками предоставления услуг, исключающее участие заявителя;
комфортность получения услуг, которая определяется стандартом;
прием заявителей в удобное для них время и дни;
пешая или транспортная доступность;
оснащенность информационно-коммуникационным оборудованием;
открытость, доступность информации о порядке предоставления услуг и о состоянии процесса предоставления каждой конкретной услуги.
Другой составляющей стандартизации деятельности органов исполнительной власти является разработка и внедрение административных регламентов исполнения функций государственного управления.
Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг понимается нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.
Все перечисленное должно позволить оптимизировать функционирование органов исполнительной власти и создать механизмы противодействия коррупции в сферах их деятельности, поскольку значительное число избыточных функций органов исполнительной власти и неэффективные механизмы их реализации подрывают доверие к государственной власти и являются среди прочего препятствием интенсивному развитию предпринимательства.
Организована и осуществляется деятельность по правовой антикоррупционной экспертизе действующих и разрабатываемых нормативных актов.
Перечисленные черты современного состояния государственного управления и административно-правового регулирования не исчерпывают многообразия этой сферы деятельности, что еще раз подчеркивает необходимость постоянного анализа текущих изменений правовой базы для успешного изучения и практической деятельности в области административного права.
17.2 Управление в административно-политической сфере
Административно-политическая сфера управления является особо значимой для государства. Управление в этой сфере обеспечивает устойчивость государства, целостность его территории и границ, стабильность власти.
Среди административно-правовых инструментов в этой сфере необходимо назвать:
установленную законом возможность введения специальных государственных состояний (чрезвычайное положение, состояние войны, мобилизация);
организацию единой централизованной системы управления в сфере безопасности;
наличие специальных органов и формирований (вооруженные силы, различные «силовые структуры»);
институт государственной службы;
режим государственной тайны;
таможенный режим;
режим государственной границы.
Система органов, обеспечивающих внешнюю безопасность, непосредственно возглавляется Президентом Российской Федерации, который является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами Российской Федерации. Его полномочия установлены Конституцией РФ. При Президенте действует Совет обороны.
Важную роль играет и Совет безопасности Российской Федерации, образуемый в соответствии с Конституцией РФ.
Особенностью правового регулирования так называемых «силовых структур» является то, что их деятельность в публичных интересах (например, оперативно-розыскная) может нарушать конституционные права и свободы граждан. В качестве предупреждения и минимизации таких нарушений деятельность этих органов строго регламентируется и контролируется.
17.3 Управление в экономической сфере
Государственное регулирование экономики, как уже упоминалось, принимает различные формы, реализуется различными способами с использованием различных методов и их комбинаций в попытках найти наиболее эффективное сочетание государственного управления с самостоятельностью хозяйствующих субъектов и свойственной им саморегуляцией. Такое сочетание образует динамичный баланс публичноправовых (в том числе административных) и частноправовых методов правового регулирования в экономической сфере.
В экономической сфере можно выделить:
общенормативное регулирования (введение общих правил; установление порядка создания, реорганизации и упразднения структур; определение порядка их деятельности);
программно-установочные способы (целевые программы, концепции, режимы, схемы планирования развития территорий и т.п.);
легализующие средства (лицензирование, аккредитация, сертификация);
способы нормативно-количественного регулирования (стандарты, квоты, цены, тарифы, нормативы, лимиты, налоги (сборы) и т.п.);
средства стимулирования (кредиты, льготы, отсрочки, дотации, субсидии, госзакупки и т.п.);
средства учета и ограничений (статистическая отчетность, контроль, запреты, ограничения, предписания, санкции, лишение легальности-приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов).
Для обеспечения комплексного развития экономики государство должно определять общий экономический курс, разрабатывать комплексные программы социально-экономического развития, решать ключевые вопросы собственности, бюджета, налогов, организации управления. Эти функции осуществляются Президентом РФ и Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Центральным аспектом государственного регулирования в сфере экономики являются вопросы собственности. Их правовое решение обеспечивает стабильность развития экономики и благоприятный инвестиционный климат в стране. Однако в управлении государственным имуществом продолжаются изменения и реорганизации. Вместо признания государственной собственности приоритетной господствовало мнение о необходимости все более широкой ее приватизации, поскольку взят курс на развитие рыночной экономики. Однако опыт показал, что недооценка государственного сектора экономики может отрицательно повлиять на экономическую стабильность в целом.
Существенную роль играет государство в регулировании финансовых, бюджетных, налоговых, банковских, кредитных и инвестиционных отношений. Нормы административного права регулируют статусы субъектов, принадлежащих к властным структурам в перечисленных отраслях, процедуры в которых они принимают участие, тесно взаимодействуя с нормами бюджетного, налогового законодательства.
Важными для России являются вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, в особенности после проведения муниципальной реформы с формированием нового полноценного уровня бюджетной системы наряду с федеральным и субъектным. Здесь же можно отметить перспективность осуществляемого бюджетного реформирования ориентированного на конкретные результаты и повышающего ответственность всех субъектов бюджетного планирования.
Управление в налоговой сфере представляет собой единую систему сбора налогов и контроля соблюдения налогового законодательства.
Особо необходимо отметить банковское законодательство, также содержащее административно-правовые элементы (правовое положение Центрального банка России, резервной системы, регулирование коммерческой банковской деятельности).
Перечисляя инструменты административно-правового регулирования в сфере экономики, также необходимо отметить:
выравнивание условий конкуренции и антимонопольную политику;
совершенствование механизма формирования и размещения заказов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд;
нетарифное и тарифное регулирование экспорта и импорта товаров, за исключением товаров, подпадающих под действие законодательства Российской Федерации об экспортном контроле;
регулирование инвестиционной деятельности и государственные инвестиции;
территориальное зонирование и регулирование земельных отношений;
кадастровый учет объектов недвижимости;
таможенно-тарифную политику и таможенное дело;
мобилизационную подготовку экономики страны.
17.4 Управление в социально-культурной сфере
Управление в социальной сфере основано на конституционном принципе приоритета прав и законных интересов человека.
Характерные особенности организации управления в этой сфере:
направленность управления на реализацию конституционных прав граждан;
децентрализация для более эффективного управления (стратегическое - на федеральном уровне, тактическое - на уровне субъектов Российской Федерации и непосредственное предоставление услуг гражданам на местном уровне);
демократизация управления через вовлечение в него всех субъектов социально-культурных отношении.
В сфере науки, культуры, образования Правительство Российской Федерации:
разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;
обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;
обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.
Учитывая, что социальная сфера относится предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, приведем перечень полномочий субъекта Российской Федерации в этой сфере:
управление в установленном порядке обеспечением прав граждан на жилище и предоставлением потребителям качественных жилищно-коммунальных услуг, в том числе:
создание условий для формирования рынков жилья и жилищно-коммунальных услуг;
управление обеспечением права граждан на жилище;
государственный строительный надзор при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе гидротехнических сооружений третьего и четвертого класса;
контроль в установленном порядке за обеспечением прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг;
управление в установленном порядке жилищным фондом, находящимся в собственности субъекта РФ;
управление деятельностью по проведению капитального ремонта и реконструкции объектов социально-культурной сферы за счет средств бюджета субъекта РФ; управление здравоохранением, в том числе:
принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны здоровья граждан, надзор и контроль за их соблюдением и исполнением;
разработка, утверждение и реализация региональных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, лекарственному обеспечению, санитарно-гигиеническому образованию населения и по другим вопросам в области охраны здоровья граждан;
разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории субъекта РФ, включающей в себя программу обязательного медицинского страхования;
координация деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, иных хозяйствующих субъектов в области охраны здоровья граждан; охрана здоровья семьи (охрана материнства, отцовства и детства);
управление лечебной и профилактической деятельностью системы здравоохранения субъекта РФ;
управление специализированной медицинской помощью (в том числе санитарно-авиационной скорой медицинской помощью);
установление медико-экономических стандартов в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи;
установление региональных стандартов медицинской помощи и осуществление контроля за их соблюдением;
осуществление контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения в установленном порядке;
регулирование в установленном порядке отношений, возникающих в сфере обращения лекарственных средств;
организация заготовки, переработки, хранения и обеспечения безопасности донорской крови и ее компонентов, безвозмездное обеспечение организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта РФ, и муниципальных организаций здравоохранения донорской кровью и ее компонентами, а также обеспечение за плату иных организаций здравоохранения донорской кровью и ее компонентами;
организация обязательного медицинского страхования неработающего населения субъекта РФ;
обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах РФ;
регулирование отношений в области культуры (в том числе искусство, кинематография, охрана и использование историко-культурного наследия):
управление обслуживанием населения библиотеками, находящимися в собственности субъекта РФ;
поддержка музеев, учреждений культуры и искусства, народных художественных промыслов (за исключениями, предусмотренными законодательством Российской Федерации), республиканских и местных национально-культурных автономий, изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности, кинематографии;
сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта РФ
государственная охрана объектов культурного наследия республиканского значения;
обеспечение в установленном порядке сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения;
управление сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности за счет субвенций из федерального бюджета;
государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в пределах предоставленных полномочий за счет субвенций из федерального бюджета;
управление в области физкультуры, спорта, туризма:
регулирование в области развития инфраструктуры учреждений физической культуры и спорта;
управление физкультурно-оздоровительными и спортивно-массовыми мероприятиями, в том числе республиканскими и межмуниципальными, организацией всероссийских и международных спортивных соревнований и учебно-тренировочных сборов;
обеспечение в установленном порядке подготовки спортивных сборных команд субъекта РФ и их выступлений на соревнованиях;
разработка и реализация законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, регулирующих туристскую деятельность.
Управление образованием:
управление дошкольным образованием, общеобразовательной деятельностью, деятельностью по дополнительному образованию детей;
управление образованием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
управление образованием детей с ограниченными возможностями здоровья;
управление образованием детей и подростков с девиантным поведением;
управление в установленном порядке начальным профессиональным образованием (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях);
управление в установленном порядке средним профессиональным образованием (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях);
управление в установленном порядке высшими учебными заведениями, находящимися в ведении субъекта РФ;
управление в установленном порядке дополнительным профессиональным образованием (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях);
аттестация педагогических работников образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта РФ;
надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, контроль качества образования в пределах полномочий;
участие в установленном порядке в государственном контроле за соблюдением высшим учебным заведением, образовательным учреждением дополнительного профессионального образования, научной организацией условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией, и (или) законодательства Российской Федерации в области образования;
обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования;
организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству;
государственная аккредитация образовательных учреждений в пределах полномочий;
Управление социальной защитой:
управление предоставлением социальной помощи в установленном порядке;
управление социальным обслуживанием граждан в трудных жизненных ситуациях, в том числе детей, граждан пожилого возраста и инвалидов;
управление профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
управление обеспечением жизнедеятельности инвалидов;
управление в установленном порядке формирования и развития государственной системы социально-психологической помощи населению в субъектах РФ;
управление социальной поддержкой отдельных категорий населения.
Особое внимание уделяется предоставлению государственных, бюджетных услуг населению. Они должны максимально удовлетворять потребности населения и исключать возможность для возникновения коррупционных рисков при их предоставлении.
В этих целях применяется антикоррупционная экспертиза правовых актов, регулирующих предоставление услуг, и детальное регламентирование порядка их предоставления.
Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература
Нормативные правовые акты:
. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственный и муниципальных услуг».
. Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ (с изм.) «Об аудиторской деятельности».
. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (с изм.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
. Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ (с изм.) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ (с изм.) «О транспортной безопасности».
. Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ (с изм.) «О развитии сельского хозяйства».
. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (с изм.) «О защите конкуренции».
. Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ (с изм.) «О противодействии терроризму».
. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 21.07.2005 № 114-ФЗ «О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».
. Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ (с изм.) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».
. Федеральный закон от 11.06.2003 № 74-ФЗ (с изм.) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».
. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (с изм.) «О системе государственной службы Российской Федерации».
. Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ (с изм.) «Об электроэнергетике».
. Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ (с изм.) «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».
. Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ (с изм.) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (с изм.) «О техническом регулировании».
. Федеральный закон от 25.07.2002 № 113-ФЗ (с изм.) «Об альтернативной гражданской службе».
. Федеральный закон «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 № 86-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ (с изм.) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении».
. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (с изм.) «О приватизации государственного и муниципального имущества».
. Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ (с изм.) «О лицензировании отдельных видов деятельности».
. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ (с изм.) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
. Федеральный закон от 10.04.2000 № 51-ФЗ (с изм.) «Об утверждении федеральной программы развития образования».
. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (с изм.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
. Федеральный закон от 17.07.1999 № 176-ФЗ (с изм.) «О почтовой связи».
. Федеральный закон от 09.07.1999 № 160-ФЗ (с изм.) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (с изм.) «Об охране атмосферного воздуха».
. Федеральный закон от 07.04.1999 № 70-ФЗ (с изм.) «О статусе наукограда Российской Федерации».
. Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ (с изм.) «О газоснабжении в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (с изм.) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
. Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ (с изм.) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (с изм.) «О статусе военнослужащих».
. Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (с изм.) «О воинской обязанности и военной службе».
. Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ (с изм.) «О гражданской обороне».
. Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ (с изм.) «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».
. Федеральный закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ (с изм.) «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».
. Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ (с изм.) «О наркотических средствах и психотропных веществах.
. Федеральный закон от 18.12.1997 № 152-ФЗ (с изм.) «О наименованиях географических объектов».
. Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ (с изм.) «О судебных приставах».
. Федеральный закон от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (с изм.).
. Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ (с изм.) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
. Федеральный закон от 26.02.1997 № 31-ФЗ (с изм.) «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации».
. Федеральный закон «О внутренних войсках министерства внутренних дел Российской Федерации» от 06.02.1997 № 27-ФЗ (с изм.).
. Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ (с изм.) «Об оружии».
. Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ (с изм.) «О науке и государственной научно-технической политике» // (Первоначальный текст документа) Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
. Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ (с изм.) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (с изм.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
. Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изм.).
. Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ (с изм.) «Об обороне».
. Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ (с изм.) «О государственной охране».
. Федеральный закон от 03.04.1996 № 28-ФЗ (с изм.) «Об энергосбережении».
. Федеральный закон от 01.04.1996 № 27-ФЗ (с изм.) «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования».
. Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ (с изм.) «О погребении и похоронном деле».
. Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ (с изм.) «О внешней разведке».
. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ (с изм.) «О соглашениях о разделе продукции».
. Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ (с изм.) «О государственном оборонном заказе».
. Федеральный закон от 26.12.1995 № 209-ФЗ (с изм.) «О геодезии и картографии».
. Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ (с изм.) «О безопасности дорожного движения».
. Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ (с изм.) «О континентальном шельфе Российской Федерации».
. Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ (с изм.) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».
. Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ (с изм.) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».
. Федеральный закон от 22.08.1995 № 151-ФЗ (с изм.) «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».
. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (с изм.) «О естественных монополиях».
. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (с изм.) «Об оперативно-розыскной деятельности».
. Федеральный закон от 22.04.1995 № 45-ФЗ (с изм.) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».
. Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (с изм.) «О федеральной службе безопасности».
. Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ (с изм.) «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
. Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ (с изм.) «О пожарной безопасности».
. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (с изм.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
. Федеральный закон от 17.12.1994 № 67-ФЗ (с изм.) «О федеральной фельдъегерской связи».
. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ (с изм.) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
. Закон Российской Федерации от 20.08.1993 № 5663-1 (с изм.) «О космической деятельности».
. Основы Законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утв. ВС РФ 22.07.1993 № 5487-1 (с изм.).
. Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 (с изм.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
. Закон Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 (с изм.) «О ветеринарии».
. Закон Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 (с изм.) «О государственной границе Российской Федерации».
. Основы Законодательства Российской Федерации о культуре, утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1 (с изм.).
. Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 (с изм.) «Об образовании».
. Закон Российской Федерации от 05.03.1992 № 2446-1 (с изм.) «О безопасности».
. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 (с изм.) «О недрах».
. Закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 (с изм.) «О прокуратуре Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 28.06.1991 № 1499-1 (с изм.) «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 21.03.1991 № 943-1 (с изм.) «О налоговых органах Российской Федерации».
. Закон Российской Федерации от 02.12.1990 № 395-1 (с изм.) «О банках и банковской деятельности».
. Указ Президента Российской Федерации от 27.05.1996 № 784 (с изм.) «Вопросы гражданской обороны Российской Федерации» (вместе с «Положением о войсках гражданской обороны Российской Федерации»).
. Постановление Правительства РФ от 03.10.2009 № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг».
Основная литература:
. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Статьи
. *Валявина Е.Ю. Актуальные вопросы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в современных условиях (в практике арбитражных судов) // Журнал российского права. - 2011. - № 1. - С. 5-13.
. *Избачков Ю.С., Рыбак К.Е. Новая методика проведения антикоррупционной экспертизы // Военно-юридический журнал. - 2010. - № 10. - С. 9-13.
. Чеботарева А.А. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме: реальность 2014 года? // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 10. - С. 16-20.
Литература
Основная литература:
.Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.
2.Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.
.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.
.Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.
.Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
.Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.
.* Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.
.Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.
.*Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.
.*Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.
.*Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.
.Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.
.Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.
.Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
.Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
.Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.
Дополнительная литература:
1.Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. - Киев, 1990.
2.Агапов А.Б. Административная ответственность: учебник для вузов. - М.: Эксмо-Пресс, 2006. - 400 с.
.Агапов А.Б. Федеральное административное право России: курс лекций. - М., 1997.
.Административная деятельность органов внутренних дел: учебник. Часть общая / под ред.А.П. Коренева. - М., 1996.
.Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М.: ИНФРА-М, 2006.
.Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. - М.: СПАРК, 2003. - 464 с.
.Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Государство и право. - 1998. - № 8. - С. 5-32.
.Административное право России / под ред. А.П. Коренева. - М., 1997.
.Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 1999.
.Административное право: учебник. Особенная часть / под ред. Д.Н. Бахраха. - М., 2002.
.Алексеев С.С. Теория государства и права. - М., 2002.
.Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 2000.
.Антопольский А.А. Ответственность за правонарушения при работе с конфиденциальной информацией / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: учебник. - Харьков, Изд-во НУВД, 2001. - 353 с.
.Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. - М.: Норма, 2004.
.Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - Свердловск, 1989.
.Бачило И.Л. Ответственность органов исполнительной власти в условиях информатизации / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Белов Г.В. Ответственность в сфере оборота непубликуемой научно- технической информации / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Брэбен Г. Французское административное право. - М.: Прогресс, 1988.
.Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада. - М.: Логос, 2001.
.Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). - М., Изд-во МГУ, 1987.
.Васильев Р.Ф. Акты управления. - М.: Изд-во МГУ, 1987.
.Виноградов А.Ф. Теоретические и практические аспекты оценки эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Габричидзе Б.Н. и Чернявский А.Г. Служебное право: учебник для юридических вузов. - М.: Изд.-торг. корпорация «Дашков и К», 2003.
.Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1984.
.Гаршин В.Г. Куда идут штрафы? / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Глисков А.А. Проблемы применения административного принуждения к редакции СМИ / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Государственные органы Российской Федерации: учеб. пособие. - Екатеринбург, 1994.
.Гурней Б. Введение в науку управления. - М.: Прогресс, 1969.
.Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1998.
.Драго Р. Административная наука. - М.: Прогресс, 1982.
.Ивановский В.В. Учебник административного права. - Казань, 1904.
.Исполнительная власть в Российской Федерации: науч.-практ. пособие / под ред. А.Ф. Ноздрачева и Ю.А. Тихомирова. - М., 1996.
.Калинина Л.А. Проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 1976.
.Комментарии к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств» / под ред. Л.А. Окунькова. - М.: Юрид. фирма «КОНТРАКТ», Изд. дом «ИНФРА-М», 1998.
.Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постат.) / под ред. А.Ф. Ноздрачева // Консультант Плюс: Комментарии Законодательства [Электрон. ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». - М., 2005.
.Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постат.) / под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. - М.: ЗАО «Юстицинформ», 2006.
.Комментарий Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» (постат.) / под ред. А.Н. Козырина // Консультант Плюс: Комментарии Законодательства [Электрон. ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». - М., 2006.
.Комягин Д.Л. Органы, осуществляющие контроль за перечислением доходов бюджетов // Право и экономика. - 2000. - № 3.
.Коренев А.П. Административное право России: учебник: в 3 ч. Ч. 1. - M.: МЮИ МВД России, Изд-во «Щит-М», 2002. - 280 с.; ч. 2. - 348 с.; ч. 3. - 368 с.
.Кузьмичева Г.А. Современное состояние правового регулирования административной ответственности / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. - М., 1978.
.Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993.
.Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М.: Юриздат, 1988.
.Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М.: Юриздат, 1973.
.Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: науч.-практ. пособие. - М.: Изд-во Ин-та проблем риска, 2006.
.Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. - М.: Прогресс, 1993.
.Малышко А. Ю. Административная ответственность в сфере охраны здоровья граждан / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: учебник. - М., 1996.
.Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса административного права // Государство и право. - 1993. - № 5. - С. 51-69.
.Масленников М.Я. К вопросу о структуре административного процессуального кодекса / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий. - Тверь, 1995.
.Материалы первого заседания нового состава Правительства Российской Федерации от 24 сентября 1998 г. // Российская газета. - 1998. - 25 сент.
.Мелехин А.В. Особые правовые режимы Российской Федерации» // Консультант Плюс: Комментарии Законодательства [Электрон. ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». - М., 2007.
.Мельгунов В.Д. Об административной ответственности в сфере / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Методы и формы государственного управления. - М.: Юриздат, 1977.
.Мицкевич Л.А. Социальное значение административной ответственности с позиций синергетики / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Наука управления на пороге XXI века (обзор материалов международной конференции. Москва, ноябрь 1997 г.) // Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». - 1998. - № 1.
.Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993 г. // Советское государство и право. - 1996. - № 1. - С. 12-23.
.Оболонский А.В. Человек и государственное управление. - М.: Наука, 1987.
.Оболонский А.В., Лысенко В.И. XXII Международный конгресс административных наук // Государство и право. - 1993. - № 1. - С. 135-138.
.Овсянко Д.М. Административное право. - М., 1997.
.Овчарова Е.В. Особенности применения мер административной ответственности юридических лиц / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Огородов Д.В. Взаимодействие публичного и частного права в охране личных тайн / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Полетаев Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. - М.: ОАО «Изд. дом «Городец», 2005.
.Полянский В.В. Административная ответственность в избирательных отношениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Поморжанский А.В. Некоторые проблемы практики административно-юрисдикционной деятельности / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Попов Л.Л., Колесниченко Ю.Ю. Административная ответственность юридических лиц / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Попова Н.Ф. Военное положение: административно-правовой аспект. - М., 1998.
.Правовой статус Республики Татарстан / под ред. Б.Л. Железнова, В.Н. Лихачева. - Казань, 1996.
.Российский Б.В. Некоторые проблемы совершенствования законодательного регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Россинский Б.В. Административная ответственность: курс лекций. - М.: Норма, 2004.
.Савин В.Н. О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте Российской Федерации / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Салищева Н.Г. О некоторых процессуальных новеллах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Семилетов С.И. Проблемы ответственности и защиты авторских прав в российском секторе сети Интернет / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Сергиенко Л. А. Пути повышения ответственности субъектов права в условиях информатизации общества / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Славин М.М. Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Смирнова Е.В. Некоторые вопросы ответственности при обеспечении законности ведомственного нормотворчества / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Соловьева А.К. Производство по делам об административных правонарушениях и административное судопроизводство: соотношение понятий / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М.: Юриздат, 1972.
.Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - СПб.: Изд-во Юрид. ин-та (Санкт-Петербург), 2002. - 474 с.
.Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М.: Норма (Изд. группа НОРМА - ИНФРА М), 2002. - 728 с.
.Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. - М.: Норма (Изд. группа НОРМА - ИНФРА М), 2002. - 600 с.
.Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: Норма (Изд. группа НОРМА - ИНФРА М), 2001. - 304 с.
.Старилов Ю.Н. Служебное право: учебник. - М., 1996.
.Студеникина М.С. Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Студеникина М.С. Что такое административная ответственность. - М., 1990.
.Тейлор Фредерик У. Принципы научного управления // Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». - 1990. - № 6.
.Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. - М.: Формула права, 2007. - 485 с.
.Ткач А.Н. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ» (постат.) // Консультант Плюс: Комментарии Законодательства [Электрон. ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». - М., 2005.
.Толстой Ю.К. К теории правоотношения. - Л.: Изд-во Лен. ун-та, 1959. - 87 с.
.Управление социально-культурным строительством. - М.: Юриздат, 1980.
.Управленческие процедуры. - М., Наука, 1988.
.Условия и порядок вступления в силу федеральных нормативных правовых актов // Консультант Плюс: Комментарии Законодательства [Электрон. ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс». - М., 2002.
.Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. - М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем», Изд-во «ЭКМОС», 2001 г. - 304 с.
.Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление: учеб. пособие. - М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002. - 320 с.
.Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации / коммент. под ред. Л.А. Окунькова. - М.: Юрид. лит., 1999.
.Фомина С.В. Административная ответственность за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Фомина С.В. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих // Журнал российского права. - 2007. - № 4.
.Фридман Л. Введение в американское право. - М.: Прогресс, 1993.
.Халфина Р.О. Общая теория правоотношения. - М.: Юрид. лит., 1974. - 352 с.
.Хаманева Н.Ю. Проблемы административной ответственности недропользования / Административная ответственность: сб. статей. - М., 2001.
.Щедрин Н.В. Введение в правовую теорию мер безопасности: монография. - Краснояр. гос. ун-т, 1999. - 180 с.
.Щербинин С.С. Комментарий к федеральному закону об экспортном контроле. - Юрид. Дом «Юстицинформ», 2002.
Статьи
1.Алехин А.П. О системе органов государственного управления в современный период // Вестник МГУ. - 1991. - № 2. - С. 20-31.
2.*Андреев Д.С. Понятие дефектного административно-правового акта // Административное право и процесс. - 2010. - № 6. - С. 12-14.
.Андреев И.С. Системный подход к понятию экспертизы нормативного правового акта // Журнал российского права. - 2001. - № 6.
.Антонова В.П. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам Лазаревских чтений) // Государство и право. - 1998. - № 8.
.Арзамасов Ю.Г. О правовой природе актов государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 5.
.Астахов Д.В. Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности // Современное право. - 2003. - № 6.
.Барциц И.Н. О единстве государственной власти в РФ // Законодательство. - 2001. - № 9.
.Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Советское государство и право. - 1992. - № 3. - С. 13-21.
.Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. - 1993. - № 2. - С. 37-46.
.*Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Конвенция о защите прав человека и основных свобод в российском законодательстве и практике рассмотрения административных дел // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 67-78.
.Бельский К.С. О системе административного права // Государство и право. - 1998. - № 3.
.Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. - 1997. - № 3.
.Беляев В.П. О процессуальной форме юридической деятельности // Юрист. - 2005. - № 8.
.Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. - 2001. - № 4.
.Брунер Р.А. Отличие административного приостановления деятельности от приостановления действия лицензии // Современное право. - 2007. - № 1.
.*Валявина Е.Ю. Актуальные вопросы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в современных условиях (в практике арбитражных судов) // Журнал российского права. - 2011. - № 1. - С. 5-13.
.Васильев С. Госконтроль под надзором // Бизнес-адвокат. - 2002. - № 23.
.*Виговский Е.В. Административные барьеры. Удостоверение полномочий // Административное право. - 2010. - № 4. - С. 27-56.
.Викторов И. Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного законодательства // Законность. - 2000. - № 5.
.Виссарионов А. Особенности государственного регулирования переходной экономики // Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». - 1996. - № 6.
.Вишняков В.Г. «Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. - 2006. - № 8.
.Вольский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. - 1997. - № 11.
.Гущина Н.А. Сущностная природа правового принуждения и поощрения в современном российском законодательстве // Право и политика. - 2006. - № 8.
.Данилов А. Оптимизация государственного управления в переходном обществе // Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». - 1997. - № 4.
.Дедок М.Ю., Мальков А.Б. Свобода передвижения и выбора места жительства: законодательство и практика // Адвокат. - 2001. - № 10.
.Дементьев А.Н., Качушкин С.В. Принципы государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 4.
.Демин А.А. Правовой статус счетной палаты Российской Федерации и проблема административной юстиции по финансовым вопросам // Гражданин и право. - 2001. - № 8.
.Дихтиевский П.В. Теоретические проблемы определения административно-правового принуждения в сфере обеспечения личной безопасности // Журнал российского права. - 2004. - № 11.
.Ермолинская Т. Оформление исполнительных документов // ЭЖ-Юрист. - 2007. - № 18.
.*Жинкин С.А Некоторые методологические аспекты исследования эффективности норм права // Юридический мир. - 2007. - № 4.
.Журавлева О. Обжалование в суд незаконных действий и решений: как повысить его эффективность // Российская юстиция. - 1998. - № 1.
.Зырянов С.М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. - 2010. - № 8. - С. 27-33.
.Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. - 2010. - № 1. - С. 74-83.
.Избачков Ю.С., Рыбак К.Е. Новая методика проведения антикоррупционной экспертизы // Военно-юридический журнал. - 2010. - № 10. - С. 9-13.
.Калинина Л.А. К вопросу о принципах организации и функционирования исполнительной власти // Административное право и процесс. - 2010. - № 4. - С. 12-14.
.Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 3.
.Колоколов Н.А. Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах // Мировой судья. - 2005. - №№ 11, 12; 2006. - №№ 1, 4.
.Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. - 1998. - № 7.
.*Костенников М.В. Виды норм административного права в деятельности органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 1. - С. 31-34.
.Куликов А., Тренева В. Средний бизнес под контролем антимонопольных органов // Бизнес-адвокат. - 2001. - № 1.
.Куракин А.В. Административное выдворение за пределы российской федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Юрист. - 2000. - № 9.
.Куракин А.В., Астахов Д.В., Сальников М.Г., Куракина А.Н. Права и обязанности свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика, защитника, представителя и понятого как участников производства по делам об административных правонарушениях // Право и политика. - 2006. - № 3.
.Лукьянов В. Форма вины в дорожно-транспортных правонарушениях // Российская юстиция. - 2002. - № 12.
.Максимов И.В. Предупреждение как мера административного наказания // Юрист. - 2004. - № 11.
.Малеина М.Н. Право на тайну и неприкосновенность персональных данных // Журнал российского права. - 2010. - № 11. - С. 18-28.
.Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. - 1997. - № 9.
.Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском? // Российская юстиция. - 1998. - № 5.
.Мильшин Ю.Н. Содержание разрешительных правоотношений // Административное право и процесс. - 2010. - № 6. - С. 6-8.
.Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. - 2005. - № 12; 2006. - №№ 1, 2.
.О некоторых актуальных проблемах административного права // Государство и право. - 1997. - № 6. - С. 22-24.
.Окуньков Л.А. Президент и правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. - 2001. - № 2.
.Осин А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта // Трудовое право. - 2007. - № 5.
.Паламарчук А., Бут Н. Надзор за исполнением законодательства о лицензировании // Законность. - 2000. - № 6.
.Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник ВАС РФ. - 2007. - № 4.
.Писарев А.Н. Полномочия высших органов государственной власти России по осуществлению гражданского контроля за армией // Право в Вооруженных Силах. - 2000. - № 9.
.Погодина И.В., Попова З.В. Государственное принуждение в юридическом процессе // Российский следователь. - 2007. - № 10.
.Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Советское государство, право. - 1993. - № 7. - С. 71-81.
.Пчелинцев С. Закон о военном положении и нормы международного права // Российская юстиция. - 2003. - № 9.
.Пчелинцев С.В. О пределах возможных ограничений прав и свобод граждан в условиях действия особых правовых режимов // Современное право. - 2003. - № 10.
.Разоренов К.И. К вопросу о принципах административно-юрисдикционного процесса // Административное право и процесс. - 2010. - № 4. - С. 48-50.
.Руденко А.В. Административный акт как основание возникновения правоотношений на товарном рынке // Российский судья. - 2006. - № 3.
.Рушайло В.Б. Административно-правовой режим особого положения: понятие и сущность // Современное право. - 2004. - № 1.
.Сеидов А. Контроль над трансфертным ценообразованием и принцип вытянутой руки в российском законодательстве // Банковское право. - 2002. - № 4.
.Семенова О. Конфискация за незаконное перемещение товаров и или транспортных средств через таможенную границу РФ // Законность. - 2004. - № 5.
.Сергеев В.И. Применение закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля надзора // Право и экономика. - 2002. - № 4.
.Серков П.П. О понятии юридической ответственности // Журнал российского права. - 2010. - № 8. - С. 42-49.
.Смирнова А.А. Юридическая природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Право и политика. - 2005. - № 9.
.Спектор Е.И. Паспортно-визовый режим: правовое регулирование // Журнал российского права. - 2001. - № 3.
.Спектор Е.И. Правовое регулирование режима аккредитации // Право и экономика. - 2004. - № 1.
.Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. - 2004. - № 9.
.Стахов А.И. Понятие и отличительные признаки административно-правового договора по обеспечению безопасности // Административное право и процесс. - 2007. - № 1.
.Степенко В.Е., Степенко А.В., Чернова О.А. Институт административного принуждения в системе обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Миграционное право. - 2006. - № 3.
.Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. - 2007. - № 5.
.Тетерина О. Возбуждение дел об административных правонарушениях // Законность. - 2007. - № 10.
.Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. - 2000. - № 4.
.Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права // Государство и право. - 1998. - № 1.
.Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. - 2007. - № 5.
.*Трегубова Е.В. Запрещающие нормы административного права: понятие, структура, формы реализации и особенности // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 12.
.Тюрин В.А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. - 2003. - № 6.
.Тюрин В.А., Богданов Р.Г. Меры административного пресечения как средство обеспечения правопорядка // Современное право. - 2005. - № 5.
.Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 101-111.
.Хабриева Т.Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. - 2010. - № 12. - С. 5-26.
.Ходаковский К.В. Цель административного договора // Административное право и процесс. - 2010. - № 4. - С. 51-53.
.Чаннов С.Е. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих // Трудовое право. - 2006. - № 6.
.Чеботарева А.А. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме: реальность 2014 года? // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 10. - С. 16-20.
.Черепанова Е.В., Чеснокова М.Д., Глазкова М.Е. О соблюдении законодательства в деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. - 2010. - № 7. - С. 68-77.
.Черкаев Д.И. Административная ответственность юридических лиц // Законодательство. - 2001. - № 11.
.*Черняков А.А. Право, объект права и объект правового отношения: проблемы теории // Юридическое образование и наука. - 2005. - № 3.
.Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 87-101.
.Чушкин С.И. Допустимость доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения // Административное право и процесс. - 2006. - № 2.