Конституционные основы организации и деятельности Парламента Италии
План
Введение
Конституционные основы организации и деятельности Парламента Италии
Заключение
Использованная литература
Введение
Принятая в 1947 году новая Конституция с ее ярко выраженным демократическим и социальным характером знаменовала решительный разрыв Италии с тоталитарным прошлым. Уже в ст. 1 Конституции содержалось важное новшество - Италия объявлялась демократической республикой, основывающейся на труде. Принципиальное значение имели положения ст. 3 Конституции, требующие "устранить препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию личности и реальному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны".
Эти конституционные положения при всей их декларативности послужили серьезной основой для дальнейшей конституционной работы по законодательному оформлению социально-экономических прав граждан. "Социальные" статьи итальянской Конституции, во многом потеряв к настоящему времени их первоначальную идеологическую окраску, воспринимаются в качестве ориентиров на пути строительства социального государства, и в этом смысле они все более перекликаются с постулатами современной социальной доктрины христианства.
В Конституции по-новому и со значительным опережением своего времени решается вопрос о социальной роли в современном обществе частной собственности, частной хозяйственной инициативы, а также, собственно, государства. В Конституции содержится ряд принципов и правовых норм, создающих в совокупности конституционную основу для вмешательства государства в вопросы производства и распределения благ, а также в организацию национальной экономики.
Италия, хоть и остается по своим культурным традициям, истории, мировоззренческим стереотипам христианской страной, с конституционной точки зрения является светским государством. В отношении традиционной для Италии католической религии была найдена весьма удачная конституционная формула, согласно которой "государство и католическая церковь в своих сферах независимы и суверенны".
Конституция устанавливает в Италии парламентскую форму правления. Исполнительная власть несет ответственность за свои действия и проводимый политический курс прежде всего перед Парламентом, без доверия со стороны которого правительство уходит в отставку.
Итальянская Конституция закрепила разрыв с монархо-фашистским прошлым и в вопросах регионального устройства и местного самоуправления. Италия, особенно в период фашизма, была унитарным государством. Современная Италия децентрализована и разделена на области, провинции и коммуны, которые обладают самоуправлением. Пять исторических областей - Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия и Валле д'Аоста - пользуются статусом расширенной автономии.
Важным элементом политической системы, а также с точки зрения определения места и роли Италии во взаимоотношениях с другими государствами, являются положения ст. 11 Конституции: "Италия отвергает войну как посягательство на свободу других народов и как способ разрешения международных споров; она соглашается на условиях взаимности с другими государствами на ограничения суверенитета, необходимые для порядка, обеспечивающего народам мир и справедливость; она содействует международным организациям, стремящимся к этой цели, и благоприятствует им".
Эту статью не следует понимать как декларацию о постоянном нейтралитете Италии. Во всяком случае, речь идет об одностороннем обязательстве итальянского Государства воздерживаться от участия в агрессивных войнах.
Положения ст. 10 Конституции о том, что правопорядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права, равно как и ст. 11, создают правовую основу для активного участия Италии в европейской интеграции, включая создание Европейского Союза в соответствии с Маастрихтским договором 1992 года.
На протяжении полувекового периода, прошедшего с момента вступления в силу нынешней Конституции, итальянское государство в целом развивалось по демократическому пути. Это в частности, нашло свое подтверждение и в эволюции лево- и праворадикальных партий - коммунистов и неофашистов, в их нынешнем возвращении в конституционные рамки.
Вместе с тем кризис государственно-монополистической модели развития общества сопровождался распадом партийно-политических структур, во всяком случае, в том виде, в котором они сложились в первые послевоенные годы. "Несовершенная двухпартийность" - преобладание двух партий - христианских демократов и коммунистов (вместе они пользовались поддержкой в среднем двух третей избирателей) к середине 90-х годов трансформировалась в новую либеральную и социал-демократическую двухполюсную систему.
Либеральные и консервативные политические силы вошли в правоцентристский блок "Полюс свободы" (в него входят движение С. Берлускони "Вперед, Италия", Национальный альянс во главе с Дж. Фини и Христианско-демократический центр П.Ф. Казини). Партии левоцентристской ориентации объединились в блок "Оливковое дерево" (возглавляет Р. Проди), состоящий из Итальянской народной партии (левое крыло Христианско-демократической партии), "Левых демократов" (бывшие коммунисты) во главе с М. Д'Алема, партии Итальянское обновление (новое политическое образование центристского толка), а также движения "зеленых". Вне блоков остается сепаратистская Северная Лига, возглавляемая У. Босси.
В соответствии с законом государство участвует в финансировании политических партий через их партийные группы в Палате депутатов и в Сенате.
Конституционные основы организации и деятельности Парламента Италии
Основной закон не проводит различия между Палатой депутатов и Сенатом; статьи с 62 по 82, регулирующие их полномочия и отношения, называют их "палатами". Равенство палат юридически нарушается только в случае, когда они принимают решения совместно (выборы президента республики, назначение членов Конституционного суда, Высшего совета магистратуры и др.), поскольку Сенат в два раза численно меньшая палата. Но и в этом случае неравенство палат иллюзорно: депутаты и сенаторы голосуют не по принадлежности к своим палатам, а по принадлежности к своим партийным фракциям.
Поскольку обе палаты формируются по примерно одной и той же избирательной системе, то политический состав палат весьма схож между собой и поэтому отсутствует четкое противостояние между ними. Расхождения между палатами носят скорее технический характер, чем политический. Создание Сената, вроде бы ненужного с логической точки зрения, объясняется условиями становления государственного строя в Италии после Второй мировой войны, борьбой между силами, выступавшими за монокамерализм, и сторонниками традиционного бикамерализма.
Итальянские депутаты и сенаторы обладают обычными для западноевропейских парламентариев иммунитетом и индемнитетом. Палаты действуют на основе собственных регламентов, принимаемых абсолютным большинством их членов. Парламент работает в сессионном порядке, собираясь на две сессии в году, начинающихся в первый рабочий день февраля и октября месяца. Палаты могут быть созваны и на чрезвычайные сессии по требованию их председателей, Президента республики или 1/3 части их членов. Если одна из палат собирается на чрезвычайную сессию, то вторая собирается по праву.
Руководящие органы палат - бюро. Каждый из этих органов включает председателя палаты, четырех вице-председателей, трех квесторов и 8 секретарей, причем в этих органах должны быть представлены все партийные фракции. Бюро избирается на 5 лет, т.е. на срок легислатуры палат. Для образования партийных фракций требуется в Палате депутатов желание не менее 20 ее членов. Бюро палаты может разрешить создание фракции в составе менее 20 депутатов при условии, что эта группа представляет надлежаще организованную и действующую партию, которая выполнила ряд требований относительно численности выдвинутых на выборах кандидатов и числа полученных голосов. В Сенате партийные фракции должны состоять не менее чем из десяти сенаторов. В палатах возможно образование смешанных партийных фракций. Повестка дня парламента устанавливается конференцией председателей фракций, руководимых или председателем Палаты депутатов или председателем Сената с участием представителя правительства.
В палатах образуются постоянные комиссии: в Сенате - 12 или 13 (на два года), в Палате депутатов - 14 (на срок легислатуры). Сенат может образовывать комиссию по европейским делам. Профиль комиссий в основном повторяет компетенцию соответствующих министерств. Конституция, помимо единственного случая (ст. 126 абз. 4) не предусматривает общих для обеих палат комиссий. Однако, начиная с 1975 г. законом при отсутствии конституционного регулирования были созданы постоянные смешанные комиссии от обеих палат парламента. В частности, такие комиссии были учреждены по делам секретных служб, по аудиовизуальным средствам. С этого же времени стали образовываться смешанные расследовательские комиссии, каждая палата направляет в такие органы до 20 своих членов. До 1975 года в Палате депутатов было образовано 5 расследовательских комиссий, в Сенате - одна. Такие комиссии согласно конституции (ст. 86) обладают теми же полномочиями, что и судебные власти.
В комиссиях представлены члены каждой партийной фракции палаты. На заседаниях постоянных комиссий могут присутствовать члены правительства, причем в заседаниях сенатских комиссий могут участвовать и не члены комиссий и им может представляться возможность для выступления.
Заседания палат носят публичный характер. По просьбе правительства, председателя партийной фракции или группы парламентариев (в Палате депутатов - 10-и) палата может принять решения о проведении закрытого заседания. Трансляция заседаний по государственному радио и телевидению проводится по решению председателя палаты, а по частному радио - не требует разрешения.
Итальянский парламент, в целом, обладает традиционными для западноевропейских парламентов полномочиями. Он законодательствует, причем это он может делать по любому вопросу; в Италии не существует регламентарной сферы издания нормативных актов, как во Франции. Законодательная инициатива принадлежит парламентариям, правительству, областным советам, Национальному совету экономики и труда, а также группам избирателей не менее 50 тыс. человек. Избиратели, однако, не могут вносить проекты в областях, зарезервированных за правительством (бюджет, ратификация международных договоров и др.). Все законопроекты, предусматривающие новые расходы, должны указывать источники их покрытия. Проекты от областей должны касаться областной жизни, проекты от Национального совета экономики и труда - социально-экономических проблем. Очень ограниченной инициативой могут обладать и муниципальные советы; их проекты могут касаться только образования новых провинций и областей или изменения существующих границ. Каждый проект должен быть составлен в постатейном виде. Отклоненный проект может быть представлен только по истечении 6-и месяцев. Законопроекты вносятся в любую из палат и они становятся законами только по их одобрении обеими палатами. Исключение сделано только для закона о бюджете. Его проект представляется в Палату депутатов. Принятый закон промульгируется Президентом республики, которому предоставляется месячный срок для выполнения этой обязанности. В течение этого срока глава государства может требовать от парламента повторного рассмотрения закона. Конституция не указывает основания, по которому Президент может осуществлять это право. На практике чаще всего указываются технические причины и погрешности, но не политические. В таком случае парламент принимает закон повторно при соблюдении обычной процедуры, т.е. не требуется выполнения какого-либо специального требования (например, принятия квалифицированным большинством).
Особенность законодательного процесса в парламенте - предоставление палатам права передавать свои законодательные полномочия комиссиям (ст. 72 конституции). В результате около трех четвертей актов на практике принимается в соответствии с этой облегченной и ускоренной процедурой. Однако, законы о конституционном пересмотре, избирательные законы, акты о бюджете, о делегировании законодательной власти, санкционирующие ратификацию международных договоров всегда рассматриваются при соблюдении нормальной процедуры. Кроме того, в случае делегирования комиссиям права законодательствовать проект может быть возвращен в палату, если того потребует правительство, десятая часть членов палаты или пятая часть членов самой комиссии. Законодательная деятельность итальянского парламента весьма насыщена. Например, за четыре года (1978-1982) было внесено проектов правительства - 1672, принято по ним законов - 858; законопроектов от парламентариев было 4021, принят по ним 371 закон; от других субъектов законодательной инициативы поступило 75 проектов, по ним принят один закон. Для сравнения укажем, что за тот же период в Португалии было принято по инициативе правительства 86 законов (им внесено 630 проектов), по инициативе парламентариев - 130 (273); в Великобритании правительство представило в палату лордов 52 проекта (принято 58), в палату общин 287 (265); парламентарии внесли: лорды - 91, принято 35; депутаты - 502, принято 49; другие субъекты - 103 (принято 108). Данные по Великобритании включают законы, представленные вторично. В Испании правительство внесло 400 проектов, принято 323; парламентарии - 286 и 38. Других инициатив не было.
Нельзя не признать, что законодательные полномочия итальянского парламента несколько ослаблены возможностью проведения голосования в форме народного вето, о котором уже говорилось. Известно уже достаточно большое число случаев, когда такие голосования проводились. В частности, между 1974 и 1987 гг. на такое голосование было поставлено 15 законов, в частности, законы о разводе, о борьбе с терроризмом, о строительстве атомных электростанций и др.
Парламент может делегировать правительству свои законодательные полномочия; делегирование не может быть осуществлено в конституционной области, в области избирательного права, принятия бюджета, в ратификации международных договоров. Делегирующий закон должен содержать руководящее направление, принципы, которым должны следовать издаваемые декреты на основе уполномочия. В законе должно быть указано время, в течение которого правительство может законодательствовать от имени парламента и точный предмет, по которому могут приниматься декреты. Делегирующий закон часто предусматривает создание смешанной (от обеих палат) специальной комиссии для подготовки замечаний по проектам законов, которые правительство по окончании делегации представит в парламент.
Конституция 1947 г. весьма широко толкует и использует понятие срочности, срочных обстоятельств. Статья 77 предоставила правительству полномочие по изданию распоряжений, имеющих силу закона в случаях особой необходимости и срочности. Эти декреты должны быть представлены для утверждения в парламент в тот же день; если парламент распущен, то он специально созывается в течение пяти дней. Декреты теряют силу с момента издания, если они не получили законодательного утверждения в течение 60-ти дней после их опубликования.
Правительство несет коллективную ответственность перед любой палатой парламента. При конституировании правительство должно получить доверие обеих палат. Итальянскому парламенту известны такие формы контроля за деятельностью правительства, как устные и письменные вопросы (примерно два заседания в неделю в палате отводится для устных вопросов; ответ на устный вопрос должен быть дан в 14 дней, на письменный - в 20), интерпелляции, расследовательские комиссии. Наиболее грозное оружие парламентских палат - резолюции недоверия - должны быть подписаны по меньшей мере десятой частью членов какой-либо палаты; такие резолюции обсуждаются по истечении трех дней с момента внесения. Итальянский парламент может принимать, кроме того, резолюции по определенному вопросу; такие резолюции вносятся либо председателями парламентских фракций, либо 10 депутатами или 8 сенаторами. Они передаются на предварительное рассмотрение постоянных комиссий. В принятой палатой резолюции указываются какие-либо направления в государственной политике.
В международной сфере итальянский парламент ратифицирует договоры с другими государствами, объявляет войну. В судебной области парламент осуществляет следующие полномочия: назначает третью часть членов Конституционного суда, третью часть Высшего совета магистратуры, решает вопрос об объявлении амнистии. На совместном заседании палат парламент решает вопрос о предании суду Президента республики, председателя Совета министров и министров.
В настоящее время система выборов обеих палат Парламента регулируется Законами № 276 и 277 от 4 августа 1993 г., а также принятым 1 декабря 1993 г. Законом о новом порядке проведения избирательных кампаний. Эти законы корректирует прежнюю пропорциональную избирательную систему и вводит принципы одномандатности и мажоритарности. Новая избирательная система была уже дважды апробирована на всеобщих "парламентских выборах в марте 1994 г., и на досрочных выборах в апреле 1996 г.
Палата депутатов насчитывает 630 мест, которые распределяются между областями в зависимости от численности населения по данным последней всеобщей переписи. На парламентских выборах 1996 г. 475 депутатов были избраны по одномандатной мажоритарной системе, а 155 депутатов - по пропорциональной.
Сенат избирается на областной основе. Число мест выборных сенаторов - 315. 18 областей имеют не менее семи мест, а области с многочисленным населением направляют в Сенат: Ломбардия - 47; Кампания - 30; Лацио - 27; Сицилия - 26; Пьемонт и Венето - по 23; Эмилия-Романья и Апулия - по 21 сенатору. Малонаселенная Валле д'Аоста обладает одним сенаторским местом, а Молизе - двумя. Три четверти сенаторов избираются по мажоритарной системе и одна четверть - по пропорциональной.
В системе конституционных органов итальянского Государства основное место занимает Парламент. По ныне действующей Конституции только Парламент избирается прямым голосованием граждан. Ему принадлежит исключительная прерогатива определять в полной мере политику государства.
Обе палаты полностью равноправны, как в плане их законодательных полномочий, так и в том, что касается осуществления конституционного контроля за деятельностью правительства. Парламент избирает президента Республики, консультирует президента при назначении правительства, участвует в формировании целого ряда других органов государственного управления и суда. К компетенции Парламента относится объявление состояния войны и предоставление правительству в этой связи необходимой власти, ратификация международных договоров политического характера, а также договоров, предусматривающих арбитраж или судебное урегулирование, влекущее территориальные изменения, финансовые обязательства или изменена законов. Палаты ежегодно утверждают бюджет и отчет о расходах. В исполнительную функцию Парламента входит принятие конституционных законов, касающихся изменений в территориальном устройстве страны или изменений границ провинций.
Палата депутатов избирается всеобщим и прямым голосованием по отдельным избирательным округам пропорционально числу населения каждого округа и состоит из 630 депутатов.
В определении статуса депутатов Парламента Конституция следует утвердившемуся в европейской конституционной практике принципу, согласно которому каждый член Парламента представляет нацию и не связан так называемым "обязывающим мандатом" при выполнении своих парламентских функций (ст. 67).
Члены Парламента не могут подвергаться преследованию за выраженные ими мнения и за свое голосование при выполнении парламентских функций. Конституция предоставляет парламентариям самые широкие иммунитеты от уголовной ответственности. Запрещается, в частности, привлекать члена Парламента к уголовной ответственности без санкции соответствующей палаты Парламента.
Работа Палаты депутатов и Сената ведется раздельно. На совместные заседания Парламент собирается только в случаях, установленных Конституцией. Это - избрание президента Республики, принятие им присяги на верность Республике, рассмотрение обвинений президента в государственной измене и в посягательстве на Конституцию, предание суду Парламента председателя Совета министров и членов правительства за преступления, совершенные при исполнении своих обязанностей, формирование Конституционного суда.
Согласно ст. 61 Конституции палаты итальянского Парламента избираются не позднее семидесяти дней по истечении полномочий Парламента предыдущего созыва. Не позднее двадцатого дня после выборов проводится первое заседание Парламента. Дальнейший созыв палат происходит по их собственному праву в четко установленные Конституцией сроки - в первый непраздничный день февраля и октября.
Предусмотрена возможность созыва каждой из палат Парламента на чрезвычайную сессию, однако для этого требуется инициатива ее председателя, либо президента Республики, или одной трети членов палаты.
Заседания Парламента, как правило, публичны. Закрыто заседание проводится только в случае соответствующего peшения одной из палат или всего Парламента, если палаты заседают совместно. Решения каждой палаты и Парламента в целом действительны при наличии большинства их членов и если они прияты большинством присутствующих. Вместе с тем в Конституции предусматриваются конкретные случаи, когда требуется квалифицированное большинство.
Для руководства своей работой каждая палата избирает из своих членов председателя, четырех его заместителей, трех квесторов и трех секретарей. Все они образуют Бюро палаты. Согласно регламентам Палаты депутатов и Сената Республики в Бюро должны быть представлены все парламентские группы.
Бюро утверждает проект бюджета Парламента, решает вопросы, связанные с формированием парламентских групп и комиссий, устанавливает правила внутреннего распорядка, функционирования различных служб.
Для создания парламентской группы, представленной в парламенте партии, необходимо, как правило, не менее двадцати членов в Палате депутатов и 10 в Сенате. Допускается образование парламентских групп и в меньшем составе, если ее члены представляют партию, которая на выборах получила не менее 300 тысяч голосов избирателей по стране в целом.
Депутаты и сенаторы, не вошедшие в ту или иную партийную парламентскую группу, могут образовать единую смешанную группу, которая пользуется теми же правами, что и другие парламентские группы.
В каждой палате образуются постоянные комиссии. Главной функцией постоянных комиссий Парламента, которые формируются на основе пропорционального представительства парламентских групп, является подготовка, рассмотрение и одобрение законопроектов для их последующего направления в палаты.
Заключение
италия сенат парламент бюро
Законотворчество является основной областью парламентской деятельности. Не случайно вопросам составления законов Конституция посвящает отдельный раздел (раздел II части II).
В осуществлении законодательной функции совместно и последовательно участвуют обе палаты Парламента. Предусмотрен и соответствующий двойной порядок одобрения рассмотрения законопроектов и, собственно, одобрения законопроектов.
Любой законопроект первоначально рассматривается в одной из палат Парламента и в случае его одобрения направляется для прохождения аналогичной процедуры в другую палату. Сама процедура утверждения законов в каждой из палат состоит из трех последовательных этапов: законодательной инициативы, утверждения законопроекта в одной из палат и его принятия в другой палате.
Конституция предусматривает две процедуры принятия законов: обычную, согласно которой законопроект после его обсуждения в соответствующих комиссиях палаты утверждается самой палатой, и срочную. В этом случае как рассмотрение, так и утверждение законопроекта осуществляется непосредственно в комиссиях, если иного порядка не потребует правительство или десятая часть членов палаты.
Итальянская конституционная практика в целом последовательно следует принципу разделения властей, вместе с тем в отдельных случаях уполномочивает правительство в случае необходимости и срочности принимать временные декреты, наделенные силой закона. Однако такие декреты должны быть в день их принятия представлены в Парламент для последующего утверждения. В этом случае Парламент, даже если он распущен должен собраться в течение пятидневного срока. Если правительственный декрет не получит законодательного утверждения в течение шестидесяти дней, то он теряет силу уже с момента опубликования. Тем не менее палаты Парламента могут регулировать законом правовые отношения, возникшие на основе декрета, даже не получившего силу закона.
Ныне действующая итальянская Конституция, как это уже отмечалось, относится к числу "жестких". Поэтому в ней предусмотрен более сложный порядок принятия конституционных законов и внесения изменений в текст Конституции. Такие законы принимаются каждой из палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при повторном голосовании.
Использованная литература
2.Давид Р., Жоффре-Спинози Основные правовые системы современности. - М., 1996.
.Иностранное конституционное право. / Под ред. В.В. Маклакова. - М., 1996.
.Конституции зарубежных государств. / Под ред. В.В. Маклакова. - М., 2001.
.Конституционное право: Учебник / Под ред. А.Е. Козлова. - М., 1996.
.Современные зарубежные конституции. Вып. 1. - М., 1991.
.Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М., 1997.