Органы законодательной власти субъектов РФ в системе государственного управления
Введение
Россия является федеративным государством, в ее административно-территориальных единицах - субъектах Российской Федерации - также действуют органы государственной власти.
Основанием для создания и действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации служит ст.11 Конституции, где сказано, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (абз.2). Федеральные органы государственной власти, осуществляющие свою деятельность на территории субъекта федерации (прокуратура, федеральные суды и др.) не входят в систему органов государственной власти субъектов федерации, хоть и взаимодействуют с ней.
При этом как на федеральном, так и на региональном уровне должен действовать принцип разделения властей, который означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным органом, исполнительно-распорядительная деятельность - органами исполнительной власти, судебная власть - судами, при этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы.
Органы законодательной власти субъектов РФ осуществляют управление своим регионом, прежде всего, путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов субъекта РФ и осуществления контроля за их деятельностью.
Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы.
Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.
В некоторых регионах периодически возникают конфронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фундаментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.
Целью данной работы является рассмотрение органов законодательной власти субъектов РФ в системе государственного управления. данная цель достижима путем решения следующих задач:
) определить понятие, полномочия и роль законодательных органов субъектов РФ;
) рассмотреть принципы организации и деятельности законодательных органов субъектов РФ;
) изучить взаимодействие законодательной власти субъектов РФ с другими органами;
) рассмотреть организацию деятельности и компетенцию Законодательного Собрания Тверской области;
) рассмотреть проблемы в деятельности Законодательного Собрания Тверской области и пути их решения.
Глава 1. Общие вопросы организации и деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации
.1 Понятие, полномочия и роль законодательных органов субъектов Российской Федерации
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ - это постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ, правой статус которого закрепляется законодательством.
Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах.
В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.
Законодательные органы формируются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет.
Законодательные органы субъектов РФ называются по-разному: Дума (областная, городская и др.), Государственный совет, Совет, курултай, хурал и др. В литературе их обобщенно называют законодательными собраниями, местными парламентами.
В подавляющем большинстве субъектов РФ законодательные органы однопалатные (двухпалатные имеются не только в отдельных республиках в составе РФ, например в Кабардино-Балкарии, в Республике Саха (Якутия), в Свердловской области).
Законодательный орган государственной власти субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на обеспечение деятельности данного органа власти утверждаются самим законодательным органов государственной власти и предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта РФ.
Законодательный орган правомочен при избрании в его состав не менее двух третей от установленного числа депутатов. Правомочность его заседания определяется его регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности. Заседания являются открытыми, за исключением случаев, установленным федеральными законами, конституцией и законами субъекта РФ, а также регламентами или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ достаточно обширны. К основным полномочиям (согласно гл. II, ст. 5 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») относятся следующие:
. Установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, деятельности органов местного самоуправления в пределах полномочий законодательного органа субъекта РФ, обозначенных в конституции (уставе) субъекта РФ.
. Утверждение программ социально-экономического развития субъекта РФ, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа).
. Установление налогов и сборов, отнесенных федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;
. Установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждение отчетов о расходовании средств из этих
. Установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и иных организационно-правовых форм.
. Утверждение заключения и расторжения договоров субъекта РФ.
. Установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ.
. Установление порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган субъекта РФ, а также выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.
. Определение административно-территориального устройства субъекта РФ и порядка его изменения.
. Утверждение схемы управления субъектом РФ, определение структуры высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ.
Решение вопросов в рамках указанных полномочий оформляется законом субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ имеет право:
а) определять порядок деятельности указанного органа;
б) назначать на должность и освобождать от должности отдельных должностных лиц субъекта РФ, а также оформлять согласие на их назначение, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ;
в) назначать дату выборов и референдума субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;
г) оформлять решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
д) утверждать соглашение об изменении границ субъектов РФ;
е) назначать на должность судей конституционного (уставного) суда субъекта РФ;
ж) осуществлять наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.
Решение вопросов в рамках перечисленных полномочий оформляется постановлением законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ.
Если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган (в республиках Саха (Якутия), Карелия, Кабардино-Балкарской, Башкортостане), то полномочия каждой из палат осуществляются в соответствии с настоящим законом, конституцией и законами субъекта РФ.
Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ (ст. 6, п. 1).
Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ст. 6, п. 2).
Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным (представительным) органом по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) либо при наличии заключения указанного лица в срок не менее 14 календарных дней.
Закон предусматривает следующий порядок принятия законодательным (представительным) органом нормативных правовых актов (ст. 7).
Конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.
Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, постановления - большинством голосов от числа избранных депутатов.
Проект закона рассматривается не менее чем в двух чтениях, решение о его принятии (либо отклонении) оформляется постановлением.
Условием вступления закона в юридическую силу являются его промульгирование высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ и обнародование.
В случае отклонения закона вето высшего должностного лица может быть преодолено большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.
Конституция и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.
.2 Принципы организации и деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации
В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплены принципы организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. В Законе установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.
Федеральным законом установлено, что не менее 50% депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта РФ не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.
Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.
Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления.
Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.
В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно.
Закон предусматривает (ст. 9) порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ.
Полномочия могут быть прекращены досрочно в случае:
) принятия указанным органом решения о самороспуске;
) роспуска указанного органа высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ на основании принятия законодательным органом нормативного правового акта, противоречащего актам высшей юридической силы, принятым по предметам вне его компетенции, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения. В случае роспуска законодательного органа назначаются внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ. Указанные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа.
Полномочия могут быть прекращены досрочно также в случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.
Законом субъекта РФ утверждается бюджет и бюджеты внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении, представленные высшим должностным лицом или руководителем высшего исполнительного органа государственной власти, устанавливаются порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, утверждается структура исполнительных органов и др.
Если законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и после истечения данного срока судом установлено, что в результате были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ.
Если же в течение трех месяцев после этого законодательный орган не принял в пределах своих полномочий меры по исполнению решений суда, Президент РФ вправе распустить этот орган власти. Полномочия прекращаются со дня вступления в силу решения Президента. Срок, в течение которого Президент вправе вынести предупреждение законодательному органу или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать одного года со дня вступления в силу решения суда.
Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 января 2002 г. признал неконституционным положение Конституции Татарстана, согласно которому пассивным избирательным правом на выборах в Госсовет Республики по административно-территориальным избирательным округам обладают лишь постоянно проживающие или работающие на территории округа лица.
Решение Суда носит общеобязательный характер для всех аналогичных норм в других субъектах РФ.
Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами.
Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 г. подтвердил свою прежнюю правовую позицию, согласно которой законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.
В то же время Суд указал на необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий, к числу которых относится публично-правовой институт парламентской неприкосновенности, призванной оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Конституционный Суд указал на общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении сроков полномочий. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Но запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно- и административно-процессуального характера без согласия законодательного органа субъекта РФ не соответствует Конституции РФ.
1.3 Взаимодействие законодательной власти субъектов Российской Федерации с другими региональными органами власти
Большинство субъектов Российской Федерации в той или иной мере воспроизводят у себя федеральную модель взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. В первую очередь это касается взаимодействия представительного органа государственной власти (парламента) субъекта Российской Федерации с высшим должностным лицом (главой) субъекта Российской Федерации.
Взаимодействие парламента и главы субъекта Российской Федерации.
Взаимодействию парламента и главы субъекта в ряде субъектов Федерации посвящена специальная глава 4 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее ФЗ № 184).
Среди основных направлений взаимодействия парламента и главы субъекта РФ можно выделить: послания главы субъекта парламенту, совместную законотворческую деятельность, согласительные процедуры, деятельность представителей главы субъекта РФ в парламенте, а также прочие контакты (например, совместное исполнение представительских функций). Указанные формы взаимодействия урегулированы как правило конституциями (уставами) субъектов РФ, регламентами их представительных органов, а также законами и подзаконными актами субъектов РФ, регулирующими вопросы деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Как и на федеральном уровне, традиционными в российских регионах стали послания главы субъекта РФ парламенту, содержащие оценку положения дел и задачи органов власти субъекта Федерации на будущее. В соответствии с законодательством субъекта РФ это может быть:
·ежегодное послание (республики Тыва и Карачаево-Черкессия, Санкт-Петербург, Орловская область, Таймырский Долгано-Ненецкий автономный округ);
·ежегодное (а кое-где и полугодичное) представление главой субъекта РФ проектов прогнозов и программ социально-экономического развития региона вкупе с информацией об их выполнении (Магаданская (срок - до 1 февраля), Сахалинская, Брянская, Вологодская и Читинская области, Ненецкий автономный округ);
·ежегодный доклад (республики Алтай и Калмыкия, Сахалинская область (здесь ежегодный доклад имеет фиксированный срок представления - до 1 февраля) Ненецкий автономный округ);
·ежегодное представление главой субъекта РФ информации о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики (республики Тыва и Карачаево-Черкессия);
·полугодичное сообщение о положении в регионе и основных направлениях деятельности (Хабаровский край);
·ежегодное представление главой субъекта РФ информации по вопросам исполнения законов субъекта РФ (Вологодская область).
Традиционными стали и бюджетные послания главы субъекта Федерации, которые включают в себя не только представление главой субъекта парламенту проекта бюджета субъекта и отчета о его исполнении, а в некоторых субъектах Федерации также и представление проектов бюджетов внебюджетных фондов и отчетов об их исполнении.
Во всех субъектах РФ их главы являются субъектами права законодательной инициативы, что, кстати, предусмотрено Федеральным законом (ч.1 ст.6 ФЗ № 184). Глава субъекта РФ вносит в парламент законопроекты, которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены последним. В ряде субъектов Федерации законопроекты, внесенные главой субъекта, рассматриваются парламентом в первоочередном порядке (Республика Карачаево-Черкессия, Таймырский Долгано-Ненецкий, Корякский и Усть-Ордынской Бурятский автономные округа). Закон также допускает такой порядок по предложению главы субъекта РФ (ч.2 ст.6 Закона).
Наделение главы субъекта Федерации правом законодательной инициативы подразумевает также предоставление ему права вносить предложения о поправках к конституции (уставу) субъекта, а главы ряда субъектов РФ (Республики Алтай, например) могут предложить парламенту назначить референдум по этому вопросу.
Внесение на рассмотрение парламента законопроектов по ряду вопросов может потребовать заключения со стороны главы субъекта Федерации. В основном это касается законопроектов о налогах, финансовых обязательствах и законопроектов, предусматривающих расходы из бюджета субъекта РФ.
На заключительной стадии законодательного процесса законопроект направляется главе субъекта РФ для подписания и обнародования. Во всех субъектах Федерации существует институт вето главы субъекта. В некоторых субъектах существует норма о том, что глава субъекта может отклонить законопроект, принятый парламентом, только с представлением мотивированного заключения о причинах возвращения (Таймырский Долгано-Ненецкий автономный округ, Московская область).
Таким образом, глава субъекта РФ в той или иной форме взаимодействует с парламентом в течение всего законодательного процесса. Это взаимодействие не всегда протекает мирно. Поэтому зачастую необходимы специальные согласительные процедуры с участием заинтересованных сторон для урегулирования спорной ситуации.
В соответствии с общепринятыми представлениями о месте и роли главы субъекта Федерации в политическом процессе, одной из его функций является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти. Он может использовать согласительные процедуры, направленные на достижение компромисса в решении спорных вопросов. В этой своей ипостаси глава субъекта РФ должен выступать (и как правило выступает) не столько в качестве одной из сторон спора, сколько в качестве арбитра, стоящего над любой ветвью власти. Согласительные процедуры, в свою очередь, могут быть весьма разнообразными, что обусловлено особенностями устройства государственной власти в субъекте РФ. Это могут быть:
·согласительные процедуры в ходе принятия спорных законопроектов;
·консультации по поводу внесения главой субъекта в парламент кандидатур на высшие должности субъекта РФ;
·консультации по поводу отстранения от должности главы и высших должностных лиц субъекта РФ;
·вопросы деятельности самого парламента (роспуск, внеочередное заседание, назначение сроков выборов и пр.);
·вопросы утверждения структуры правительства субъекта РФ и многое другое.
Основы взаимодействия законодательного (представительного) и исполнительного органов власти субъекта РФ регулируются Конституцией РФ, ФЗ № 184, конституциями, уставами и законодательством субъектов РФ, в том числе регламентами их законодательных и исполнительных органов государственной власти.
Основные полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ в сфере его взаимодействия с парламентом непосредственно связаны с полномочиями высшего должностного лица, возглавляющего исполнительный орган, и концентрируются по ходу бюджетного процесса. Орган исполнительной власти субъекта Федерации как правило:
·разрабатывает для представления высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта проект бюджета субъекта;
·разрабатывает проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;
·обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет о его исполнении;
·готовит отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта и др.
В законодательной сфере правительство субъекта РФ может быть наделено правом законодательной инициативы. Согласно Закона (п.7 ст.23) на заседаниях законодательного органа субъекта РФ вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта или лица, уполномоченные указанными руководителями.
Полномочия правительства субъекта Федерации в сфере согласования интересов законодательной и исполнительной ветвей власти также носят подчиненный, производный от полномочий главы субъекта характер - ведь само согласование структуры правительства (вплоть до уровня его структурных подразделений) и кандидатур на замещение правительственных должностей субъекта РФ законодательством большинства субъектов Федерации отнесено к совместному ведению главы субъекта и парламента.
Споры между законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в порядке, предусмотренном Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке (ст.25 Закона), поэтому представители правительства субъекта РФ нередко принимают участие в согласительных комиссиях, образуемых главой субъекта и парламентом на паритетных началах.
Законодательные (представительные) органы и органы судебной власти субъектов Российской Федерации. Основы взаимодействия представительных и судебных органов субъектов РФ регулируются Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе в Российской Федерации». Согласно этому Закону судебная власть на всей территории России самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Однако на уровне субъектов Федерации существуют некоторые особенности нормативного правового регулирования взаимодействия представительной и судебной ветвей власти. Согласно ч.4 ст.4 Федерального конституционного закона к судам субъектов РФ относятся:
·конституционные (уставные) суды субъектов РФ;
·мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.
Все иные судебные органы, действующие на территории субъектов РФ, являются судами Российской Федерации и функционируют в соответствии с федеральным законодательством.
Таким образом, на уровне субъектов РФ можно вести речь о взаимодействии представительных органов власти с конституционными (уставными) судами и мировыми судьями. Однако практика еще более сужает данный перечень. Наличие органов конституционного правосудия в том или ином виде предусмотрено законодательством более 40 субъектов РФ, но реально созданы и действуют конституционные суды только в 15 субъектах Федерации, из которых подавляющее большинство приходится на республики.
Практически все конституционные (уставные) суды наделены правом законодательной инициативы. При этом их право ограничено «специализацией» - конституционные суды вносят в парламенты субъектов законопроекты и законодательные предложения только по вопросам своего ведения. Это нормальная практика для Федерации в целом, ибо на федеральном уровне правоспособность судебных органов в сфере законодательной инициативы ограничена аналогичным образом.
Функция судебного контроля, являясь элементом системы сдержек и противовесов, прямо следует из провозглашенного на федеральном и региональном уровнях принципа разделения властей. О наличии этой функции можно судить хотя бы по таким полномочиям конституционных судов, как проверка соответствия конституции (уставу) субъекта РФ нормативных правовых актов субъекта, толкование конституций (уставов) субъектов РФ, рассмотрение жалоб граждан по решениям и действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. В подобных полномочиях конституционного правосудия субъектов Федерации находит отражение функция контроля за правотворческой и правоприменительной деятельностью органов государственной власти конкретного субъекта Федерации.
Порядок формирования конституционных судов субъектов Федерации как правило предусматривает активное участие представительных органов в процессе назначения на должность и освобождения от должности судей конституционных судов. Конституционный Суд Республики Адыгея, к примеру, состоит из трех членов, избираемых на должности Государственным Советом - Хасэ Республики на основе равного представительства кандидатов в судьи Конституционного Суда Республики от законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. Председатель Суда и двое судей осуществляют свои полномочия на постоянной (оплачиваемой) основе. В Республике Дагестан предусмотрен несколько иной порядок формирования Конституционного Суда. Государственный Совет Республики Дагестан представляет Народному Собранию кандидатуры на должность судьи Конституционного Суда. Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа депутатов. Полномочия судьи Конституционного Суда прекращаются Народным Собранием Республики по представлению Конституционного Суда.
Важное значение для законодательного процесса имеют послания конституционных судов законодательным органам субъектов Федерации. Конституционный Суд Дагестана ежегодно направляет Государственному Совету, Народному Собранию и Правительству Республики послание о состоянии конституционной законности в Республике Дагестан.
В качестве одной из форм взаимодействия законодательных органов и органов конституционного правосудия субъектов РФ можно рассматривать совместное выполнение представительских функций. Одним из наиболее распространенных оснований для совместного исполнения представительских функций является присутствие депутатов и судей на инаугурации главы субъекта Федерации.
Подводя итог данной главе отметим, что Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. законодательный орган государственный региональный
Взаимодействие законодательных (представительных) органов и органов конституционного правосудия субъектов Федерации носит перманентный характер, предопределенный местом и ролью конституционной юстиции в системе разделения властей. Решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ имеют важное значение для деятельности представительных органов государственной власти субъектов.
Глава 2. Законодательное собрание Тверской области в региональной системе государственного управления
.1 Организация деятельности и компетенция Законодательного Собрания Тверской области
Правовое регулирование и правовой статус Законодательного Собрания Тверской области закреплен в Уставе Тверской области .
В ст. 82 Устава Тверской области закреплено что законодательная (представительная) государственная власть в области осуществляется Законодательным Собранием Тверской области. Законодательное Собрание Тверской области является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Тверской области.
Законодательное Собрание принимает Устав Тверской области и поправки к нему, законы области по предметам ведения Тверской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, постановления Законодательного Собрания. Законодательное Собрание осуществляет в пределах и формах, установленных Уставом Тверской области и законами области, контроль за соблюдением и исполнением законов области, исполнением областного бюджета, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области, а также осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Тверской области и законами области.
Законодательное Собрание Тверской области избирается сроком на пять лет.
Законодательное Собрание Тверской области состоит из 40 депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Порядок организации и проведения выборов в Законодательное Собрание устанавливается законом области в соответствии с федеральным законодательством.
Заседание Законодательного Собрания Тверской области правомочно, если на нем присутствует большинство от установленного числа депутатов (не менее 17 депутатов).
Для осуществления контрольных полномочий Законодательное Собрание образует Контрольно-счетную палату, деятельность которой регулируется законом области.
Для организационного, правового, информационного, материального и иного обеспечения деятельности Законодательного Собрания Тверской области создается аппарат Законодательного Собрания Тверской области.
Порядок деятельности Законодательного Собрания определяется Уставом области и Регламентом Законодательного Собрания, утверждаемым постановлением Законодательного Собрания.
Законодательное Собрание осуществляет следующие полномочия по вопросам организации и обеспечения государственной власти в области:
а) принятие Устава области и поправок к нему;
б) установление порядка формирования (образования) органов государственной власти области, их полномочий, организации деятельности и взаимодействия;
в) установление административно-территориального устройства области, решение вопроса об изменении границ области и территорий муниципальных образований области;
г) утверждение структуры Законодательного Собрания и его органов, принятие Регламента Законодательного Собрания и положений о его органах;
е) установление системы исполнительных органов государственной власти области;
ж) назначение выборов в Законодательное Собрание;
з) наделение гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями Губернатора Тверской области;
и) формирование совместно с Губернатором области состава избирательной комиссии области;
к) досрочное прекращение полномочий депутата Законодательного Собрания;
л) избрание из числа депутатов и освобождение от должности Председателя Законодательного Собрания, его заместителей, образование из числа депутатов комиссий и постоянных комитетов и избрание их руководителей (председателей), избрание других должностных лиц и органов Законодательного Собрания в соответствии с законами области;
м) принятие решений по запросам и обращениям депутатов Законодательного Собрания;
н) заслушивание ежегодных посланий Губернатора о положении дел в области;
н1) заслушивание ежегодных отчетов Губернатора области о результатах деятельности Администрации области, в том числе по вопросам, поставленным Законодательным Собранием области;
о) принятие решений о недоверии (доверии) Губернатору Тверской области, о досрочном прекращении полномочий Губернатора Тверской области в случаях, предусмотренных федеральным законодательством;
п) дача согласия на назначение на должность первых заместителей Губернатора области, руководителей органов исполнительной власти (социальной защиты, по управлению финансами, имуществом области), полномочных представителей области в федеральных органах государственной власти;
р) назначение мировых судей Тверской области;
с) согласование назначения прокурора области;
т) утверждение заключения и расторжения договоров (соглашений) Тверской области, одобрение проекта договора о разграничении полномочий.
у) принятие решения о назначении референдума области;
ф) принятие решения об осуществлении права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации;
х) принятие решения об обращении к Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации;
ц) назначение и освобождение полномочных представителей Законодательного Собрания;
ч) принятие решений по обращениям Губернатора;
ш) решение иных вопросов, отнесенных к его ведению федеральными законами, настоящим Уставом и законами области.
Взаимоотношения Законодательного Собрания с Губернатором и Администрацией области строятся, исходя из интересов области, признания прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности, основываясь на принципах единства системы государственной власти и разделения властей, невмешательства в компетенцию друг друга, взаимного уважения и согласования деятельности.
Порядок и формы взаимодействия определяются федеральным и областным законодательством, регламентами Законодательного Собрания и Администрации области.
Законодательное Собрание вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых оно принимало участие. Принятие решения о недоверии указанным лицам влечет немедленное освобождение их от должности, если иные последствия не установлены законом Тверской области.
2.2 Порядок принятия и обнародования законов области и правовых актов Законодательного Собрания
Законодательное Собрание принимает правовые акты в виде Устава, поправок к Уставу, законов области и постановлений Законодательного Собрания.
Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании принадлежит постоянному комитету Законодательного Собрания, депутатской фракции, группе депутатов Законодательного Собрания, депутату Законодательного Собрания, Губернатору, представительным органам местного самоуправления, главам муниципальных образований, избирательной комиссии Тверской области Прокурору Тверской области, Уполномоченному по правам человека в Тверской области, Общественной палате Тверской области, а в случаях, установленных федеральным законом, - Правительству Тверской области.
Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Тверской области, рассматриваются Законодательным Собранием области по представлению Губернатора области либо при наличии его заключения, представляемого в Законодательное Собрание области в течение двадцати календарных дней со дня поступления законопроекта Губернатору области для дачи заключения.
Законы Тверской области, принятые Законодательным Собранием, в течение семи рабочих дней со дня их принятия направляются Законодательным Собранием Губернатору области для обнародования.
Губернатор области в течение четырнадцати календарных дней со дня поступления закона области обнародует его, удостоверяя обнародование закона путем его подписания, либо в этот же срок отклоняет закон и возвращает его в Законодательное Собрание с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений.
В случае отклонения Губернатором закона области указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания.
Закон области, одобренный Законодательным Собранием в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен Губернатором области и подлежит обнародованию Губернатором области в течение шести календарных дней со дня его поступления.
Постановления Законодательного Собрания подписываются в шестидневный срок Председателем Законодательного Собрания и публикуются.
Устав, поправки к Уставу, законы области, постановления Законодательного Собрания подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном настоящим Уставом и законом области.
Устав, поправки к Уставу и закон области вступают в силу после их официального опубликования. Законы, нормативные правовые акты Законодательного Собрания по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее, чем через десять дней после их официального опубликования.
Постановления Законодательного Собрания вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не предусмотрено в самом правовом акте.
Глава 3. Проблемы в деятельности законодательного собрания Тверской области и пути их решения
.1 Проблемы в деятельности Законодательного Собрания Тверской области
Законотворческий процесс Законодательного Собрания Тверской области включает в себя следующие основные стадии: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, опубликование (обнародование) закона. По сути, самой важной стадией является законодательная инициатива, поскольку именно она является отправной точкой для каждого законопроекта. И именно с этой стадией, на наш взгляд, связаны весьма серьезные проблемы, затрудняющие развитие законотворческого процесса.
В настоящее время в Законодательном Собрании Тверской области сложилась ситуация, когда большой поток законопроектов привёл законодательный процесс к весьма важной проблеме.
Налицо существенная разница в соотношении между количеством внесённых на рассмотрение в Законодательное Собрание законопроектов и количеством принятых законов. По показателям статистических данных о результатах законодательного процесса Законодательного Собрания принятые законы составляют менее 50% от общего числа внесённых законопроектов.
Предполагаем, что причины такой ситуации в следующем:
Низкий уровень юридико-технической экспертизы законопроекта;
Упрощенная система выдвижения законопроекта субъектом законодательной инициативы;
Последующий отказ субъектов законодательной инициативы от законопроекта, рассматриваемого Законодательным Собранием.
Юридико-техническая экспертиза законопроектов представляет собой достаточно сложную систему требований к официальным реквизитам, структуре, содержанию будущего нормативного правового акта, системным связям норм как внутри самого законопроекта, так и с уже принятыми законодательными актами. Согласно ст. 112 Регламента Законодательного Собрания Правовое управление Аппарата Законодательного Собрания осуществляет правовую экспертизу законопроекта. Однако имеет место случаи, когда в свет выходят законы с явными недостатками.
Также о низком уровне юридико-технической экспертизы можно судить по тому факту, что ряд законопроектов отклоняется по таким причинам, как несоблюдение требований регламента Законодательного Собрания, несоответствие Конституции, принятие аналогичного законопроекта.
Помимо низкого уровня экспертизы законопроектов, обращает на себя внимание еще одна проблема - упрощенная система выдвижения законопроекта субъектом законодательной инициативы. В одной из своих статей в 2001 году А. Цалиев высказался о следующем: «Создаётся впечатление, что достаточно лишь одного желания разработчика для появления на свет очередного правового акта». С момента опубликования данной мысли прошло почти 9 лет, но система так и не изменилась.
Ещё одна из возможных причин затруднения эффективной деятельности регионального парламента - это отказ субъектов законодательной инициативы от законопроекта, уже находящегося в процессе рассмотрения его Законодательным Собранием. Возникновение подобных ситуаций уже само по себе говорит о нецелесообразности отдельных законодательных инициатив, которые лишь излишне загружают парламентариев. Некоторые законопроекты в течение нескольких лет вносятся в планы сессий, рассматриваются заинтересованными органами и лицами, а, позже субъект, предложивший данный законопроект, отзывает право законодательной инициативы. Такие отказы заставляют Законодательное Собрание работать в «холостую».
Кроме того, одной из причин плохого законодательства и принятие многих дефектных законов является отношение значительной части депутатов Законодательного Собрания тверской области к законодательному процессу, недооценка ими роли и значения законодательных процедур, создание законодательства, адекватного потребностям прогрессивного развития общества и государства. У многих законодателей нет должной подготовки к законодательной деятельности, достаточно четкого представления о сущности законов, их месте в системе нормативных правовых актов и других необходимых знаний.
Нет отработанной практики долгосрочного, да фактически и среднесрочного планирования законодательства, должной очередности принятия законов. На практике очень часто неоправданно отсутствуют одни законы и, наоборот, принимаются вперед другие, порой не нужные в данный момент.
3.2 Пути решения существующих проблем в деятельности Законодательного Собрания Тверской области и перспективы его развития
Чтобы решить названные проблемы представляется целесообразным более четко урегулировать сам процесс разработки и обоснования предложения о создании либо изменении каких-либо норм права. На этом этапе мысль о создании новых правовых норм должна «материализоваться» и получить дальнейшее развитие, но может быть и отвергнута. Свое веское слово в этом случае могут сказать только специалисты: целесообразна ли будет разработка данного законопроекта, существует ли в нем общественная необходимость, почему не работали прежние нормы и т.д. Предшествует подобным выводам работа многих специалистов высокой квалификации. В финансовом отношении это стоит дорого, но все равно меньше, чем разработка в Законодательном Собрании законопроекта, который не способен стать законом.
Другой блок проблем связан с вопросами качества самого закона, представляющего адекватное отражение законодателем нормативно-правовых потребностей, что возможно лишь при строго научной основе законотворческого процесса. Основная задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официально-правовые формы, и это, следует закрепить конституционно.
Для совершенствования законодательной деятельности Законодательного собрания Тверской области, во-первых, на мой взгляд, необходимо изменить существующую практику законотворчества на стадии подготовки проекта закона. Здесь представляется возможным разработка проекта группой ученых-специалистов, которая заменила бы ведомственный порядок подготовки законопроектов. Целесообразно выносить важнейшие законопроекты на всенародное обсуждение, предварительно разработав механизм подведения итогов обсуждения и их учета в законопроекте.
В этой связи было бы целесообразно внедрить в практику единообразные правила, последовательно регламентирующие порядок осуществления права законодательной инициативы с точки зрения общественной необходимости, правовой обоснованности предполагаемой стоимости.
Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой.
Таким образом, осуществление некоторых процедур, направленных на совершенствование стадии законодательной инициативы, позволит, на наш взгляд, существенно повысить эффективность законотворчества в Тверской области.
Заключение
Подводя итог данной работе отметим следующее. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ - постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ, правой статус которого закрепляется законодательством.
Законодательные органы формируются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Структура и порядок формирования представительных органов субъектов РФ устанавливается конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ. В структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут входить постоянно действующие депутаты (их число устанавливается законами соответствующего субъекта РФ), которые формируют из своего состава рабочие группы по разрешению вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения характера.
Порядок формирования представительных органов власти субъектов РФ: по единому избирательному округу избирается не менее 50 % депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - не менее 50 % депутатов одной из палат указанного органа пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.
На депутатов представительных органов власти субъектов РФ распространяется статус депутатов, включая депутатский иммунитет.
Депутатами представительного органа власти субъекта РФ могут быть избраны в установленном субъектом РФ порядке граждане РФ, достигшие определенного законом субъекта РФ возраста и не признанные судом ограниченно дееспособными или недееспособными.
Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ: 1) принятие конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней, если иное не установлено конституцией субъекта РФ; 2) издание законов по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в пределах полномочий субъекта РФ; 3) осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ; 4) иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ считаются принятыми, если в этот орган на момент вынесения актов избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов, а на заседании присутствовало не менее установленного законами субъекта РФ числа депутатов.
Финансирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и их деятельности осуществляется из бюджета соответствующих субъектов РФ.
Анализ правового статуса Законодательного Собрания Тверской области показал, что Законодательное Собрание Тверской области является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Тверской области.
Список использованной литературы
1.Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. на 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. - 2009. - 21 января.
2.О судебной системе Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (в ред. от 12.03.2010) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1.
.Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 25.07.2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
.Устав Тверской области (в ред. от 2.08.2011 года) // Вся Тверь. 2006. - № 7.
.Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление. Учебник / И.А. Василенко. - М.: Юрайт, 2012. - 431 с.
.Глазунова, Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление : Учебник / Н.И. Глазунова. - М.: Велби, 2009. - 506 с.
7.Ершов, В. Государственное и муниципальное управление : учебное пособие / В. Ершов. - М.: ГроссМедиа Ферлаг <http://www.my-shop.ru/shop/producer/764.html> 2009 .- 256 с.
.Игнатов, В.Г. Государственное и муниципальное управление в России / В.Г. Игнатов. - Р/нД.: Феникс, 2010. - 382 с.
.Лазарев, В.В. Научно-практический комментарий к конституции РФ / В.В. Лазарев. - М.: Юрайт, 2009. - 872 с.
.Назаренко, Н.Ю. Государственное и муниципальное управление / Н.Ю. Назаренко. - М.: Приор, 2011. - 160 с.
.Наумов, С.Ю. Государственное и муниципальное управление. Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш, М.М. Мокеев. - М.: Дашков и К, 2012. - 556 с.