История государственного управления в России

История государственного управления в России

История государственного управления в России

Лекция 1. Методология и теория предмета «ИГУ в России»

Существует 2 подхода к изучению этого предмета:

1. институциональный (изучение института власти, формально-правовой подход)
2. социологический (отношения государства и общества как социология власти, как особенности формирования политической элиты и российской бюрократии).

Типология власти

По мнению Вебера, государственная власть прошла ряд этапов в своем развитии:

1. персонификация власти
2. институционализация власти (камерализм)
3. формализация власти, ее безличный характер.

Россия должна изучаться не только во времени, но и в пространстве, как геополитическая величина, т.к. влияние географического фактора на развитие государственного управления в России было огромным.

В основе российской государственности лежит 2 источника:

1. византийско-христианский
2. татаро-монгольский

Несовместимость восточных и европейских ценностей во многом объясняет причины неудачных реформ в России. Поэтому часто после либеральных реформ начиналось движение назад при столкновении с восточным менталитетом народных масс.

Если в западных странах очень рано произошло освобождение общества и личности от влияния государства, сформировалось гражданское общество и развивалось снизу вверх (как и сословия), то в России государство оказалось над обществом и над личностью.

История и государственная власть не сформировали в России индивидуальной ответственности. Личное начало было подчинено коллективному, а главной чертой экономических отношений была нерасчлененность собственности и власти. Собственность являлась функцией власти.

Ключевский В.О.: «Особенностью России являлось то, что в основе ее способа производства лежали не отношения собственности, а отношения власти. Собственность являлась продолжением власти (т.е. у кого власть, у того и собственность). С этой особенностью связаны были и особенности русского феодализма и особенности формирования сословий в России».

Вебер выделял 2 типа традиционных обществ:

1. западноевропейский феодализм (построен на договоре)
2. восточный патримониализм (личная преданность), который в свою очередь делился еще на 3 типа: - полицентризм

- иерархия собственности

система вассалитета.

Этатизм (приоритет государства в жизни общества) - один из важнейших признаков развития Российского государства.

Государство формировало сословия сверху, в результате в России сформировалось служивое государство (когда все сословия служили государству). В России сословия отличались не нравами, а повинностями.

Одна из наиболее характерных особенностей в развитии России, оказавшая огромное влияние на характер государственной власти, - это мобилизационный (догоняющий) тип развития общества. Этот тип стал характерен для страны после татаро-монгольского разгрома, когда Россия стала отставать от развитых стран и вынуждена была их догонять (XV в).

При догоняющем типе развития интересы государства выходят на первый план, а интересы личности - на второй, т.к. государство вынуждено мобилизовать все ресурсы и использовать все чрезвычайные средства для достижения чрезвычайных целей.

При мобилизационном типе развития определяющими становятся внешние факторы. Развитие приобретает скачкообразный характер, общество вынуждено «перепрыгивать» через необходимые этапы, и реформы проводятся часто на неподготовленной почве, самим государством сверху и в интересах государства, а не личности.

Реформы Петра I ставили целью ввести в Россию рациональную систему управления, рациональную демократию, но западная рациональная модель управления была перенесена на нерациональный материал русского общества. В результате образовался огромный разрыв между управляющими и управляемыми. Единственным грамотным сословием был узкий слой дворянства и чиновничества, а основная масса оставалась неграмотной и некультурной, что привело к полному господству бюрократии и зависимости населения от чиновников.

Хофштеде и Боллинже сформировали четырехфакторную модель, по которой можно определить тип организационной культуры общества:

1. уровень иерархии (приказ, подчинение);
2. феминизация и маскулинизация;
3. организованная модель;
4. неорганизованная модель.

Факторы, характеризующие организационную культуру страны:

1. Дистанция власти (в России преобладает высокая степень);
2. Стремление избежать неопределенности;
3. Индивидуализм/ коллективизм;
4. Система мужественности (преобладание мужских или женских ценностей в обществе).

Для российского общества характерна координационно-корпоративная управленческая культура. Она была построена на коллективных началах, на координации деятельности автономных корпоративных социальных групп, нацеленных на коллективный результат, но при максимальном снижении потенциала риска. В основе этого типа культуры лежали не индивидуальные ценности, а объединение людей на основе согласованных интересов (при сохранении суверенитета личности).

В основе морали лежит общее благо и служение этому благу. Для Российского государства более характерна не организованность, а общность.

Лекция 2. Традиционные основы политической культуры России и их влияние на характер российской государственности

Любое общество имеет свою политическую культуру, которая складывается из 3 основных составляющих:

1. Характер и особенности политического сознания, менталитета, ориентации.

2. Характер политического поведения и образцы политического участия граждан.

. Характер функционирования политических институтов:

а) характер электорального процесса;

б) характер принятия и реализации политических решений;

в) характер разрешения социальных конфликтов.

Политическая культура (далее ПК) общества является качественной интегральной характеристикой всей политической жизни общества и отличает одно общество от других.

В то же время ПК общества включает в себя не все существующее в данный момент в данной стране политическое сознание, а только наиболее устойчивые, повторяющиеся, передающиеся из поколения в поколение, исторически сложившиеся образцы политического сознания и поведения, характерные для данного общества.

Например, для ПК Великобритании характерна исторически сложившаяся установка массового сознания на ту или иную политическую партию, а для ПК США - на того или иного политического лидера.

К основным чертам ПК России относятся:

)Этатизм - приоритет государства в жизни общества.

) Авторитарный характер государственной власти (практически на всех этапах русской истории).

1. Политическое господство бюрократии и бюрократический характер управления.
2. Патернализм и патерналистский характер властных отношений (стремление государства опекать общество и под предлогом заботы об общем благе вмешиваться в частную жизнь граждан и регламентировать все стороны жизни общества).
3. Клиентилизм в отношениях населения к государству (привычка населения быть под покровительством государства).
4. Персонификация политики (привычка населения ориентироваться не на законы, а на лица). В то время как в западных странах очень рано сформировалось формальное сознание (ориентация на формальные законы, а не лица).

Отсюда вывод: до тех пор, пока в России не будет преодолена персонификация власти и политики, трудно говорить о формировании правового государства и гражданского общества.

1. Слабая структурированность русского общества, т.е. слабое развитие или отсутствие автономных, независимых от государства структур гражданского общества.

Хотя после отмены крепостного права в ходе реформ Александра II происходит усложнение политической жизни в России, начинается процесс структуризации общества, возникновение автономных сфер и структур (создание органов местного самоуправления (русское Земство), независимого суда, суда присяжных, парламентаризма, многопартийности).

Тем не менее, этот процесс оказался коротким и был прерван большевистской революцией 1917 г., после которой в 30-40-е гг. Произошла деструктуризация общества в условиях тоталитарного режима.

1. Сакрализация власти.
2. Приверженность харизматическим лидерам (привычка быть ведомыми).

Все эти особенности российской ПК сложились исторически и формировались самой властью. Вместе с тем не стоит упрощенно оценивать роль государства в жизни российского общества как сугубо отрицательную, равно как и отношение населения к государству, которое не было однозначным.

В России государство занимало доминирующее положение в общественной жизни, т.к. являлось своеобразной скрепой русского общества и тем стержнем, вокруг которого строилась общественная конституция России.

Русский народ по-своему относился к государству (он был и самым государственным народом в мире, и в то же время анархистом). С одной стороны, русские не мыслили себя вне государства, но в то же время отношение народа к государству значительно отличалось от отношения к государству европейских народов. Это было не правовое отношение. Это не отношение гражданства и законности. Связь русских людей с государством всегда была очень личная, не признающая посредников.

Поэтому русский народ не принял официального этатизма, в основе которого лежит Византийская государственная идея жестокого бюрократического государства.

Именно поэтому население России всегда противопоставляло главу государства и государственных чиновников. Вся государственная администрация представляется населению чуждой, мешающей связи главы государства с народом.

Этот раскол между государственной бюрократией и народом еще больше усилился после реформ Петра, создавшего разветвленную систему бюрократии, без участия народа.

Другой особенностью развития России, повлиявшей на характер взаимоотношений государства и общества, стало длительное сосуществование двух начал, которые часто нигде не пересекались - государства и общины.

Российское общество представляло собой федерацию автономных общин. При этом в сознании народа приоритет отдавался не государственным структурам, а общине. Именно община занимала центральное место в самоидентификации общества русских людей.

Но очень рано русское государство противопоставило себя общине и «крестьянскому миру» и попыталось навязать византийскую модель государственности.

Именно здесь кроется тот дуализм и та «антиномичность» (Бердяев), который так свойствен русскому национальному менталитету.

Это означает, что вопреки славянофильской теории самобытности русского народа, основанным на православии и коллективизме), главной особенностью российского национального менталитета являлось сочетание крайностей в этом сознании, отрицающие друг друга (антиномии).

Бердяев выделял 3 основные антиномии:

1. отношение русских к государству:

тезис: русский народ был самым государственным.

Антитезис: русский народ всегда критически относился к гос. Администрации и противопоставлял ей общину. Анархизм - одна из наиболее характерных черт русского сознания.

1. отношение русских к свободе:

тезис: исторически и географически русский народ был одним из самых свободолюбивых народов, всегда был странником, отшельником, искателем лучшей доли и правды.

Антитезис: ни в одном государстве не было такого сервилизма, рабского подчинения власти, как в России.

1. отношение русских к национальности:

Тезис: географическое положение России, колонизаторский характер развития (постоянное расширение, освоение новых земель) привели к тому, что русский народ очень терпимо и уважительно относился к другим нациям. Чувство национальной идентичности долго не было сформировано в России, и русский народ идентифицировал себя не по национальному, а по религиозному принципу.

Само понятие национализм не воспринималось русским сознанием. Считается, что национализм может быть английским, французским, но не русским.

Антитезис: ни в одном государстве, за исключением России и Германии, не было таких вспышек антисемитизма, который приобрел бытовой характер.

Факторы, определившие формирование особенностей политической культуры России и российской государственности

Начиная с «Государственной школы» в русской историографии (Ключевский, Соловьев), особое внимание уделялось влиянию географического фактора на формирование национальной государственности.

Впоследствии, в XX в. эта теория была дополнена и развита западными учеными и приобрела характер многофакторного (геополитического) подхода к объяснению особенностей российской государственности.

С точки зрения этого подхода, на российскую государственность повлияли:

1. равнинный характер территории, на котором образовалось Древнерусское государство, лишенная резких географических рубежей. Это изначально предопределило такую характерную особенность российского развития, как его колонизаторский характер, т.е. постоянное расширение имевшихся и освоение новых земель.

Это «разбегавшееся» пространство требовало особой роли государства в жизни общества, которое вынуждено было мобилизовать все ресурсы для закрепления этого пространства.

1. открытость государственных границ и постоянная внешняя опасность со стороны кочевников также усиливала роль государства, которая постепенно приобретала военный характер.
2. Монгольский фактор и его влияние на эволюцию российской государственности.

Влияние монгольского фактора можно подразделить на косвенное и прямое.

Прямое: Золотая Орда внесла в русскую политическую культуру начало жесткой дисциплины, иерархии и деспотизма.

Отчасти можно говорить и о влиянии золотоордынской административной модели (напр., первая перепись населения, система басмачества и коммуникации).

Более серьезное - косвенное влияние татаро-монгольского разгрома в России: после этого Русь стала отставать от западных стран, и для нее стал характерен догоняющий (мобилизационный) тип развития.

Лекция 3. Субцивилизации в истории российской государственности. Особенности образования Древнерусского государства. Характеристика политических режимов

Одной из характерных особенностей развития России был ее прерывистый характер. Это означает, что в истории России следует выделять не просто те или иные периоды, а субцивилизации, которые отличались друг от друга не только характером власти и управления, но и всей системой ценностей.

Например, если Киевская субцивилизация характеризовалась прочной интегрированностью с общеевропейскими ценностями, а само население после принятия христианства от Византии осознавало себя составной неотъемлемой частью общеевропейского христианского материка (пример - «Слово о законе и благодати» митрополита Иллариона), то в Московском государстве постепенно утверждается политика почвеничества, поворот на Восток, противопоставление православия и католицизма.

Можно выделить 3 основные субцивилизации в истории России:

1.Киевская (IX-XIV вв);

2.Московская (XIV-XVII вв);

.Имперская (XVIII-XX вв);

Основные черты Киевской субцивилизации:

1. гетерогенный характер русского общества. Государственные структуры еще не сложились, русская земля представляет собой федерацию местных полугосударственных образований.

Сложности объединения земель в одно государство объяснялись как географическими, хозяйственными, так и этнонациональными причинами.

По мнению Б.А. Рыбакова, само понятие «русский» применительно к этому периоду весьма спорно. Письменные источники (арабские, византийские, греческие) не дают оснований говорить о преобладающем славянском этносе на территории Древней Руси.

Древнерусский этнический конгломерат состоит из славянского, финно-угорского и балтийского этноса с большой примесью германского.

Письменные источники запечатлели в основном походы русских на Византию. В походах участвовали в основном варяжские дружины, а не славянские. Общим был только язык, но по языку нельзя определить этническую принадлежность.

Таким образом, древнерусское общество формировалось как полиэтническое.

На территории Киевской Руси сосуществовали различные типы хозяйства: скотоводство, бортничество, собирательство, земледелие.

Преобладание государственной собственности на ранних этапах русской истории.

Особенность климатических и географических условий обусловила приоритет не земледелия, а природных богатств. Следовательно, государство вынуждено было объявить себя верховным собственником земли (для сбора дани).

В связи с этим, и княжеские пожалования своим боярам состояли не в выделении земель и угодий, а в части налогов с данной территории.

Эти особенности хозяйственного развития привели к формированию и сосуществованию различных типов хозяйственных культур: оседлый тип, бродячий и кочевой.

Тот факт, что Русь изначально существовала на пересечении нескольких религиозных потоков, можно сделать следующий вывод:

Для объединения столь разнообразного состава населения в условиях отсутствия развитых коммуникаций требовался особый инструмент консолидации. Однако, Киевские Рюриковичи не могли воспользоваться опытом других больших государств (Персидское царство, Римская империя) и опереться на широкую систему бюрократии, как в Риме, т.к. бюрократического аппарата еще не было.

В этой ситуации таким механизмом сплочения русских земель стало принятие христианства на Руси (988 г.), которое сыграло определенную роль в консолидации Древнерусской народности и способствовало формированию Древнерусской государственности.

В период раздробленности православная церковь и религия являлись тем стержнем, который объединял русских и способствовал возрождению единой государственности уже в Московский период.

Русское православие отличалось от католичества (западного христианства) по степени теоретической разработанности. По большей части русское православие носило обрядовый характер. Это объяснялось следующими причинами:

1.к моменту принятия Русью христианства католичество на Западе приняло уже характер городской культуры с развитыми традициями, канонами и т.д. и эта городская культура была перенесена в страну с преобладанием крестьянского населения (деревенская Россия).

2.В значительной мере этому обрядовому характеру способствовало и само отношение великокняжеской власти к религии.

Власть использовала религию в сугубо утилитарных целях (как инструмент социальной консолидации общества в ущерб духовному началу христианства).

В результате на Руси сложился примитивный тип христианства, который Бердяев называл «православием без христианства».

В целом же Древнерусская субцивилизация мало чем отличалась от европейской того периода, в том числе по уровню материального развития, но она изначально имела свою стилевую специфику в результате длительного канонического и политического общения с Византией.

Основные черты Московской субцивилизации

Московский период в развитии Русского государства отличался от Киевского не только характером власти и управления, но и ментальностью эпохи, системой ценностей.

На развитие Московской субцивилизации повлияли 2 основных фактора:

1.распад некогда единой Древнерусской народности, когда значительная часть русских земель оказалась под влиянием Польши и Литвы (западнорусские земли) и на месте Древнерусской народности образовались два культурно-исторических феномена - Московское государство распад некогда единой Древнерусской народности, когда значительная часть русских земель оказалась под влиянием Польши и Литвы (западнорусские земли) и на месте Древнерусской народности образовались два культурно-исторических феномена - Московское государство называли «татарской Московией».

2.Сложные взаимоотношения с Золотой Ордой и с «Ордынским наследием» впоследствии (в XV в.) - Крымское, Астраханское, Сибирское и затем Казанское ханства.

Отношения Москвы с Золотой Ордой отличались сложностью, неоднозначностью. С одной стороны, рядовое население Московского государства негативно относилось к завоевателям, а с другой - именно Орда являлась важным источником легитимности и авторитета власти Московских князей и знати, т.к. ярлык на великое княжение получали в Золотой Орде.

Т.к. Русь считалась провинцией (колонией Золотой Орды - Русский Улус), а сама Орда считалась метрополией, то некоторые исследователи говорят о неизбежном патернализме монгольских ханов по отношению к русским землям, т.к. никакой нормальный хозяин не будет разрушать хозяйство, от которого он получает прибыль.

В XVI в. Наблюдается обратный процесс - активные выезды татарской знати на службу в Москву. Не менее сложными были отношения Московского государства с западным соседом - Литовским государством. В начале XV. Литовская Русь была реальным претендентом в соперничестве с Москвой на объединение русских земель, поэтому ее часто называли альтернативной Русью.

Существует несколько альтернатив развития русской государственности в XIV-XV вв.

Русское государство могло развиваться по Новгородской, по Литовской модели, либо по собственно Московской, которая в итоге победила, будучи более авторитарной и деспотической.

В отличие от Московской модели Литовской государство отличалось большей демократичностью, там рано начался процесс европеизации, утверждение в западнорусских городах престижных форм западной культуры, городского права и наблюдался процесс эволюции этого государства в сторону сословно-правового общества.

Литовское государство одержало ряд военно-политических побед, в том числе участвовало в союзе с Новгородом в разгроме Тевтонского Ордена, что еще больше усиливало авторитет этого княжества.

Русский язык являлся государственным и основной свод законов «Литовский статут» был написан на русском языке.

Ряд ошибок правящей элиты этого государства (совместные походы с крымским ханом на Москву) нанесли серьезный ущерб авторитету этого княжества, но окончательно спор между Москвой и Литвой за роль в объединении русских земель разрешила Польша.

В 1385 г. литовский князь Ягайло стал одновременно польским королем, началось государственное объединение Польши и Литвы и последовавшая за этим католицизация и полонизация западных земель.

Лекция 4

Все эти условия укрепили в русском сознании антикатолические настроения и надолго изолировали Россию от Европы

Этому также способствовало утверждение в Московском едином государстве в начале XVI в. государственной идеологии «Москва - третий Рим».

Особенно наглядно поворот к самобытности обнаружился во внутренней и внешней политике Ивана Грозного. Это выразилось в том, что в отличие от своих предшественников - Ивана III и Василия III, считавшими себя наследниками Византии.

Иван VI осознавал себя наследником распавшейся империи Чингисхана. Неслучайно, что свою внешнюю политику Иван Грозный начал с завоевания бывших владений Золотой Орды (Казанское,. Астраханское ханство), а потом начал Левонскую войну.

Ряд ученых говорит о том, что именно Иван Грозный предпринял первую попытку установления в России имперского типа правления как военно-бюрократической диктатуры во главе с главнокомандующим - царем.

Эта попытка реально выразилась в установлении опричнины, которую можно рассматривать и как метод ускоренной централизации, и как попытку установления режима личной власти с опорой на лично зависимую от него преторианскую гвардию - опричников.

Но эта попытка установления имперского типа в России была преждевременной и поэтому неосуществимой, т.к. имперский тип правления предполагает:

1. наличие развитой системы бюрократии, чего тогда еще не было в России.
2. наличие профессиональной постоянной армии, которая осознавала бы себя самостоятельной политической силой, влияющей на власть.

Эти условия были созданы лишь в начале XVIII в во времена правления Петра I.

Основные черты имперской субцивилизации

Так же, как Московская цивилизация отличалась от Древнерусской и Киевской, Петербургский период (имперская модель) до 1917 года отличался всей системой ценностей от предшествующих эпох.

Если в Московской субцивилизации главными были религиозные ценности, стремление сохранить чистоту православной веры («Москва - третий Рим», «последнее православное царство», «Святая Русь»), то в Петровской время предмет сакрализации переместился на государство. Именно государство становится предметом нового культа. А идентификация русских людей также связана с принадлежностью к русскому государству, а затем к православной вере.

Государство приобретает характер военно-полицейского патерналистского государства, а общество - характер политического общества.

Государство строилось вокруг армии, а армия считалась лучшим образцом государства.

Особенности формирования Древнерусского государства и служебных отношений.

Выделяют 2 типа служебных отношений и формирования государственности в Западных странах и на Востоке.

1. Преобладание одной народности над другой в результате завоевания или в силу первенства по занятию территорий. Например, одной из причин возникновения кастового строя в Индии и в Египте явилось завоевание туземцев другими племенами. В Индии: брахманы (высшая каста), кшатрии, вайшьи, шудры (низшая каста, не имевшая даже права частной собственности).

Примерно по той же схеме развивались государственные отношения во Франции и Англии. Так, во Франции в 1445 г. в результате завоевания Северной Галлии германскими племенами салических франков было образовано государство. Салические племена, завоевав территорию, делили ее на 3 части: 2/3 оставляли себе, 1/3 - местному населению.

Из этого фонда французские короли раздавали земли своим соратникам на условиях верной службы. Так возникла система пожалований, бенефиций, которыми наделялся тот или иной сеньор, получавший полный иммунитет от вмешательства центральной власти.

Начиная с Карла Великого, эти пожалования были наследственными и превратились в IX веке в феоды.

Сложившаяся феодальная система во Франции делала местных феодалов независимыми от королевской власти, а сама королевская власть была вынуждена опираться на города в борьбе с сепаратизмом местной феодальной аристократии.

Несколько по-другому складывались служебные отношения в Англии. Это государство возникло в результате завоевания, но Вильгельм I отобрал у побежденных туземцев всю землю и, раздав часть в наследственную собственность своим сподвижникам, оставил значительную часть в собственном владении.

Также английские короли активно использовали наемников. Все это составило основу значительной самостоятельности королевской власти в ее борьбе против местных феодалов.

Если во Франции король вынужден был вместе с городами бороться против феодалов, то в условиях Англии напротив, феодалы (аристократия) в союзе с народом должна была бороться за ограничение королевской власти.

Это привело к раннему установлению в Англии ограниченной монархии и широкое развитие свободных учреждений, а во Франции борьба короля с феодалами закончилась победой королевской власти и установлением абсолютной монархии, опиравшейся на города.

1. Формирования Древнерусского гос-ва, возникшего не в результате завоевания, а в результате добровольного призвания власти (славянофильская идея).

Это объяснялось тем, что возникшую среди славянских племен Восточно-европейской равнины рознь мог преодолеть только правитель со стороны, стоявший над борьбой, при этом выходец из более развитых северных племен.

Эта теория призвания Рюриковичей (варягов), которое имело характер чистого договора между призванными варягами и местным населением, и строилось на взаимных обязательствах.

Это договорное начало выразилось в реальности в народном Вече.

В отличие от западных королей русские князья Рюриковичи не могли чувствовать себя завоевателями и отнимать земли у туземцев.

Рюриковичи пришли в русские земли не с завоевателями, а со своими родственниками - дружина князя, которая стала служивым классом будущего Древнерусского государства.

Также русские князья не могли воспользоваться земельной собственностью туземцев, раздавать ее своим дружинникам в феодальную собственность, а передавали отдельные области и города своим наместникам в кормление (временное владение).

В отличие от западных феодалов дружина ничем не была связана с князем, т.к. не получала от него земли и не мола оставлять князя. Например, варяги Аскольд и Дир ушли от Рюриковича и стали владеть Киевом.

Отношения дружины и князя были также договорными, как и отношения самого князя с населением. Князь всегда советовался с дружиной и считался «первым среди равных». Этот порядок не изменился и в удельный период (период раздробленности). В той Руси право оставлять князя и службу получило еще большие возможности (переход от одного князя к другому), поэтому князья еще больше были заинтересованы в хороших отношениях с дружиной, т.к. не могли привязать ее экономически, т.е. раздав земли. (Условное землевладение появилось в XVI в. при дворянстве).

Также в период раздробленности еще больше усилилось договорное начало в отношении князей к населению, т.к. усилилась борьба князей за те или иные княжества, а также за великокняжеский «стол», а это предполагало согласие и поддержку князя со стороны местного населения.

Поэтому князья заключали договора с местным населением.

Кроме того, в отличие от Западных стран, русские князья не признавали наемников, а опирались на верную дружину.

Дружинные отношения были настолько прочными в Киевский и удельный период, что попытка князя обойтись без дружины или стать выше нее, установить режим личной власти, была заранее обречена, как это было с Андреем Боголюбским (был убит дружиной).

Княжеская Дума делится на 2 категории:

1. Дума князя с народом - Вече;
2. Княжеская Дума (Дума в собственном смысле слова, опиравшаяся на дружинников, являлась постоянным учреждением и органом государственного управления в отличие от Вече).

Лекция 5. Особенности и характеристика политических режимов. Модели власти и управления в истории России

Новейшие достижения политической и социологической науки позволяет сегодня по-новому осмыслить многие проблемы развития государственности и государственного управления в России.

Так, известные сегодня типологии политических систем, модели власти и управления М. Вебера, Дюверже, Р. Михельса, Г. Алмонда, Парсонза и других дают возможность лучше понять и изучить эволюцию и смену различных типов политических систем России.

Важное значение для анализа политико-государственного развития России имеет понятие «политический режим». Это понятие введено в политическую науку сравнительно недавно для характеристики качества политической жизни общества.

Если понятие «форма правления» и «форма государственного устройства» отражают только внешнюю формально-юридическую сторону политической жизни, то, напротив, понятие «политический режим» характеризует, как реально складываются отношения власти и общества.

Политический режим представляет собой совокупность приемов, средств и методов осуществления власти. В отличие от понятия «политическая система общества» понятие «политический режим» является более конкретной характеристикой общества и включает в себя субъективные факторы политического процесса, такие как: типы лидеров, характер власти, степень централизации государственного аппарата, специфические особенности и принципы формирования представительных органов власти.

Понятие «политический режим» уже, чем понятие «политическая система общества» и представляет собой способ функционирования политической системы.

Это соотношение понятий позволяет утверждать, что в рамках одной и той же политической системы общества могут существовать сменяющие друг друга политические режимы.

Например, в рамках Советской политической системы (1917 -1991 гг.) последовательно сменили друг друга: авторитарный режим периода НЭПа, тоталитарный (30-40 гг.), пост-тоталитарный (времена Хрущева, Брежнева), режим перестройки (Горбачев).

Точно так же в рамках Древнерусской государственности можно обнаружить существование различных политических режимов.

1. В рамках раннефеодальной монархии следует считать правление первых Рюриковичей (Олега, Игоря, Святослава, Владимира I ).

В этот период Древняя Русь представляет собой своеобразную федерацию местных полугосударственных образований, в значительной степени аналогичных империи Карла Великого в западной Европе.

Хотя возникновение любого государства определяется внутренними причинами, однотипными для всей древней цивилизации, тем не менее, в каждой из стран были свои особенности. Так, на формирование Древнерусского государства значительное влияние оказало призвание варягов, правление которых хотя и было не долгим, тем не менее, оказало большое влияние, ускорив объективный процесс становления государства.

В то же время для восточно-европейских славян были восприняты молодыми государствами в Западной Европе.

Если на Западе образование государств, опиравшихся на традиции поздней Античности, шло очень быстрыми темпами, то на Руси сложился более медленный темп формирования государственных институтов.

Основными характеристиками режима правления первых Рюриковичей были:

1. широкое развитие договорных отношений, выразившихся в сохранении вечевых военно-демократических традиций.
2. Большая автономия местных княжений.
3. Существование языческих верований, политеизма.
4. Активная военная экспансия молодого государства.
5. Другой политический режим сложился в период расцвета Руси в политическом отношении в годы правления Ярослава Мудрого.

Для этого режима характерна максимальная централизация государства и ликвидация традиционного древнеславянского «феодализма». Тогда же был создан первый русский свод законов (Русская Правда), являвшийся до конца XV века основным источником права на Руси.

Режим Ярослава Мудрого условно можно назвать великокняжеским политическим режимом с большой ролью княжеской власти в системе управления.

Однако единое Древнерусское государство просуществовало недолго и уступило место полицентризму, когда на базе единого государства возникло множество политических режимов.

К этому времени в русских землях выделились 3 основные группы княжений: Галицко-волынская земля, Новгородско-Псковская земля, Владимиро-Суздальское княжество.

Эти земли существенно различались в политических традициях, и это различие связано было с различием в соотношении вечевого (республиканского) и княжеского (монархического) начала.

В связи с этим обычно выделяют 3 типа политических режимов в раздробленной Руси, соответствующие трем субцивилизационным центрам.

Особый режим сложился в Пскове и Новгороде, которые являлись феодальными республиками, уникальными государственными образованьями в рамках феодального строя.

В отличие от республиканских Новгорода и Пскова совершенно иной режим сложился в Галицко-волынском княжестве. Его характеризуют как княжеско-боярский политический режим. Роль Вече практически была сведена к нулю. Традиционно в этих землях правили потомки Мономахов, одновременно сильные позиции занимала боярская олигархия, которая вела постоянную борьбу с княжеской властью.

По мнению исследователей, именно эта постоянная междоусобица не позволила этому богатому княжеству сложиться в централизованное государство и оно впоследствии было разделено между Польшей и Литвой.

. В северо-восточной Руси сложился особый политический режим во Владимиро-Суздальском княжестве. В этом княжестве, с одной стороны, роль Вече была слабая изначально, т.к. в отличие от Киевской Руси, где призванные к власти Рюриковичи не могли себя чувствовать хозяевами, и вынуждены были заключать договора с местным населением, в северо-восточных землях пришедшие сюда князья сами осваивали и обустраивали свои княжества и поэтому считали их своей собственностью.

Также в этих землях небольшой была и роль боярства. В результате во Владимиро-Суздальском княжестве сразу сложился великокняжеский политический режим с определенной ролью великого князя.

Однако этот режим еще не мог превратиться в авторитарный (режим личной власти), т.к. сильны еще были дружинные традиции и князь вынужден был считаться с дружиной.

Характеристика моделей управления в истории России

Как известно, М. Вебер помимо выделения трех типов легитимной власти, он выделял еще 2 типа патриархального управления:

а) чисто патриархальный (построен на принципе личной преданности раннефеодальному монарху);

б) сословный (где власть монарха ограничена правами сословий).

Используя эту классификацию, можно выделить в истории России IX -XVII вв. 2 различные модели управления:

1. Древнерусская или чисто патриархальная (IX-XIII вв);
2. Сословная монархия в Московском государстве (XIV-XVII вв).

Кроме этих моделей управления в истории России следует выделить:

а) военно-бюрократическую модель управления (начиная с реформ Петра I плюс весь XVIII в., включая Екатерину II);

б) административно-бюрократическая модель (XIX- нач. XX вв)

в) советская или политико-административная модель (1917-1991 г).

Основные черты древнерусской модели управления:

1. Древнерусское государство следует характеризовать как раннефеодальную монархию, построенную на принципах родового суверенитета, т.е. власть принадлежала всему роду Рюриковичей и передавалась по очереди старшинства.
2. С другой стороны государство в этот период еще только формировалось и не обладало полным суверенитетом (об этом свидетельствует юридическое заключение института кровной месте Русской Правде).

Особенностью этой модели управления являлось то, что функции управления еще не выделились, и существовало тождество института власти и управления.

Административно-бюрократическая система еще не сложилась, и князь управлял государством с помощью своего постоянного органа - дружины и своей личной администрации.

Сама система управления государством также имела свои особенности и во многом несла на себе отпечаток периода военной демократии (десятские, сотские, тысяцкие) стали теперь руководителями отдельных звеньев государственного управления.

Например, тысяцкий, сохранив функции военачальника, одновременно сосредоточил в своих руках административную власть в городах (финансовую, судебную, полицейскую).

Сотский стал городским судебно-административным должностным лицом. Такая система управления получила название численной или десятичной.

Подобные системы управления были характерны почти для всех раннефеодальных государств Европы и Востока.

Лекция 6. Основные черты и особенности сословной модели власти и управления в Московской Руси (XV-XVII в.)

По характеру власти Московское государство являлось сословной, а с определенного времени и сословно-представительной монархией. Власть Московского великого князя в этот период в отличие от более позднего - Петровского периода - не была еще неограниченной.

Великий князь (а с середины XVI в.- царь) Иван Грозный управлял государством не один, а вместе с боярской думой, которая являлась высшим сословным учреждением и состояла из представителей одного привилегированного сословия - боярства.

В отличие от позднейшего Петровского Сената, заменившего боярскую думу в начале XVIII в, боярская дума являлась не только высшим органом государственной власти и высшим административным учреждением, которому подчинялись отраслевые органы центрального управления - Московские приказы, но и обладала законодательными функциями.

После формирования в Московском государстве в середине XVI в сословно-представительных учреждений - Земских соборов - государственный строй Московской Руси эволюционировал в сторону сословно-представительной монархии.

Периодом высшего расцвета в деятельности Земских соборов явилось начало правления новой династии Романовых (1613г), поэтому этот период до начала царствования Алексея Михайловича принято считать периодом сословно-представительной монархии.

Значительные изменения в Московской Руси произошли и в системе государственного управления. Главным изменением стало формирования в Московском государстве в рамках сословной модели управления административной системы, системы бюрократических органов управления.

Первоначально после объединения земель вокруг Москвы во второй половине XV- начале XVI в Московском государстве функционировала дворцово-вотчинная система управления, выросшая из прежнего удельного порядка и являвшаяся пережитком удельной раздробленности. Она представляла собой чисто территориальную систему управления, в которой созданный после объединения государства большой дворец в Москве, управлял сохранившимися в бывших удельных княжествах (ныне волостях и уездах) местными дворцами, которые прежде являлись резиденциями местных удельных князей.

Такая упрощенная система управления государством объяснялась отсутствием в молодом Московском государстве развитой бюрократии.

Позже в ходе реформ избранной Рады (при Иване Грозном) возникают первые функционально-отраслевые органы центрального управления - Московские Приказы.

Формирующаяся в Московском государстве система бюрократии по своему характеру являлась традиционной (по типологии М. Вебера).

В этой системе в отличие от рационально организованного аппарата управления, сложившегося в России в ходе административных реформ Петра I, отсутствовала строгая иерархия уровней управления, учреждений и чинов, точно так же, как не было в этой системе управления и четкой функциональной дифференциации, разграничивавшей функции, полномочия и компетенции.

В отличие от Петровских коллегий, которые созданы единовременным указом и по строго определенному плану, Московские приказы создавались стихийно в течение длительного времени и возникали либо по мере необходимости совершенствования управления государством, либо в связи с присоединением новых территорий к России.

Все это вело к несовершенству приказной системы управления, дублированию функций различными приказами, обусловили громоздкость и заорганизованность этой бюрократической системы.

В период правления Алексея Михайловича, когда формирование приказной системы было завершено, в России существовало около 50 приказных учреждений.

Говоря об особенностях той или иной модели власти и управления, необходимо учитывать характерный для данного периода развития страны общий стиль и менталитет эпохи.

Каждая эпоха формирует типичный для нее стиль мышления и действий, который существенным образом влияет на характер власти и управления.

Так, например, для Петровской Руси свойственен был реформаторский стиль адаптации опыта Европы.

Как заметил Бердяев, Московская Русь создавала свой особый стиль, который отличался высокой пластичной культурой с органическим, целостным представлением о мире и устойчивыми формами быта.

В значительной мере этот московский стиль мышления и действий сложился под влиянием длительного и постоянного противостояния латинскому Западу и иноземным обычаям.

С другой стороны, в условиях складывавшегося характера власти жестко авторитарного режима в массовом сознании и поведении все больше утверждался пассивно исполнительный стиль мышления и действий.

В то же время политическая культура Московской Руси продолжала во многом определяться теми базовыми идеями, которые составляли основу русского национального самосознания, и являлись главными на своих этапах развития страны.

К ним следует отнести:

1. идею единства русского народа;
2. идею «земщины» как возможность народа самому управлять своими делами при едином мнении и общем решении. Именно на этой идее держались основы самоорганизации в российской общественной жизни, традиции корпоративно-сословного представительства. И только Петру I удалось подорвать эти традиционные структуры самоорганизации общества и создать вертикально ориентированную власть.
3. Идею взаимного служения общему благу, вытекающую из самой сути христианства, но со временем олицетворенную государством.
4. Идею «ничейности» земельной собственности, ее принадлежности только Богу. Эта идея сформировала в России иное отношение к частной собственности на землю, чем в латинском Западе.

Особенности военно-бюрократической модели власти и управления в России в XVIII в.

Формирование административной системы в рамках сословной монархии в XVI-XVII вв. явилось одной из основных предпосылок перехода от ограниченной сословной монархии к абсолютной, неограниченной монархии и рациональному управлению.

В истории России этот процесс приходится на конец XVII - начало XVIII в. и связан с административными реформами Петра I. При Петре складывается принципиально новый тип организации власти и управления обществом.

Петр I не только реорганизовал на рациональных началах всю систему администрации, но и одновременно реорганизовал сословный строй Московского государства. Боярство как сословие перестает существовать, а боярская дума заменяется созданным в 1711 году Сенатом.

В отличие от боярской думы, которая кроме прочего являлась и законодательным органом Московского государства, Сенат был создан как чисто бюрократическое учреждение, все члены которого назначались лично царем и были ответственны только перед ним.

Сенат не обладал законодательными функциями, т.к., начиная с Петра I, все законодательные акты в России исходили только от императора.

Петр I создал в России систему рациональной бюрократии, в которой с самого начала значительную роль играл военный элемент, высшие должности часто занимались военными, сам государственный аппарат строился и регламентировался по военным образцам, в губерниях, созданных Петром, наряду с гражданской администрацией (губернатор и его правление) размещались военные полки и полковое начальство, на которое были возложены значительные государственные функции (наблюдение за соблюдением паспортного режима, а также наблюдение за сбором подушной подати).

Все это дает основания квалифицировать Петровскую модель управления не просто бюрократической, а военно-бюрократической.

Эта модель управления была определяющей и в период дворцовых переворотов XVIII в и в период просвещенного абсолютизма Екатерины II.

Более цивилизованной и приближенной к европейским стандартам система государственного управления в России сложилась только в XIX в.в. ходе реформ Александра I и особенно в ходе великих реформ второй половины XIX в (Александр II). Эту модель условно можно назвать административно-бюрократической.

Лекция 7. Становление российского самодержавия и сословного управления обществом. Эволюция центрального и местного управления в Московском государстве в XV-XVII в.

Особенностью политического развития России в XVI-XVIIвв. Явилось формирование централизованной системы управления и самодержавного характера власти в рамках сословной ограниченной монархии. Этому способствовал ряд причин, многие из которых уже были названы.

Первостепенное значение в эволюции государственной власти в России в сторону самодержавия имел особый мобилизационный тип развития российского общества, для которого характерно влияние внешних, а не внутренних факторов развития страны.

В этих условиях образования единого русского государства во второй половине XV - начале XVI в. Также произошло под влиянием внешнего фактора - стремления освободиться от зависимости от Золотой Орды.

Объединение поэтому произошло без достаточных экономических предпосылок, носило характер политического, силового объединения, что естественно усиливало авторитарный характер московского князя.

С другой стороны, политическое объединение земель вокруг Москвы привело к ранней замене господствовавших в Киевской и удельной Руси договорных отношений отношениями подданничества (часто в самой жесткой, холопьей форме).

Одной из причин формирования деспотического характера власти в Московском государстве являлось утверждение в сознании московских государей-объединителей «вотчинной» психологии.

Утверждению этой психологии способствовал длительный период удельного порядка в северо-восточной Руси, когда каждый отдельный местный князь рассматривал себя в отличие от первых Рюриковичей полновластным хозяином и собственником своего удела, своей вотчины.

Эти взгляды прочно укрепились и в сознании московских князей, которые рассматривали объединение земель вокруг Москвы как расширение своего удела, княжества, вотчины.

В ходе формирования единого русского государства у московских князей постепенно формируется сознание руководителей государства, чему способствовал сам статус главы национального государства.

Постепенно изменяются и сами политические понятия относительно государства, его назначения.

Первоначально это выражалось чисто внешне, не в форме отвлеченных теорий о государстве, а в конкретной государственной практике, появились новые придворные церемонии, а также это проявлялось и в дипломатической практике.

Во второй половине XV в. появляются новые титулы, а также генеологические легенды как выражение роста политического сознания и формирование нового политического мышления в России.

Отныне князь Московский стал именовать себя государем всея Руси.

В этот период усиливается внимание к сущности верховной власти, ее происхождению и назначению. Московские князья уже не удовлетворялись мифами генеологических сочинений. Они пытаются обосновать свою власть божественным происхождением, придать ей сакральный характер, тем не менее, став даже во главе одного из крупнейших в Европе национального государства, Московские князья не преодолели своих привычек относиться к государству и его народу как к своей собственности, которой можно распоряжаться по своему усмотрению.

К другим причинам эволюции государственной власти в Московский период в сторону самодержавия относились слабость русских городови связанная с ней слабость третьего сословия, которое не могло составить оппозицию самодержавной власти, а также изменение положения церкви в государстве в XVI-XVII вв.

Если в Киевский период церковь хотя и была частью государства (папоцезаризм), она в значительной степени была автономной в управлении, т.к. подчинялась не Киевскому князю, а Константинопольскому патриарху.

А в Московском государстве церковь все более попадает под влияние и зависимость от центральной власти.

Особое значение имело утверждение в XVI в. идеологии Москва - третий Рим как государственной, когда московские государи стали считать себя ответственными за всех православных,и следовательно, стоящими над церковью (как в Константинополе - цезаропопизм).

Этот процесс постепенного подчинения церкви государству называют вторым византийским влиянием.

Кроме указанных причин эволюции государственной власти в Московский период были и другие, менее существенные:

• ликвидация дружинных отношений, происшедшей в период татаро-монгольского ига;
• особенности русского менталитета, связанные с отношением к власти (ее сакрализации) и т.д.

Не менее важное значение в складывании в России централизованной системы власти и управления имела постоянная внешняя опасность и стремление русского общества к единству.

Русское национальное самосознание формировалось под влиянием 4-х основных идей, являвшихся на протяжении многих веков движущими силами государственно-политического развития.

Как заметил Лейпхард, именно ощущение уязвимости и незпщищенности страны способно дать сильный импульс для укрепления внутренней солидарности общества. При этом стремление к единству всегда снижает интенсивность противоречий в обществе.

Эти наблюдения западного ученого вполне применимы к историческому развитию России. Именно внешние факторы (соперничество с Литвой, в т.ч. за европейские хлебные рынки; существование у восточных границ Московского государства агрессивного Казанского и Крымского ханств, перекрывших торговые пути по Волге, Азовскому и Черному морям на Восток, Закавказье и Средиземноморье) усиливали необходимость консолидации русского населения в борьбе с внешней опасностью.

В то же время не менее мощным фактором сплочения русского общества явилось то обстоятельство, что большинство населения Московского государства даже после утверждения идеологии Москва - третий Рим никогда не переставало подсознательно ощущать себя в качестве форпоста христианства как восточной окраины европейской христианской цивилизации.

Все это не могло не повлиять на характер политического развития России.

В первую очередь, именно стремление к единству и сплочению русского общества во многом объясняет медленное формирование сословий в Московском государстве.

В то время как на Западе острые социальные противоречия и социальная напряженность привели к раннему формированию сословий, которые стремились юридически закрепить свои права и привилегии, в России этот процесс был замедлен другими задачами.

В некоторой степени этому способствовал и географический фактор. Именно небольшие по размеру западные государства были подвержены обострению в них социальных противоречий.

В России эти социальные противоречия снимальст огромными пространствами страны и засчет оттока населения на окраины державы.

Хотя стремление к единству и сплоченности русского народа являлось одной из дополняющих идей русского самосознания и серьезно влияла на формирование государственных отношений в России, тем не менее, реально русское общество оставалось многосоставным (сегментированнм), гетерогенным обществом.

Кроме того, в отличие от западноевропейских государств, являвшихся многонациональными образованиями, Россия, начиная с середины XVI в., не отличалась стабильностью геополитического пространства, которое постепенно приобретало текучий характер.

Это изначально не позволяло выстроить в России эффективную сбалансированную систему политического и государственного управления, что в свою очередь порождало попытки выстроить вертикаль власти сверх централизованного государства.

Сама эта попытка вела к нарушению русских традиций и обычного права, вступая в противоречие с земским началом.

Главное состояло в том, что вертикаль власти не может быть эффективной в условиях России в принципе.

Во-первых, в силу огромного объема управленческой информации, которая должна была обращаться в каналах коммуникации политической системы России в силу огромных размеров государства.

Во-вторых, в силу растяженности самой сети политической власти, наличия большого числа центров принятия решений.

российский государственность политический власть

Лекция 8

Поэтому с самого начала в Российском государстве рядом с государственной властью была еще одна подсистема государственного политического управления. Речь идет о возникновении в середине XVI в. сословно-представительных учреждений в России, которые назывались Земские соборы.

В современной литературе нет однозначной оценки сущности и роли Земских соборов в системе власти и управления.

Российская историческая традиция относилась к ним так же неоднозначно. В.В. Ключевский предпочитал называть их государственными совещаниями или Московскими собраниями.

Многие считали, что Земские соборы не могут сравниваться с западными парламентами, которые возникли в Европе в XII-XIII в.

Долгое время Земские соборы не имели четкой системы представительства и определенных функций.

Многие вели Земские соборы от традиционного для России земского соборного начала и видели в созыве первого Земского собора в 1549 году (собор примирения) начало возрождения сословно-корпоративных традиций.

Очень слабо был выражен институциональный характер Земских соборов. Сами Земские соборы прошли сложный этап эволюции от созываемых самой властью и являвшихся продолжением этой власти, не имевших выборного начала, до выборных от всех сословий представительных учреждений.

В любом случае существование в России сословно-представительных Земских соборов являлось возможной альтернативой развития страны по иному демократическому пути, по сравнению с тем, который в конечном итоге утвердился.

Однако условия развития России и влияние внешних факторов не позволили развиваться России по этому пути.

В начале XVI в. существовали 2 основных противоречия развития России:

1. Противоречия между княжеской властью и боярской аристократией, стремившейся сохранить традиционную независимость и препятствовавшей ценьрализаторским устремлениям власти.
2. Позже с началом формирования бюрократической системы московских приказов усиливается противоречие внутри правящей элиты между традиционной группой знати (боярской аристократии) и новой социальной элитой (высшей бюрократией), усиливавшейся в связи с развитием административного аппарата управления.

Проводя свою сословную политику с целью укрепления своих позиций складывающееся самодержавие в России вело постоянное наступление на сословно-представительные учреждения.

Это нашло выражение в стремлении центральной власти изменить свою социальную опору и противопоставить оппозиционному боярству служивое дворянство, зависящее от воли монарха.

В отношении к Боярской Думе как сословному учрежденияю эта политика центральной власти выразилась в стремлении к изменению состава думы, к реорганизации российской аристократии.

Так, в Боярской Думе появляются новые думские чины - думные дворяне и думные дьяки. Это вело к постепенной бюрократизации Боярской Думы, когда родовое начало постепенно вытесняется служивым (по Ключевскому). И хотя на всем протяжении XVI и в начале XVIIв. Боярская Дума играла центральную роль в управлении государством, являлась своеобразным центром политической системы страны, тем не менее, борьба между княжеской властью и оппозиционным боярством составляла основу политической жизни всего периода.

В 70-х годах XVII в. Значение Боярской Думы резко падает, заседания принимают церемониальный характер, а определяющую роль играют ближние думы.

Вывод: в результате проведения такой сословной политики в Московском государстве сложилась мощная монархическая власть, государство играло роль основного регулятора сословных отношений. Важную роль в регулировании внутрисословных отношений внутриправящей боярской элиты играла система местничества как метод и принцип назначения на должности (высшие государственные), основанием которого являлась знатность, происхождение, родовитость.

Вершину сословной пирамиды составлял государев двор как замкнутая корпоративная сословная организация правящего класса, его верхних слоев, принимавших непосредственное участие в управлении государством и из которой черпались кадры управления высшего уровня.

Система местничества, несмотря на ее явные недостатки, являлась важным механизмом сохранения власти в руках боярской аристократии. То же время служила не менее важным средством подчинения Боярской аристократии центральной власти и способом регулирования отношений внутри правящей элиты (четко определены места).

Иван Грозный в ходе реформ, с целью привязать боярство к центральной власти, систематизировал принцип местничества, введя «государев родословец» вместо абстрактной знатности конкретную службу представителей боярства представителям царской власти.

Процесс централизации управления затронул не только высшие и центральные уровни власти и управления, но и местное самоуправление.

Долгое время основным принципом управления на местах являлся принцип кормления - метод местного управления, когда отдельные города (области) передавались княжеским наместникам во временное управление и наместники обладали большим иммунитетом.

С образованием централизованного государства центральная власть стремится поставить под свой контроль и власть наместников.

Уже в 1497 г. при Иване III возникла Белозерская уставная грамота. Если прежние уставные грамоты предоставляли наместникам широкую автономию, то в Белозерской напротив - ограничивали административно-подданный (налоги) иммунитет светских и духовных властей.

Отличительной чертой Белозерской уставной грамоты была строгая регламентация деятельности аппарата наместнического управления, его состава и его отношений с местным населением. Наместник отделяется от населения, между ним и населением учреждается новая должность сотского как представителя центральной власти, который мог участвовать в суде наместника.

Исторически появление подобных тенденций во властных отношениях явилось тем зерном, из которого затем в середине XVI в. Выросла система земских и губных учреждений, которые сначала ограничили, а затем и вытеснили наместнический аппарат управления.

Система кормления была ликвидирована Иваном Грозным в 1556 г. и заменена системой выборных местных учреждений - губных изб и дворов.

Эта (выборная) система местного управления существовала до конца XVI в. и только в ходе Великой Смуты она была заменена бюрократической системой в лице назначаемых из центра воевод.

Особую роль в централизации власти и управления в Московском государстве сыграла опричнина - метод ускоренной централизации, осуществленной Иваном Грозным.

Особенности формирования российской империи

Существует принципиальное различие между формированием трех империй - Британской, Римской и Российской.

Британская империя возникла в результате завоевания колоний и характеризовалась резким отличием периферии от центра. Периферия полностью зависела от центра, а центр третировал колонии как сырьевые придатки и культивировал их развитие по типу монокультур (кто-то производил только кофе, кто-то только тростник). В Британской империи центр довольно высоко развит, а колонии - рынки, поставщики сырья.

Римская империя образовалась как единый народно-хозяйственный организм, самодовлеющее народно-хозяйственное целое. В отличие от Британской империи, Римская возникает в результате завоевания более развитых государств и последовательного включения их в состав империи. Т.е. расширение Рима шло путем синойкизма - включения завоеванных территорий в единый организм. В Римской империи провинции не зависели экономически от центра, т.к. сам Рим не был большим и индустриальным городом. Поэтому Рим, в отличие от Британии, не был заинтересован в культивировании отсталости провинций.

В Римской империи очень рано стираются различия между центром и провинцией, а сам Рим превращается в идеальную величину (кочевание Рима).

Перенос столицы Рим - Константинополь (при Цезаре), как в Российской империи Москва - Петербург.

Лекция 9

Если Римская империя шла от федерации общин к единому целому и лишь потом ко вторичному распаду на мелкие ойкосы, то Британская империя шла от колониальной системы с зависимыми колониями к федерации свободных государств (XX в.)

В отличие от Британской империи развитие Римской шло путем превращения этой империи в национальное государство. У каждой империи существовало 2 пути: распад и превращение в национальное государство.

Падение Римской империи объясняется тем, что она наполовину выполнила задачу национального государства. Одной из причин, в отличие от Британской империи, в Италии не сложилось прочное национальное ядро к моменту ее полного объединения.

Российская империя внешне шла по пути Римской империи. Здесь также не было жесткого различия между центром и периферией и включаемые в состав государства новые территории также являлись органическими составляющими единого государства. Т.е. и в Риме и в России образование империи и нации происходило одновременно.

Однако если в Римской империи присоединение новых земель и государств шло путем завоевания и последующего синойкизма, то в России путем мирной колонизации и освоения новых земель.

Римская империя - искусственное, непрочное образование, поэтому она легко распалась. Причина: римские завоевания естественно создавали разрыв спонтанному развитию коренных народов, которые, делаясь ромеями, утрачивали свое лицо, часто не приобретая ничего.

Для эллинов (греков) обращение их в ромеев было ущербом, отсюда и шло искусственное образование Римской империи.

По-другому было в России: она создавалась творчески. Колонизация сопровождалась взаимовлиянием культур, естественной ассимиляцией. И только на втором плане в Российской империи были чистые завоевания: присоединение путем синойкизма западных окраин (в Финляндии, Прибалтике, царстве Польском была насильственная русификация).

Если Римская империя распалась и погибла прежде всего в связи с тем, что она остановилась в развитии и занималась самосохранением, то вряд ли эти причины крушения империи можно отнести к России 1917 г., т.к. в начале XX в. Россия не только останавливалась в развитии, а напротив, находилась в процессе выработки новых сложных форм политической жизни (формирование гражданского общества, парламентаризма).

Крушение Российской империи 1917 г. объяснялось тем, что бурно развивающееся содержание не вмещалось в старые политически формы.

Лекция 10. Россия первой половины XVIII в. Переход от традиционной к рациональной системе управления

1. Россия накануне петровских преобразований. Проблема предпосылок складывания абсолютной монархии в России
2. Рационализация, модернизация и догоняющая модель. Петровская модель регулярного государства: замысел и воплощение
3. Административные реформы Петра I: сущность и значение
4. Военно-бюрократическая модель управления в послепетровский период

Особенность политических процессов во второй четверти XVIII в.

В начале XVIII в. центральным в России являлся вопрос об изменении характера власти, а также о перестройке, модернизации самой системы управления.

Основные предпосылки были созданы для этого уже в эпоху правления Алексея Михайловича Тишайшего (отец Петра I).

XVII век - последний век Московского царства, когда средневековая святая Русь прекращает свое существование и Россия вступает в новое время. Этот век был трагичным и противоречивым. Великая Смута - государственная катастрофа, сопровождавшаяся распадом государства и глубоким политическим и социальным кризисом. Причина: опричнина Ивана III; повод: разрыв династии Рюриковичей, борьба за престол.

Падение нравов при Смуте. Бояре присягали то Лжедмитрию I, то Лжедмитрию II, то Шуйскому.

Между новым веком и Смутой лежал церковный раскол. Выйдя из Смуты, Россия вынуждена была искать новые нетрадиционные способы управления обществом. Именно с правления новых Романовых с 1613 начинается краткий период сословно-представительной монархии (Земский Собор).

Причина: для восстановления государства необходимо привлечение всех слоев населения, поэтому Земские Соблоры имели широкое представительство.

Кроме того, новая династия Романовых нуждалась в легитимации своей власти.

При Алексее Михайловиче постепенно складываются предпосылки абсолютизма, но именно в этот период в России шли интенсивные поиски дальнейшего пути развития. Общество поставило вопрос: может ли святая Русь, оставаясь собой, модернизироваться, заимствовать западные ценности, учиться у соседей или же она должна остаться закрытой и самодостаточной?

Хотя эти вопросы в царствовании Алексея Михайловича только ставились, тем не менее, заимствования начались и они приводили к постепенному изменению самого типа культуры.

Петровское правление - самое сложное с точки зрения оценки периода в истории России. Сама фигура петра очень сложна: реформатор и жестокий тиран, антихрист. При этих крайностях в оценках Петра и его эпохи все признают грандиозность переворота.

Именно с Петра I начинаются новые перемены в Русской истории, и не случайно историю России делят на допетровскую и послепетровскую Русь (Москва и Петербург, имперская и царская Русь).

Большинство исследователей полагают, что Петр I не создавал все на пустом месте, он только ускорил процесс изменения общества, который начался задолго до него.

У Петра не было четкого плана преобразования и все преобразования были вызваны необходимостью ведения Северной войны за выход к балтийским морям и связанными с той войной фискальными задачами государства.

В новейшей литературе чаще обосновывается тезис, что Петр I имел свою модель должного государства, которую принято именовать моделью регулярного государства, рационально управляемого с помощью законов; правомерное государство.

Речь шла не только о создании системы рационального и эффективного управления, которое бы использовало хорошо продуманные законы, ограждало бы население от произвола чиновников.

Не случайно во всех указах Петра I прослеживается идея государства, общего блага как основная цель петровского законодательства. Эта идея охватила практически все сферы жизни общества, включая необходимость регламентации промышленности; активной государственной поддержки приоритетным отраслям, проведение системы протекционизма (поддержка национального государства); введение государственной монополии на ряд промышленных производств.

Важнейшим средством решения этих задач стала европеизация - сознательное заимствование европейских ценностей.

Основной принцип, которым руководствовался Петр I, был принцип полезности. Все вопросы решались с позиции государственного прагматизма. Петр I мечтал о государстве совершенной регулярности, в котором каждй бы имел точно обозначенное место и подчинялся бы строгому регламенту.

Прагматический подход характерен и в отношении церкви, религии. Церковь не только подчинена государству, но и превращена в простой его придаток, а священники - в чиновников.

Петр I начал сикуляризацию земель, а Екатерина II завершила.

Если на западе церковь добивалась в соответствии с христианской идеей духовного суверенитета каждого верующего, и раскрепощение личности началось церковной реформацией (интимизация внутреннего мира человека - шаг к свободе личности), то напротив, Петр I органически не воспринимал этих нравственных абстракций христианства, ставя все в зависимость от государственного блага.

С Петром I утвердилась система доносительства как государственная политика (система фискалитета). Наряду с явным контролем (прокуратура) был и скрытый контроль (фискалитет).

В то же время прагматический ум Петра часто способствовал не только плохому, но и относительно прогрессивному - веротерпимость (терпимо относился к протестантам, католикам, старообрядцам).

Податная реформа - после переписи населения в 1718 году - осуществила переход от подворной системы налогообложения к подушной.

Лекция 11

Одной из причин проведения церковной реформы Петр I считал сокращение налогоплательщиков, монархов-тунеядцев и считал необходимым распространение подушной подати на церковные земли.

Однако более значительным являлся политический и духовный смысл церковной реформы.

Главная цель - ликвидировать институты социального контроля, ограничивавшие власть монарха в лице Боярской Думы (перестала существовать при Петре) и церкви.

г. - в соответствии с «Духовным регламентом» (автор Феофан Прокопович) учреждался специальный орган Святейший Синод, который был поставлен во главе церкви.

Это учреждение было уравнено в правах с Сенатом и возглавлялось назначаемым императором чиновником - обер-прокурор Святейшего Синода, который наблюдал за делами и дисциплиной в Синоде и которому подчинялся целый штаб церковных фискалов-инквизиторов (тайный контроль и донос).

Синод стал государственным учреждением, который подчинялся верховной власти царя, а царь становился главой церкви (цезаропапизм).

г. - перепись монахов, запрещено подстригать новых.

1. В ходе петровских реформ была создана совершенно новая система центрального и местного управления, перестроены отношения государства с церковью, реорганизована армия, изменен принцип комплектования аппарата новых учреждений (переход от принципа местничества к служебной годности).

Рационализация системы государственного управления диктовалась рядом причин:

• положение России как отстающей страны, попавшей во второй эшелон развития и вынужденной модернизироваться вдогонку.

Любая модернизация сопровождается рядом кризисов:

Для России в условиях вторичной модернизации эти кризисы были особенно острыми:

1. кризис легитимности (утрата в условиях резких перемен доверия значительных масс населения к власти);
2. кризис идентичности (неспособность значительной массы населения идентифицировать себя с новыми экономическими, социальными и политическими отношениями);
3. кризис проникновения (разрушение устойчивых вертикальных и горизонтальных связей в государстве, неспособность власти управлять всеми уровнями в стране);
4. кризис распределения (неспособность власти справедливо распределять доходы и издержки среди различных масс населения).

Модернизация общества в условиях России возможна только с помощью радикальных реформ сверху и предполагала одновременно реорганизацию социальных отношений (сословного строя), управленческих структур и армии.

В то же время традиционная организационная власть и управление (как в Московском государстве) не могли обеспечить такую модернизацию, главным признаком которой являлась мобилизация всех ресурсов - экономических, технологических, военных.

ВЫВОД: в первую очередь необходимо было реорганизовать систему власти, перестроить бюрократию, сформировать новую элиту на месте традиционной.

* институционализация власти и управления, что выразилось в переходе к камерализму - ставка на конкретные функциональные институты.

• повышение эффективности управления, что в условиях абсолютной монархии означало унификацию (единообразие), централизацию и дифференциацию аппарата управления и милитаризацию

В ходе петровских административных реформ в России был осуществлен переход от традиционной модели к рациональной, которая основывается на авторитете писаных законодательно-правовых норм и должностных инструкций.

Основные признаки формальной (рациональной) организации (бюрократии):

1. разработанная по единому плану система норм и административных правил, регламентирующих (определяющих) деятельность чиновников;
2. формальная иерархия уровней управления, учреждений и государственных служащих.
3. Высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата;
4. Наличие определенных принципов, регулирующих правовой статус, материальное положение и продвижение по службе;
5. Формирование определенной корпоративной психологии бюрократии (особый класс лиц, специализирующихся на управлении).

Такая организация предсказуема и прогнозируема. Она меняет и положение самого чиновника.

Во-первых, чиновник формально лично свободен, т.к. подчиняется только служебному долгу (главный признак - безличность). Во-вторых, чиновники имеют строгую устойчивую служебную иерархию и в то же время власть каждого из них не безгранична, т.к. она зафиксирована в служебных инструкциях. В-третьих, чиновники работают на основе контракта, на основе свободного выбора занятий в соответствии с квалификацией. Разделение требований обуславливается высокой специализацией и квалификацией. В-четвертых, вознаграждение чиновников измеряется постоянным денежным окладом. Для чиновника служба - это главное.

Эта модель бюрократии могла возникнуть в новое время при переходе от традиционного к индустриальному обществу, т.к. именно в это время трансформация всей социальной структуры общества, резко возрастает мобильность различных слоев общества, уничтожаются сословные перегородки и значительно ослабляется воздействие традиций на жизнь общества. Деньги важнее знатности и происхождения.

Таким мобильным обществом нельзя управлять с помощью одних только традиций, отсюда возникает необходимость в правовом регулировании общественных отношений и перестройки всей системы управления, а также в изменении функций и статуса бюрократии.

Однако в России переход к рациональной системе управления имел свои особенности и глубокие противоречия: западная рациональная модель управления (шведские коллегии) была перенесена на нерациональный материал русского традиционного общества. Так образовался разрыв между управляющими и управляемыми.

Особенность административных преобразований Петра I заключалась в том, что все реформы проводились дважды (первый раз под влияние Северной войны, второй - в конце правления Петра I как более осознанные и планомерные).

Пример: 1699 г. - проведена первая городская реформа, которая вводила городское самоуправление, не зависящее от воевод и приказов.

Позже в 1721 г. Петр I провел по сути вторую городскую реформу, усовершенствовав систему городского самоуправления и создал в уездных и губернских городах выборные магистраты, в Санкт-Петербурге - главный Магистрат.

-1710 гг. - губернская реформа (реформа местного управления). Старая системы управления уездами из центра (наместниками и воеводами) не обеспечивала фискальных задач государства и борьбы против бегства крестьян.

В начале правления Петра I было 3 системы управления: бюрократическая (назначаемая), земская (выборная) и сословная.

Губернатор был главнокомандующим и сосредотачивал в своих руках административную и судебную власть.

При Петре возникает и усиливается антагонизм между бюрократической организацией (воеводы, губернаторы) и земским элементом в уездах и городах.

Петр I пытался дополнить местное управление земским, выборным и сословным элементом.

Так появились должности ландратов (выборные из дворян советники при губернаторе), ландрихтеров (выборные местные судьи).

В ходе второй губернской (областной) реформы в 1720х гг. Были введены выборные должности земских комиссаров в уезде, которые осуществляли полицейский и фискальный надзор.

Реформы местного управления были менее продуманными и последовательными по сравнению с областным и центральным управлением.

К тому же многие их петровских учреждений на местах были разрушены его наследниками.

Лекция 12

В начале правления Петра I местное управление каждого города с его уездом имело 2 уровня (2 инстанции):

1. высшее управление, которое заведовало и городом и уездом. Управление осуществлял воевода и его администрация.
2. Низшее управление - отдельно взятое управление городом и отдельно взятое управление уездом. Управление осуществляли старосты, приказчики, таможни и местные палаты.

Каждый город имел своего воеводу, а большие города несколько воевод во главе со старшим. Для осуществления делопроизводства при каждом воеводе находились дьяки и подьячие, также рассыльные, приставы, стрельцы и т.д.

Воеводы назначались по представлению разряда именным царским указом из лиц, имеющих право на гражданскую службу.

При этом запрещалось назначать воеводами дворян в те города, в уездах которых были их имения. Назначенный воевода из соответствующего Приказа (центрального органа управления) получал наказ (инструкцию). Дьяки и подьячие также назначались и увольнялись Приказом, которому был подведомствен данный город. Других служащих воевода назначал сам.

Функции воеводы:

1. наблюдение за правильным выполнением государственных повинностей (воеводы заведовали государственными сборами, хранили денежную казну, являлись блюстителями государственных интересов и т.д.);
2. полицейское управление: меры к пресечению преступлений, от пожаров, болезней, падежа скота;
3. осуществление гражданского суда. Пределы судебных функций воеводы обозначались в инструкциях. Пример: в крупных городах воеводы осуществляли судопроизводство на сумму не выше 10000 р., а в малых городах на сумму в 2 р. Воеводы не имели права вступать в тяжбы по поместным и вотчинным делам. Этим занимался поместный Приказ.

К низшим инстанциям городского управления относятся: старосты, таможни, объезжие головы, пятенные палаты, кружечные дворы и померные избы. Все эти инстанции состояли из целовальников.

Независимо от воевод в городах были особые чиновники, которые избирались дворянами (мещанами), губные и земские старосты.

После реформы в 1708 г. в России 8 губерний разделились на провинции и уезды, во главе которых били воеводы.

Губернатор и воевода назначались Сенатом. После создания Коллегий (1717-1718) губернаторы и воеводы стали подчиняться им.

г. - при губернаторах были созданы ландраты - местные советы. Без них губернатор не мог осуществлять суд.

г.- Петр I попытался отделить суд от местной администрации. Так был создан институт специальных судей - ландрихтеров.

г. - в главных городах созданы специальные надворные суды, ведающие всеми гражданскими и уголовными судами. Под их началом находились нижние суды в провинциальных городах.

Тогда же был введен институт земских комиссаров 1718-1719 гг, выбираемых в каждом уезде из дворян. Цель: усились надзор за сбором податей в уездах.

Земской комиссар следил за местной промышленностью, дорогами, мостами, осуществлял полийецскую власть - исполнитель судебных приговоров.

В конце правления Петр I осуществил вторую городскую реформу (1722 г.) - создал во всех крупных городах России выборные органы городского самоуправления - магистраты (раскладка повинностей).

И все же реформы местного управления Петра I не были завершены, а после его смерти многие из его созданных учреждений были разрушены или бездействовали.

. 1725г. - смерть Петра I.

Система управления Россией претерпела серьезные изменения:

• местное управление: ликвидированы все выборные должности (ландраты, ладрихтеры) и все функции управления на местах сосредоточились в руках бюрократических учреждений - губернаторов и воевод.
• Высшее и центральное управление: прежде всего изменилось положение Сената в системе власти и управления как высшего административного и судебного учреждения при Петре.

Сенат был оттеснен на вторые роли, а высшее управление в России - в руках создаваемых наследниками Петра специальных высших учреждений, которым императрицы, не желавшие управлять страной, передавали (делегировали) свои полномочия.

Екатерина II в 1726 г. создала для управления империей Верховный тайный Совет из представителей родовой аристократии, а также новой знати (из простых людей при Петре - Меньшиков). В отличие от Сената это учреждение мыслилось его лидерами как законодательное учреждение.

г. - призвана на русский престол племянница Петра I герцогиня Анна Иоановна. Ей предложили, составленные верховниками, кондиции (ограничения), на основании которых она должна была править.

В 1730 г. Верховный тайный Совет был распущен. Анна Иоановна создала Кабинет Ее императорского величества (до1740 г.) Он состоял из трех высокопоставленных лиц (кабинет министров).

После прихода к власти дочери Петра I Елизаветы Петровны ряд государственных учреждений, созданных при Петре, был восстановлен. Сенат на некоторое время восстановил выборные должности ландратов, ландрихтеров, возобновил деятельность городских магистратов. Сенат состоял из Присутствия, в который входили назначаемые императором высшие сановники. Для руководства делами в Сенате существовала канцелярия: обер-секретарь, экзекутор, архивариус, регистратор.

Однако в 1757 г. было создано очередное особое учреждение для управления империей - Конфедерация при высочайшем дворе. Сенат, таким образом, вновь оказался на втором плане..

Хотя в отличие от своих предшественниц Екатерина II (на престоле с 1762-1796) хотела лично управлять государством, тем не менее, и при ней Сенат не вернул себе те функции, которые он имел при Петре I.

Екатерина II разбила Сенат на 6 департаментов, каждый из которых имел свои функции и полномочия, и тем самым Сенат из высшего органа власти и управления в России превращался в обычное административное управление.

Лекция 13. Политика просвещенного абсолютизма второй половины XVIII века. Административные реформы Екатерины II

Вторая половина XVIII века как в Европе, так и в России обычно характеризуется как эпоха просвещенных монархий. Наиболее типичными представителями этой политики в России стала Екатерина II. С точки зрения просвещенных монархов основным инструментом, разрешавшим конфликт внутри традиционного общества (дестабилизация традиционных отношений), регламентировавшим социальные отношения, могла стать законодательная деятельность просвещенных монархов.

Предполагалось, что общество можно совершенствовать, не меняя характер его политического строя с помощью совершенной системы законодательства и эффективной системы управления. Эта политика называлась «Союз королей и философов». При этом законодательная деятельность просвещенных монархов не означало простое упорядочение уже существующих законов. Речь шла именно о необходимости создания новой системы регулирования общественных отношений, и центральным механизмом здесь должна выступать кодификация законов.

Сама кодификация рассматривалась одновременно и как цель - создание новых совершенных законов, отвечающих духу времени; и как средство - средство внедрения в общество новых представлений о его идеальном устройстве.

Неслучайно свое правление Екатерина II начала с созыва Уложенной Комиссии для составления нового соборного уложения. В подготовленном для этой Комиссии документе - «Наказе императрицы Екатерины II» утверждались новые представления о роли законов в государстве, о понятиях свободы его граждан и активно использовались последние достижения политической и правовой науки (идеи Монтескье, Беккария).

Теоретическую основу этих преобразований в Европе и России составили 2 идеи эпохи просвещения:

• теория договорного происхождения государства;
• теория естественного права,

которые призваны были разрешить проблему конфликта между обществом и государством, народом и властью и устранить дуализм, изначально существующий между суверенитетом государства и правами народа.

Признание договорного происхождения государства предполагало делегирование обществом властных полномочий одному лицу (группе лиц) сословно-представительного учреждения.

С точки зрения содержания эта теория имела более радикальный характер, чем позитивная юриспруденция, т.к. ориентирована была на будущее.

Ведущей идеей во всей идеологии Просвещения была именно теория естественного права, и именно она играла определяющую роль при переходе традиционных государств к государствам нового времени.

Эта тенденция обнаруживается и в политике Екатерины II, которая впервые в России попыталась юридически ограничить произвол власти.

Именно при Екатерине в России начинает утверждаться новое представление о роли монарха в системе власти и управления, которая широко распространялась в Европе и согласно которому монарх должен ограничиваться «общим надзиранием, общим руководством страной», не вмешиваясь в конкретные проблемы управления и делегируя их специальным институтам и учреждениям, бюрократическому аппарату.

Провозглашаемая государством цель обеспечения блага своих подданных также противопоставлялась самодержавному деспотизму.

К правлению Екатерины II относится первая попытка регламентировать процедуру выражения воли верховной власти и определившая сферу устных царских распоряжений, часто ставивших функционирование всей системы управления в зависимость от субъективных факторов (личных капризов монарха).

Пример: уже Петр III издал специальный Указ (22.01.1762), который требовал передавать устные распоряжения императорскому Сенату только через сенаторов и устные распоряжения монарха не могли отменить его прежнее решение в письменной форме.

Политика просвещенного абсолютизма в России имела свои особенности и противоречия. Они вытекали из своеобразия российской государственности и особенностей сословного строя в России.

К моменту правления Екатерины II в России уже сложилось служилое государство, в котором определяющие роли в регулировании сословных отношений принадлежали самому государству, а общество не играло важной роли в социальной политике государства.

В условиях традиционного общества единая система обеспечивала консенсус власти и общества. Однако в Новое время этот относительный консенсус постепенно исчезает за счет выхода из системы основных ее компонентов - дворянства.

Хотя Екатерина поддерживала идею невмешательства монарха в систему управления, судопроизводства, тем не менее, в условиях сохранения абсолютной власти в руках императрицы неизбежен был произвол, коррупция, фаворитизм.

Екатерина II имела в виду ограничение произвола бюрократических учреждений.

Другое противоречие политики просвещенного абсолютизма - сохранение крепостного права и усиливавшиеся претензии дворянства на роль первого сословия.

Экспансия дворянства делала саму монархическую власть в значительной степени зависимой от интересов дворянства.

Царская власть была заинтересована в поддержке дворянства, которое являлось его главной социальной опорой. Однако дворянству требовалось все больше привилегий.

Если Петр I одной из своих целей считал усиление мобильности правящего класса, «демократизации» аппарата управления за счет производства в дворянство из низших чинов, то после смерти Петра дворянство наступает на петровское законодательство.

Уже при Анне Иоановне дворяне получили право не служить в нижних чинах, а производиться сразу в офицеры после службы в Шляхетском корпусе.

Петр III издал Указ «О вольности дворянства» в январе 1762 г., который освобождал дворян от обязательной государственной службы и который был подтвержден «Жалованной грамотой дворянству» в 1775 г Екатериной II.

Существует точка зрения, что подтвердив освобождение дворян от обязательной службы, Екатерина тем самым хотела освободиться от опеки дворянства и сделать ставку на формирование профессиональной бюрократии в России, лично зависящей от воли монарха.

Таким же сложным был вопрос о крепостном праве. Наряду с жалованными грамотами дворянству и городам Екатерина II готовила подобную грамоту государственным крестьянам. Однако опасность нового дворцового переворота, зависимость от дворянства, которое в условиях России оказалось крайне консервативным, заставило Екатерину II отказаться от этих планов, т.к. это поставило бы на повестку дня и вопрос о статусе крепостных крестьян. Екатерина II отступила, и путь для радикальных реформ был закрыт.

Лекция 14

Во многом с этим связаны отношения Екатерины II к положению в Сенате в системе власти и управления в России.

Она не могла смириться с самостоятельностью Сената, его претензиями на верховную власть и рядом административных мер свела это учреждение к обычному бюрократическому ведомству, каждое из которых имело конкретные административные функции.

Управление страной императрица предпочитала осуществлять через лично зависимых от нее, близко к ней стоящих и быстро схватывающих ее идеи уполномоченных лиц. Она имела подбирать людей и расставлять их на ключевые должности.

С этой же целью укрепления личного начала в управлении и его централизации была осуществлена широко задуманная реформа местного самоуправления (Губернская реформа Екатерины II в 1775 г.).

Эта реформа была вызвана отчаянным положением в России в сфере местного самоуправления. Придя к власти, Екатерина обнаружила, что Россия практически не управляется на местах. Об этом свидетельствовали наказы депутатов уложенной комиссии и бунт Пугачева.

Из этого Екатерина II сделала вывод: «Целое не может быть прочным, если части его находятся в неустроении. Начинать в России надо с укрепления местного самоуправления».

Достичь этого можно было сокращением размера губерний, увеличением их числа и насыщением их аппаратом управления. Екатерина II сделала это путем децентрализации управления, передав часть функций из центра на места (в губернии и уезды).

Число губерний выросло до 50 (бывшие провинции). От трехуровневого административного территориального деления Екатерина перешла к двухуровневой системе (губернии - уезды).

Одновременно в губерниях рядом с губернским правлением создавались новые коллегиальные учреждения - казенные, судебные палаты, которым были переданы функции соответствующих коллегий, многие из которых были закрыты.

Тем самым Екатерина II решала сразу несколько задач:

) укреплялся аппарат местного управления;

) местная администрация ставилась под контроль центральной власти (наряду с губернаторами вводилась должность генерал-губернатора, объединяющего несколько губерний, наделенного широкими полномочиями и лично ответственным перед императрицей);

) решалась задача отделения финансовых и судебных функций от администрации, что не удалось Петру I.

Губернаторы лишались права распоряжаться местными финансами, теперь этим занимались казенные палаты. Одновременно губернаторы лишались и судебных функций.

Если Петр I сделал лишь робкую попытку создать самостоятельные судебные учреждения, то Екатерина II пошла дальше. Впервые в России была создана широкая система самостоятельных судебных учреждений. Они строились на сословной основе.

Долгое время советские историки обвиняли Екатерину II в непоследовательности именно в связи с сословным характером многих ее реформ, т.к. основу просветительской идеологии, последовательницей которой Екатерина II считала себя, составляло требование ликвидации сословий и сословных привилегий.

Очевидно, что нельзя упрощенно трактовать позицию императрицы в этом вопросе. На западе, прежде чем возник вопрос об упразднении сословий и сословных привилегий, сословия прошли длительный этап своего развития, имели четко определенные юридически закрепленные права. Ничего этого не было в России. Сословия формировались медленно, самим государством сверху.

С этих позиций попытка Екатерины укрепить сословное начало в России может рассматриваться и как положительное явление - стремление организовать сословия и дать им конкретные права и статус.

Более того, сама продворянская политика Екатерины II не может рассматриваться однозначно отрицательно, потому что жалованная грамота дворянству не только наделяла его большими привилегиями и превращала в «первое» господствующее сословие в России, но и наделяла это сословие четко закрепленными юридическими правами, защищавшими личность дворянина. Отныне к дворянину нельзя было применять телесное наказание, и он мог быть привлечен к ответственности только по суду. Тем самым, в России впервые создавался прецедент правовых отношений, создавалось некое правовое пространство, хотя пока только для одного сословия дворян.

Как европейский образованный человек , воспитанный на идеях европейского просвещения, императрица понимала пагубность государственной регламентации экономики и последовательно отстаивала решение о ликвидации государственных монополий, развития торговли, купечества.

Ряд либеральных мер был осуществлен в сфере образования, свободы слова, печати. Так при Екатерине II была отменена цензура, свободно издавались журналы.

Сам созыв уложенной комиссии явился беспрецедентным событием и представляет собой первую попытку организованного правительством волеизъявления общества по многим вопросам.

Наиболее последовательной в своих либеральных планах Екатерина II оказалась в решении вопроса о российском среднем классе. Большинство заседаний уложенной комиссии было посвящено вопросам развития среднего класса, торговли, купечества, городов. В самом наказе императрицы выделялась специальная глава «О среднего рода людях».

Даровав жалованную грамоту дворянству, Екатерина даровала такую же грамоту городам.

По этой грамоте городское купечество освобождалось от многих повинностей, в т.ч. от рекрутской; городское сословие делилось на 6 разрядов, наделенных своими правами.

Города получили более совершенное городское самоуправление, состоявшее из выборной Общей думы городского собрания и назначаемой Общей думой шестигласной думы.

Но даже в вопросе о городском управлении сказались противоречия самодержавной монархии. Реальное управление в городах к концу правления Екатерины II оказалось в руках городской бюрократии, назначаемого сверху городского головы. Была создана специальная Управа благочиния (полицейские учреждения), вводилась должность городничего.

Города делились на специальные административные полицейские части во главе с частным приставом.

Лекция 15. Реформы государственного управления в правительственной политике начала XIX в.

Выделялось 2 основных вопроса:

1. об ограничении самодержавия как основного противоречия эпохи;
2. ликвидация крепостничества в России, которое являлось тормозом на пути дальнейшего социального и экономического развития России.

Необходимость реформ определялась не только преодолением последствий правления Павла I, но и необходимостью усовершенствования всего государственного строя в России, в связи с кризисом прежней военно-бюрократической модели управления.

Среди факторов, предопределивших необходимость реформ, были не только внутренние, но и внешние и в частности Французская революция.

При этом необходимость перемен осознавалась как самой властью, так и образованным обществом.

Именно на этой основе возник относительный консенсус власти и общества, в основе которого лежало решение единой задачи для государства и общества - преодоление отсталости страны, необходимости ее модернизации, чтобы предотвратить социальные взрывы общества снизу.

Этот консенсус обеспечил относительный успех модернизации в первые годы правления Александра I, а его нарушения в связи с восстанием декабристов явилось исторической трагедией для России, когда общество было расколото, произошло отчуждение общества от власти.

Власть подавляла все инициативы снизу, общество не доверяло власти.

Инициатива реформ в начале XIX в. исходила от самого правительства. Известную роль сыграло воспитание Александра I, который был воспитан в духе идей европейского просвещения, конституционного правления и необходимости ограничения произвола власти.

В кружке «Молодых друзей» Александра I (Новосильцев, братья Строгановы, Кочубей, Чарторыйский) в дни его молодости активно обсуждали вопросы будущего конституционного строя в России, необходимости введения в России законности.

Сам Александр I, придя к власти после дворцового переворота и убийства его отца Павла I в 1801 г., обещал ввести в России законное правление и уйти от дел, передав власть выборному органу.

Однако остается открытым вопрос о том, хотел ли Александр I ввести в России Конституцию, которую он даровал Польше в 1815 г., и что он имел в виду под Конституцией?

Представляется, что ни Александр I , ни его «Молодые друзья» никогда не подписались бы под той Конституцией, которая по аналогии с западноевропейскими вводила представительное парламентское правление, ставившее исполнительную власть в подчинение выборной законодательной власти.

Скорее всего, под Конституцией Александр I понимал создание в России такой системы администрации, которая была бы построена на прочных основаниях закона и была бы свободной от произвола. Эти идеи молодых реформаторов вполне вписывались в концепцию истинной монархии Монтескье и находились в полном соответствии с традициями просвещенного абсолютизма.

Основными задачами, которые стояли перед правительством Александра I, были:

1. создание твердого порядка обсуждения, принятия и отмены законов (с этой целью создан в России Гос. Совет (до 1917г.)).
2. Осуществление кодификации законов (задача, которая ставилась Екатериной II, но не была решена).
3. Создание действующей системы контроля за администрацией, бюрократией, поставить бюрократию под контроль законом. С этой целью предполагалось восстановление в правах Сената. Эта идея имела очень большую поддержку, особенно в среде аристократии - аристократической Конституции конца XVIII- нач. XIX в.
4. Реорганизация административного аппарата на основе новых принципов, утвердившихся в Европе (переход к министерской системе, построенной на принципе единоначалия и ответственности министров - главные нововведения из всех реформ Александра I).

Таким образом, основной целью всех преобразований Александра I явилась попытка введения в России более цивилизованной системы управления, построенной на законных основаниях.

Эти же задачи стояли и перед Сперанским, который в 1809 г. по поручению Александра I подготовил обширнейший план государственных преобразований.

Но еще до этого Александр I вместе со своими единомышленниками успел осуществить ряд серьезных изменений в социально-политическом и государственном строе в России.

Был проведен ряд мер социального характера, означавший серьезные уступки буржуазному развитию страны.

Главной проблемой, которая тормозила это развитие в начале царствования Александра I, было сохранение монополии дворян на землю (только они могли приобретать или продавать собственность).

.12.1801 г. - указ императора, распространявший право покупки земли на все сословия, за исключением крепостных крестьян (купцы, мещане, государственные и удельные крестьяне).

.02.1803 г. - указ «О вольных хлебопашцах», освобождавший крестьян на волю за выкуп с землей целыми селениями и отдельными семьями по согласованию с помещиком. Хотя эта мера не имела серьезных последствий, тем не менее, она послужила толчком для дальнейших усилий императора в его намерении решить крестьянский вопрос.

Относительный успех в крестьянском вопросе был достигнут только в отношении прибалтийских окраин России, где крестьяне были освобождены от личной зависимости рядом специальных государственных актов (без земли).

-1805 гг. - был проведен первый этап аграрной реформы в Остзейском крае - Латвии и Эстонии. (Положение «О лифляндских крестьянах»).

.06.1801 г. - принято специальное положение «О правах Сената», которое наделяло Сенат «правом представления». Вскоре это право было нарушено самим Александром I в 1804 г. («Сенатский инцидент1804 г.»)

г. - первая министерская реформа, которая преобразовала бывшие коллегии в министерства, которые делились на департаменты, департаменты делились на отделения, а отделения на столы.

Всего было 8 министерств.

Для совместного обсуждения дел создается комитет министров.

Министерства должны были контролироваться восстановленным в правах Сенатом, но эта мера не удалась, т.к. после упразднения коллегий постепенно усиливается роль комитета министров, а роль Сената падает.

Основные идеи и содержание плана государственных преобразований Сперанского

Главной идеей плана Сперанского была идея разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; отделение суда от администрации с целью поставить исполнительную власть под контроль закона, а также выборность органов власти снизу доверху.

Из этого плана удалось осуществить только ряд его положений: в 1810 г. был торжественно открыт Государственный Совет. В 1881 г. - преобразованы министерства.

Все другие элементы плана не были притворены в жизнь, это привело к утверждению в России жесткой вертикали власти: император - министерство. Государственный совет также терял предлагаемые Сперанским функции и превращался в обычное административное учреждение при императоре.

План государственных преобразований Сперанского не был реализован по многим причинам, в том числе в связи с традиционным для русского общества опасением ограничения центральной власти, т.к. это вело либо к анархии, либо к олигархии.

Особенно осторожно относилось к этому вопросу мелкопоместное дворянство, которое было разобщено, «разбавлено» табелью о рангах и не могло самостоятельно защищать свои интересы в общенациональном масштабе.

Естественно, дворянство нуждалось в защите своих интересов сильной властью.

По мнению большинства политической элиты, конституционный строй в условиях России грозил превратиться в олигархический режим.

Наиболее наглядно эта мысль выражена в известной «Записке о Древней и новой России» Карамзина, который считал проекты Сперанского вредными и опасными для России и видел во всех либеральных начинаниях олигархический подтекст, стремление заменить самодержавие всевластием сильных персон. Понятно, что с этими опасениями Александр I не считаться не мог.

Тем не менее, деятельность Сперанского оставила свои результаты в части упорядочения системы государственного управления в России.

При Александре I в ходе реформ, подготовленных Сперанским, был создан более совершенный рациональный бюрократический аппарат, который приобретал все более безличный характер.

Впоследствии именно с преобразованиями Александра I связывалось возникновение в России профессионального бюрократического аппарата, который постепенно узурпировал (косвенно) функции монарха, и в конечном счете отрезал монарха не только от нации, но и от всего правительственного механизма.

В то же время нельзя отрицать позитивной роли формирования профессиональной бюрократии в России в XIX в., которая (бюрократия) ограничивала вмешательство императора (часто некомпетентное) в систему государственного управления.

Самым большим достижением административных реформ Александра I было учреждение министерской системы, которая обеспечивала более оперативное управление конкретными сферами жизни империи.

Постепенное усложнение общественной жизни требовало упорядочения процедур реализации верховной властью своих функций в сфере государственного управления.

Был необходим отлаженный, четко отработанный механизм, позволявший царю опираться в своих действиях на коллективный разум бюрократической элиты, что уже само по себе снижало вероятность принятия царем ошибочных решений (этого требовало и поддержание авторитета монарха).

Этой же цели было подчинено создание в России Государственного совета, который отличался от всех прежних советов не только более определенными компетенциями и устройством, но и отчетливым государственным характером (что отразилось в названии этого учреждения).

ВЫВОД: В то же время возникшая в начале XIX в. система высшего и центрального управления имела немало недостатков, а именно: не были четко разделены сферы влияния Государственного совета, комитета министров, Сената и министерств.

Есть мнение, что Александр I сознательно противился разграничению функций и полномочий между этими учреждениями, т.к. неопределенность их статуса позволяла ему использовать конкуренцию этих учреждений для сохранения самостоятельности в системе власти и управления.

Известно, что многие государственные дела поступали на рассмотрение самого императора. Это естественно, т.к. в условиях самодержавной формы правления при отсутствии общественного контроля за деятельностью государственного аппарата только личный надзор императора был единственным средством заставить чиновников служить общему благу, а не своим личным интересам.

Политическая зависимость бюрократии от политической власти являлась всегда главной отличительной чертой России (особенно в период жесткого авторитарного правления - Николай I, Сталин).

После окончания войны с Наполеоном (1815 г.) Александр I вернулся к преобразовательным планам. В ноябре 1815 г. была торжественно дарована Конституция царству Польскому (октроированная). По ней (наиболее либеральной в Европе) Польша получала двухпалатный парламент, состоящий из Сената и палаты послов (избираемая).

Все государственные должности занимались поляками.

Императорская власть Александра I была представлена его наместником царства Польского (брат Александра - Константин).

В 1818 г. при торжественном открытии Сейма Александр I дал обещание распространить Польскую Конституцию на всей территории России.

С этой целью Н.Н. Новосильцеву (автору Конституции) было дано поручение составить аналог Российской Конституции.

В 1820 г. проект Конституции, в составлении которого лмчно участвовал Александр I, под названием «Государственная уставная грамота Российской империи», был подготовлен, но так и не подписан.

В целом уставная грамота соединяла в себе проект Сперанского и основы Польской Конституции, провозглашающей свободу личности, собственности, равенство всех граждан перед законом.

Несмотря на это, проект Новосильцева ставил монарха на более высокий уровень по сравнению с проектом Сперанского.

Отличительной чертой этого проекта была попытка введения в России федеративного устройства (как и в Конституции Н. Муравьева, тайно составленной в 1818 г.).

По уставной грамоте Новосильцева в России утверждался двухпалатный парламент - государственный Сейм. Вся страна делилась на ряд наместничеств (автономных областей) во главе с наместниками, назначаемыми императором и выборным областным сеймом.

С тех пор вопрос о представительной форме правления и Конституции России в правительственных сферах не возникал, за исключением проекта «Конституции графа Лорис-Меликова».