Наделение органов местного самоуправления в Российской Федерации государственными полномочиями: проблемы теории и практики

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Наделение органов местного самоуправления в

Российской Федерации государственными полномочиями:

проблемы теории и практики

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Основные принципы работы органов местного самоуправления в Российской Федерации

.1 Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

1.2 Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления

Глава 2. Особенности наделения органов местного самоуправления в Российской Федерации отдельными государственными полномочиями

2.1 Формы передачи органам местного самоуправления государственных полномочий

.2 Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и государственный контроль за их осуществлением

2.3 Реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния на примере муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области

Заключение

Список литературы

Приложение

ВВЕДЕНИЕ

самоуправление полномочие муниципальный гражданский

Актуальность темы. Для России тематика наделения органов местного самоуправления в Российской Федерации государственными полномочиями, изучение проблем теории и практики и осмысление в связи с этим понятийных категорий, вытекающих из разработки данной темы понятийных категорий, является одной из актуальных правовых проблем. Более того, исследования в данной области, на наш взгляд, представляются политически и социально целесообразными даже исходя из необходимости урегулирования споров о компетенции, достаточно часто возникающих между органами местного самоуправления и различными государственными органами в процессе их деятельности. И что особенно печально, данные споры несут негативные последствия, в первую очередь, для населения, а также снижают престиж органов власти различного уровня в целом.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и, в этом качестве, составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти. В текущий период российское местное самоуправление находится на важном этапе своего развития. Замысел масштабных преобразований был подчинен главному - максимальному приближению местной власти к населению, упорядочению работы всей системы как органов государственной власти, так и местного самоуправления, более четкому разграничению полномочий (и компетенции в целом) между различными уровнями публичной власти.

Теперь уже ни у рядового обывателя, ни у чиновника самого высшего уровня в политической иерархии не вызывает сомнений тот факт, что местное самоуправление является важнейшим звеном единой системы публичной власти, оно дополняет и укрепляет государственную власть, а реформа местного самоуправления направлена на повышение качества жизни всех жителей страны.

В настоящее время совершенствование основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти - одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, во многом обеспечивающим устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому недостатки и проблемы в формировании и работе органов местного самоуправления могут негативным образом отразиться на состоянии всего общества.

В своем выступлении на II Общероссийском гражданском форуме 22 января 2008 года Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления как одну из приоритетных задач государства, подчеркнув, что «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». В ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президент Российской Федерации также уточнил, что «работа по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении будет продолжаться». В Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.11.2010 Дмитрий Медведев заявил, что «Местное самоуправление является важнейшим элементом любого демократического государства».

Принципиально новый подход к государственному устройству России поставил перед руководством страны и регионов и значительное число новых вопросов. Недостаточное урегулирование взаимоотношений органов государственной власти различного уровня и местного самоуправления, их должностных лиц относится к числу наиболее острых проблем формирования государственного устройства Российской Федерации, соответствующего требованиям действующей Конституции РФ.

В рамках названных выше проблем в сфере местной власти и муниципального управления одним из самых серьезных и актуальных, на наш взгляд, является вопрос реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, которые, наряду с вопросами местного значения, и формируют компетенцию муниципальной власти в Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является одной из форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и, надо заметить, одной из самых сложных, противоречивых и трудно реализуемых на практике. Поэтому и не вызывает удивление тот факт, что в ходе муниципальной реформы в Российской Федерации существенным изменениям была подвергнута та часть законодательства о местном самоуправлении, которая касается механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В 2009 году должен был завершиться заключительный этап муниципальной реформы. Однако изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом от 25 декабря 2008г. № 281-ФЗ, продлили переходный период до 2012г. Это объясняется в числе прочего и тем, что практика реализации Федерального закона № 131-ФЗ выявила ряд нерешенных проблем, некоторые из которых затрагивают и исследуемую нами тему.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых (за счет соответствующего бюджета) средств в Российской Федерации закреплено на конституционном уровне (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следует отметить, что подобная практика имеется и в ряде зарубежных государств. Так, Конституции Франции, Индии, Испании закрепляют возможность передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий на уровне закона. В Конституции Индии, например, устанавливается, что штаты на основе закона могут передавать муниципалитетам такую компетенцию и полномочия, какие им необходимы для исполнения функций как института самоуправления, и такой закон может содержать положения о передаче компетенции и ответственности муниципалитетам соответствующего уровня.

В отдельных зарубежных федеративных государствах на конституционном уровне закреплена также и возможность передачи ряда полномочий от местных органов власти на уровень субъектов федерации. Так, например, Конституция Мексиканских Соединенных Штатов от 31 января 1917г. закрепляет за муниципиями возможность заключать со штатами соглашения о передаче штатам некоторых функций, связанных с управлением налогами. В Российской Федерации подобная правовая регламентация отсутствует.

Возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в соответствии с национальным законодательством также закреплена и на международном уровне. Так, Европейская хартия местного самоуправления 1985г. устанавливает, что осуществление публичных полномочий должно возлагаться на органы, наиболее близкие к гражданам. При этом в документе подчеркивается, что передача определенных функций другому органу власти должна производиться не формально, а исключительно с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. В отношении указанного вопроса нельзя не отметить также Рекомендацию Комитета министров Совета Европы государствам-членам о финансовых средствах местных и региональных властей, определившую, что делегированные задачи - это функции, конечная ответственность за выполнение которых возложена на вышестоящем органе власти, при этом их осуществление передано местному органу власти.

Теоретическая и практическая значимость работы.

Теоретическая значимость данной дипломной работы состоит в углублении теоретических знаний в области современного российского законодательства, регулирующего наделение отечественных органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и (или) ее субъектов.

Практическая роль связана с тем, что данная дипломная работа, возможно, будет способствовать оказанию помощи студентам, обучающимся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» и другим направлениям подготовки, а также практикующим юристами, и, безусловно, чиновниками органов власти различного уровня в освоении нового российского законодательства в сфере с системой правового регулирования в рассматриваемой области. Практическая значимость данной работы заключается также в возможности использования изложенных в работе подходов и выводов при разработке проектов новых нормативных правовых актов в области наделения муниципальной власти отдельными государственными полномочиями как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.

Представляется, что материалы данной дипломной работы могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области.

Объект исследований. Объектом исследования данной дипломной работы является общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм российского законодательства, регулирующего наделение органов местного самоуправления в Российской Федерации отдельными государственными полномочиями.

Предмет исследования. Предметом исследования данной дипломной работы являются:

нормативно-правовой материал (международные договоры, действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты государства - предшественника, правовые акты муниципальных властных структур, а также законодательные акты зарубежных государств), иные источники права (например, договоры о делегировании полномочий, заключаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления), конкретная практическая деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (в том числе реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния на примере муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области), иных субъектов данных правовых отношений, а также труды отечественных ученых - юристов.

Теоретической основой для исследования стали работы российских ученых в области муниципального права, а именно: О.Е.Кутафина, И.Г. Мачульской, А.А.Подсумковой, Н.В.Постового, Е.С.Шугриной и других авторов.

В настоящее время в разработку способов наиболее эффективного решения данной проблематики включаются все больше ученых, юристов-практиков, чиновников различного уровня и специалистов различных наук.

Цели и задачи. Целью данной дипломной работы является изучение действующей в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, выявление проблем теории и практики наделения органов местного самоуправления в Российской Федерации государственными полномочиями на федеральном или региональном уровне, различных изъянов и пробелов в их правовом регулировании, общественные отношения, возникающие в процессе реализации как норм правовых актов различного уровня, изданных с целью регулирования данной области, а также выработка практических рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в исследуемой сфере.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:

- определение содержания основных понятий, составляющих предмет данного исследования;

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

- Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления;

- Особенности наделения органов местного самоуправления в РФ отдельными государственными полномочиями, в том числе:

а) формы передачи органам местного самоуправления государственных полномочий,

б) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и государственный контроль за их осуществлением,

в) определение видов отдельных государственных полномочий, которыми наделены, могут или не могут быть наделены органы местного самоуправления;

Предложение путей разрешения проблем связанных с отдельными государственными полномочиями, которыми наделены, или не могут быть наделены органы местного самоуправления, и полномочиями по решению вопросов местного самоуправления;

Формулирование выводов и предложений по совершенствованию законодательства в области осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий.

Также исследованию подлежит примеры реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния в органах местного самоуправления муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области.

Методологическая база. Методологической основой данного исследования составляют принятые в отечественной науке способы и формы научного познания. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов использованы общенаучные методы, такие, как системный, логический, исторический, сравнительный, прогностический, а также, методы анализа и синтеза и другие. Также был использован общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частные научные методы: сравнительного правоведения, системно-структурный, историко-юридический.

Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.

Структура данной дипломной работы определена целями и задачами исследования.

ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ РАБОТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.

Термин «местное самоуправление» впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.

Согласно данному Закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

Затем понятие «местное самоуправление» было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 года. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создания на местах новой власти - местного самоуправления.

В Конституцию РСФСР термин «местное самоуправление» был включен в 1991 году. Законом РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции РФ 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства, как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Это определение местного самоуправления несколько отличается от прежнего. Согласно ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Новый Федеральный закон определяет местного самоуправления не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации.

Определение местного самоуправления по Федеральному закону несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой под местным самоуправлением понимается правомочие и способность органов местной власти регламентировать значительную часть публичных дел и осуществлять управление ею, действуя в рамках закона, но в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Следовательно, можно сделать вывод о том, в Европейской хартии местного самоуправления, под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления в решении государственных дел, в то время как Федеральный закон подчеркивает именно участие населения в решении вопросов местного значения.

Обращают на себя внимание ряд важных отличий. Если в определении Европейской хартии речь идет только о праве на местное самоуправление (то есть оно может и не использоваться), то, исходя из смысла федерального закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией. Кроме того, Европейская хартия трактует о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, то есть уже как бы не являются государственными.

Можно выделить и еще одно достаточно принципиальное отличие. Исходя из смысла Хартии местное самоуправление в европейских странах осуществляется только органами местного самоуправления (что, кстати, не совпадает с истинным положением дел), в то время как в Российской Федерации непосредственно населением.

Несколько иное толкование местного самоуправления дается в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ. Под местным самоуправлением, согласно Декларации, понимается исключительно система организации деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что в Законе речь идет о деятельности населения, а в Декларации - о системе организации такой деятельности. Представляется, что формула, использованная в федеральном законе, более полно и точно описывает всю широту данного понятия.

Так как местное самоуправление является одним из способов реализации публичной власти в Российской Федерации, оно функционирует на основе определенных конституционных принципов, характерных только для системы местного самоуправления, позволяющие говорить о ее единстве и уникальности: самостоятельности и ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством и юридическими лицами. Под самостоятельностью в российском законодательстве понимается, во-первых, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании, которое предусматривает, что органы местного самоуправления в России не входят в систему органов государственной власти. Во-вторых, население любого муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления. В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую самостоятельность. Она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности. Финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях. Ответственность - неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм. Выделяют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

В процессе реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления своих полномочий между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами данных видов власти, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.

Вопросы местного значения выражаются в конкретных функциях органов местного самоуправления. Функции (от лат. functio - исполнение, осуществление) - это основные направления деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления по осуществлению конкретных целей и задач; это комплекс однородных работ, направленный на достижение цели органа или его структурного подразделения. Функции местного самоуправления определяют его основные, наиболее важные направления деятельности, носят комплексный, собирательный характер. Содержание каждой функции местного самоуправления складывается из совокупности однородных направлений деятельности, объединяясь в одну функцию, исходя из специфики тех общественных отношений, на которые они воздействуют.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, задачами и целями, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их исторического развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания компетенции, полномочий, основных направлений, форм и методов осуществления муниципальной деятельности. Функции первичны по отношению к компетенции и полномочиям органов. Компетенция органов местной власти, а особенно их отдельные полномочия подвержены более частным изменениям. Функции же более стабильны по сравнению с компетенцией, т.к. отражают исторически обусловленную природу местного самоуправления.

Необходимым условием создания и функционирования муниципальных властных органов является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, т.е. компетенцией, которая представляет собой определенную совокупность юридически закрепленных полномочий, предоставленных органу или должностному лицу местного самоуправления для осуществления своих функций.

В свою очередь, под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права за органами и должностными лицами местного самоуправления определенный комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Следовательно, можно утверждать, что полномочия являются составной частью понятия «компетенция», включающего также предметы ведения, т.е. сферы деятельности, в которых действует компетентный в них орган. Полномочия органов местного самоуправления включают в себя два вида:

) собственные полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

) отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться дополнительно.

Юридический термин «полномочия» также тесно связано с понятием «вопросы местного значения».

Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относятся те вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения то или иного муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В функциях органов муниципального управления выражается их сущность, та роль, которую они играют в осуществлении местного самоуправления. В зависимости от характера основных функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные, исполнительные, контрольные и избирательные комиссии.

Функции органов местного самоуправления обозначают их определенные виды деятельности, связанные с выполнением поставленных перед ними целей и задач. Вместе с тем большинству органов муниципального управления присущи функции, имеющие универсальный характер, например прогнозирование, планирование, регулирование, координация, кадровое дело, финансирование, контроль, учет и т.п. Необходимо отметить, что перечень вопросов местного значения может устанавливаться и изменяться только федеральным законом об организации местного самоуправления в Российской Федерации, за исключением вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В данных субъектах РФ - это прерогатива региональных законодателей.

В ст.ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельно закрепляет перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, кроме как уже отмечалось выше, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Особенностью данного Федерального закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения городского и сельского поселения не тождественны вопросам местного значения муниципального района и городского округа.

Такое нововведение исправило существовавшую ранее ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение и поселение с числом жителей всего несколько сотен человек обладали одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических ресурсов и потенциалов.

Так, к компетенции поселений отнесено решение большей части вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих повседневные жизненные интересы населения, а муниципальными районами в значительной мере реализуются отдельные государственные полномочия. В связи с введением, так называемой, «двухуровневой» системы местного самоуправления в Российской Федерации предусмотрено выделение в круге вопросов местного значения вопросов межпоселенческого характера, решение которых относится к ведению муниципальных районов.

Следует отметить, что в настоящее время данным Федеральным законом к ведению городских и сельских поселений отнесен круг вопросов, связанных с повседневным жизнеобеспечением населения. Разделение вопросов местного значения произведено по такому принципу: что в границах поселения, за то отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Вопросы предоставления образования, оказания медицинской помощи, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды, т.е. те вопросы, решение которых требует наличие развитой инфраструктуры и крупных финансовых затрат, отнесены исключительно на районный уровень. Важной особенностью является то, что к вопросам местного значения городского округа отнесен комплекс вопросов местного значения поселения и муниципального района. Но, например, при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к данным вопросам местного значения в том случае, если они не являются компетенцией соседних муниципальных образований и других уровней власти.

Учитывая разные возможности муниципальных образований, Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставил органам местного самоуправления муниципального района и входящим в его состав поселениям, право заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий. Данная правовая норма позволила экономически слабому сельскому поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению принять на себя ряд функций муниципального района.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что вопросы местного значения можно сгруппировать следующим образом:

. Вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления Конституцией РФ.

. Вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления федеральными и региональными законами как вопросы местного значения.

. Отдельные вопросы государственного значения, переданные органам местного самоуправления в установленном порядке.

. Вопросы, решение которых передано органам местного самоуправления соглашениями с органами местного самоуправления другого уровня.

. Вопросы, принятые органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с действующим законодательством.

Следовательно, кроме того, все вопросы местного значения также можно разбить на две большие группы:

) вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций. Данные вопросы местного значения являются общими для всех типов муниципальных образований;

) вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением муниципальных образований и оказанием муниципальных услуг населению. Именно эти вопросы местного значения разграничены по типам муниципальных образований.

Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования должен закрепляться в его уставе. При решении вопросов местного значения субъекты, их реализующие, наделены правом принимать правовые акты как нормативного, так и правоприменительного (индивидуального) характера.

1.2 Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления неразрывно связано с правовыми основами местного самоуправления, под которыми понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории России, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы.

Правовую основу местного самоуправления составляют следующие нормативно-правовые акты:

) международно-правовые документы;

) федеральные нормативные правовые акты (т.н. «национальное законодательство»);

) нормативные акты субъектов РФ;

) муниципальные нормативные правовые акты.

Таким образом, правовая база местного самоуправления включает четыре группы.

Первую группу составляют международно-правовые документы. Это положение соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая гласит о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в Российской Федерации в первую очередь стали:

а) Декларация о принципах местного самоуправления (принята в 1994 году Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ);

б) решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;

в) Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985г.).

Особое место среди международных правовых документов занимает Европейская хартия местного самоуправления, которая была подписана Российской Федерацией 28 февраля 1996г. и ратифицирована 5 мая 1998г.

Европейская хартия закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.

Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранцы, имеющие разрешение ПМЖ, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах.

Ко второй группе относятся федеральные нормативные акты. Основным правовым актом в данной группе является Конституция РФ, в которой более 20 статей посвящено наиболее важным положениям, раскрывающим сущность местного самоуправления.

Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. ст. 12, 133); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. ст. 12, 130-132); осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. ст. 3, 32, 131). Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов: институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. ст. 3, 12); институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. ст. 130 - 133); институт муниципальной собственности (ст. ст. 8, 132) и т.п. Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

В развитие конституционных принципов местного самоуправления был принят Федеральный закон от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в настоящее время уже не действует, однако, именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти. Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в свое время стал базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации. Данный закон назывался «об общих принципах», т.к. он закреплял лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В Федеральном законе № 154-ФЗ были даны определения основных понятий местного самоуправления, таких как: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д. Закон закреплял право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулировал финансовые, территориальные основы местного самоуправления, а также регулировал другие вопросы.

В дальнейшем были приняты Федеральный закон от 26 ноября 1996г. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие.

Применение положений Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволило сформировать относительно жизнеспособную систему местного самоуправления на большей части территории страны. Вместе с тем многие специалисты в области муниципального права, юристы-практики, а также чиновники разного уровня часто акцентировали внимание общественности, что Федеральный закон № 154-ФЗ не был совершенен и концепция местного самоуправления не была до конца продумана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В Закон неоднократно вносились изменения и дополнения. Все это привело к необходимости разработать новый базовый Федеральный закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления.

В соответствии с прежним Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России существовала одноуровневая модель местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускалось существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, ранее действующее законодательство за некоторыми исключениями не предусматривает различий между муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон предусмотрел необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения (см. Приложение № 1 к настоящей дипломной работе «Схема 1. Двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления»). В результате проведенной реформы вместо 11436 муниципальных образований, существующих в Российской Федерации в соответствии с Законом 1995 года, было образовано свыше 24000 муниципальных образований.

Особенностью нового Закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения. Такое нововведение, на наш взгляд, можно только приветствовать. Мы полагаем, что оно, безусловно, призвано исправить существовавшую ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей всего несколько сотен человек обладали одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответствует часто повторяемому в последнее время одному из принципов административной реформы: «Деньги следуют за полномочиями». Закон о местном самоуправлении 2003 года урегулировал целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве, что, безусловно, является положительным моментом. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На практике одним из наиболее сложных вопросов в этой сфере является вопрос о государственной или муниципальной природе отдельных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В новом Законе делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данной сфере. Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:

а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления;

б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Как правило, в отраслевых законах присутствуют разделы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах, что во многом дополняет Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 6 Закона). Особое место среди них занимают уставы (конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении. Законы о местном самоуправлении приняты в основном во всех субъектах РФ.

В большинстве субъектов РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением.

Четвертую группу составляют муниципальные правовые акты. В отличие от ранее действовавшего Федерального закона 1995 года Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании. Муниципальные правовые акты издаются в процессе практического решения задач и осуществления функций местного самоуправления. Правовые акты органов местного самоуправления устанавливают, изменяют и прекращают муниципальные правовые отношения. Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

2.1 Формы передачи органам местного самоуправления государственных полномочий

В современных условиях особую актуальность приобрела проблема взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Основной формой их взаимодействия становится институт наделения последних отдельными государственными полномочиями.

В современной теории муниципального управления предусматриваются две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий - это предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирования полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется, как уже ранее отмечалось, в Конституции Российской Федерации. До сих пор на федеральном уровне вопрос о порядке передачи (наделения) местных органов власти отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Регламентировалось законодательно только то, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться одновременно с передачей необходимых для их осуществления денежных средств.

Законодательство Российской Федерации в настоящее время называет наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями различными терминами: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». Такое многообразие в терминологии данного института объясняется социально-политическими факторами. При введении новых терминов в законодательство необходим комплексный подход: лингвистический анализ, учет международного опыта в этой сфере, использование сложившегося в отечественной юридической науке понятийного аппарата.

Впервые термин «наделение отдельными государственными полномочиями» появился в Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992г., согласно которой указывалось, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству . Аналогичная формулировка была закреплена впоследствии в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и основных законах субъектов Российской Федерации.

Однако следует отметить, что в начале 90-х гг. XX в. в Российской Федерации не было формальных оснований для введения самого понятия «наделение отдельными государственными полномочиями» ввиду его отсутствия как в конституционных актах прошлых лет, так и в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985г. Логично было бы иное: чтобы законодательная власть РФ, изучив зарубежный опыт, использовала бы правовые категории, применяемые, например, в той же Европейской хартии местного самоуправления, текст которой содержит упоминание о возможности «предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач», а ниже сообщается о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления. Следовательно, в данном случае понятия «предоставление» и «делегирование» используются как синонимы.

Термин «наделение» получил дальнейшее закрепление в Федеральном законе от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а затем в пришедшем ему на замену одноименном Федеральном законе от 6 октября 2003г..

В Законе 1995г. нет специального раздела, посвященного наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (возможность их передачи была обозначена лишь термином «наделение», который употреблялся в тексте четыре раза). В Законе 2003г. есть уже специальная глава «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», в которой понятие «наделение» употреблено не менее десяти раз. В то же время использован и термин «передача»: согласно п. 8 ст. 19 федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Как видно, понятия «передача» и «наделение» применяются в качестве слов-синонимов.

В законодательных актах субъектов РФ, принятых после введения в действие Конституции РФ, для обозначения данного правового института используется ряд понятий: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». При этом следует заметить, что все они употребляются как вместо термина «наделение», так и одновременно с ним, как-то: «возложение и наделение» (Республики Башкортостан и Калмыкия, Смоленская область); «делегирование и наделение» (Республика Адыгея, Архангельская, Орловская, Рязанская, Самарская области); «передача и наделение» (Республика Коми, Алтайский край, Амурская, Иркутская, Кемеровская, Нижегородская, Тверская, Ярославская области); «возложение, наделение, передача» (Коми-Пермяцкий автономный округ, Красноярский край, Курганская, Тульская области); «возложение, делегирование, передача» (Костромская, Ростовская области); «делегирование, наделение, передача» (Республики Алтай и Мордовия, Вологодская, Ивановская, Ленинградская области); «наделение, передача, предоставление» (Краснодарский край, Кировская область); «возложение, делегирование, наделение, передача, предоставление» (Пермская область).

Попробуем определить по толковым словарям русского языка семантику каждого из названных терминов (см. таблицу № 1 (Приложении № 2 к настоящей к дипломной работе). В таблице приведены лишь те определения, которые наиболее подходят к рассматриваемой нами теме.

Как видно, рассматриваемые понятия по смыслу фактически тождественны, поскольку их содержание, как правило, раскрывается посредством друг друга.

Во избежание односторонности анализа рассмотрим толкование этих же терминов в юридических энциклопедиях и словарях. Так, в Большой юридической энциклопедии дается разъяснение только одному сложносоставному понятию - делегированию полномочий, обозначающему уступку одним государственным органом другому государственному органу некоторых исключительных полномочий. В данном определении под делегированием полномочий понимается возможность их передачи только в системе органов государственной власти (одно- и разноуровневых).

Особое значение в определении понятия «наделение» в Основном Законе имеют решения Конституционного Суда РФ, так как именно Суд является основным «интерпретатором» Конституции. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года используется понятие «наделение»: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем...» В названном акте Конституционного Суда наряду с термином «наделение» широко применяется понятие «передача». Оно встречается и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: «Муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия». Как мы видим, в Постановлениях Конституционного Суда РФ, так же как и в Конституции РФ, используются термины «наделение» и «передача», которые рассматриваются как синонимы. Иные понятия в отношении передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления не используются.

Большинство юридических словарей либо избегают рассматриваемых нами терминов, либо упоминают лишь один из них. В Словаре по конституционному праву Российской Федерации под делегированием понимается поручение (передача) одним органом другому рассмотрения и разрешения вопросов своей компетенции (на постоянной основе, на определенное время, на один раз). Аналогичное определение зафиксировано и в Энциклопедическом словаре по конституционному праву. В Словаре по конституционному праву «делегирование полномочий» рассматривается как передача полномочий одним органом другому.

Интересны результаты исследований и отдельные комментарии к Конституции РФ, где также отсутствует единое понимание данной формулировки. Трактуется, что наделение полномочиями может осуществляться в двух формах: посредством передачи или в результате их делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления. Специфика же делегирования заключается в том, что предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления осуществляется на один раз, на определенный срок или бессрочно.

В Научно-практическом комментарии к Конституции Российской Федерации (под ред. В.В. Лазарева) отмечается, что, рассматривая понятие «наделение», следует иметь в виду, что речь идет о временном или постоянном делегировании полномочий, но не о полной передаче их органам местного самоуправления. В комментариях к Конституции РФ поочередно встречаются понятия «наделение» и «передача», которые рассматриваются авторами как синонимы. Одновременно через понятие «делегирование» была обозначена возможность передачи органами местного самоуправления на основании договора своих полномочий органам государственной власти.

Эти примеры свидетельствуют о том, что в Словаре по конституционному праву Российской Федерации и комментариях к Конституции используются разные подходы к трактовке понятия «наделение».

Как видно, многие ученые-авторы при определении передачи отдельных государственных полномочий используют понятие «делегирование». На наш взгляд, это не совсем корректно. Если обратиться к конституционному праву зарубежных стран, то мы встретим термин «делегированное законодательство». Большая юридическая энциклопедия определяет делегированное законодательство как нормативные акты органов исполнительной власти, которые издаются по делегации парламента по вопросам, входящим в их компетенцию, и имеют силу закона. Такое делегирование является по своей сути передачей права на принятие законов государственному органу (в частности, правительству), который в соответствии со своей компетенцией такими правами не обладает. Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что делегирование представляет собой наиболее широкое понятие, предполагающее передачу обширного круга полномочий по сравнению с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Таким образом, можно прийти к выводу, что использование термина «делегирование» в данной области представляется не совсем удачным.

вышеперечисленные категории тождественны;

данные категории являются различными понятиями;

«делегирование» и «передача» - элементы наделения государственными полномочиями;

«передача» - родовое понятие по отношению к видовым понятиям «наделение» и «делегирование»;

вместо понятия «наделение» более удачным представляется использование термина «делегирование государственных полномочий».

Таким образом, можно сделать вывод, что ключевым понятием в законодательстве Российской Федерации, передающим истинный смысл данного правового института, является термин «наделение», а также понятие «передача», зафиксированное Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ.

Как уже было сказано выше, региональное законодательство в различных вариантах применяет термины «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление», хотя следует отметить, что в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации воспроизводятся известные федеральные понятия «наделение» и «передача». Такое многообразие в терминологии института «наделение отдельными государственными полномочиями» является объективным на период его становления. Однако при введении новых терминов в законодательство необходим комплексный подход: лингвистической анализ, учет международного опыта в этой сфере, использование сложившегося в отечественной юридической науке понятийного аппарата.

Итак, следует констатировать, что, во-первых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями называется в современной отечественной правовой системе следующими терминами: «наделение», «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление». Во-вторых, понятие «наделение», означающее предоставление в распоряжение, поручение кому-нибудь другому, в федеральном законодательстве заменяется, как правило, термином «передача», а в региональном - понятиями «делегирование», «передача», «возложение» и «предоставление».

2.2 Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и государственный контроль за их осуществлением

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. До сих пор на федеральном уровне порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. На практике «при наделении» в соответствующих нормативных актах обычно не указывается, что эти полномочия являются государственными, а, следовательно, возникают споры по поводу их финансирования. На решение этой проблемы и направлены ст.ст. 14 - 17 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 года. Теперь при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственному, необходимо руководствоваться исключительно ими. Если указанное полномочие входит в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, оно является муниципальным, в противном случае - государственным и требует отдельного финансирования.

Следует отметить, что до принятия данного федерального закона в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации был использован обратный подход. В соответствии с ним государственными полномочиями признавались те полномочия, в отношении которых имелось прямое указание на их государственный характер. На практике субъекты Российской Федерации чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в сфере:

государственной регистрации актов гражданского состояния;

лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

назначения и выплаты компенсационных выплат;

ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

медико-социальной экспертизы;

установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

порядка пользования отдельными природными ресурсами;

формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т.д.

Ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 года основывается на конституционной норме о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом. Несмотря на то что соответствующее положение имеется и в действующем Законе о местном самоуправлении, на практике оно регулярно нарушается, особенно на федеральном уровне. Многие полномочия ранее были переданы органам местного самоуправления скрыто, без указания на то, что они являются государственными, путем принятия соответствующих правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации. Закон о местном самоуправлении 2003 года прямо запрещает такой способ наделения полномочиями, следовательно, органы местного самоуправления могут их не исполнять.

В соответствии с принципами, закрепленными в ст.ст. 72 и 76 Конституции Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о передаче полномочий, относимых Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов, не могут вступать в противоречие с федеральными.

В настоящее время значительное количество государственных полномочий передано органам местного самоуправления субъектами Российской Федерации посредством принятия соответствующих региональных законов.

Анализ регионального законодательства выявляет три основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о местном самоуправлении, законом субъекта о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.

При установлении государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, региональные законодатели используют принципы как позитивного, так и негативного регулирования. Так, Закон субъекта может содержать перечень государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Более плодотворным представляется использование принципа негативного регулирования, то есть указания в законе полномочий, которые органам местного самоуправления не могут передаваться.

Нередко органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления полномочия, которые им самим не принадлежат, а также те полномочия, которые специальными федеральными законами отнесены к исключительному ведению органов государственной власти и не могут передаваться органам местного самоуправления. Передача таких полномочий является незаконной.

Закон о местном самоуправлении 2003 года не предусматривает необходимость получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их осуществления.

Представляется, что нормам Закона о местном самоуправлении 2003 года не противоречит установление требования о передаче отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления только с согласия последних в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что в соответствии с новым Законом о местном самоуправлении в Российской Федерации созданы различные виды муниципальных образований, причем некоторые из них территориально будут входить в состав других, часть 3 ст. 19 Закон о местном самоуправлении 2003 года закрепляет, что передаваемые отдельные государственные полномочия возлагаются на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В то же время допускается возможность передачи отдельных государственных полномочий иным муниципальным образованиям, если это будет предусмотрено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Законом о местном самоуправлении 2003 года установлены различные варианты определения срока действия переданных полномочий. Действующие законы субъектов Российской Федерации о передаче государственных полномочий используют и тот и другой вариант. Отдельные законы субъектов устанавливают, что органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями субъекта РФ в сфере социальной защиты населения на неограниченный срок. Напротив, ряд региональных законов указывает, что отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления наделяются на период с 1 января по 31 декабря календарного, а, следовательно, и бюджетного (финансового) года.

Если в законе о наделении полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

Также Закон о местном самоуправлении 2003 года развивает конституционную норму об обязательном государственном финансировании отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Если полномочие передается федеральным законом, его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, если законом субъекта Российской Федерации - за счет субвенций из бюджета субъекта. Порядок предоставления таких субвенций установлен как в данном Законе, а также Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия муниципальных правовых актов, исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса РФ.

Органы местного самоуправления имеют право привлекать дополнительные ресурсы для реализации отдельных государственных полномочий, но только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В законе содержатся обязательные требования о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Отсутствие хотя бы одного из этих требований влечет в соответствии с ч. 2 ст. 20 признание закона недействительным. Среди требований можно выделить следующие:

из п. 1 ч. 6 следует, что полномочия могут передаваться как всем муниципальным образованиям определенного вида, так и каким-то конкретным. Такая дифференциация, безусловно, является положительным моментом Закона, так как даже в рамках одного субъекта Федерации муниципальные образования могут существенно различаться по демографическому, экономическому, социальному и другим потенциалам;

установленное в п. 3 ч. 6 требование указывать способ расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам, для осуществления соответствующих полномочий является важнейшей гарантией органов местного самоуправления на получение достаточного объема денежных средств на реализацию переданных полномочий.

п. 4 ч. 6 требует указывать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня. Материальные ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, передаются для использования по целевому назначению. Передача материальных ресурсов осуществляется в порядке, установленном законом, которым органы местного самоуправления наделены соответствующими отдельными государственными полномочиями. При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы. На практике передача материальных ресурсов осуществляется, как правило, на основании договора, заключаемого после вступления в силу закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации с соответствующими органами местного самоуправления.

Основания прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий содержатся в большинстве соответствующих законов субъектов Российской Федерации. Чаще всего указывают следующие основания: 1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия; 2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами; 4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий; 5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий; 6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере; 7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.

Кроме того, законы многих субъектов Федерации требуют также указывать формы содействия со стороны государственных органов при осуществлении государственных полномочий органами местного самоуправления. Законы субъектов Российской Федерации должны дополнительно содержать права и обязанности органов и должностных лиц органов государственной власти и органов и должностных лиц местного самоуправления, аналогичные правам и обязанностям сторон делегирования, закрепленным в федеральном акте о передаче полномочий. Также установлен порядок введения в действие положений, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поскольку передача отдельных государственных полномочий должна в обязательном порядке сопровождаться выделением бюджетных средств, вступление в силу соответствующих положений возможно только с началом нового финансового года. Если такие субвенции из бюджета не выделяются, закон о передаче полномочий не может быть введен в силу и не должен исполняться.

Органы государственной власти и после передачи отдельных государственных полномочий, относящихся к их компетенции, сохраняют возможность влиять на их исполнение. С этой целью они наделяются правом издавать по указанным вопросам обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Ст. 20 Закона о местном самоуправлении 2003 года определяет последствия принятия закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не соответствующими требованиям ст. 19 данного Закона. В первоначальной редакции законопроекта в данной части содержалась следующая норма: «несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, может быть обжаловано в судебном порядке, но не может служить основанием для их неисполнения». Таким образом, на органы местного самоуправления возлагалась обязанность исполнять незаконные правовые акты. Неудачность этих положений была очевидна, и в окончательной редакции Закона они были сняты. Однако решение, которое приняли в данном случае законодатели, можно в лучшем случае назвать половинчатым. В настоящее время исходя из ч. 2 ст. 20 остается абсолютно неясным: кто должен исполнять отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления с нарушением требований ст. 19 (например, что чаще всего бывает на практике, без надлежащего финансирования), в период между вступлением в действие соответствующего закона и решением суда о его неправомерности?

Фактически ясно, что это будут делать те же органы местного самоуправления за счет средств местного бюджета, то есть в ущерб решению вопросов местного значения. При этом Закон ничего не говорит о компенсации денежных средств, потраченных органами местного самоуправления на реализацию отдельных государственных полномочий, если впоследствии эта передача будет признана незаконной. Как представляется, в таком случае органы местного самоуправления могут требовать не только признания в судебном порядке недействительным закона о передаче отдельных государственных полномочий, но и компенсации финансовых средств, потраченных на их реализацию.

Также Законом о местном самоуправлении 2003 года предусматривают возможность участия органов местного самоуправления в реализации полномочий (в том числе и путем дополнительного финансирования), не вытекающих из перечня вопросов местного значения, но и не относимых к отдельным государственным полномочиям в смысле главы 4 Закона. Участие органов местного самоуправления в реализации таких полномочий возможно только на добровольной основе, какое-либо принуждение со стороны государственных органов и их должностных лиц здесь недопустимо. Обязательным условием такого участия является принятие правового акта представительного органа муниципального образования. Это позволяет исключить субъективный подход при реализации должностными лицами органов местного самоуправления права на участие в осуществлении государственных полномочий.

Указанные полномочия носят государственный характер, однако находятся в сфере совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления, в силу чего в федеральных законах, регулирующих реализацию данных полномочий, должны указываться пути взаимодействия государственных и муниципальных органов, а также пределы их правового регулирования органами государственной власти. Таким образом, право участия органов местного самоуправления в реализации данных полномочий может быть ограничено решениями органов государственной власти. В настоящее время таких условий акты, наделившие органы местного самоуправления правом на участие в реализации государственных полномочий, не содержат.

Следует обратить внимание на то, что органы местного самоуправления могут осуществлять дополнительное финансирование не переданных им государственных полномочий только в случае прямого указания на это в федеральных законах. По-видимому, данная норма направлена на предотвращение ситуации нецелевого расходования средств местного бюджета в ущерб финансированию вопросов местного значения. Единственным исключением является финансирование дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, которое возможно со стороны органов местного самоуправления и при отсутствии указания на это в федеральном законодательстве.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан. В Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. Таким образом, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны осуществлять контроль исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Конкретные формы контроля, должны устанавливаться законами о передаче полномочий.

В Законе о местном самоуправлении 2003 года особо подчеркнута такая форма контроля, как обязательное предоставление органами и должностными лицами местного самоуправления уполномоченным государственным органам документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий. В законах о передаче полномочий должны содержаться указание о формах и порядке направления запросов государственных органов, сроках предоставления таких документов и т.п.

Также Закон о местном самоуправлении 2003 года допускает возможность выдачи органами государственной власти обязательных предписаний по устранению нарушений, допущенных органами местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Таким образом, органы государственной власти, по сути, получают возможность осуществлять отдельные исполнительно-распорядительные полномочия в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления.

Следует иметь в виду, что нарушение органами или должностными лицами местного самоуправления требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий может повлечь последствия, предусмотренные ст. 75 Закон о местном самоуправлении 2003 года, о которых уже упоминалось выше. Обжалование указанных предписаний осуществляется в порядке, предусмотренным главой 25 Гражданско-процессуального кодекса РФ.

Таким образом, анализ законов субъектов Российской Федерации о передаче полномочий позволяет прийти к выводу, что чаще всего в них указываются следующие способы и методы контроля:

) направление органам местного самоуправления указаний по вопросам реализации переданных полномочий;

) согласование проектов решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий, при этом возможно применение методов встречного планирования, основанного на взаимном изучении проектов планов передачи полномочий;

) проведение правовых экспертиз актов органов местного самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий;

) направление органами государственной власти запросов и получение документированной и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;

) заслушивание отчетов органов местного самоуправления;

) проведение проверок деятельности органов местного самоуправления;

) назначение уполномоченных для постоянного наблюдения за осуществлением переданных государственных полномочий;

) координация деятельности органов местного самоуправления.

2.3 Реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния на примере муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы записи актов гражданского состояния).

Вопросы образования и деятельности органов записи актов гражданского состояния на территориях субъектов Российской Федерации решаются субъектами Российской Федерации самостоятельно на основании настоящего Федерального закона.

Руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта Российской Федерации, назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

Полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе органы местного самоуправления сельских поселений - на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Законом субъекта Российской Федерации определяются также место хранения записей актов гражданского состояния и место восстановления утраченных записей актов гражданского состояния, составленных органами местного самоуправления сельских поселений.

Контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных им полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Средства на реализацию передаваемых полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций.

Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации.

В случае наделения законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния органов местного самоуправления их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций, предусмотренных для соответствующего субъекта Российской Федерации.

Субвенции зачисляются в установленном порядке на счета местных бюджетов согласно распределению, установленному органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния.

Порядок изъятия переданных органам местного самоуправления полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния в связи с ненадлежащим осуществлением указанных полномочий либо в связи с образованием органов записи актов гражданского состояния устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 43 «Полномочия органов государственной власти Ленинградской области в сфере местного самоуправления» Закона Ленинградской области от 27.10.1994 № 6-оз «Устав Ленинградской области» (в ред. Закона Ленобласти от 20.10.2008 № 115-оз) к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области в сфере местного самоуправления относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены областными законами в порядке, установленном федеральным законом.

Областной закон Ленинградской области от 08.12.2005 № 112-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния» (в редакции от 14.10.2008) (далее - областной закон), вступивший в силу с 1 января 2006 года, в порядке, установленном федеральными законами от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделил отдельными государственными полномочиями в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния (далее - отдельные государственные полномочия) органы местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области - администрации муниципальных районов и городских округов (далее - органы местного самоуправления).

Органы местного самоуправления были наделены следующими отдельными государственными полномочиями:

на государственную регистрацию актов гражданского состояния: о рождении, о заключении брака, о расторжении брака, об усыновлении (удочерении), об установлении отцовства, о перемене имени, о смерти;

на внесение исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния;

на восстановление и аннулирование записей актов гражданского состояния;

на формирование, учет и создание надлежащих условий хранения книг государственной регистрации актов гражданского состояния, собранных из первых экземпляров актовых записей.

Органы местного самоуправления, указанные выше, были наделены отдельными государственными полномочиями впредь до формирования в установленном порядке федеральных органов по государственной регистрации актов гражданского состояния.

При осуществлении отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления имеют право на:

) получение от органов государственной власти Ленинградской области финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

) методическое обеспечение органами государственной власти Ленинградской области деятельности органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

) дополнительное использование собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

При осуществлении отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны:

) соблюдать законодательство об актах гражданского состояния, об архивном деле, а также требования законодательства по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

) при осуществлении учета книг государственной регистрации актов гражданского состояния определять их количество и состав, отражать эти сведения в учетных документах в целях обеспечения организационной упорядоченности и возможности адресного поиска документов, контроля за их наличием и состоянием на основе единого методического обеспечения в соответствии с требованиями законодательства в сфере архивного дела;

) при осуществлении хранения книг государственной регистрации актов гражданского состояния, собранных из первых экземпляров записей актов гражданского состояния, проводить мероприятия по созданию оптимальных условий, соблюдению нормативных режимов и надлежащей организации хранения документов, исключающих их утрату и обеспечивающих поддержание их в должном физическом состоянии, в соответствии с требованиями законодательства в сфере архивного дела;

) обеспечивать эффективное и рациональное использование финансовых средств, выделенных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий;

) отчитываться об осуществлении отдельных государственных полномочий в порядке и сроки, установленные областным законом;

) предоставлять органам государственной власти Ленинградской области необходимую информацию и документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, использованием выделенных на эти цели финансовых средств.

При осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченный орган исполнительной власти Ленинградской области в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния (далее - уполномоченный орган исполнительной власти) имеет право:

) издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

) давать разъяснения органам местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

) получать от органов местного самоуправления необходимую информацию и документы, связанные с осуществлением ими отдельных государственных полномочий, а также использованием выделенных на эти цели финансовых средств.

Уполномоченный орган исполнительной власти обязан:

) обеспечить передачу органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

) осуществлять контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

) оказывать методическую помощь органам местного самоуправления в организации их работы по осуществлению отдельных государственных полномочий;

) оказывать содействие органам местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий.

Финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год в форме субвенций.

Размер финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, рассчитывается по следующей формуле:

С = Ч x 17,169 x И, где:

Ч - численность постоянного населения муниципального образования по состоянию на 1 января текущего года по данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Санкт-Петербургу и Ленинградской области;

,169 (рубля на одного жителя Ленинградской области) - средний по Ленинградской области норматив финансовых затрат на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;

И - коэффициент инфляции, установленный федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Органы местного самоуправления не вправе использовать финансовые средства, выделенные на осуществление отдельных государственных полномочий, на другие цели.

Материальные средства для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления в соответствии с настоящим областным законом, в пользование, в управление или в муниципальную собственность не передаются.

Не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, органы местного самоуправления представляют в уполномоченный орган исполнительной власти ежемесячные и годовые отчеты об осуществлении отдельных государственных полномочий в соответствии с формами, установленными Министерством юстиции Российской Федерации и Федеральной службой государственной статистики.

Не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, органы местного самоуправления представляют в финансовый орган Ленинградской области ежеквартальные и годовые отчеты о расходовании выделенных финансовых средств в соответствии с формами, установленными Министерством финансов Российской Федерации.

Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти, который вправе привлекать к осуществлению контроля иные отраслевые органы исполнительной власти Ленинградской области.

Контроль осуществляется путем проведения проверок, заслушивания отчетов о проделанной работе, анализа и проверки планово-отчетной документации, получения информации об осуществлении отдельных государственных полномочий, проведения оценки эффективности выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в соответствии с показателями эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, установленными Правительством Ленинградской области.

Контроль за целевым использованием органами местного самоуправления финансовых средств, выделенных для осуществления отдельных государственных полномочий, осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

В случае выявления нарушений требований законодательства по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченный орган исполнительной власти вправе:

давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;

отменять муниципальные правовые акты или приостанавливать действие муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Основанием для прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является:

наступление обстоятельств, при которых дальнейшее осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий становится невозможным или нецелесообразным;

неисполнение или ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий прекращается на основании областного закона.

Органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее осуществление переданных им настоящим областным законом отдельных государственных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Ленинградской области в пределах выделенных на эти цели финансовых средств.

Со дня вступления в силу областного закона были признаны утратившими силу в части наделения органов местного самоуправления полномочиями Ленинградской области на государственную регистрацию актов гражданского состояния: о рождении, о смерти, о заключении брака, о расторжении брака, об усыновлении (удочерении), об установлении отцовства, о перемене имени; на исправление, изменение, восстановление и аннулирование записей актов гражданского состояния; на формирование, учет и создание надлежащих условий хранения архивного фонда книг государственной регистрации актов гражданского состояния, собранных из первых экземпляров записей актов гражданского состояния ряд областных законов, изданных ранее в период с 1998 по 2004 года, в том числе Областной закон от 11 мая 1999 года № 33-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования Выборгский район отдельными полномочиями Ленинградской области».

В соответствии с федеральным и областным законодательством деятельность по государственной регистрации актов гражданского состояния подконтрольна органам государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции контроля и надзора в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

На территории Ленинградской области контрольные функции реализуют Управление ЗАГС Ленинградской области и Главное управление Минюста России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Наиболее эффективной формой контроля является проведение совместных выездных проверок указанных органов. Управление ЗАГС проводит комиссионные выездные проверки в соответствии с утвержденным Регламентом на основании плана проверок отделов ЗАГС, утверждаемого на каждый год. Проводятся проверки не реже одного раза в два года (8 - 9 проверок в год), продолжительностью от 2 до 4 дней. Контрольные внеплановые проверки проводятся по обращениям граждан и юридических лиц с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) субъектов проверок, связанные с невыполнением ими требований законодательства Российской Федерации. В 2010 году управлением осуществлен контроль в отношении органов ЗАГС 7 муниципальных образований Ленинградской области.

В целях оказания практической помощи органам ЗАГС Ленинградской области в Управлении ЗАГС создан постоянно действующий орган - коллегия, в состав которой входят сотрудники Управления ЗАГС и руководители органов ЗАГС. Заседания коллегии проводятся ежеквартально. Вынесенные на заседаниях коллегии решения по проблемным вопросам, возникающим при реализации функций по государственной регистрации актов гражданского состояния, направляются в органы ЗАГС для использования в практической деятельности. Информационные и методические письма Минюста России и Главного управления Минюста России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, поступающие в Управление ЗАГС в качестве методической помощи по вопросам регистрации актов гражданского состояния, по исполнению международных обязательств Российской Федерации в сфере правовой помощи, направляются в отделы ЗАГС для руководства в практической деятельности.

В соответствии с указанным выше Областным законом Ленинградской государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории области осуществляют 18 отделов ЗАГС муниципальных районов и городского округа. Деятельность органов записи актов гражданского состояния связана с формированием правового статуса граждан. Помимо необходимых юридических процедур, связанных с регистрацией актов гражданского состояния (рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, усыновления (удочерения), перемены имени, смерти), в компетенции органов ЗАГС области оформление и выдача юридически значимых документов, подтверждающих факт государственной регистрации актов гражданского состояния, внесение изменений, аннулирование актов гражданского состояния. Кроме того, органы ЗАГС активно проводят мероприятия, направленные на улучшение демографической ситуации в области, укрепление института семьи.

Сведения, поступающие из органов ЗАГС, используют в своей деятельности органы социальной защиты населения, отделения пенсионного фонда, фонда социального страхования, фонда обязательного медицинского страхования, военные комиссариаты, служба государственной статистики, правоохранительные органы, другие заинтересованные организации и ведомства.

Во исполнение международных договоров России со странами СНГ и ближнего зарубежья органами ЗАГС Ленинградской области рассмотрено порядка 550 просьб об оказании международной правовой помощи в истребовании документов об актах гражданского состояния с территории иностранных государств. Органами ЗАГС области исполнено порядка 650 Просьб компетентных органов иностранных государств об истребовании документов.

В органах ЗАГС Ленинградской области созданы надлежащие условия для оказания государственных услуг населению. Органами ЗАГС муниципальных образований области проводится постоянная работа по повышению качества оказания государственных услуг, связанных с регистрацией актов гражданского состояния. Регистрация актов гражданского состояния в органах ЗАГС региона осуществляется в автоматизированном режиме с помощью программного обеспечения МАИС «ЗАГС». Для оперативного рассмотрения запросов компетентных органов и организаций, обращений граждан с 2007 года создается единая областная электронная база записей актов гражданского состояния. По состоянию на 01.01.2011г. электронный банк данных содержит более 1 миллиона 600 тысяч записей актов гражданского состояния.

В рамках реализации Концепции демографического развития Ленинградской области в части изменения общественных установок населения в сторону повышения ценности семьи органами ЗАГС активно проводятся следующие мероприятия:

. освещение наиболее значимых событий в средствах массовой информации (торжественная регистрация заключения брака, рождения детей, в том числе двойни, тройни, появление второго и последующих детей, чествование «золотых» и «серебряных» юбиляров совместной супружеской жизни и т.д.;

. проведение бесед и консультаций в сфере семейного права;

. разработка и реализация комплекса мероприятий по проведению профилактической работы с молодыми семьями и будущими родителями, не состоящими между собой в браке, с привлечением специалистов медицинских учреждений и центров по планированию семьи.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам проведенных исследований, мы можем прийти к следующим выводам:

В теории муниципального права долгое время разрабатывалась идея о существовании двух форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передачи полномочий и делегирования полномочий. Под передачей понимался способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти на неопределенный срок исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Под делегированием предлагалось понимать предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

На практике, однако, такого разделения не существовало и термины «наделение», «передача» и «делегирование» обычно использовались в законодательстве бессистемно. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в Главе 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» также не различает формы наделения полномочиями, и, исходя из смысла данной главы, понятия «наделение» и «передача» понимаются как синонимы».

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:

а) осуществление данной процедуры только посредством закона;

б) соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;

в) материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;

г) контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

) содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

) обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений;

) повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;

) осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления управленческих решений, реализации задач местного значения;

) создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране.

В целом положительные тенденции в наделении государственными полномочиями субъектов Федерации органов местного самоуправления в то же время приводят к необходимости четкого толкования в законодательстве категории «отдельных государственных полномочий». Очевидно, что определение «отдельные», используемое в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, требуется уточнить в текущем законодательстве.

Несмотря на отмеченные положительные тенденции в реализации принципа самостоятельности органов местного самоуправления в части компетенции, на федеральном уровне проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти до сих пор не нашли приемлемого разрешения. Дополнительные проблемы в нормативном регулировании практики наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями добавило то общеизвестное обстоятельство, что в конце 2005г. Государственной Думой был принят Федеральный закон от 31 декабря 2005г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», который вел в законодательную практику «новый тип» полномочий органов местного самоуправления.

В соответствии с изменениями, внесенными этим Федеральным законом в ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, которыми они не наделены федеральными законами и законами субъектов Федерации за счет средств бюджета муниципального образования, если такое право предусмотрено федеральными законами. Органы местного самоуправления также вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. В соответствии с внесенными изменениями финансирование этого «нового» типа полномочий не является обязанностью муниципального образования и может осуществляться им «по возможности».

Несмотря на это, введение в федеральное законодательство такого типа полномочий, а значит и расходных обязательств муниципального образования, создает правовые возможности возвращения к практике «нефинансируемых» мандатов.

Таким образом, одной из основных проблем наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями является вопрос о возможном «пределе» наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Еще раз необходимо подчеркнуть, что в ст. 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Поэтому федеральным законодателем должен быть разрешен вопрос о мере оценки объема государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Складывающаяся практика свидетельствует о том, что органам местного самоуправления вменяется в обязанность осуществлять государственные полномочия, по объему затрачиваемых ресурсов сопоставимых с ресурсами, необходимыми для решения вопросов местного значения.

На современном этапе развития в целях устранения отмеченных недостатков требуется также более детальная правовая проработка самой процедуры передачи отдельных государственных полномочий от органов субъектов РФ органам местного самоуправления. В специальной юридической литературе уже не раз предлагалось принять федеральный закон об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации, но нет даже удачного проекта такого закона.

Следует упорядочить практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, существенно ограничить их перечень, особенно в отношении полномочий, передаваемых органами государственной власти субъектов РФ.

Требуется введение более четких и детальных механизмов бюджетного регулирования, единых критериев и принципов их применения при предоставлении местным бюджетам финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов при делегировании отдельных государственных полномочий. Это позволит избежать возникновения прецедентов наделения органов местного самоуправления необеспеченными государственными полномочиями, в том числе несвоевременного либо неполного их финансирования.

Анализ законодательства ряда субъектов Российской Федерации по осуществлению правового регулирования вопросов местного самоуправления показывает, что:

- используя возможности, данные Федеральным законом № 131-ФЗ, субъекты РФ не избежали типичных ошибок при принятии законов о передаче отдельных видов государственных полномочий органам местного самоуправления, не определили виды муниципальных образований, которым передаются полномочия, порядок определения передачи материальных средств, подлежащих передаче, и порядок отчетности об осуществлении полномочий, а также условия и порядок прекращения передачи полномочий;

передаваемые полномочия не всегда обеспечиваются финансами.

Следует согласиться с И.В. Бабичевым, который полагает, что надо «шире использовать конституционное право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств».

Процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен строиться на отношениях сотрудничества. Необходимо создать бесконфликтную модель разграничения полномочий между государством и местным самоуправлением, что возможно осуществить только путем последовательного законодательного регулирования. На современном этапе развития требуется более детальная правовая проработка самой процедуры передачи отдельных государственных полномочий от органов субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления.

Работа над изменением законодательства на федеральном и региональном уровнях в связи с разграничением полномочий имеет в принципе стимулирующее значение для всей системы управления, так как позволит систематизировать весь законодательный массив, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, устранить неточности и противоречия.

С целью оптимизации и совершенствования механизма правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и процесса взаимодействия органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно предложить следующее:

принять в субъектах законы «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», как это сделано, например, В Санкт-Петербурге и Ленинградской области;

закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать перечень прав и обязанностей не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти при передаче соответствующих полномочий.

Эти предложения позволят упорядочить практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты

1. «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ. Вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года «Собрание законодательства РФ», 07.09.1998, № 36, ст. 4466, «Российская юстиция», 1996, № 9, С. 2 - 5, «Бюллетень международных договоров», № 11, 1998, «Дипломатический вестник», № 10, 1998

. Декларация «О принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ». М., 1994. 29 окт.

. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных поправок от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ с внесенными в нее поправками от 30.12.2008). Официальный текст опубликован в изданиях: «Российская газета», № 7, 21.01.2009, «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст. 445, «Парламентская газета», № 4, 23-29.01.2009.

. Декларация СНД РСФСР от 12.06.1990 № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Начало действия документа - 12.06.1990. // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 1990, № 2, ст. 22.

. Федеральный закон от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния». Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Российская газета», № 224, 20.11.1997; «Собрание законодательства РФ», 24.11.1997, № 47, ст. 5340.

. Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 20.03.1998). Начало действия документа - 26.04.1998.//«Собрание законодательства РФ», 13.04.1998, № 15, ст. 1695, «Российская газета», № 73, 15.04.1998

7. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

. Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Начало действия документа - 29.10.1999. «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5011, «Российская газета», № 208, 21.10.1999.

. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»// «Собрание законодательства РФ», 11.12.2000, № 50, ст. 4943, «Российская газета», № 239, 19.12.2000, «Вестник Конституционного Суда РФ», № 1, 2001.

. Закон Ленинградской области от 27.10.1994 № 6-оз (ред. от 05.06.2009) «Устав Ленинградской области». Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Вестник Законодательного собрания Ленинградской области», вып. 2, 1995г.; «Вестник Правительства Ленинградской области», № 1, 1995 года.

. Областной закон Ленинградской области от 08.12.2005 N 112-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния» (ред. от 14.10.2008). Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Вестник Правительства Ленинградской области», N 63, 14.12.2005; «Вестник Законодательного собрания Ленинградской области», вып. 19, 15.02.2006.

. Постановление Правительства Ленинградской области от 25.03.2009 № 72 (ред. от 21.01.2011) «Об утверждении Положения об управлении записи актов гражданского состояния Ленинградской области, структуры управления записи актов гражданского состояния Ленинградской области и внесении изменения в постановление Правительства Ленинградской области от 16 апреля 2008 года № 82» Начало действия редакции - 09.03.2011. Первоначальный текст документа опубликован в издании «Вестник Правительства Ленинградской области», № 18, 27.04.2009.

. Постановление Губернатора Ленинградской области от 05.03.2011 № 13-пг «Об утверждении структуры органов исполнительной власти Ленинградской области». Начало действия документа - 05.03.2011. «Вестник Правительства Ленинградской области», № 17, 13.04.2011.

. «Устав муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области (новая редакция)» (принят 23.10.2007). Зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по Северо-Западному федеральному округу 22.11.2007 № RU475050002007001. //«Выборг», № 191, 01.12.2007.

Нормативные правовые акты, утратившие силу

1. Конституция РСФСР 1978//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

2. Закон СССР от 9 апреля 1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // ВСНД СССР. 1990. N 16. Ст. 267.

. Закон РСФСР от 6 июля 1991 «О местном самоуправлении в РСФСР» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 12.08.1995). Документ утратил силу с 1 января 2009 года в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.//Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, № 35, ст. 3506, «Российская газета», № 170, 01.09.1995.

5. Областной закон Ленинградской области от 11.05.1999 № 33-оз (ред. от 01.11.2005) «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования Выборгский район отдельными полномочиями Ленинградской области». // «Вестник правительства Ленинградской области», № 7, 09.08.1999. Утратил силу с 1 января 2006 года в связи с принятием Закона Ленинградской области от 21.02.2006 № 5-оз.

Законопроекты

1. Проект ФЗ «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» // Система Интернет, Союз российских городов. 2005.

Учебная литература, монографии, научные статьи из журналов и иной периодической печати

1.       Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: МЗ-Пресс, 2002.

2.       Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Попова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005 (издание второе, переработанное и дополненное)., 2002.

.        Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М.: ЮНИТИ, 2002.

4.       Богданова Н. А. К вопросу о конституционной природе местного самоуправления/Об общих принципах местного самоуправления в РФ. - М., 1996.

.        Большой юридический словарь / Под ред. Л.А. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1998.

6.       Бородина Н.М., Подсумкова А.А. Финансово-экономические основы местного самоуправления: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2002.

.        Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2000.

8.       Бухвальд Е. М. Российский федерализм: стартовая проблема нового тысячелетия//Федерализм. 2000, № 1. С. 47.

.        Вильямский В.С., Дедяев В.М. Муниципальные образования России в условиях рыночной экономики. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1996.

.        Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юрист, 2003.

.        Гетманская М. Нельзя быть «немножко ответственным». //Муниципальная власть.-2005.- № 6.

.        Горелов А.А. Экология. М.: Юрайт-М, 2002.

13.     Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2. Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере. Учебное пособие / Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашова. Саратов: Изд-во ПАГС, 2000.

14.     Государство и право. 1998, № 4. С. 7.

15.     Голованов Г.Р. О конституционно-правовой природе института вопросов местного значения // Административное и муниципальное право. 2008. № 2.

.        Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ИНФРА-М, 2003.

17.     Деменкова А. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.//Муниципальное право. -2005. - № 1.

.        Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие (2-е издание, переработанное и дополненное). М.: Юстицинформ, 2009.

19.     Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007г. / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. М., 2007.

20.     Кодина Е. Готовность №131. //Муниципальная власть.-2005.-№ 6.

.        Кистанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономика России. М.: ИНФРА-М, 2002.

22.     Комментарии к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009.

23.     Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (под ред. Ю.А. Тихомирова). М.: Инфра-М-Норма, 1999.

.        Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. / Под ред. А.А. Мишина. (14-е издание, переработанное и дополненное). М., Юстицинформ, 2008.

.        Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. М., 2006.

27.     Кудилинский М. Теоретические проблемы организации местного самоуправления в Российской Федерации // Информационный бюллетень текущего законодательства.- № 4.- 1998.

28.     Курочкин А.А. Правовые основы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 9.

.        Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2004.

30.     Лапин В. А. Взаимодействие властей в контексте регионального развития//Полития. № 4. 2006. С.113.

.        Лаптева Л.Е. Самоуправление в российской государственной традиции // Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновление.- М., 1996. С. 48.

.        Мачульская И.Г. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. № 3.

.        Мачульская И. Г. Соотношение прав РФ и прав ее субъектов в области организации местного самоуправления/Российская государственность: состояние и перспективы развития. - М., 1995. С. 224-226.

.        Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов: Изд-во ПАГС, 2001.

35.     Местное самоуправление: Спецкурс / Под ред. Ю.П. Алексеева. М., 1997.

.        Методические рекомендации по комплексной оценке и прогнозу социально-экономического развития муниципальных образований / Под ред. С.В. Картышова. М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2004.

37.     Мирошников С. Новые полномочия - это хорошо забытые предметы совместного ведения. //Муниципальная власть. - 2005. - №6.

.        Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара: Изд-во Самарского научного центра РАН, 2003.

.        Муниципальное право. Вопросы и ответы / Под ред. Проф. А.И. Коваленко.- М., Новый юрист, 1998.

.        Муниципальное право/Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во «Эксмо», 2005.

41.     Муниципальное право России: Учеб. пособие / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Юрайт-Издат, 2007.

42.     Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М.: 2005.

.        Нанба С.Б. Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 36 - 42.

.        Об обеспечении гарантий реализации государственных полномочий органами местного самоуправления. Информационно-аналитическая записка. // Государство и право. - № 9. - 2006.

.        Подсумкова А.А. Местное самоуправление: некоторые вопросы становления и развития. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008.

46.     Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008.

.        Подсумкова А.А., Ракевич И.В. Муниципальный менеджмент. Саратов: Изд-во ПАГС, 2000.

.        Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) (отв. ред. С.Е. Чаннов) - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).

49.     Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Оптимизация воздействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях / Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития. - Волгоград: Русский мир, 2005

.        Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Изд. центр «Федоров», 1995.

51.     Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу «Стратегия развития муниципальных образований». Часть I / Под ред. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2007.

52.     Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право.- 1999.- № 9. С. 13-20.

.        Региональная экономика / Под ред. В.И. Видяпина и М.В. Степанова. М.: ИНФРА-М, 2006.

54.     Российская юридическая энциклопедия. М., 1999;

55.     Рыжков Ю. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления // Законность. 2007. № 9.

.        Сергиенко А.М. Проблемы правового регулирования вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 11.

.        Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер Пресс, 2008.

.        Словарь гражданского права / Под общ. ред. В.В. Залесского. М., 1997.

59.     Собрание законодательства РФ. 1997, № 42. Ст. 4902.

60.     Собрание законодательства РФ. 2000, № 32. Ст. 3330.

61.     Солдатов А.П., Лесных А.В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). М., 2005.

62.     Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11.

63.     Троицкий В.С., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество // Государство и право. 1997. № 4.

64.     Уриханян А. Прикованные к обязательствам. //Муниципальная власть. - 2005. - № 6.

.        Фасеев И.И. Изменения и дополнения в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». //Муниципальное право.- 2005.- № 1.

66.     Финансово-экономические и юридические термины / Сост. К.М. Гарифуллина. Казань, 1996.

67.     Хачатуров Р.Л. Юридическая энциклопедия / Под ред. В.А. Якушина. Т. II. Тольятти, 2004; Т. IV. Тольятти, 2005.

68.     Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998. С. 32.

.        Шелютто М.Л. Регулирование семейных отношений в законодательстве субъектов Российской Федерации // ИПС Кодекс, 1999.

.        Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во «Проспект», 2007.

.        Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. 2-е изд., доп. М., 1987.

72.     Юридическая энциклопедия. М.: Юринформцентр, 1997.

Электронный ресурс локального и удаленного доступа, статьи из электронных СМИ

1.Гущин В.З. Предмет ведения и полномочия местного самоуправления. Режим доступа: #"534767.files/image001.gif">

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

Таблица № 1

ПРИЛОЖЕНИЕ 3

Таблица № 2. Сведения о государственной регистрации актов гражданского состояния в 2010 году

ПРИЛОЖЕНИЕ 4

Таблица № 3. Сведения о юридически значимых действиях в 2010 году