Государственная политика России в области экологической безопасности и пути её совершенствования на примере юга России

Государственная политика России в области экологической безопасности и пути её совершенствования на примере юга России

Тема

Государственная политика России в области экологической безопасности и пути её совершенствования на примере Юга России

ВВЕДЕНИЕ

Немецкий естествоиспытатель Э.Геккель, предложивший в 1866 году термин “экология”, и думать не мог о том, что со временем экология станет общечеловеческим, глобальным понятием, мерилом отношения человека разумного к окружающей его природной среде. Глобальные экологические проблемы (парниковый эффект, озоновые дыры, кислотные дожди, опустынивание, сокращение запасов пресной воды и т.д.) в современном меняющемся мире приобрели особо важное значение для выживания целых народов.

Экологическая безопасность прочно входит в нашу жизнь, и ее важность и актуальность возрастает год от года.

В свою очередь проблема обеспечения экологической безопасности является закономерным следствием тех огромных изменений, которые наблюдаются с начала века в окружающей человека среде инструментальными методами, а во второй половине нашего века - дистанционными, в том числе спутниковыми методами. Эти данные показывают, что изменения охватили всю планету и развиваются в направлении ухудшения условий существования людей и многих других организмов: изменяется состав атмосферы, истощается озоновый слой, деградируют земли, быстро нарастает исчезновение видов и т.д. Все эти изменения идут со скоростями, многократно превышающими естественные колебания, они сказываются на здоровье людей и так или иначе влияют на благополучие всех стран, в том числе и России. Глобальный экологический кризис затрагивает все человечество, все стороны жизни людей, но по-разному проявляется в каждой стране в зависимости от ее природных условий, экономической и социальной ситуации. Поэтому требуется выработка концепции экологической безопасности для каждой страны. Такая работа ведется во многих государствах, хотя на международном уровне она недостаточно скоординирована.

Актуальность исследования государственной политики в области экологической безопасности определяется целым рядом обстоятельств:

·    происходит усложнение воздействий общественной деятельности на окружающую среду и возрастает объем задач, связанных с необходимостью ее защиты и охраны;

·        существует постоянная необходимость оптимизации деятельности всех институтов политической системы призванной обеспечить общенациональную (в том числе и экологическую) безопасность;

·        требуется изменение правил и принципов управления политическими и экономическими процессами с учетом экологических требований;

·        подход, в соответствии с которым, проблема начинает решаться только после того, когда беда уже случилась, в отношении экологической обстановки в России абсолютно неприемлем;

·        в официальных кругах, т.е. среди тех, кто осуществляет экологическую политику, нет ясного понимания сути данной проблемы и ее места в системе общенациональной безопасности государства.

Соответственно, выбор темы исследования обусловлен, прежде всего, той значимостью, которую приобрела экологическая проблема вообще и экологическая политика в частности в политической жизни современной России.

Выбор темы исследования продиктован и недостаточной степенью научной разработанности проблемы в отечественной политической науке.

Проблемам экологии и охраны окружающей среды уделяется большое внимание. Существует множество исследований в той или иной степени касающихся различных аспектов данной темы. Имеющуюся литературу целесообразно разделить на несколько групп.

Первую групп составляют исследования, в которых сформулированы общефилософские, методологические основы экологической политики. Правильнее было бы сказать, что в данных работах поднимаются вопросы о взаимосвязи общества и природы, биосферы и человека. Философское осмысление сущности экологического противоречия нашли отражение во многих трудах отечественных и зарубежных ученых. Здесь можно отметить труды В.И. Вернадского, М.В. Гирусова, А.А. Горелова, К.Х. Делокарова, JI.K. Казакова, Б. Коммонера, В.А. Лося, Н.Н. Моисеева, Н.Ф. Реймерса, А.Д. Урсула и др.

Взаимосвязь социального и экологического рассматривается также в работах В.И. Данилова-Данильяна, В.Я. Ельмеева, В.Г. Овсянникова, А.С. Мартынова.

Феномену экологического сознания посвящена докторская диссертация В.П. Беркута. Автор стремится разработать концепцию экологического сознания гармонического типа, необходимую для исследований социоприродных систем, понимания возможностей их сознательной регуляции и развития в XXI веке, а также выявить основные стороны формирования экологического сознания гармонического типа. Особый интерес в данном исследовании представляет положение о характере и необходимости экологизации всей духовной и материальной жизни общества.

Вторую группу исследований, составляют работы, в которых экологическая политика рассмотрена сквозь призму права. Внимание исследователей этой группы сосредоточено на анализе так называемого «экологического законодательства» - норм права, связанных с охраной окружающей среды и природопользования.

Значительный вклад в развитие экологического права внесли С.А. Боголюбов, М.Н. Бринчук и O.JI. Дубовик. Широкую известность получили труды Б.В. Ерофеева, в которых автор попытался исследовать глобальные планетарные и внутрироссииские проблемы, приведшие к экологическому кризису.

Серьезный вклад в изучение проблемы экологических прав, механизмов реализации норм экологического права, а также реализацией экологических функций государства внесли, О.С. Колбасов, В.В. Петров, а также Т.В. Бурмистрова, М.И. Васильева, Э.Н. Желваков, JI.O. Красавчикова и др.

Исследованием природно-охранной деятельности государства занимались такие исследователи, как О.А. Очирова, А.А. Очиров, Ф.Г. Мышко, А.Ф. Порядин и др.

К третьей группе исследований можно отнести работы в той или иной степени посвященные экологической безопасности. Речь идет, прежде всего, о диссертационных исследованиях по юридическим, философским и экономическим наукам. Рассматривая основные положения наиболее близких к данной работе исследований, можно отметить следующее: В диссертационном исследовании Т.С. Дыйканбаевой дается философский анализ проблемы экологической безопасности, которая, по мнению автора, должна быть связана с экологией развития и признана мировым сообществом как единая стратегия поведения. В.Н. Трофимов в своей докторской диссертации исследует международное право и возможности воздействия на позиции других государств в ходе международных переговоров с целью борьбы с глобальной экологической и военной опасностью, а также причины возникновения опасных военных и экологических ситуаций при принятии государственных решений. В.В. Вербицкий, рассматривает правовые гарантии обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, специфику функционирования отдельных государственных структур в области обеспечения экологической безопасности. Вербицким раскрываются некоторые пути совершенствования юридической ответственности в области обеспечения экологической безопасности России и необходимые пути повышения эффективности деятельности органов, обеспечивающих экологическую безопасность Российской Федерации. В проблеме обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, Вербицкий большое значение уделяет раскрытию терминов «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности». Данным автором раскрывается проблема отсутствия единого толкования данных терминов.

В диссертации М.В. Майдановой исследуются конституционные основы обеспечения экологической безопасности. В данном исследовании проблема правового регулирования экологической безопасности на современном этапе определяется как фактор выживания человечества. Майданова рассматривает конституционно правовые гарантии права на экологическую и благоприятную окружающую природную среду, а также основные принципы экологической безопасности находящиеся в законах и законопроектах направленных на обеспечение экологической безопасности. В исследовании определяются задачи, которые должны быть поставлены для обеспечения экологической безопасности в правовой области.

В диссертации И.М. Ашихмина в комплексе исследуются вопросы международно-правового обеспечения экологической безопасности в военной деятельности. В основе работы лежит комплексное исследование важнейших правовых проблем концепции международной экологической безопасности на глобальном, региональном и национальном уровне международного обеспечения экологической безопасности в военной деятельности и путей ее совершенствования. В данной работе рассматриваются опасные экологические ситуации антропогенного характера, вызванные военной деятельностью. В исследовании раскрываются концепции и системы принципов международной экологической безопасности. Исследуется совокупность международно-правовых норм и средств используемых для обеспечения экологической безопасности в военной деятельности и анализ эффективности ее отдельных элементов.

Наконец, четвертую, самую немногочисленную группу составляют работы, посвященные собственно экологической политике.

Наиболее близкой к рассматриваемой в данном исследовании теме является работа В.В. Сазонова, в которой осуществлен ценный научно-политический анализ экологической политики и ее места в обеспечении национальной безопасности. Автор выявляет основные противоречия в системе «природа-общество», дает практические рекомендации по осуществлению государственно-вооруженной и сильной эффективной военно-экологической политики.

Вместе с тем, проблема решена Сазоновым в философском, а не политологическом аспекте, эмпирическая база работы устарела, в исследовании не нашли отражения многие направления и темы.

Еще одна работа по проблеме экологической политики принадлежит видному российскому экологу А.В. Яблокову. В своей работе автор выделяет приоритетные, с его точки зрения, направления национальной политики России, исследует их значимость и выявляет основные проблемы, мешающие добиться большей эффективности в области обеспечения экологической безопасности страны. Недостатком работы А.В. Яблокова можно считать ее публицистичность и «зеленую» ангажированность.

Наконец, к работам данной группы можно отнести статью Н.В. Шулениной, в которой довольно подробно рассмотрена взаимосвязь экологической политики России и процесса глобализации. В статье содержится множество ценных сведений и фактов. Вместе с тем небольшой объем работы не позволяет говорить об исследовании Н.В. Шулениной как об основательной работе на данную тему.

Глобальный экологический кризис вызвал необходимость принятия совместных решений планетарного характера. Вопросы глобализации нашли свое отражение в работах: И. Валлерстайна, Дж. Риттцера, 3. Баумана, В.Л. Иноземцева, А.И. Неклессы и др. Развитие глобального информационного общества отражена в работах Д. Бела, Э. Тоффлера, Ф. Фукуямы.

Поиск путей перехода к устойчивому развитию требует решения ряда теоретических и методологических вопросов, связанных с уточнением его целей, задач и функций не только в системе международных отношений, но и на региональном уровне, так как именно здесь происходит формирование фундаментального критерия качества жизни. Многообразие региональных особенностей нашло свое отражение в работах ряда ученых. В частности, проблемам перехода к региональному устойчивому развитию уделяется внимание в работах Н.Г. Рогожкиной, А.А. Акульчева, В.Г. Игнатова, Т.В. Игнатовой, А.В. Понеделкова, А.М. Старостина, А.В. Кокина, Ю.А. Федорова, В.А. Савицкой, Н.Ф. Беляева, В.Ф. Уколова, Д.Ю. Шапсугова и др.

Общим моментом для многих авторов научных разработок стало рассмотрение широкого круга отечественных проблем сквозь призму проблемы национальной безопасности, положенной в основу концепции устойчивого развития.

Концептуальные положения осмысления угроз национальной безопасности, их прогнозирования, а также отбор эффективных средств и способов предупреждения нашли свое закрепление в теоретических исследованиях таких авторов, как А.Г. Арбатов, Аванесов Г.А., А.И. Гуров, В.Н. Иванов, Р.Г. Яновский, В.Л. Райгородский, А.А. Сергунин, В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков, A.M. Старостин, С.А. Кислицын, В.П. Таранцов и др.

Таким образом, анализ литературы по теме дипломного исследования показывает, что, экологическая политика России как фактор обеспечения общенациональной безопасности всё ещё не стала объектом комплексного политологического исследования. Цельное и всестороннее изучение указанной темы не проводилось. Несмотря на обилие исследований, посвященных экологии, экологической безопасности в системе национальной безопасности и проблеме устойчивого развития, - новые экологические «вызовы» и развивающаяся социально-политическая ситуация ставят новые проблемы, требующие скорейшего политического решения.

Именно в связи со всем выше сказанным целью настоящего дипломного исследования является проведение политологического анализа современной государственной экологической политики России в контексте обеспечения общенациональной безопасности и экологической безопасности.

Данная цель, актуальность и недостаточная разработанность темы в литературе определили необходимость решения следующих конкретных задач:

. Указать место государственной экологической политики в системе обеспечения общенациональной безопасности и на этом основании сделать вывод о значимости данной проблемы для страны в целом и южных регионов России в частности;

. Уточнить формулировку понятий «государственная экологическая политика» и «экологическая безопасность»;

. Выделить правовую базу по реализации экологической политики;

. Провести анализ экологической обстановки в современной России на предмет выявления проблем, составляющих суть государственной экологической политики;

. Проанализировать современную государственную экологическую политику, выделив в ней основные компоненты;

. Оценить эффективность современной государственной экологической политики с точки зрения обеспечения общенациональной и экологической безопасности России и её южных регионов;

. Выработать предложения и рекомендация по совершенствованию государственной экологической политики и эффективному обеспечению экологической безопасности России и в особенности ЮФО и СКФО.

Объектом исследования является общенациональная безопасность, включая такой ее компонент как экологическая безопасность.

Предметом исследования служит экологическая политика современной России как фактор обеспечения общенациональной безопасности.

Теоретико-методологическую основу дипломного исследования составляют общенаучные методы анализа и обобщения, представляющие основополагающие подходы, выработанные наукой и являющимися актуальными при исследовании проблем связанных с обеспечением экологической безопасности, монографические издания и труды. В ходе изучения поставленной проблемы привлекались различные методы, выбор которых определялся поставленными задачами.

Научная новизна исследования состоит в проведении политологического анализа экологической политики современной России сквозь призму обеспечения общенациональной безопасности. В более конкретном плане это выражается: в выяснении места экологической политики в системе обеспечения общенациональной безопасности и определении высокой значимости данной проблемы для страны в целом; в определении сущности экологической политики, основанном на критическом осмыслении и использовании понятийного аппарата биологии, социальной философии, права и политологии.

Теоретическая значимость проведенного исследования обусловливается некоторой новизной проблемы и заключается в расширении теоретических основ исследования экологической политики. Практическая значимость данного исследования определяется возможностями применения ее фактического и концептуального материала в политической и научно-преподавательской деятельности.

Глава I. Общенациональная безопасность и государственная экологическая политика: теоретико-методологические основы анализа.

.1 Экологическая безопасность - важнейшая составляющая национальной безопасности

Термин «национальная безопасность» появился в теоретической и практической политологии после Второй мировой войны, когда в 1947 г. в США был принят закон «О национальной безопасности». Но для нашей страны он практически новый.

В Российской империи понятие, «безопасность» стало употребляться только с 80-х годов XIX в. и имело весьма специфическую направленность. В основном упор делался на «охранение общественной опасности», как деятельности, направленной на борьбу с государственными преступлениями. В «Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. употреблен термин «государственная безопасность» как однопорядковый с термином «общественная безопасность».

Традиции самодержавного правления по обеспечению институтов государства сохранились и в послеоктябрьский период российской истории. В СССР «безопасность» фактически отождествлялась с государственной безопасностью. Законодательное закрепление в июле 1934 г. понятия «государственная безопасность» можно считать одним из наиболее ярких признаков огосударствления общества. В сферу государственной безопасности были включены также ситуации, возникающие в духовной жизни общества, связанные с реализацией права граждан на создание объединений, организаций, союзов, с проведением в жизнь конституционного принципа свободы совести и т.д. В целях безопасности широко использовались репрессивные и иные принудительные меры, включая жесткое подавление инакомыслия, преследование любой критики и проявления недовольства политическим режимом и другими условиями жизни общества.

Смена общественного и государственного строя привела к эволюции как в теоретико-правовых понятиях, так и в отношениях к самой проблеме обеспечения безопасности. В 90-х гг. прошлого века появились многочисленные публикации, посвященные социально-политической сущности безопасности личности, общества и государства. При этом подчеркивалось, что понятие «безопасность» как сложнейшее социальное явление объективно имеет конкретно-исторический характер и тесно связано со всеми формами и направлениями взаимодействия в системе «природа - человек - общество».

Первым правовым актом, заложившим основу теоретической и практической деятельности в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является утвержденный Указом Президента России от 5 марта 1992 г. Закон «О безопасности». Хотя термин «национальная безопасность» в нем не употребляется, но основные категории этого понятия присутствуют. Закон 1992 г. вывел понятие безопасности за рамки государственно-властных структур и закрепил принципиально новый для нашей страны концептуальный подход к проблеме безопасности, что проявилось в прекращении полного игнорирования интересов личности и общества, по крайней мере, на нормативном уровне. Иными словами, гражданское содержание понятия безопасности расширилось за счет таких новых для России категорий, как «безопасность личности» и «безопасность общества».

Положения Закона Российской Федерации «О безопасности» являются методологически-правовой основой теоретической и практической деятельности в сфере национальной безопасности. Идеи, заложенные в нем, делают его одним из самых прогрессивных в мире, поскольку предусматривают необходимость системного подхода к рассмотрению всех проблем национальной безопасности. Эта системность заключается не только в триаде «личность, общество, государство», но и в сочетании внешней и внутренней безопасности, а также ряде отдельных видов безопасности.

Термин «национальная безопасность» впервые использован в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г.

Свое дальнейшее развитие понятие «национальная безопасность» получило в «Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» от 13 июня 1996 г. В нем, в частности, отмечается: «...Безопасность личности, безопасность семьи, национальная безопасность, состыкованные с региональной и всеобщей коллективной безопасностью, - вот путь развития России в XXI веке. При этом национальная безопасность понимается как состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее прогрессивное развитие личности, общества и государства».

Анализ данной проблемы предполагает уточнение и выявление основных понятий, которые имеют отношение к национальной безопасности в целом, и к элементам, её составляющим.

Как известно, Президент Российской Федерации, Председатель Совета Безопасности Российской Федерации Д.А.Медведев 12 мая 2009 года подписал Указ № 537 об утверждении Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года использует следующие основные понятия:

«национальная безопасность» - состояние защищённости личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства;

«система национальной безопасности» - силы и средства обеспечения национальной безопасности».

«угроза национальной безопасности» - прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства.

Есть разные научные подходы к определению понятия национальной безопасности. Например, В.Ф.Халипов дает такое определение: «Национальная безопасность - состояние защищенности жизненно-важных интересов и коренных основ существования личности, общества, государства, от внутренних и внешних угроз».

Национальную безопасность можно также понимать и как основу безопасности конкретного здорового общества. Именно здоровое общество, эволюционно на протяжении всей доисторической и исторической эпохи последовательно проходя все формы развития этноса, поднялось в своем развитии до стадии "народ" и обрело способность к формированию национального концептуально независимого суверенного государства.

Обеспечение безопасности является условием существования и развития личности, общества и государства, что и позволяет им сохранять накопленные духовные и материальные ценности.

Основными объектами национальной безопасности законом установлены: личность - ее права и свободы; общество - материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Основным субъектом обеспечения национальной безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Понятие экологической безопасности, несмотря на широкое распространение в законодательном массиве и «популярность» в научной среде, не имеет в настоящее время прочного в мировоззренческом и корректного в методологическом смыслах определения.

Экологическая безопасность трактуется как:

1.   состояние защищенности соответствующих объектов;

2.       система мер и норм, сумма условий, устраняющих конкретную угрозу;

.        степень защищенности ее объекта.

При этом, как правило, экологической безопасности отводится роль «фиксатора» отдельного эколого-правового сегмента. Одни авторы акцентируют внимание на защите прав человека; другие выделяют только защиту экологии; третьи упор делают на проблемах безопасности. К этому следует отнести позицию отрицания самостоятельного значения проблемы в целом. Такая односторонняя интерпретация затрудняет анализ сущности и социально-правового статуса явления, не позволяет выделить его из системы родственных отношений.

Научное определение понятия экологической безопасности находится в эволюционной стадии. Одно из них - «экологическая безопасность - это обеспечение гарантий предотвращения экологически значимых катастроф и аварий в результате совокупности определенных действий». Источниками экологической опасности могут быть не только катастрофы и аварии, но и накапливающиеся в природной среде изменения, достигающие опасного порога (выбросы газов в атмосферу, загрязнения рек, опасные отходы и т.д.).

Экологическая безопасность России - иерархическое, многофункциональное социально-правовое явление, а его обеспечение - динамичный и порой весьма дорогостоящий вид юридически значимой деятельности.

В научной среде существуют разные подходы к определению сущности понятия «экологическая безопасность»:

Экологическая безопасность - юридически-организационная защищенность личности, общества и государства, основанная на комплексе мер по прогнозированию, предотвращению негативных экологических событий и явлений либо компенсации при их наступлении.

Экологическая безопасность - это состояние защищенности личности, общества, государства от потенциальных или реальных угроз, создаваемых последствиями вредного воздействия на окружающую среду, вызываемых повседневным загрязнением среды обитания в связи с хозяйственной деятельностью человека, функционированием производственных объектов, а также в результате стихийных бедствий и катастроф.

О глобальном характере экологической безопасности как важнейшей составляющей национальной безопасности в России в серьез заговорили в последнем десятилетии прошедшего века по причине недавней изоляции политической системы и слабых экономических интеграционных процессов. Данному вопросу было посвящено специальное заседание Госсовета в 2003 году.

Экологическая безопасность хозяйственной деятельности - система технологических мер, направленных на недопущение причинения вреда окружающей среде и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций.

Очевидно, что экологическая безопасность - элемент и вид национальной безопасности России. Однако, по мнению М.И. Русакова, в контексте обеспечительной деятельности экологическая безопасность обнаруживает существенное преимущество перед национальной безопасностью - она наиболее реальна.

Источником угроз является объективный характер последствий взаимодействия человеческого и природного факторов. Именно реальность угроз экологической безопасности позволяет сделать неутешительный вывод о том, что современное состояние экологической сферы России критическое.

На наш взгляд, термин «экологическая безопасность» целесообразно трактовать как «состояние защищенности граждан, общества, государства, а также природной среды и ресурсов, в результате безаварийного функционирования промышленных и иных объектов и мероприятия по обеспечению права на благоприятную окружающую среду».

На основании исследования нормативно-правовых документов можно сделать достаточно чёткий вывод о том, что экологическая безопасность является составной частью национальной безопасности России, наряду с государственной, общественной, экономической, информационной безопасностью.

Приоритетными направлениями деятельности по обеспечению экологической безопасности России являются:

·    обеспечение экологической безопасности устойчивого развития в условиях рыночных отношений;

·        охрана среды обитания человека;

·        оздоровление, восстановление разрушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России;

·        участие в решении глобальных экологических проблем.

Принятые законы и нормативные акты в области экологического законодательства призваны решать следующие задачи:

·    защита прав граждан, ставших жертвами экологических бедствий;

·        соблюдение прав человека;

·        обеспечение элементарной экологической дисциплины;

·        ответственность должностных лиц за противоправную экологическую деятельность;

·        согласование экологических и экономических интересов хозяйствующих субъектов и населения.

Важным является осознание того факта, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года чётко называет стратегические цели обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, а именно:

.     сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты;

2.       ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Тем не менее, угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитости законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Имеет место тенденция к использованию территории России в качестве места переработки и захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ.

В этих условиях ослабление государственного надзора, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности.

1.2 Государственная политика в области экологической безопасности: сущность, назначение и принципы её осуществления

Экологическая политика - это курс и система принципов, задач и целенаправленных мер, с помощью которых осуществляется взаимодействие общества и природы, охрана природной среды, стратегия природопользования.

Государственная экологическая политика может быть определена как целостная система, включающая совокупность целей, принципов, функций и механизмов реализации.

Государственная экологическая политика России - единство и взаимосвязь трех компонентов: нормативно-правового (юридические нормы, регламентирующие природоохранные и ресурсосберегающие мероприятия); институционального (политические институты и организации, в обязанность которых входит обеспечение на практике экологической безопасности государства) и функционального (конкретные действия федеральных и региональных органов власти по охране окружающей среды).

Политика экологической безопасности (ПЭБ) - политика, проводимая государством в области обеспечения экологической безопасности личности, общества, государства и обеспечения охраны окружающей природной среды. Основными принципами осуществления государством политики экологической безопасности являются: приоритет создания благоприятной для жизни человека природной среды в ходе социально-экономического развития территорий; государственная поддержка мероприятий по оздоровлению среды обитания, в первую очередь, в зонах экологического бедствия и экологического неблагополучия; гласность планов осуществления деятельности, способной угрожать экологической безопасности населения, общества или природной среды; обеспечение полной, своевременной достоверной информированности граждан, учреждений и организаций об угрозе экологической безопасности; разрешительный порядок осуществления производственной и иной деятельности, в том числе направленной на изъятие природных ресурсов, способной создать угрозу экологической безопасности населения и природной среды; проведение государственной экологической, санитарно-эпидемиологической и технической экспертизы всех проектов строительства, реконструкции и производства любой продукции; организация системы государственного экологического мониторинга; внедрение системы страхования от последствий экологических, природных, техногенных бедствий, а также аварий, имеющих экологические последствия; учреждение специализированной государственной службы спасения населения и ликвидации последствий чрезвычайных экологических ситуаций, экологических катастроф и стихийных бедствий; поддержка деятельности общественных организаций, массовых движений и граждан, направленной на обеспечение экологической безопасности; развитие научных основ политики экологической безопасности и создание специально уполномоченного органа по реализации ПЭБ.

Основы государственной политики в области экологической безопасности определяются планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экономически вредной деятельности, оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий.

Важным законодательным актом, который в настоящее время устанавливает гарантии обеспечения экологической безопасности граждан на территории РФ и право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду, является Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». В законе сформулированы:

·    основные требования к нормированию качества окружающей природной среды;

·        нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ;

·        нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ;

·        нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий;

·        нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия;

·        предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве;

·        нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания.

Экологическая политика выступает концептуальной основой правотворческой и правоприменительной деятельности и реализуется в виде экологических программ и нормативно-правовых актов, учитывающих основные угрозы жизнедеятельности человека на разных уровнях: личностном, этнонациональном, глобальном и определяющих юридические средства противодействия им.

Государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах:

1.   устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

2.       приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

.        справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

.        предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;

.        отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

.        природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

.        открытость экологической информации;

.        участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Экологический императив как институционально-правовой фактор системы безопасности личности, общества и государства выступает в качестве критерия оптимальной жизнедеятельности в двух формах: экологического просвещения и экологического образования. Его правовая реализация осуществляется посредством распространения знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов в процессе обучения, воспитания, самообразования, накопления опыта каждого индивида, формирующих экологически грамотную деятельность и поведение российских граждан.

Экологическая правовая политика как институционализированная
форма управления включает в себя инновационные структуры, позволяющие
максимально эффективно осуществлять государственно-правовое регулирование взаимодействий отдельных индивидов и социальных групп в системе «природа-общество», ориентированное на создание отношений, соответствующих адаптивным возможностям окружающей среды.

1.3 Правовые основы обеспечения экологической безопасности

Согласно пункту «е» ст. 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития находятся в ведении России. При этом Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии (пункт «в» ст. 114 Конституции РФ).

Обеспечение экологической безопасности следует рассматривать в неразрывной связи с правом каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ), а также с обязанностью сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Субъективное право на благоприятную окружающую среду принято относить к социальным правам. Такого рода уменьшение значения рассматриваемого права, на наш взгляд, является необоснованным, поскольку благоприятная окружающая среда является необходимым условием развития жизни.

В связи с этим полагаем, что право на благоприятную окружающую среду является первичным по отношению к праву на жизнь, поскольку последнее может и не наступить, если возможные родители будут проживать в неблагоприятной окружающей среде.

Право на благоприятную окружающую среду должно быть признано особым правом, требующим первоочередного внимания со стороны общества и защиты государства. Оно не относится ни к личным, ни к социальным правам.

Статья 42 Конституции РФ провозглашает право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Это обязывает государство периодически публиковать в средствах массовой информации доклады, подготовленные компетентным] органами, о состоянии окружающей среды.

Реализация права на возмещение ущерба, причин нанесенного здоровью или имуществу вследствие ухудшения состояния окружающей среды, на практике затруднена, поскольку необходимо доказать состав экологического правонарушения, что сделать весьма сложно. В связи с этим, на наш взгляд, целесообразно было бы предусмотреть особый порядок привлечения к ответственности за экологические правонарушения.

Экологическая безопасность означает не только охрану окружающей среды, но и определение национальных интересов в этой сфере, выработку и проведение государственной политики по предупреждению возможности угроз и минимизации их последствий. Обеспечение экологической безопасности предполагает выход за рамки правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу охраны окружающей среды. Реализация ее интересов потребует внесения корректив в экономическое развитие страны, установления научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого его развития.

Современное состояние экологического законодательства характеризуется наличием довольно широкого круга федеральных законов прямого действия, регулирующих отношения по обеспечению экологической безопасности и образующих юридическую основу перечисленных выше направлений деятельности в области обеспечения экологической безопасности, на базе и согласно которым субъекты Российской Федерации будут развивать свое законодательство. Основополагающим законом в области обеспечения экологической безопасности является ФЗ «Об охране окружающей среды» от 12 января 2002 г.

На предотвращение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности направлены сформулированные в Законе основные положения об экономическом механизме охраны окружающей среды, о нормировании качества окружающей среды, об экологической экспертизе, о чрезвычайных экологических ситуациях, об экологическом контроле, а также экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов.

К конституционно-правовым гарантиям права на экологическую безопасность и благоприятную окружающую природную среду относятся:

·        закрепление конституционного права на благоприятную окружающую среду конституционных механизмов защиты прав человека и гражданина, права на предоставление достоверной информации о состоянии окружающей среды;

·        деятельность специально уполномоченных органов как гарантов экологической безопасности человека по таким направлениям, как экологически обоснованное размещение производительных сил, экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта, коммунального хозяйства, сельского хозяйства;

·        определение перечня наиболее экологически опасных объектов, организация их безаварийного функционирования и охраны;

·        установление пределов и конкретизация случаев ответственности за экологические результаты хозяйственной деятельности;

·        оценка хозяйственной емкости локальных и региональных систем; ликвидация последствий стихийных бедствий и катастроф.

Важно отметить, что обеспечение экологической безопасности невозможно только внутренними мерами. Для достижения этой цели требуется организация широкого сотрудничества с другими государствами.

В науке прочно утвердился термин «глобальная экологическая безопасность». На наш взгляд, целесообразно считать принцип экологической безопасности новым принципом международного права.

Правовые нормы, содержащиеся в международно-правовых актах, оказывают все большее влияние на обеспечение экологической безопасности России, так как Конституция РФ в ст. 15 определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Российская Федерация, даже не являясь участницей международного соглашения, при создании своего закона, тем не менее, должна учитывать принципы и нормы, сформулированные в таких соглашениях. Подобная заинтересованность, обусловлена перспективами вхождения России в европейское и глобальное правовое пространство по вопросам технической и экологической безопасности.

Экологическая безопасность является значимым элементом национальной безопасности и занимает в ее системе одно из ключевых мест. Однако, как справедливо подчеркивает Ф.Г. Мышко, «системной концепции государственного управления сферой обеспечения экологической безопасности до сих пор не существует». В правоведении и юридической практике за истекшее десятилетие предлагались и реализовывались более 50 различных концепций. Между тем ни одна из них не была посвящена сугубо экологической отрасли, тем более ее безопасности.

По мнению некоторых отечественных учёных, многие фундаментальные составляющие экологической безопасности, элементы ее функционального содержания, а также структуры обеспечения до сих пор не имеют четкого научно-доктринального и законодательного статуса. Отметим, что при этом понятийное поле означенной области изобилует и постоянно пополняется терминологическими конструкциями, которые не содержат достаточно исчерпывающей полноты знания о соответствующих явлениях, таких как: глобальная экология, социальная экология, политическая экология, экология человека, экологическая угроза, экологический риск, экологический терроризм, экологическая информация, экологическая открытость и многих других.

Глава II. Экологическая политика России как фактор обеспечения общенациональной безопасности

.1 Реализация государственной экологической политики в Российской Федерации

Проблема эффективности реализации государственной экологической политики в России в последние годы резко обострилась. Ещё в январе 2008 года, второй президент Российской федерации В.В. Путин обратил внимание членов совета безопасности РФ на крайне неудовлетворительное состояние экологической обстановки в стране.

В его выступлении была подчеркнута необходимость решать эту проблему на основе обеспечения баланса экологии и экономики - главной цели устойчивого развития, не разрушающего экологические системы и природные ресурсы, в которых нуждаются как настоящие, так и будущие поколения.

К сожалению, в последние годы отчетливо проявляется недостаточное внимание к проблемам экологии, в том числе связанное с недостаточностью финансирования мероприятий по проведению в жизнь эффективной государственной политики в области экологической безопасности. Налицо тенденция снижения экологически безопасных параметров жизнедеятельности в государстве, которая вышла за рамки отдельных регионов и приобрела общенациональный характер. Сопутствует этому, а порой и детерминирует, прогрессирующая общемировая глобализация экологических проблем. Специфика современной экологической обстановки в том, что кризисных точек как в проблемном, так и в пространственном смысле становится все больше, и они оказываются тесно связанными между собой, образуя некую становящуюся все более частой сеть, вырваться из которой человек уже не может в силу пространственной ограниченности.

О важности экологической политики страны свидетельствует тот факт, что необходимость безотлагательного и комплексного решения экологических проблем признается на самом высоком уровне. Так на заседании Совета Безопасности России, состоявшемся 30 января 2008 г., второй Президент России В.В. Путин указал на неблагоприятную экологическую обстановку в государстве. Темпы роста токсичных отходов ежегодно увеличиваются на 15-16%; от трети до половины питьевой воды не удовлетворяют санитарно-гигиеническим нормам; с 1999 по 2006 гг. на 10% выросли выбросы предприятий. В связи с этим, заявил глава государства, в России должна быть создана система экологической безопасности. В первую очередь нужно обратить внимание на те регионы, в которых строятся газопроводы и нефтепроводы. «В этих районах последствия хозяйственной деятельности должны быть минимизированы», - заявил Путин.

На том же заседании Совета безопасности с докладом выступил и избранный президент Дмитрий Медведев. По его словам, «руководители предприятий спокойно идут на нарушение экологического законодательства, поскольку штрафы в десятки, а то и в сотни раз меньше, чем стоимость согласования с соответствующими органами необходимой для работы экологической документации».

В марте 2011 года, глава российского правительства Владимир Путин в очередной раз поднял проблему неэффективности экологической политики России на современном этапе её развития, и привёл мнение авторитетных отечественных специалистов в области экологической безопасности, согласно которому, шестая часть территории Российской Федерации относится к экологически неблагополучной.

В силу этого внимание исследователей необходимо сконцентрировать на тех направлениях анализа экологической политики, которые, с одной стороны, представляются наиболее актуальными для современной России, а с другой - подчеркивают роль экологической политики как фактора обеспечения общенациональной безопасности России.

Современная государственная экологическая политика носит противоречивый характер. В целом меры по обеспечению экологической безопасности России следует признать нужными, но явно недостаточными.

Оценивая эффективность современной государственной экологической политики с точки зрения обеспечения общенациональной безопасности России, следует заметить, что инициируемые властями природоохранные и ресурсосберегающие мероприятия носят противоречивый характер. С одной стороны руководители страны совершенно справедливо заявляют о необходимости охраны окружающей среды, замечая, что эксплуатация природы ради получения сверхприбылей и конкурентных преимуществ оборачивается проигрышем для страны в целом. С другой стороны, ряд ведомств (прежде всего, Федеральное агентство по атомной энергетике), игнорируя протесты общественности и экологов, добиваются ввоза в Россию отработанного ядерного топлива, мотивируя это экономической выгодой проекта.

Несмотря на принимаемый законодательной и исполнительной властью ряд конкретных мер по предупреждению экологических угроз и устранению последствий экологических катастроф, в России не сформировалась целостная экологическая политика. По мнению автора, в концептуальном плане в определении понятия об экологической безопасности и на его основе выбора эффективной модели экологической политики отсутствует комплексный научный подход.

Одной из причин является противоречивый характер развития экологии как науки, сформировавшейся на сегодняшний день в основном как учение о путях выживания человечества. Она является одновременно и предметом экологического права, и социальных исследований, и политической направленности и т.д. Экология как наука вызывает определенное непонимание, как в научных кругах, так и во властных структурах, и в общественном сознании.

Из-за этого теория экологической безопасности развивается с отставанием от темпов роста реальных экологических угроз.

В последнее время в России многое делается для решения экологических проблем. Принято свыше 30 экологических программ, среди которых «Возрождение Волги», «Байкал», «Охрана Балтийского, Черного и Азовского морей» и др.; более 100 законов в области обеспечения экологической безопасности. Ключевое значение в формировании государственной экологической политики РФ имеет Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. 1 апреля 1996 г. Указом Президента России № 440 была утверждена Концепция перехода РФ к устойчивому развитию. 7 декабря 2001 г. Постановлением Правительства РФ № 860 утверждена Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России на 2002 - 2010 гг.». 27 августа 2002 г. на заседании Правительства РФ одобрена «Экологическая доктрина РФ», которая определяет государственную экологическую политику до 2010 г., ее цели, принципы, направления, пути и средства реализации. 17 декабря 2009 года президентом РФ Д.А. Медведевым подписана Климатическая доктрина РФ.

Вместе с тем экологическая политика, проводимая федеральными и региональными властями, не всегда последовательна. В некотором смысле Россия превратилась в сырьевой придаток Запада. У нас не всегда соблюдаются общепризнанные в мире законы охраны природы. Отечественные экологические стандарты отстают от развитых стран. Российская промышленность расточительно потребляет ресурсы, что несовместимо с принципами устойчивого развития и подрывает основу жизни будущих поколений. Преобладает тенденция борьбы с последствиями экологических катастроф, а не предотвращение их, как это принято во всем мире. В Концепции национальной безопасности РФ, Экологической доктрине РФ, сложившейся в России социально-политической практике общество и личность не выступают в качестве акторов, сопоставимых с государством. Затраты на экологическую безопасность в России явно недостаточны. В условиях экономического кризиса природоохранная деятельность финансируется по остаточному принципу. Внедрение рыночных механизмов в сферу экологии себя не оправдывает.

Создать действенную систему экологической безопасности в стране, которая эффективно справлялась бы с имеющимися техногенными и антропогенными факторами загрязнения и при этом результативно отвечала бы на возникающие новые проблемы и новые вызовы в этой сфере - такая задача была поставлена В.В. Путиным на заседании Совета Безопасности 30.01.2008 г.

Характеризуя нынешние меры государственной политики по обеспечению экологической безопасности России, следует признать их нужными, но явно недостаточными. Несмотря на предпринятые в последние годы конкретные шаги, экологическая ситуация в ряде регионов страны все еще остается сложной и юг России не является здесь исключением.

2.2 Экологическая ситуация в России как проблема общенациональной безопасности

В России, как и в других странах с переходной экономикой, много нерешенных экологических проблем. Более чем для 40 % субъектов РФ характерны проблемы загрязнения атмосферы городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности. 30 % административных территорий характеризуется загрязнением и истощением поверхностных и подземных вод. Для всей территории РФ актуальны задачи сохранения плодородия почв и земель. В ряде регионов обострилась проблема сохранения биоразнообразия и ресурсов растительного и животного мира. В зонах экологического неблагополучия на 14 - 15 % территории страны проживает свыше 50 млн. человек. Одной из важнейших причин экологических проблем в России - неэффективная, природоемкая структура экономики. В России около 80% добываемых ресурсов идет на обеспечение ресурсодобывающих и ресурсоемких обрабатывающих производств. В целом технико-технологический потенциал России остается на уровне 70-х гг. Несмотря на значительный спад производства в 1990-х гг. (на 50 %), уровень загрязнения снизился лишь на 12%.

Несмотря на отмеченные проблемы, Россия обладает одним из самых больших в мире экологическим потенциалом. В России сохранилась самая крупная в мире по площади ненарушенная хозяйственной деятельностью территория, составляющая примерно 60- 65% площади страны. России принадлежит самый крупный среди стран мира массив лесов, составляющий 22% лесопокрытой территории планеты. Водно-болотные угодья страны составляют примерно 60% от всех подобных территорий северного полушария и служат холодными ловушками углерода, что очень важно для стабилизации климата. Глобальное значение имеют ресурсы России. Недра страны содержат 13% мировых запасов нефти, 34% газа, 12% угля, 27% железных руд. Однако использование этих ресурсов связано с рядом проблем. С одной стороны, российские ресурсы являются природной кладовой для развития всей мировой экономики, обеспечивая природным капиталом многие страны мира. С другой стороны, большинство запасов находится на ненарушенных хозяйственной деятельностью территориях и масштабное начало их разработки, вовлечение в экономический оборот огромных участков неизбежно негативно скажется на глобальном экологическом балансе.

Экологическая ситуация и факторы, влияющие на нее, имеют свои специфические черты, которые необходимо учитывать в системе экологической безопасности.

Главными экологическими проблемами России являются загрязнение окружающей среды продуктами человеческой деятельности и истощение почвенно-земельных, водных, минеральных, лесных и биологических ресурсов в результате хозяйственной и иной деятельности.

На конференции РИО-92 Россия была названа в числе самых экологически загрязненных стран на планете. В Федеральной целевой программе «Экологическая безопасность России (1993-1995гг.) было заявлено, что «экологическая безопасность - проблема, от решения которой во многом будет зависеть будущее реформируемой России»

В 2002 году Правительством РФ была утверждена Экологическая доктрина РФ. В ней обозначен основной принцип реализации государственной политики России в области экологии - устойчивое развитие страны. Концепция устойчивого развития предлагает основные пути выхода из экологического кризиса.

Структурно она выражена тремя основными подсистемами: область деятельности государственных институтов, органов, учреждений, нацеленных на регулирование и защиту безопасности государства, общества, личности; функциональные сферы деятельности (экономики и хозяйствования, политики, военная сфера, правопорядка и законности, экологии, межэтнических и национальных отношений, социальная, информационная и др.); субстратно-качественная характеристика.

По нашему мнению, законодательная власть РФ, несмотря на признание Экологической доктрины в качестве официального документа (юридический статус определен Рапоряжением Правительства РФ) не готова сегодня к ее рассмотрению в качестве основного ключа к выбору экологической политики в стране, что является политическим нонсенсом.

В Экологической доктрине особое место отведено региональной политике экологической безопасности. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации в настоящее время носят амбивалентный характер, свойственный всем институтам переходного периода. Термин «региональная политика» прочно вошел в лексикон российских политиков, но его толкование до сих пор остается достаточно противоречивым.

Вместе с тем, региональная политика - это ядро в системе регулирования территориального развития. Главная задача государственной стратегии и региональной политики - сохранение страны как единого федеративного государства.

Промышленность России все еще остается по преимуществу добываяще-милитаристской, несмотря на существенное снижение выпуска в этих сферах, так как на фоне общего спада производства доля этой части промышленности практически не изменилась, а она включает экологически опасные ресурсо- и энергоемкие производства.

В целом технический потенциал России остается на уровне 70-х годов XX века, т.е. соответствует периоду "грязной индустрии", что означает значительно большие, чем в постиндустриальных странах, затраты сырья, энергии и воды как на физическую единицу продукции, так и на единицу валового национального продукта.

Высокий уровень износа технических средств в промышленности, особенно химической, приводит к росту штатных и аварийных выбросов загрязнителей, повышает риск аварий с тяжелыми экологическими последствиями. Низкий технический уровень действующих очистных сооружений и высокая степень их износа, определяют малую эффективность систем очистки, что выражается, в частности, в отставании снижения потока загрязнений в окружающую среду от спада производства. В результате за 2001-2009 гг. при уменьшении валовых загрязнений растут удельные загрязнения на единицу продукции. Особенностью России является также высокий уровень загрязнения ряда регионов токсичными и радиоактивными веществами. Уровень загрязнения этими веществами остается самым высоким в мире.

Особое значение в последние два десятилетия для России в целом, и в особенности для юга России, приобретает экологическая безопасность и устойчивость экосистем Черного и Азовского морей и их защита от загрязнений промышленного и бытового происхождения.

Со сточными водами предприятий прибрежных районов в Черное море поступает около 90 % загрязняющих веществ, многие из которых относятся к категории «СПАВ» - синтетических поверхностно-активных веществ. Кроме того, с речным стоком с территории Краснодарского края в море попадают такие загрязняющие вещества как азот и фосфор. Наиболее устойчивыми районами скопления нефтяных пленок в Черном море в первом полугодии 2000 года являлись мелководные участки северо-западного шельфа, побережье от Новороссийска до Туапсе и от Сочи до Батуми.

Неэффективное и экологически неоправданное использование территории, в том числе в сельском хозяйстве - одна из самых существенных особенностей нашей страны. Нарушенная хозяйственной деятельностью территория в России составляет почти 9 млн.км². Это дает очень высокий показатель нарушений на одного жителя - 6,2 га. В то же время в США этот показатель равен 3,5 га, в Германии. Франции и Испании, совокупное население которых равняется населению России, этот показатель составляет всего 0,62 га на одного жителя, а в Японии, где число жителей лишь немного меньше российского, он равен 0,3 га.

Россия, однако, существенно отличается от перечисленных стран тем, что у них практически не осталось ненарушенных хозяйственной деятельностью территорий, тогда как в России такая площадь составляет около 45% территории (более 8 млн.км²). Однако у подавляющей части политиков, хозяйственных руководителей, экономистов и значительной части населения отсутствует ясное понимание огромной экологической ценности как для России, так и для всего мира этой территории, экосистемы которой очищают и воспроизводят окружающую среду. Обычно эту территорию рассматривают только как "кладовую" Пригодных для эксплуатации ресурсов и сферу хозяйственной экспансии.

Современная Россия, на наш взгляд, всё ещё переживает процесс перехода от централизованно управляемой к социальной рыночной экономике, от тоталитарного к демократическому режиму правления. Это может стать фактором, определяющим возможность принципиально нового подхода к речению глобальных, национальных и локальных экологических проблем, на основе всего накопленного научного опыта в этой области.

Нарушенная хозяйственной деятельностью территория России (порядка 9 млн. км²) не представляет однородного массива экологических деформаций. На этом пространстве выделяются участки, составляющие около 15% всей территории страны, которые находятся в неблагоприятной либо чрезвычайной экологической ситуации или состоянии экологического бедствия. В основном это крупные промышленные центры и примыкающие к ним земли, а также отдельные сельскохозяйственные районы, в особенности некоторые районы орошения и осушения. Всего в стране выделено около 290 таких участков - территорий повышенной экологической опасности.

Выделенные участки (ареалы) характеризуются специфическими наборами экологических нарушений, списками основных массовых и токсичных загрязнителей, нарушениями отдельных сред, степенью воздействия на естественные экосистемы и здоровье человека. В частности, в России примерно 100 городов имеют высокие уровни загрязнения воздушного бассейна. Особо выделяются участки с высоким уровнем радиоактивного загрязнения в результате Кыштымской и Чернобыльской аварий.

На территориях повышенной экологической опасности полностью нарушена способность естественных экосистем компенсировать антропогенные нарушения окружающей среды. Там сформировались условия, не обеспечивающие безопасность людей, высоки уровни заболеваемости, особенно среди детей.

Огромную роль в развитии и в возможности решения острых экологических проблем на локальном уровне играет экономическая и социальная специфика, которая формировалась десятилетиями, а иногда столетиями, Можно выделить два характерных типа социально-экономического освоения территории. Первый - промышленные комплексы, включающие достаточно крупные и разнообразные экологически опасные производства, начиная от энергетических и металлургических и кончая химическими и машиностроительными; второй - отдельные крупные или гигантские однопрофильные предприятия с жилым комплексом при них (типично для добывающей промышленности, энергетики и др.). Такое предприятие - основной (может быть единственный) в районе не только нарушитель окружающей среды, но и работодатель.

Таким образом, на фоне глобального экологического кризиса на территории России развивается национальный экологический кризис, слагающийся из крупных, подчас чрезвычайных локальных нарушений окружающей среды, которые вносят свой вклад и в развитие глобального кризиса. В результате основная часть населения страны и общество в целом существуют в условиях повышенной экологической опасности.

Современное состояние окружающей природной среды заставляет по новому подойти к определению правовых основ взаимодействия человека, общества и природы. Если человечеством в ближайшие годы не будут приняты необходимые меры, то последствия его деятельности могут оказаться катастрофическими. Негативное воздействие российской промышленности на окружающую среду значительно выше, чем в технологически развитых странах. Значительная часть основных производственных фондов в России не отвечает современным экологическим требованиям, а 15 % территории России, где проживает больше половины населения России, характеризуются как экологически неблагополучные. Такую нелицеприятную информацию озвучил в марте 2011 г. глава российского правительства В.В. Путин на совещании по улучшению экологической обстановки.

После упразднения в 2000 году Госкомэкологии РФ, в России отсутствует единая система управления охраной окружающей среды, которая включала бы в себя в органичном взаимодействии все уровни власти. Произошедшая в 2004 году реорганизация органов федеральной власти не привела к воссозданию данной системы, а наоборот, привела к ещё большему беспорядку. Например, функции государственной экологической экспертизы и государственного экологического контроля разделены уже между двумя федеральными службами - Росприроднадзором и Ростехназором.

В результате, время прохождения документации, не только обосновывающей хозяйственную деятельность природопользователей (в том числе для субъектов малого и среднего бизнеса, не оказывающих значительного влияния на окружающую среду), но и обычного жилищного или социально-культурного строительства, увеличилось много кратно. Между Росприроднадзором и Ростехнадзором нет чёткого разделения объектов экологической экспертизы. На одних и тех же объектах контроля проводят разные проверки в рамках государственного экологического контроля как инспектора Росприроднадзора, так и Ростехнадзора. В то же время, малочисленность государственных инспекторов данных федеральных служб в субъектах РФ ставит под сомнение возможность эффективного осуществления государственной экологической политики, обеспечение экологической безопасности, а также защиту законных прав граждан на благоприятную окружающую среду в регионах.

2.3 Особенности региональной политики экологической безопасности

Региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности в федеративном государстве имеет особое значение. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации в России в настоящее время носят амбивалентный характер, свойственный всем институтам переходного общества. С одной стороны, многие исследователи отмечают отсутствие продуманной стратегии проводимой экологической политики, с другой стороны - государство зачастую пытается регламентировать те области региональной жизни, которые и с точки зрения конституционного права, и из соображений целесообразности, должны были бы находиться в компетенции региональных властей. В частности, вопросы природопользования и обеспечения экологической безопасности. По этим направлениям центральная власть непосредственно (через территориальные) органы до последнего времени управляла регионами, вместо опосредованного государственного управления через региональные администрации.

Термин «региональная политика» прочно вошел в лексикон российских политиков, часто упоминается он и в научных исследованиях. Однако его толкование до сих пор остается достаточно противоречивым. Под него подгоняется едва ли не весь спектр социально-экономических и политических проблем и методов их решения на том основании, что почти все они имеют региональную привязку или региональную специфику.

Можно выделить три основных круга проблем, где используется понятие региональной политики:

1.   различного рода отношения между федеральными и региональными органами власти;

2.       государственное вмешательство в развитие отдельных территориальных, прежде всего административных, образований с целью преодоления значительных региональных различий в условиях жизни;

.        собственная политика субъектов Федерации: социальная, экономическая, промышленная, экологическая и др.

В большинстве случаев понятие «региональная политика» в России употребляется в широком смысле слова, без выделения различий в обозначенных проблемах. Причем, прежде всего, рассматриваются первый и второй круг проблем.

По мнению Штутберга Б.М. и Введенского В.Г существо региональной политики заключается в том, чтобы максимально использовать в интересах всего общества благоприятные территориальные, социокультурные и иные предпосылки и факторы и минимизировать негативное влияние неблагоприятных природных, социально-экономических факторов на положение и статус отдельных регионов.

Суровов С.Б определяет региональную политику как деятельность органов власти и управления по обеспечению оптимального развития и решения территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера.

Региональная политика является сердцевиной, ядром в системе регулирования территориального развития, а выходя за рамки определенных административных образований,- ядром межрегиональных взаимоотношений.

Одним из важнейших направлений «Экологической доктрины Российской Федерации» является территориальная экологическая политика. Это не случайно. В силу размеров нашей страны, разнообразия природно-климатических и ресурсных условий, ее федеративного устройства большое значение при формировании национальной экологической политики имеют ее региональные аспекты. Делегирование части полномочий на уровень субъектов или муниципальных образований способно придать управлению качеством окружающей природной среды большую эффективность. В этом плане достаточно интересен опыт других стран. Например, для американской системы охраны окружающей среды характерна децентрализация. Она проявляется в том, что ряд полномочий (в частности, установление нормативов на загрязнение воды, регулирование деятельности источников загрязнения воздуха) делегирован на местный уровень, так как решение данных локальных проблем не требует единых общенациональных стандартов.

Для Российской Федерации, с ее уникальной по своей сложности территориальной организацией государства, необходима взвешенная и эффективная региональная политика, в том числе, в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды. Она в конечном итоге должна привести к повышению уровня и качества жизни, неотъемлемой составной частью которых является благоприятная для жизни окружающая человека среда.

Региональная политика обеспечения экологической безопасности должна опираться на ряд ключевых положений:

·        ориентация на использование экологически чистых технологий и практик во всех отраслях народнохозяйственного комплекса;

·        бассейновый подход к управлению природопользованием и охраной окружающей природной среды;

·        использование региональных экологических нормативов,
норм и правил природопользования.

Природопользование - специфический вид деятельности, который не может базироваться на отраслевых принципах, как и управление в этой сфере. Доминирующую роль в построении и регулировании всей системы должны играть природные эколого-экономические, а не только хозяйственные и административно-территориальные факторы.

Катастрофические наводнения лета 2002 г. в южном регионе, их экономические и социальные последствия еще раз показали очевидные слабости отраслевых и местных подходов к проблемам развития и безопасности.

Бассейновый принцип, по мнению Костина А.И., ранее принятый для управления поверхностными водными ресурсами, на самом деле имеет универсальный характер, построение по которому всей системы природопользования и федерального государственного управления позволят достичь максимальной эколого-экономической эффективности ресурсопользования, экологической безопасности и, следовательно, устойчивого развития регионов.

В 2000 году, вслед за упразднением Госкомэкологии подверглись реорганизации и территориальные органы управления природопользованием и охраной окружающей среды. К примеру, на начало 2000 г. основными территориальными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды по Ростовской области (подобно и по другим субъектам Федерации) были: Государственный комитет по охране окружающей среды Ростовской области (Госкомэкологии РО), Ростовское управление лесами, Донское бассейновое водохозяйственное управление. В процессе дальнейшей реорганизации Госкомэкология РО и Ростовское управление лесами были упразднены, а их функции переданы Департаменту природных ресурсов по Южному региону. В 2002 году приказом МПР на территории РО в результате разделения ДПР по Южному региону были созданы два территориальных органа МПР: Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды (ГУПР по РО) и Департамент государственного контроля и перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей среды по ЮФО (ДГК по ЮФО). Но и такая структура существовала недолго: в 2004 г. в процессе административной реформы была создана трехуровневая система исполнительной власти: на федеральном, региональном и муниципальном. Вслед за назначением нового Министра МПР (Ю.П.Трутнева) последовала реорганизация самого министерства, функции которого были сведены в основном к проблемам природопользования. Одновременно были созданы подразделения сквозного действия: Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Экологический контроль и надзор были, в основном, выведены из сферы деятельности МПР и переданы во вновь созданную Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Два года идет спор между структурами МПР и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору о более четком разграничении полномочий, так как много потеряно в таких важных для экологической безопасности моментах, как экологическая экспертиза, нормирование, охрана окружающей среды, лицензировании и пр. В настоящее время в результате натиска на правительство сторонников единого государственного органа управления ООС в стадии обсуждения находится вопрос о создании Федеральной службы по ООС (или экологии). Кроме того, идет реорганизация территориальных органов ФС по экологическому и технологическому надзору.

Не удивительно, что в настоящее время отсутствует единая система управления обеспечения экологической безопасности, которая включала бы в себя в органичном взаимодействии все уровни власти. Произошедшая в 2004 г. реорганизация органов федеральной власти не привела к созданию данной системы, а наоборот, привела еще к большему беспорядку, что прямо или косвенно сказывается на эффективности обеспечения региональной экологической безопасности. Кроме того, последние 10 лет природоохранные полномочия региональных органов власти крайне недостаточны. Резкое сокращение численности инспекторского состава природоохранных структур привело к ослаблению управленческой и особенно контрольной функции, осуществляемой на общефедеральном уровне. В качестве ответной реакции на местах стали активно создаваться собственные природоохранные структуры регионального и муниципального звена. При этом параллельные структуры, реализующие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, с самого начала были обречены на невысокую эффективность, поскольку наиболее существенные полномочия оказались сосредоточены на федеральном уровне.

В федеративном государстве региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности выступает как важная интегрирующая составляющая общегосударственной политики национальной безопасности.

Экологическое состояние субъектов Южного федерального округа наглядно демонстрирует общие экологические угрозы, свойственные многим регионам России (загрязнение воздушной среды, водных бассейнов, образование производственных и бытовых отходов, деградация почв, сокращение лесных массивов, и др.).

Также четко видны и общие причины экологических угроз: рост числа выбросов вредных веществ в атмосферу из стационарных и передвижных источников, рост неочищенных сбросов в водные объекты, отсутствие оборудованных полигонов ТБО, мусороперерабатывающих заводов, недофинансирование лесовосстановления и пр. Вместе с тем, в субъектах региона имеют место различия в причинах экологических угроз. Например, в Чеченской республике основной причиной являются террористические акты и контртеррористические мероприятия, в Калмыкии - недостатки хозяйственной деятельности, в Ростовской области - нетехнологичное закрытия шахт Восточного Донбасса и т.п. Чтобы предотвратить дальнейшее обострение экологических угроз, необходима разработка региональной стратегии экологической безопасности в рамках обеспечения национальной безопасности России. Важную роль в реализации стратегии играют Федеральные и региональные целевые программы, взаимодействие органов власти всех уровней, повышение роли контрольных и надзорных федеральных и региональных органов за соблюдением природоохранного законодательства, наличие адекватной федеральной и региональной нормативно-правовой базы природопользования и охраны окружающей среды.

Несовершенство законодательной базы в области природопользования и охраны окружающей среды, незавершенность административной реформы, затягивание передачи полномочий и ресурсной поддержки на региональный и муниципальный уровень обостряют экологическую обстановку в регионах РФ, в том числе в ЮФО, создают рискогенную ситуацию, грозящую перерасти в отдельных регионах в экологическую катастрофу.

Глава III. Проблема совершенствования государственной политики в области экологической безопасности (на примере Юга России)

.1 Инструментарий управления устойчивым развитием регионов Юга России как основа экологической безопасности

Международная конференция по охране окружающей среды, проходившая в Рио-де-Жанейро (КОСР РИО-92) предложило всему миру универсальный подход к решению проблем экологической безопасности. Это модель устойчивого развития общества. Не согласиться с тем, что в основе экологических угроз национальной безопасности лежат априори экономические проблемы, межрегиональные и межгосударственные отношения, невозможно. Россия, приобретя на пути политических преобразований множество экономических, социальных, межнациональных и межгосударственных проблем, не могла не принять это предложение. Концепция устойчивого развития России базируется на дифференцированных научных подходах, учитывающих многообразие природных, национальных, социальных, культурных, политических явлений, имеющих место в российском государстве. При этом основной политической задачей остается задача сохранения и укрепления федеративного государства, что стало особенно актуально в связи с политической дестабилизацией на Северном Кавказе.

Тема устойчивого развития настолько многообразна, что каждый новый исследователь может найти в ней новые черты. Например, теме региональных аспектов формирования экологической политики государства были посвящены научно-практические конференции. Например, «Опыт разработки региональной экологической политики и гражданское общество» (г.Новокузнецк), «Юг России: проблемы устойчивого развития» (г.Ростов-на-Дону) и др.На этих конференциях были представлены проекты концепции экологической политики в крупных регионах России. В них подробно освещается проблема взаимодействия власти, бизнеса и общественности, что является на данном этапе единственно верным путем обеспечения устойчивого развития регионов.

По мнению В.Г.Игнатова, «устойчивое социально-экономическое развитие регионов характеризуется его реальной возможностью обеспечить положительную динамику уровня и качества жизни населения, которая гарантирует достойную жизнедеятельность не только живущим, но и будущим поколениям». Сегодня нет сомневающихся в том, что социально-экономическая устойчивость страны напрямую зависит от устойчивости развития субъектов Российской Федерации, ибо она определяется, в первую очередь, формированием и функционированием единого экономического пространства.

Устойчивое развитие Южного региона требует принятия целевых региональных программ как наиболее активного метода регулирования рыночной экономики. Они позволяют решать как текущие, так и стратегические задачи, поскольку являются инструментом прямого государственного воздействия на рыночную экономику той или иной территории. Комплексное планирование регионального развития проводится в двух направлениях: обще-территориальном и программно-территориальном.

На Юге России федеральные целевые программы осуществлялись уже с 1999 года. Это социально-экономические программы развития республик Северного Кавказа, Ставропольского края, Ростовской области, г. Сочи.

С 2002 года началась реализация крупномасштабной федеральной программы социально-экономического развития «Юг России».

Проблемы обеспечения устойчивости Юга России напрямую зависят от уровня экономической самостоятельности каждого из входящих в округ субъектов Федерации. Путь к этой самостоятельности на Северном Кавказе будет длинным и сложным и лежит он в политической плоскости. История показывает, что силой никто и никогда не мог удержать народы, поэтому чрезвычайно важно, завершив контртеррористическую операцию в Чечне, восстановить народное хозяйство республики. Однако и в других регионах Северного Кавказа немало нерешенных проблем. Более того, они обостряются в Дагестане, Ингушетии, Карачаево-Черкесии, зачастую вызванные межнациональными противоречиями. Среди многих проблем экологические проблемы являются производными и их решение, в равной мере, как и других, зависит от степени обеспеченности региона экономическими ресурсами. Чем выше экономический ресурс, тем быстрее реализовываются социальные, экологические и другие проекты. Дотационный характер экономического ресурса может только придать импульс развитию на первом этапе. Успех будет зависеть от правильности выбора направления экономического развития, основой которому должны служить местные ресурсы. Субъекты Юга России имеют достаточный внутренний ресурс, раскрутить который возможно только при взвешенной, целенаправленной, согласованной политике государства и регионов. Не зря их называют «жемчужиной России». На ее развитие Правительство РФ направляет немалые средства, но распределены они неравномерно. Программа «Юг России», рассчитанная до 2012 года, имеет ряд целевых федеральных программ и подпрограмм. При этом из федерального бюджета выделяются средства на «Модернизацию транспортной системы России», «Развитие города Сочи как горноклиматического курорта», «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской республики» и др. ФЦП «Юг России», принятая в 2001 году, была призвана создать условия для стабильного социально-экономического развития региона. Она предназначалась для реализации во всех субъектах юга России, кроме Чеченской республики (там действует специальная федеральная программа).

В программу включены сотни инвестиционных проектов в области транспорта, туристско-рекреационной сферы, АПК, ЖКХ, энергетики. Однако, несмотря на усилия Правительства РФ, коренных изменений в экономике Северного Кавказа еще не произошло. Чтобы решить основные социальные проблемы, необходимо экономическое развитие всех субъектов ЮФО и СКФО. Это решит основные проблемы региона, в том числе преодоление низкого уровня доходов населения, что является одной из главных причин социальной нестабильности.

Юг России обладает большим потенциалом трудовых и природных ресурсов, он имеет большой рынок, в котором, несмотря на невысокий уровень денежных доходов населения, сохраняется достаточно высокий уровень жизнеобеспеченности (что говорит о значительном секторе теневой экономики). Регион представляет большой интерес для инвестиций и внедрения новых индустриальных технологий в разных отраслях производства и услуг. «Экономика Юга России обладает большим, но недостаточно эффективно используемым потенциалом, и, как любой неэффективный потенциал, его ждет великая распродажа».

Действительно, важнейшим стратегическим направлением развития социально-экономического комплекса Юга России является хороший инвестиционный климат. Учитывая природные особенности региона, «сущность устойчивости по экономическим критериям должна сводиться к поддержанию таких темпов развития экономики, при которых уровень давления на окружающую среду компенсируется самовосстановлением ею собственных качеств».

Сегодня все чаще говорят и пишут о том, что устойчивость социально-экономического развития регионов, как и всей страны, определяется новой парадигмой о допустимости развития, которая заключается в экологизации экономики. Она предполагает:

- разработку и принятие федеральных и региональных законов, системы экологического права, обеспечивающих поступательное развитие экономики в рамках допустимого давления на окружающую природную среду, которое регламентируется уровнем восстановления ее качества, саморегуляции в рамках естественного кругооборота вещества;

рациональное, сбалансированное, синергетичное использование природных ресурсов, платность природопользования;

разработку и внедрение самых современных и экологически чистых ресурсосберегающих технологий;

строгое соблюдение предприятиями, отраслями промышленного и сельскохозяйственного производства, транспорта, и инфраструктуры экологических стандартов на всех стадиях проектирования, производства, работы и ликвидации предприятий;

использование финансово-экономических рычагов, обеспечивающих выгодность снижения объемов отходов, загрязненных стоков, вредных выбросов, поощряющих деятельность экологически чистых производств и создающих экологически чистую продукцию;

обязательное выполнение требований экологической экспертизы и аудита.

Устойчивое развитие предполагает, прежде всего, развитие наукоемкой, технологически ориентированной экономики. Инновационная экономика требует обеспечения высокообразованными, трудоспособными кадрами, концентрации усилий научных организаций и высших учебных заведений на разработке современных наукоемких технологий.

Экологическая устойчивость Юга России - залог ее эффективного развития. О необходимости обеспечения экологической устойчивости в Южной России свидетельствуют многие факты негативного влияния хозяйственной деятельности на окружающую среду, о чем уже шла речь. Значительный ущерб экономике и жизнеобеспечению ЮФО и СКФО наносят природные катаклизмы: наводнения, засухи, землетрясения и т.п. Но не только природа создает экологические проблемы. Большую долю ущерба следует отнести к безответственности региональных и муниципальных органов власти, бесхозяйственности субъектов производства, отсутствию эффективных методов мониторинга состояния окружающей среды, научного прогнозирования.

3.2 Направления совершенствования системы государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации

Стремительное изменение соотношения сил в мире в конце XX -начале XXI вв., кризисные явления во всех сферах жизнедеятельности российского общества актуализируют деятельность государственных служащих всех уровней для укрепления экологической, экономической и социально-политической и военной безопасности в стране и в субъектах федерации. Особенно это касается государственных и политических деятелей юга России, так как южный федеральный округ и северо-кавказский федеральный округ являются наиболее сложными с точки зрения обеспечения и укрепления национальной безопасности. Причин этому очень много. Их можно классифицировать по разным основаниям.

Важным направлением в деятельности Правительства России и лидеров субъектов федерации ЮФО и СКФО является не только осмысление Стратегии национальной безопасности до 2020 года, но и мобилизация всех сил по её реализации, особенно в части обеспечения экологической безопасности территорий и населения.

Угроз экологической безопасности в ЮФО и СКФО довольно много и очень важно лидерам субъектов федерации хорошо ориентироваться в сложившихся условиях, знать причины, действовать ответственно и своевременно.

В экологической сфере формируются процессы, которые определяют и характеризуют устойчивость государства по отношению к внутренним и внешним угрозам. И государственные служащие всех уровней должны обладать острым чутьём, гибкостью ума, чтобы быть политиком-профессионалом и умело управлять таковыми процессами.

В российском обществе, в том числе и на юге России, имеет место наличие деструктивных сил, которые проявляют свою активность по дестабилизации обстановки в стране, посредством совершения террористических актов (в том числе совершая подрывы нефте- и газопроводов). За первые три месяца 2011 года совершенно несколько десятков преступлений террористического характера, повлиявших на ухудшение состояния экологической безопасности южных территорий России.

Для укрепления экологической безопасности населения России в целом и её южных территорий в частности, следует предложить такие рекомендации:

повысить эффективность и ответственность институтов власти по укреплению экологической, экономической и социально-политической безопасности;

в каждом субъекте федерации ЮФО и СКФО организовать спецподготовку молодых и перспективных людей для работы по обеспечению экологической безопасности личности, общества и государства;

используя законотворческие мероприятия постепенно произвести экологизацию Конституции Российской Федерации;

разработать комплекс мероприятий по формированию экологического сознания и экологической культуры населения России в целом и южных территорий страны в особенности;

в бюджете страны на предстоящий год увеличить объёмы финансирования федеральных целевых программ, предусматривающих обеспечение экологической безопасности населения России.

Последние два десятилетия для южных регионов Российской Федерации характерна проблема управления отходами и утилизации отходов в частности. В настоящий момент этот процесс небезопасный для экологии и населения и по своим эколого-технологическим характеристикам далёк от совершенства. В связи с чем, необходимо обеспечить государственную поддержку создания в России отрасли по обращению с отходами и таким образом снизить нагрузку на окружающую среду. Кроме того, правительству России, лидерам республик, краёв и областей Юга России необходимо наладить функционирование системы управления отходами на основе скоординированных программ различного уровня (федеральных, региональных и муниципальных) в сфере обращения с отходами. В противном случае, южный регион нашей страны уже через десятилетие превратится в тлеющую свалку мусора, а значит и ещё одну бомбу замедленного действия для системы национальной безопасности России.

В основе современного подхода к управлению отходами должна лежать модель системы управления потоками отходов и режимами обращения с ними, интегрированная в отечественный промышленный сектор и мировую экономику.

Под моделью интегрированной системы управления отходами понимается комплекс мер и инструментов управления отходами институционального и прикладного характера. Учитывая интеграцию России в мировую экономику, система управления отходами должна строиться с учетом базовых принципов, применяемых в ЕС. По нашему мнению, целью создания модели интегрированной системы управления отходами является предотвращение образования отходов в источнике их образования и создание замкнутого цикла движения отходов на уровне региона.

природопользование экологический безопасность

Рис.1. Модель интегрированной системы управления отходами

Модель интегрированной системы управления отходами выполняет три функции управления: регулятивную, технологическую и информационную. Предлагаемая модель интегрированной системы управления отходами на уровне субъекта Российской Федерации, приведённая на рис.1., включает в себя шесть блоков, взаимоувязанная реализация которых создает основу для проведения целенаправленной политики управления отходами. Такими блоками являются: блок программных мероприятий, нормативно-правовой блок, информационный блок, административный блок, экономический блок, блок НДТ (наилучшие доступные технологии). Итогом «взаимоувязки» всех сформированных блоков модели интегрированной системы управления отходами на уровне региона должно стать создание региональной программы «Отходы», что видно из рисунка 1.

Функционирование предлагаемой модели заключается в реализации государственной политики в сфере управления отходами на конкретном предприятии.

На наш взгляд, с целью исключения дублирования функций госконтроля, необходимо упразднить Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), создать при Правительстве РФ единый, специально уполномоченный орган в области обеспечения экологической безопасности РФ и передать ему полномочия Федеральной службы экологического, технологического и атомного надзора в области экологической экспертизы, экологического контроля и надзора.

Рис.2. Предложение по созданию системы государственного экологического контроля Российской Федерации

Предлагаемая система государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды основана на взаимодействии всех ветвей власти: федеральной, субъекта РФ органов местного самоуправления. К сфере взаимодействие отнесены следующие вопросы:

. Государственный контроль:

·    в области охраны окружающей среды (экологический контроль), в том числе за охраной атмосферного воздуха и за деятельностью в области обращения с отходами производства и потребления;

·        за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

·        за использованием и охраной земель;

·        за использованием и охраной водных объектов;

·        за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, лесов и древесно-кустарниковой растительности, не входящих в лесной фонд, за воспроизводством лесов;

·        за использованием и охраной объектов животного мира и среды их обитания.

. Государственная экологическая экспертиза и нормирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды (лицензирование, установление нормативов, разрешительная деятельность), которые являются составными и неотъемлемыми частями государственного контроля и системы экологической безопасности.

В целях сохранения единства предлагаемой системы управления, в соответствии с изменениями, внесенными федеральными законами от 22.08.2004 № 122-ФЗ и от 29.12.2004 № 199-ФЗ, необходимо сохранить вертикали власти в части надзора за деятельностью нижерасположенных органов власти и подотчетности вышерасположенным органам.

Основные функции Федеральной службы экологической безопасности:

·    выработка единой государственной экологической политики в области экологической безопасности;

·        разработка федеральных законов и иных нормативно-правовых актов;

·        установление единого порядка и методологии лицензирования, нормирования, экспертизы и контроля в РФ;

·        государственная экологическая экспертиза объектов федерального уровня (в соответствии со ст.11 ФЗ «Об экологической экспертизе»);

·        государственный экологический контроль объектов федерального уровня;

·        надзор за деятельностью органов власти субъектов РФ.

Основные функции субъекта Российской Федерации:

·    государственный экологический контроль объектов, за исключением федеральных объектов контроля;

·        государственный контроль в сфере природопользования: по охране недр, водных объектов, лесов, животного мира;

·        лицензирование и нормирование в области природопользования и охраны окружающей среды;

·        государственная экологическая экспертиза объектов уровня субъекта РФ (в соответствии со ст.12 ФЗ «Об экологической экспертизе»);

·        надзор за деятельностью органов местного самоуправления.

Основные функции органов местного самоуправления:

·    государственный контроль за использованием и охраной земель;

·        государственный экологический контроль в области обращения с отходами производства и потребления;

·        экспертиза (на уровне согласования) размещения и строительства объектов местного значения.

Как уже отмечалось во второй главе дипломного исследования тот факт, что обеспечение экологической безопасности и устойчивости экосистем Черного и Азовского морей, является одной из задач первостепенной важности при реализации государственной экологической политики в ЮФО и СКФО. Но нельзя забывать, что Российская Федерация имеет также выход и к Каспийскому морю, экосистема и биоразнообразие которого также страдают от деятельности промышленных предприятий прибрежных районов. Относительно этой проблемы, необходимо отметить, что устойчивое развитие прибрежной зоны выше упомянутых морей невозможно без международного сотрудничества в таких областях как правовая база защиты морской среды и биоресурсов от загрязнений, в разработке и реализации концепции оздоровления экологической обстановки в бассейнах Черного, Азовского и Каспийского морей. Необходима всесторонняя и объективная оценка влияния на состояние морской среды и биоресурсов различных факторов, например, таких как местоположение и характеристика мест захоронения и складирования отходов производства и потребления в водосборном бассейне моря. Российской Федерации необходимо организовать эффективный мониторинг экологической безопасности транспортировки углеводородных энергоносителей в Черноморско-Каспийском регионе. Это станет ещё одной мерой усиления государственного экологического надзора за водными и биоресурсами на юге страны.

Учитывая тот факт, что весной 2011 года, после сильнейшего землетрясения выше 8 баллов, в Японии произошли трагические события на нескольких объектах ядерной энергетики этой страны, России необходимо в самое ближайшее время разработать и реализовать масштабную программу по отказу от получения электроэнергии от АЭС и переходу нашей страны на использование альтернативных источников энергии. Причём разработать такую программу необходимо вне зависимости от того, имеется ли сейчас опасность возникновения крупных землетрясений на территории России. Финансирование мероприятий по разработке и реализации такой программы нельзя откладывать - в противном случае мы рискуем получить на территории нашей страны несколько десятков потенциально опасных объектов с точки зрения радиационной безопасности. Учитывая степень изношенности российских АЭС, а также тот факт, насколько устарели технологии обеспечения безопасности на многих из них, мы рискуем повторить в ближайшем будущем печальный опыт Японии-2011, если не примем надлежащих мер оперативного реагирования.

С целью государственного регулирования экологических рисков и угроз, минимизации экологического ущерба проекты нормативно-правовых актов, реализация которых прямым или косвенным образом может воздействовать на природу, должны в обязательном порядке подвергаться экологическому контролю и экологической экспертизе, проводимым как государственными, так и негосударственными субъектами на основе таких принципов, как научность, законность, независимость, гласность, участие представителей общественности.

Исходя из сущности, характера, направленности и рамок исследования темы, можно дать целый ряд практических рекомендаций, вытекающих из результатов проведенной работы.

Во-первых, современным политикам необходимо постоянно учитывать в своей деятельности экологическую компоненту, помня о том, что, заботясь об окружающей среде, мы заботимся и о себе и будущих поколениях. Сиюминутная экономическая целесообразность не должна и не может быть выше, чем экологическая безопасность страны в целом, жизнь и здоровье ее граждан. Думается, нарушение природоохранного законодательства при принятии решений в отношении хозяйственной и иной деятельности, способной оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду, недопустимо.

Во-вторых, необходимо заполнить имеющиеся правовые пробелы в области природоохранного законодательства.

В-третьих, требуется ужесточить ответственность за деятельность наносящую ущерб окружающей среде России.

В-четвертых, следует более основательно и широко информировать общественность об экологической ситуации в России и проводимых властями мероприятиях по улучшению сложившегося положения. Это, например, можно сделать в рамках более глубокого изучения проблем экологической политики в высших учебных заведениях. Как представляется, эколого-политологическую проблематику можно рассматривать в рамках курса «Политология» (для студентов-политологов: «Теория политики»), либо в ходе спецкурса.

В-пятых, необходимо посвятить отдельные исследования функциональному и институциональному компонентам экологической политики в конкретных российских регионах. Это позволит лучше понять экологическую политику страны в целом, выявить причины благополучия и неблагополучия некоторых регионов.

Следует также заметить, что проделанная работа отнюдь не исчерпывает сложную и многогранную тему экологической политики и экологической безопасности России и данные рекомендации, как представляется, способствовали бы более глубокому и всестороннему изучению поставленной проблемы.

В настоящее время в сфере международной охраны окружающей среды действует более 900 нормативно-правовых актов. В число основных международно-правовых документов, составляющих основу правового регулирования обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, входят:

·    Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 23 марта 1990 г.);

·        Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (Вена, 26 сентября 1986 г.);

·        Конвенция о предотвращении крупных промышленных аварий (Женева, 22 июня 1993 г.);

·        Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 17 марта 1992 г.);

·        Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.);

·        Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном пространстве (Эспо (Финляндия), 25 февраля 1991 г.) и др.

Реализация норм международных конвенций (договоров) требует не популистских решений, а планомерной последовательной работы по совершенствованию национального законодательства России, особенно в области обеспечения экологической безопасности населения и созданию надежного механизма выполнения принятых на себя обязательств.

В целях совершенствования правовой основы обеспечения экологической безопасности следует разработать и принять федеральный закон «Об экологической безопасности», где необходимо установить критерии экологической безопасности, определив ее составляющие, закрепить методы обеспечения экологической безопасности. Необходимо также принять законы «Об экологическом контроле», «Об экологическом страховании», «Об обращении с радиоактивными отходами», «Об улучшении экологии промышленных городов», «О питьевой воде и питьевом водоснабжении», «Об охране почв», «Об экологической безопасности автомобильного транспорта», «О статусе зон экологического бедствия и реализации хозяйственной и иной деятельности на их территории».
Следует провести анализ и внести изменения и дополнения в действующие федеральные законы, и прежде всего в области лицензирования отдельных видов деятельности, приватизации государственного имущества, налогообложения в части требований по обеспечению экологической безопасности.

Необходимо внести изменения и дополнения в налоговое законодательство в части представления налоговых и иных льгот при внедрении наилучших технологически безопасных технологий, нетрадиционных видов энергии, исследовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также в случаях технического перевооружения, модернизации действующих производств на экологически безопасные.

Назрела необходимость внести изменения и дополнения в бюджетное законодательство в части установления повышенных нормативов отчислений от регулирующих доходов субъектам Российской Федерации и промышленным городам для улучшения экологической обстановки и состояния здоровья населения, а также для предотвращения деградации окружающей среды.

Значительную роль в регулировании вопросов обеспечения экологической безопасности должны сыграть органы исполнительной власти, которые обязаны:

• разработать государственную стратегию обеспечения экологической безопасности, включая правовое обеспечение и реальные планы действий по сохранению качества объектов природной среды, адаптированную к программам экономического развития;

• обеспечить приоритетную реализацию этой стратегии в кризисных регионах;

• способствовать внедрению экологически безопасных технологий, в том числе экологического оружия, ядовитых веществ, по хранению радиоактивных отходов;

• разработать и внедрить систему управления экологическими рисками, оперативную систему прогноза и управления природными и техногенными рисками;

• совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ внести изменения и дополнения в Соглашения о разграничении полномочий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе по осуществлению экологического контроля;

• обеспечить создание эффективной системы контроля за соблюдением субъектами хозяйственной и иной деятельности установленных нормативов выбросов (сбросов) химических и иных веществ и микроорганизмов;

• принять меры по усилению экологического контроля при ввозе в Российскую Федерацию экологически опасных материалов и веществ с целью предотвращения поставки некачественных и устаревших технологий, оборудования, не апробированных и запрещенных к реализации за рубежом товаров и услуг;

• способствовать принятию субъектами Российской Федерации нормативов качества окружающей среды, учитывающих региональные природные особенности территорий;

• разработать и принять долгосрочную программу действий по улучшению экологической обстановки промышленных городов (прежде всего экологически неблагополучных);

• разработать нормативные документы по совершенствованию механизма взимания платы за загрязнение окружающей среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду; создать экономические механизмы, стимулирующие эффективное повторное использование ресурсов (отходов);

• обеспечить подготовку нормативных документов, регламентирующих механизм прекращения и приостановления работы предприятий, организаций при нарушении ими требований законодательства в сфере охраны окружающей среды и законодательства об обеспечении экологической безопасности;

• повысить взаимодействие органов исполнительной власти с общественными экологическими организациями и движениями, а также обеспечить регулярное информирование общественности о состоянии окружающей среды и решение вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности.

По нашему мнению, необходимость принятия новых законов в области обеспечения экологической безопасности должна диктоваться невозможностью регулировать отношения в рамках существующего законодательства. Часто «законодательный процесс в данной сфере носит стихийный характер: решения о разработке того или иного акта принимаются парламентом, Президентом или Правительством волевым порядком, без всестороннего учета экологической ситуации в России, потребностей общества и научных представлений о системе экологического законодательства. Нередко нужные законопроекты не разрабатываются, либо не принимаются, силы и средства затрачиваются на разработку «лишних» законопроектов, т.е. недостаточно актуальных или дублирующих уже действующее законодательство.

Поэтому обоснованной выглядит точка зрения целого ряда отечественных учёных, которые, не отрицая необходимости совершенствования экологического законодательства, признают первостепенную важность исполнения законов. Когда закон не исполняется, то создается впечатление, что закона нет. Если обеспечить надлежащее исполнение законов и свести к минимуму их нарушения, то можно добиться высокой эффективности правового регулирования обеспечения экологической безопасности.

Таким образом, важное значение имеет эффективность экологического законодательства, в том числе об экологической безопасности, организация его надлежащего применения.

Только комплекс мер, направленных на обеспечение режима законности и правопорядка в сфере экологии, может привести к повышению их эффективности. К таким мерам следует отнести:

• создание и функционирование природоохранного государственного органа, который за последние годы несколько раз подвергался реорганизации;

• четкое разделение компетенции между Федерацией и ее субъектами в сфере экологии. Согласно Конституции РФ она является совместной и требует научного обоснования, конкретизации;

• усиление государственного и муниципального экологического контроля за выполнением требований экологического законодательства и разделение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов;

• широкое вовлечение граждан и общественных объединений в управление охраной окружающей среды;

• обеспечение неотвратимости юридической ответственности за экологические правонарушения;

• обеспечение развития системы экологического образования и просвещения как основы формирования экологической культуры общества в целях обеспечения экологической безопасности страны;

• обеспечение привлечения Российской академии наук к выбору приоритетных направлений в сфере обеспечения экологической безопасности России, расширение научных исследований, в том числе в области изучения и прогноза глобального изменения климата (с учетом региональных особенностей России), а также относительного изменения уровня океана и внутренних морей как факторов обеспечения экологической безопасности России;

• реальная государственная поддержка и достаточное субсидирование средств массовой информации, содействующих проведению правовой реформы в экологии; массовый выпуск литературы по вопросам обеспечения экологической безопасности и охраны экологических прав граждан;

• правовое воспитание, обучение должностных лиц и граждан применению и соблюдению экологического законодательства;

• повышение профессионального уровня работников природоохранных органов;

• экономическое и моральное стимулирование природопользователей, соблюдающих требования экологической безопасности;

• экономическое и моральное стимулирование граждан к защите своих экологических прав и выполнению экологических обязанностей;

• усиление эффективности взаимодействия государственных органов, обеспечивающих экологическую безопасность РФ;

• рассмотрение вопроса о необходимости создания на территориях с неблагоприятной экологической обстановкой экологической милиции и природоохранных прокуратур.

Таким образом, экологическое законодательство - это система законодательных (всех нормативно-правовых) актов, действующих в сфере правового регулирования общественных отношений по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности с целью сохранения и вое становления благоприятного для человека, экологи чески безопасного состояния окружающей природной среды и природных ресурсов.
Развитие экологического законодательства - один из актуальных направлений совершенствования российского законодательства. Требуется внести существенные изменения в действующие нормативные акты в сфере экологии, разработать комплекс новых законодательных актов, которые повысят эффективность правового регулирования экологических отношений.
Проблемой законодательства по обеспечение экологической безопасности является то, что оно в настоящее время находится в стадии становления несмотря на имеющееся большое число нормативно-правовых актов, относящихся к различным объектам защиты. Кроме того, эти акты носят разрозненный характер, дублируют друг друга, нередко противоречивы.

Для проведения законотворческих работ важно создать теоретическую основу, в связи с чем требуется определить концептуальные подходы к развитию экологического законодательства, и прежде всего в сфере обеспечения экологической безопасности.

Создание законодательных актов в сфере экологии не имеет под собой цельной, научно обоснованной базы. Эта деятельность осуществляется бессистемно, стихийно.

В связи с этим необходимо разработать и принять Концепцию развития экологического законодательства России, которая будет представлять собой взаимосвязанную и обоснованную систему положений о предмете правового регулирования в экологическом законодательстве, о путях и этапах развития экологического законодательства, о целях, задачах и принципах формирования экологического законодательства, о критериях, позволяющих определять последовательность принятия законодательных актов. Кроме того, необходима более тесная унификация норм в данной сфере с международным сообществом.

3.3 Необходимость разработки и реализации стратегии экологической безопасности Российской Федерации

Путь к экологической безопасности России лежит через решение смежной стратегической задачи - сохранение всеми доступными методами не нарушенной хозяйственной деятельностью территории с сохранившимся объемом естественной биоты, которая должна стать центром восстановления естественной природной среды и биоты в объеме, необходимом для обеспечения устойчивости окружающей среды. Восстановление естественной природной среда на нарушенных территориях следует проводить шаг за шагом, прежде всего отказываясь от бездумного растрачивания важнейшего экологического ресурса России - территории. Решение этой задачи затрагивает все стороны развития общества - экономическую, социальную и политическую эта стратегическая задача обеспечения экологической безопасности на все обозримое будущее.

Второй важной стратегической задачей остается локальная очистка окружающей среды в местах повышенной экологической опасности, т.е. в местах наибольшей концентрации населения, промышленности и сельскохозяйственного производства, на базе нормирования качества окружающей среды, внедрения систем очистки и ресурсосберегающих технологий. Она же включает частичное восстановление на нарушенных землях естественных экосистем - природных участков. В целом решение этой задачи не только способствует улучшению условий жизни и работы людей, но и помогает решать основную стратегическую задачу, так как направлено на более эффективное использование территорий. Эта стратегическая задача для каждой конкретной территории имеет свой срок выполнения.

Экологическую безопасность нельзя полностью обеспечить в одной отдельно взятой стране или на отдельной территории, для ее достижения необходима активная международная деятельность. Наблюдаемые глобальные изменения окружающей среды - следствие совокупной хозяйственной деятельности всех государств. Развитые страны в основном уже разрушили свою природную среду и сейчас являются главными экологическими загрязнителями. Крупные густонаселенные развивающиеся страны также практически полностью разрушили свои экосистемы, а остальные развиваются страны быстро движутся по этому же пути, варварски разрушая природу на своих территориях и наращивая массу выбрасываемых загрязнителей. Необходима разработка эффективного международного механизма прекращения процесса разрушения природной среды, сохранения того, что осталось от нее и перехода к расширению таких территорий. Ключевым здесь является вопрос сохранения тропических лесов - самых мощных регуляторов и стабилизаторов окружающей среды. Разработка таких механизмов является задачей ближайшей перспективы.

Для решения основных стратегических задач обеспечения экологической безопасности России (в том числе её южных регионов), необходимо опираться на весь спектр известных в мировой практике принципов. Их следует реализовывать на всех уровнях: международном, федеральном (национальном), субъектов Федерации и местном. К этим принципам относятся:

·    запреты на действия, усугубляющие экологическую опасность на любом территориальном уровне (например, запрет на освоение ненарушенных территорий, запрет на хозяйственную или иную деятельность, экологические последствия которой непредсказуемы, запрет на выброс в окружающую среду определенных веществ и т.д.);

·        территориальная компенсация - при вовлечении в хозяйственное использование или при других нарушениях естественных участков территории обязательна компенсация восстановлением ранее нарушенной территории с равноценной или большей по продуктивности естественной биотой;

·        наращивание особо охраняемых территорий;

·        предупреждение ущерба - проведение мероприятий по предупреждению еще не начавшихся, но ожидаемых в результате хозяйственной или иной деятельности нарушений окружающей среды с целью их полного предотвращения или ограничения минимальными допустимыми нагрузками;

·        согласованность - согласование любой хозяйственной деятельности и связанных с ней природоохранных мероприятий, с одной стороны, между властными органами, природопользователем, общественностью и отдельными гражданами, а с другой стороны, с основными стратегическими задачами экологической безопасности;

·        ОВОС - оценка воздействия на окружающую среду различных видов текущей и потенциальной хозяйственной и иной деятельности и их экологическое экспортирование;

·        разрешительность - получение разрешения на любой вид деятельности, ведущей к нарушениям и деформациям окружающей среды;

·        декларирование - обязательное предупреждение общественности, граждан и властных органов о тех или иных действиях, технологиях, веществах и т.д., могущих привести к нарушениям окружающей среды и ухудшению здоровья людей;

·        регистрация - регистрация новых веществ, особо опасных веществ, биотехнологий, технологий генной инженерии и т.д.;

·        экологическое нормирование потребления территории, изъятия ресурсов, выбросов вредных веществ, уровней загрязнения, остаточных веществ и т.д.;

·        платность ресурсов с учетом их экологической значимости;

·        налогообложение на выбросы загрязнителей и другие нарушения окружающей среды;

·        ответственность (в том числе материальная и уголовная) виновников нарушений окружающей среды за предотвращение ущерба его устранение и компенсацию ущерба;

·        информированность - свободный доступ отдельных граждан, общественности, средств массовой информации и природоохранных органов к экологической информации и информации о нарушениях окружающей среды;

·        научная обоснованность природоохранных мероприятий;

·        обязательность согласованных международных действий.

Перечисленные принципы могут быть использованы при разработке федеральной региональной и местной экологической политики.

Следует затронуть проблему выработки механизмов реализации стратегии обеспечения экологической безопасности России. Решение стратегических задач обеспечения экологической безопасности требует дальнейшего развития природоохранной инфраструктуры России.

Один из самых важных элементов реализации этих задач - дальнейшее развитие правовой составляющей инфраструктуры. Необходимо создание достаточно завершенной системы специального экологического законодательства и нормативно-технической базы, а также экологизация законодательных актов в других сферах деятельности, важных для решения основных стратегических задач экологической безопасности. Со временем появится необходимость экологизации основного закона страны - Конституции в таких позициях, как общественное и государственное устройство, порядок и принципы образования представительных органов, прав и обязанности граждан, с тем, чтобы обеспечить приоритет проблем экологической безопасности. Система экологического законодательства должна также способствовать развитию природоохранной инфраструктуры.

Другим важнейшим механизмом реализации задач обеспечения экологической безопасности является информационная инфраструктура - система сбора, накопления, обработки, выдачи и анализа информации по всему спектру природоохранных проблем, начиная от инвентаризации ненарушенных хозяйственной деятельностью территорий и всех точечных и диффузионных источников загрязнения окружающей среды и кончая текущей информацией о состоянии окружающей среды и экологически приемлемыми внедряемыми технологиями. Такая деятельность должна развиваться прежде всего на локальном уровне и уровне субъектов Федерации, где происходят основные экологические события, с постепенным созданием на этой основе федеральной системы информационного обеспечения экологической безопасности. Характеристики окружающей среда, имеющие глобальное значение или оговоренные международными соглашениями должны оцениваться в федеральных системах информационного обеспечения.

Еще одним важнейшим элементом инфраструктуры для обеспечения экологической безопасности служит система экологического воспитания, обучения и образования. Без ясного понимания существа стоящих перед человечеством и Россией экологических проблем не может быть сознательного и ответственного отношения к их решению. Поэтому необходимо создать систему программ и учебников для начальной и средней школы и систематических курсов лекций по экологической безопасности для всех специальностей в высшей школе в качестве обязательных, которые было бы разумно сочетать с курсами о здоровом образе жизни. Основной целью таких программ, учебников и курсов лекций должны быть переориентация мышления, изменение системы ценностей - от потребительской к природоохранной, осознание природы как фундамента жизни на земле и здоровья человека. Это принципиально важно, так как в настоящее время во всех областях знаний, в том числе в естествознании, система подготовки направлена на обучение поиску, измерению, использованию и потреблению природных ресурсов. В таком же направлении должна быть переориентирована деятельность средств массовой информации, которые активно формируют сознание людей.

Фундаментальным элементом инфраструктуры обеспечения экологической безопасности служат научные исследования и разработки, в первую очередь исследования взаимодействия человека с биосферой и тех условий, требований и ограничений, которые накладывают законы ее развития на деятельность человека с его социальными, экономическими и политическими системами. Научные исследования и разработки должны также служить обоснованием развития всех элементов инфраструктуры.

Невозможно решать стратегические задачи обеспечения экологической безопасности без развитой инфраструктуры финансирования. Некоторые источники финансирования следует реализовать в обязательном порядке на основе законодательства, но их круг может быть существенно расширен. Инфраструктура финансирования в первую очередь должна расширяться на местном уровне и уровне субъектов Федерации, где происходят основные нарушения окружающей среды.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный в настоящей работе политологический анализ государственной экологической политики России как фактора обеспечения общенациональной безопасности, показал:

. Юг России - один из наиболее уязвимых и неустойчивых с точки зрения государственной целостности и, следовательно, национальной безопасности регион.

. Экологическая политика занимает важное место в системе обеспечения общенациональной безопасности, что обусловлено следующими обстоятельствами:

• общенациональная безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, среди которых одними из самых опасных являются экологические угрозы: загрязнение окружающей среды продуктами человеческой деятельности и истощение природных ресурсов;

• наличие экологических угроз позволяет выделить в структуре национальной безопасности такой вид безопасности как экологическая безопасность. Данное понятие можно определить как состояние защищенности среды обитания людей от исчерпания природных ресурсов, уничтожения, загрязнения и других угроз, создаваемых целенаправленной (экологические диверсии) и случайной (техногенные катастрофы) деятельностью человека;

• серьезность экологических угроз позволяет говорить об особом месте экологической безопасности в системе общенациональной безопасности. На экологическую безопасность оказывают влияние как внешнеполитические факторы (деятельность других стран, войны между государствами), так и внутриполитические: состояние экономики, отсутствие контроля государства за состоянием очистных сооружений, развитость системы охраны природы, экологическая культура населения и пр. В свою очередь, экологические проблемы и кризисы существенным образом влияют на состояние хозяйства страны и общественную стабильность; неспособность органов власти быстро и эффективно разрешить экологические проблемы предопределяет отношение населения к политической системе, состояние экологии определяет здоровье людей, продолжительность их жизни и численность. Таким образом, экологическая безопасность находится в тесной взаимосвязи и взаимозависимости с другими видами безопасности;

• суть экологической политики составляет обеспечение безопасности природной среды, как основы нормальной жизнедеятельности человека и общества, в силу этого экологическая политика приобретает исключительно важное значение для страны в целом. Сегодня, когда человек столь активно воздействует на окружающую среду, ошибочное политическое решение в сфере экологии способно привести к серьезной катастрофе, могущей поставить под угрозу не только жизни миллионов человек, но и существование планеты в целом.

. Все вышеизложенное позволяет уточнить понятие «экологическая политика», которое, по нашему мнению, может быть определено как совокупность международных, государственных, региональных и локальных (местных) административно-хозяйственных, технологических, собственно политических, юридических и общественных мероприятий, направленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности людей путем защиты среды человеческого обитания от исчерпания природных ресурсов, уничтожения и загрязнения в результате целенаправленной (экологические диверсии) и случайной (техногенные катастрофы) деятельности человека.

. Реализация цели экологической политики возможна разными путями, в зависимости от которых можно выделить два варианта (модели) экологической политики. Суть первого подхода, условно называемого «экологическим», заключается в немедленном и комплексном решении экологических проблем с позиций «устойчивого развития» - баланса охраны природной среды и экономического роста. По мнению «экологистов», экологическая политика возможна только на международном уровне, под эгидой Организации Объединенных Наций. Основа второй концепции, условно именуемой «антиэкологической», заключается в продолжении эксплуатации природы при проведении национальными государствами некоторых природоохранных мер.

. Анализ экологической ситуации в России позволяет сделать вывод, что, как и в других странах мира, главнейшими экологическими проблемами нашей страны являются:

Во-первых, загрязнение окружающей среды продуктами человеческой деятельности, проявляющееся в выбросе промышленными предприятиями и автотранспортом вредных веществ в атмосферу и в загрязнении поверхностных вод в результате сброса в российские реки неочищенных стоков. Вредные выбросы и загрязненная питьевая вода создают серьезную угрозу здоровью россиян и, в первую очередь, детей. Загрязнение воздуха порождает заболевания органов дыхания, эндокринной системы, онкологические проблемы. Таким образом, загрязнение атмосферы и гидросферы могут иметь самые серьезные последствия для жизни и здоровья граждан страны, что позволяет отнести данные проблемы к числу опаснейших угроз национальной безопасности России;

Во-вторых, серьезнейшей экологической проблемой является истощение природных ресурсов России в результате хозяйственной и иной деятельности: эрозия, повышенная кислотность и засоленность почв; неэффективное и расточительное расходование водных ресурсов (прежде всего, запасов пресной воды); постепенное уменьшение легкоизвлекаемых запасов минерального сырья и топливно-энергетических ресурсов; сокращение лесных ресурсов из-за широкомасштабных лесозаготовок и участившихся пожаров; деградация и исчезновение популяции многих видов растений и животных и т.п.

Несмотря на то, что Россия является одной из богатейших по наличию природных ресурсов стран мира, свои природные богатства она использует крайне нерационально. В перспективе такое отношение к почвенно-земельным, водным, минеральным, лесным и биологическим ресурсам может привести к серьезным проблемам.

. Анализ государственной экологической политики России позволяет выделить в ней три компонента: а) Нормативно-правовой - юридические нормы (Конституция, законы и подзаконные акты), призванные обеспечить достойную жизнь и свободное развитие граждан путем регламентации природоохранных и ресурсосберегающих мероприятий. б) Институциональный компонент - политические институты и организации, в обязанность которых входит обеспечение на практике экологической безопасности государства на федеральном уровне (Президент, Федеральное Собрание РФ, Министерства, суды, Прокуратура) и региональном уровне (природоохранные органы в законодательной и исполнительной власти субъекта федерации, подразделения федеральных экологических органов в регионе). в) Функциональный компонент - конкретные действия федеральных и региональных органов власти по охране окружающей среды от загрязнения (ввод в действие водоочистных сооружений и дымоулавливающих установок; ограничение выбросов парниковых газов в соответствии с Киотским протоколом, непосредственное ограничение экологически опасной деятельности крупных частных компаний высшим руководством страны), а также по регламентации добычи и использования природных ресурсов (лесовосстановительная деятельность, инвестирование охраны окружающей среды, государственная регламентации добычи и использования природных ресурсов).

Экологическая безопасность является составной частью безопасности личности, общества и государства. На состояние национальной безопасности в экологической сфере негативное воздействие оказывают истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, а также наличие в Российской Федерации экологически неблагополучных регионов.

Состояние национальной безопасности в сфере экологии усугубляется сохранением значительного количества опасных производств, деятельность которых ведет к нарушению экологического баланса, включая нарушение санитарно-эпидемиологических и (или) санитарно-гигиенических стандартов потребляемой населением страны питьевой воды, вне нормативного правового регулирования и надзора остаются радиоактивные отходы неядерного топливного цикла. Нарастает стратегический риск исчерпания запасов важнейших минерально-сырьевых ресурсов страны, падает добыча многих стратегически важных полезных ископаемых.

Необходимо отметить, что для противодействия угрозам в сфере экологической безопасности и рационального природопользования силы обеспечения национальной безопасности России на сегодняшний день недостаточно эффективно создают условия для внедрения экологически безопасных производств, поиска перспективных источников энергии, формирования и реализации государственной программы по созданию стратегических запасов минерально-сырьевых ресурсов, достаточных для обеспечения мобилизационных нужд Российской Федерации и гарантированного удовлетворения потребностей населения и экономики в водных и биологических ресурсах.

Государственная политика Российской Федерации в области экологической безопасности должна предусматривать единство и согласованность действий в этой области органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Обеспечение экологической безопасности на глобальном и национальном уровнях относится к приоритетным направлениям международного сотрудничества Российской Федерации.

Все субъекты хозяйственной и иной деятельности, в том числе природоохранной, обязаны соблюдать требования по обеспечению экологической безопасности, установленные законами и иными нормативными правовыми актами.

При планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности любыми субъектами экологической опасности обеспечение экологической безопасности, в том числе проведение необходимых профилактических мер и передача в установленном порядке информации об экологически опасных ситуациях органам государственной власти, должно осуществляться в приоритетном порядке.

Обязательным условием осуществления прав владения, пользования и распоряжения природными ресурсами является соблюдение требований обеспечения экологической безопасности.

Экологическая безопасность должна гарантированно обеспечиваться за счет финансовых и материально-технических ресурсов юридических лиц и граждан, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность.

Граждане, а также организации в случае возникновения экологически опасной ситуации в обязательном порядке должны информироваться о ее характере и источниках.

Экологическая безопасность каждого гражданина обеспечивается государством.

Развитие промышленности, транспорта, энергетики, индустриализация сельского хозяйства привели к тому, что антропогенное воздействие на окружающую среду резко возросло, приняв катастрофический характер. Ежегодно в атмосферу и окружающую среду выбрасываются миллионы тонн твердых и газообразных отходов, водоемы загрязняются миллиардами кубометров сточных вод. Почву и сельскохозяйственные угодья губят ядохимикатами, уничтожают в процессе строительства населенных пунктов, промышленных предприятий и транспортных магистралей. Постоянно сокращается площадь лесов, мелеют реки. Среда обитания человека все в больших масштабах загрязняется шумом, электромагнитными полями и радиоактивными излучениями; истощаются запасы кислорода; разрушается озоновый слой; выпадают кислотные дожди.

В результате загрязнения природной среды ухудшается здоровье людей, погибает растительный и животный мир, ускоряется деформация материалов, зданий и сооружений - другими словами, нарушается экологическая безопасность. Антропогенное воздействие на природу уже превысило ее восстановительный потенциал, повлекло за собой необратимые изменения окружающей среды. Возникла реальная угроза экологического кризиса. Экологический кризис - это нарушение динамического равновесия взаимодействия общества и природы, выраженное в неспособности естественной природной среды выполнять свойственные ей функции обмена веществ и энергии, поддерживать условия, необходимые для безопасного существования и развития жизни. Экологический кризис - это нарушенная экологическая безопасность.

Чтобы затормозить процесс загрязнения природной среды, нужно создать и внедрить принципиально новые, безотходные технологии производства товаров и услуг, эксплуатации технических систем. Вместе с тем в условиях угрожающего нам экологического кризиса остро стоит вопрос защиты человека от воздействия на него видоизмененной и зараженной среды, т.е. обеспечения экологической безопасности.

Необходимо отметить, что правовое регулирование экологической безопасности в Российской Федерации развивается на современном этапе в соответствии с мировыми тенденциями, под влиянием существующего неблагоприятного состояния окружающей природной среды, но требует развития практики применения на базе толкования статей 2, 9, 15, 17, 24, 29, 35, 36, 41, 42, 46, 58, 71, 72, 78, 80, 83, 87, 88, 114, 125, 126, 127 Конституции РФ 1993 года, как норм обеспечивающих экологическую безопасность.

Проблема правового регулирования экологической безопасности определяется на современном этапе как фактор выживания человечества, поэтому предусмотренная в законодательстве и осуществляемая на практике хозяйственная и иная деятельность должны оцениваться с позиций обеспечения экологической безопасности.

Подводя итог исследованию поднятой в работе проблемы, целесообразно выделить следующие основные принципы экологической безопасности, находящиеся в законах и законопроектах, направленных на обеспечение экологической безопасности:

.        развитие международного сотрудничества, направленного на
привлечение инвестиций для решения экологических проблем;

.        гармонизация законодательства в целях обеспечения экологической безопасности;

.        формирование эффективного управления обеспечением экологической безопасностью.

Важно особо отметить, что конституционная охрана экологических прав граждан - одно из важных направлений, обеспечивающих экологическую безопасность в Российской Федерации.

Южный регион России требует более глубокого изучения взаимозависимости всех составляющих угрозы национальной безопасности, в том числе и экологической. При выборе модели устойчивого и экологически безопасного развития Юга России необходимо опираться не только на общемировые параметры Концепции устойчивого развития, но, в первую очередь, на многообразие особенностей региона. Придавая прикладной характер модели устойчивого развития Юга России, государственная политика должна исходить из объективной необходимости опережающего подхода к решению задач социально-экономического и экологического характера региона в качестве основы всех остальных проблем.

Сегодня все чаще говорят и пишут о том, что устойчивость социально-экономического развития регионов, как и всей страны, определяется новой парадигмой о допустимости развития, которая заключается в экологизации экономики.

Для разработки стратегии развития южных регионов России необходимо учитывать следующие аспекты:

• Правительство РФ играет ведущую роль в планировании и финансировании процесса восстановления на Северном Кавказе.

• Международная поддержка мер по мирной реконструкции и развитию должна быть четко скоординирована и согласована с политикой российского правительства и должна носить дополняющий характер.

• Со стороны федеральных органов власти необходима разработка долгосрочной стратегии (или комплекса взаимосвязанных государственных программ) укрепления стабильности и развития региона, в рамках которой необходимо определить сферы, требующие международного участия и поддержки.

• Международные доноры должны по согласованию с российской стороной направлять финансирование на поддержку тех направлений деятельности и программ, которые будут способствовать повышению эффективности усилий российских властей в процессе мирной реконструкции.

• Для увеличения потенциала и вовлеченности местных акторов в процесс мирной реконструкции необходимо оказывать поддержку местным инициативам, направленным на улучшение качества жизни и развитие местных сообществ и способным принести конкретные позитивные результаты.

Большое значение для обеспечения устойчивого развития региона имеет эффективность органов местного самоуправления.

На современном этапе развития Российской Федерации, целесообразно искать решения проблем окружающей природной среды на основе смены поведения человека в соответствии с такими социальными ценностями, которые обеспечивают как благоприятные условия для жизни человека, так и стабильность окружающей природной среды.

Необходимо рассматривать приоритетный экономический рост на базе щадящих и ресурсосберегающих технологий и решение проблем окружающей среды на базе увеличения финансирования в этой области и принятия новых технологический решений.

Реализация экологической политики неразрывно связана с общей инвестиционной деятельностью. Необходимо модернизировать существующую практику осуществления природоохранных проектов путем разработки новых схем финансирования. Важным элементом такой системы должны стать межбюджетные отношения и правила финансирования экологических проектов, предусматривающие долевое участие (одновременное выделение) средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Приоритетными для финансирования на федеральном уровне должны стать проекты, ориентированные на структурные преобразования в наиболее “грязных” отраслях промышленности, решение острых региональных экологических проблем.

Россия, большая часть территории которой останется резервом устойчивости биосферы, будет продолжать играть ведущую роль в международном процессе по решению глобальных экологических проблем. Экологическая политика страны должна содействовать привлечению иностранных инвестиций в экологоориентированные проекты.

По нашему мнению, в настоящее время, в России и в мире, остро ощущается потребность в разработке и применении новой концепции экологического мышления, адекватной вызовам современности. В ее основу должен быть положен холистический подход, в соответствии с которым мир рассматривается как единая, целостная метасистема. Конкретной формой холистического подхода применительно к экологии является экологоцентристский подход.

Ни одно государство не желает погибнуть в пучине экологического коллапса, поэтому человечество ставит вопрос: “Что ожидает нас в будущем, если мы будем действовать “как всегда”? Как ни странно, этот подход поддерживается всей системой ценностей современной технологической цивилизации - стремлением развитых стран к экономическому росту и неконтролируемому использованию природных ограниченных ресурсов, а также убежденностью и политикой правительств развивающихся стран в невозможности решения своих проблем без следования по пути, который прошли развитые страны.

Так, Индира Ганди, премьер-министр Индии, выразила эту концепцию следующими фразами: “Развитие - лучший контрацептив” и “Не являются ли бедность и нужда величайшими загрязнителями?”. Эволюционное развитие человека на планете дает ответ на этот вопрос.

Механизм сохранения, контроля и восстановления объектов природной среды известен современной науке: это молекулярный и ионный мониторинг объектов природной среды, финансирование мероприятий по этим жизненно важным вопросам для всего человечества.

Как нам представляется, решение данного вопроса является стратегией не только экологической безопасности, но и стратегией экономического и социального развития.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1.   Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2.       Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» // СЗ РФ. 1995. № 8.

.        Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" (принят ГД ФС РФ 07.12.2010).

.        Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ.

.        Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 08.05.2009, с изм. от 17.12.2009) "Об экологической экспертизе".

.        Закон Российской Федерации «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.

.        Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Утверждена Указом Президента РФ № 24 от 10 января 2000 г.

.        Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // Российская газета. 19 мая 2009 г.

.        Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р).

.        Послание Президента Российской Федерации по национальной безопасности Федеральному Собранию. М., 1996.

.        Акульчев А.А., Игнатов В.Г, Понеделков А.В., Старостин А.М. Критерии эффективности власти и проблема устойчивого развития // Устойчивое развитие Юга России: состояние, проблемы, перспективы. - Ростов н/Д: СКАГС. с. 42-64.

.        Арент К.П. Экономические аспекты экологизации народного хозяйства. Московский государственный университет природообустройства М.: 2001. - 193 с.

.        Беляев Н.Ф. Интеллектуальный потенциал и здоровье нации как фактор устойчивого социально-экономического развитии. Ростов н/Д., 2003.

.        Беркут В.П. Феномен экологического сознания: социально-философский анализ,- Автореф. дисс. доктора философских наук, - М., 2002.

.        Бобров А.Л. Устойчивое развитие и экономика природопользования. - М., 2002.

.        Бурков В.Н. Щепкин А.В. Экологическая безопасность. М.: ИПУ РАН, 2003. - 92 с.

.        Валлерстайн И. Анализ мировых систем и ситуация в современном мире: Пер. с англ. СПб., 2001.

18. Высоков В.В. Инвестиционная привлекательность Юга России. Научно-практическое пособие. РИНХ. 2006 г.

19. Высторобец Е. А., Дупак В. Я. Государственная и региональная экологическая политика. Информ.-метод. материалы. Учеб.-метод. Пособие по курсу: “Экология, охрана природы, экологическая безопасность”. МОУЦ “Нахабино”- М.: Одна восьмая, 2005, - 60 с.

20.     Гайкович Е.К. Экологическая политика / Е.К. Гайкович, Н.В. Медянцев, С.В. Устинкин. - Н. Новгород, 2003.

.        Гостева С.С., Гостева С.Р., Лопатина С.А. Государственная политика в области экологии и охраны окружающей среды. - М.: Еврошкола, 2004. - 255

.        Зеркалов Д.В. Экологическая безопасность. Хрестоматия. - К.: Основа, 2009. - 513 с.

23. Зинченко А.Г., Метелев С.Е. Экологическая безопасность региона как основа его устойчивого развития. На примере юга Западной Сибири // Закон и право. 2006, № 2. - с. 15-19.

24.     Игнатов В.Г. Юг России: проблемы устойчивого развития. Ростов н/Д., 2003.

.        Игнатов В.Г., Кокин А.В. Экология и экономика природопользования: Учебное пособие для ВУЗов. Ростов-на-Дону: издательство “Феникс”, 2003. - 512 c.

.        Игнатов В.Г., Кокин А.В. Экологичный менеджмент. Ростов н/Д., 1997.

.        Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Проблемы обеспечения общенациональной безопасности на Северном Кавказе. Ростов-на-Дону: изд. СКАГС. 2000.

.        Климатическая доктрина РФ. 17 декабря 2009 г. http://www.kremlin.ru/news/6365

.        Костин А.И. Экополитология и глобалистика: Учебное пособие для студентов ВУЗов. М.: 2005. - 418 с.

.        Лукьянцев В. Экологическая безопасность: основные понятия социально-правовых аспектов ее обеспечения // Уголовное право. 2002, № 2. - с. 120-121.

.        Майданова М.В. Конституционные основы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации.- Автореф. дисс. канд. юрид. наук / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ.- М., 2002.

.        Минеева В.И. Экологическая политика, ее место и роль в системе правовой политики российского государства. Сборник научных трудов юридического факультета СевКавГТУ. 2004.

.        Митрохина Т.Н., Сорокин Ю.В., Тупиков А.В. Экология и политика в современном обществе./под ред. проф.В.М. Долгова. Саратов. Издательство СГУ. 2003.

.        Мышко Ф. Г. Экологическая безопасность. М.: ЮНИТИ ДАНА, 2003.- 176 с.

.        Мышко Ф.Г. Обеспечение экологической безопасности России: Теоретические, правовые и организационные проблемы,- М.: МГУ, 2001. - 384 с.

.        Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А.А. Прохожева. Изд. 2 / М.: Изд-во РАГС, 2005, - 344 с.

.        Панкина Г.В. Обеспечение экологической безопасности - новые концепции и подходы. Научно-практический журнал «Компетентность». № 3, 2008. - с. 3-9.

.        Политическая энциклопедия в двух томах/под ред. Г.Ю.Семигина, М., Мысль, 1999, том I.

.        Политология: учебное пособие под ред. Проф. В.М. Долгова. Саратов. 2002 г.

.        Приоритеты национальной экологической политики России. / Под ред. В.М.Захарова. - М.: ООО «Типография ЛЕВКО», Институт устойчивого развития/Центр экологической политики России, 2009. - 152 с.

41. Русаков М.И. Экологическая безопасность современной России: Общеправовой анализ: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Нижний Новгород, 2006. - 29 с.

.     Философские проблемы глобальной экологии / - М.: Наука, 1983.

43.     Чертова Н.А. Экологическая безопасность. Правовые основы обеспечения Закон и право. 2006, № 3. - с. 6-10.

44. Шапсугов Д.Ю. Правовое обеспечение устойчивого развития России (теоретико-правовой аспект) // Устойчивое развитие Юга России: состояние, проблемы, перспективы. - Ростов н/Д: СКАГС. с. 115-127.

45.     Штульберг Б.В., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000.

46. Шуленина Н.В. Экологическая политика современной России: от императивов к аргументам // Вестник Российского университета дружбы народов . - Сер.: Политология. - 2003. - № 4 - с. 43-54.

47.     Яблоков А.В. О приоритетах национальной политики охраны природы России // Официальные материалы 2-го всероссийского съезда по охране природы. Саратов - 1999 - 3-5 июня.

48.     Современный экономический словарь (интернет-ресурс) <http://slovari.yandex.ru/>