Рассмотреть характеристику проекта «Кодекса поведения государственных служащих в Российской Федерации».
Для написания данной курсовой работы была использована различная литература, условно ее можно разделить на три группы. В первую группу входят нормативно-правовые акты.
Конституция РФ от 12.12.1993 г. Как источник законодательства о государственной службе содержит её основные принципы.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Закон содержит решающие вопросы, касающиеся самых разных аспектов государственного служащего от поступления на работу до выхода на пенсию.
Уголовный кодекс РФ и Кодекс Российской федерации об административных правонарушениях. Данные документы определяют меры наказания государственных служащих при превышении ими должностных полномочий.
Курсовая состоит работа из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
В первой главе «Теоретические основы правового статуса государственного служащего» мы рассматриваем правовой статус государственного служащего, его теоретические аспекты, даем определение обязанностей государственных служащих.
Во второй главе «Правовые основы обязанностей государственных служащих» отражены законодательные основы обязанностей, их характеристика.
В третьей главе «Характеристика проекта «Кодекс поведения государственных служащих» мы предлагаем пути решения проблемы поставленной в работе. На наш взгляд, такая структура наиболее полно раскрывает тему, так как охватывает все стороны данного вопроса
Курсовой работой исследования обязанностей государственных служащих не заканчиваются, и далее исследования будут продолжаться.
1. Теоретические основы правового статуса государственных служащих
Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: «гражданский служащий - это гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ».
Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего.
«Государственный служащий имеет определенное правовое положение (правовой статус). Для него определены особые условия поступления на государственную службу, прохождения и прекращения службы». Государственный служащий реализует предоставленные ему полномочия и функции как внутри государственной администрации, так и по отношению к внешним субъектам права (гражданам, другим организациям и т.д.). Правовой статус государственных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность служащих, установленных законодательством и гарантированных государством.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает следующие элементы правового статуса гражданского служащего: основные права и основные обязанности; ограничения и запреты, связанные с гражданской службой; требования к служебному поведению гражданского служащего; порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе; необходимость представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. главные черты самой сущности этих правоотношений. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т.д.
Каждый государственный служащий имеет определенный нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов правовой статус. Он является центральным элементом правового института государственной службы, поскольку все остальные элементы призваны «обслуживать» функционирование государственной службы и служащих (кадрового персонала).
«Обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина главным образом в целях возложения на него соответствующих должностных обязанностей. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственными служащими своих обязанностей, а также нарушение ими правил установленных административных процедур являются основаниями возникновения их конфликтов с гражданами».
Основные обязанности гражданского служащего. «1. Гражданский служащий обязан: 1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;
) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа; 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; 7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; 8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; 9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; 10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства; 11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; 12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. 2. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. 3. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.4. Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности. 5. Гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом». Кроме основных обязанностей существуют еще и иные обязанности государственных служащих.
Это такие обязанности как: - обязанность заботиться о своем здоровье; - обязанность получать денежное содержание; - обязанность носить форменную одежду. Для более точной и полной характеристики обязанностей государственных служащих следует дать ряд определений. Должностной регламент - составная часть административного регламента государственного органа. Уровень квалификации - это степень теоретических и практических знаний в области государственного управления и государственной службы. Государственная тайна - предусмотренные в специальных перечнях важнейшие сведения, разглашение которых может причинить существенный вред интересам России и образует состав преступления, административного или дисциплинарного проступка либо гражданско-правового деликта.
«Конфликт интересов - противоречие между реализуемой личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами государственного органа, определенными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и групповыми (или личными) интересами третьих лиц, способное привести к негативным последствиям в виде нанесения ущерба или вреда Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, государственному органу».
Государственная дактилоскопическая регистрация - деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти по получению, учету, хранению, классификации и выдаче дактилоскопической информации, установлению или подтверждению личности человека.
Дактилоскопическая информация - это информация об особенностях строения капиллярных узоров пальцев рук человека и о его личности.
2. Правовые основы обязанностей государственного служащего
«Гражданские служащие подпадают под специальный правовой режим. Вместе с тем они не могут освобождаться и от общегражданских обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ. Как и все граждане, они обязаны платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, защищать Отечество, нести военную, а в установленных законом случаях - альтернативную гражданскую службу и т.д.
На отдельные категории гражданских служащих Конституция РФ возлагает повышенные обязанности, продиктованные интересами нормального функционирования гражданской службы. Так, должностные лица обязаны обеспечить каждому возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24); получения достоверной и своевременной информации о факторах, создающих угрозу для жизни и здоровья (ст. 41), и др.
Закон «О государственной гражданской службе» перечисляет 12 общих для всех гражданских служащих служебных обязанностей, возводя эти требования в разряд законодательных предписаний. «1. Гражданский служащий обязан:
) Соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение». Обусловлена тем, что государственный служащий органически связан с государством и должен исполнять свою должность в духе конституционных принципов: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; равноправие и полноправие граждан; законность; гуманизм (признание человека высшей ценностью); идеологическое многообразие, многопартийность и др. Эта обязанность всеобъемлющая, она касается поведения служащего как на государственной службе, так и за ее пределами.
В законе выделяется обязанность гражданского служащего обеспечивать соблюдение Конституции РФ, потому что именно в ней содержатся основные начала всех иных законодательных актов. Данное свойство придает ей высшую юридическую силу, что закреплено и в самой Конституции РФ (ст. 15). В случае коллизии между требованиями Конституции РФ и другими нормативно-правовыми актами государственный служащий обязан руководствоваться конституционной нормой.
«Из обязанности обеспечивать исполнение законов вытекает неукоснительное следование каждого гражданского служащего государственным интересам. Гражданский служащий не вправе совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государства, принимать участие в действиях, нарушающих работу государственных органов». Гражданские служащие должны воздерживаться от действий, выступлений и публичных высказываний, могущих повредить гражданской службе или нанести ущерб государственному органу.
Гражданский служащий не имеет права апелляции к прессе (информацию для нее могут давать только уполномоченные на это государственные служащие); не вправе использовать свой авторитет и знание документов для того, чтобы критиковать Конституцию РФ и законы. С замечаниями о недостатках в законодательстве, упущениях или злоупотреблениях соответствующего государственного органа в исполнении законов его служащим может быть рекомендовано обращаться к вышестоящему руководству или органу, включая Правительство РФ.
Обязанность обеспечивать исполнение законов означает требование не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, конкретизируется в зависимости от занимаемой должности. Гражданский служащий не вправе публично критиковать своего руководителя, государственный орган, в котором он служит, по вопросам проводимой государственной политики и исполнению законов. Так, несовместимы с должностью министра заявления о неправильной политике правительства в области правотворчества и исполнения законов. Если гражданский служащий не согласен с проводимой политикой, он должен подать в отставку.
«2) Исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом. Это означает, что гражданский служащий должен активно и в должной мере осуществлять должностные обязанности». Это означает, что основными руководящими документами для чиновника являются его должностной регламент, в котором установлены его полномочия, и административный регламент государственного органа.
Под исполнением служебных обязанностей понимается работа служащего в течение рабочего дня согласно правил служебного распорядка по реализации своих должностных функций, выполнению приказов и распоряжений руководителей. Не признаются исполняющими должностные обязанности служащие:
- находящиеся на отдыхе или в отпуске;
в отношении которых проводится служебное и иное расследование, и они временно приказом руководителя отстранены от должности;
находящиеся в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения.
Невыполнение должностных обязанностей или ненадлежащее их выполнение, а также превышение должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок с соответствующими последствиями. Существуют закрепленные в правовых нормах правила соподчинения между должностями, соблюдение которых также охватывается обязанностью гражданского служащего осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями. Исполнение должностных обязанностей неразрывно связано и с другим требованием - соблюдать установленный в государственном органе служебный распорядок.
«Должностные обязанности возлагаются на государственных служащих исключительно для выполнения задач и функций государственных органов в общественно полезных целях». Поэтому если они осуществляют свои обязанности недобросовестно (в иных целях) или выходят за пределы предоставленных прав, то их действия могут быть квалифицированы в зависимости от тяжести правонарушения как дисциплинарный проступок, административное правонарушение или преступление. Так, самовольное с нарушением установленного законом порядка осуществление должностным лицом своих действительных или предполагаемых обязанностей, не причинившее существенного вреда, образует состав административного проступка (ст. 19.1 КоАП РФ) либо преступления (ст. 330 УК РФ), если такими действиями причинен существенный вред.
Использование должностных обязанностей (и прав) вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, квалифицируется в качестве преступления (ст. 285 УК).
Превышение должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок. Если же оно причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан, то образует состав преступления (ст. 286 УК).
Под превышением служебных полномочий понимается умышленное совершение гражданским служащим действий, явно выходящих за пределы обязанностей (прав), предоставленных ему по должности законом (должностным регламентом). Понятием «превышение должностных полномочий» могут быть охвачены действия, которые:
входят в компетенцию вышестоящего должностного лица данного органа;
могут быть совершены лишь коллегиально;
могли быть совершены и данным должностным лицом, но при наличии у него специальных полномочий или в особых условиях;
неправомочно совершить никакое должностное лицо и никакая служебная инстанция.
Наряду с общим составом превышения власти или служебных полномочий УК устанавливает некоторые его специальные виды, например, уголовную ответственность должностных лиц, производящих дознание или предварительное следствие, за совершение действий, заключающихся в принуждении к даче показаний (ст. 302), и др.
«3) Обязанность исполнять поручения соответствующих руководителей, данных в пределах их полномочий». Государственная служба, строящаяся на принципах единоначалия, строго ранжирована, поэтому служащие в порядке подчиненности обязаны исполнять все
приказы, распоряжения, поручения своего руководства. В этом заключается смысл службы.
«Все распоряжения государственный служащий исполняет под личную ответственность за правомерность своих действий». Таким образом, получая распоряжение, государственный служащий обязан оценить его с точки зрения соответствия закону и государственным интересам. При этом поиск государственно-полезной цели также следует считать условием правомерности действий государственного служащего.
Гражданский служащий обязан, если существует хоть малейшее сомнение относительно правомерности полученного приказа (распоряжения), незамедлительно сообщить об этом в письменной форме как своему непосредственному руководителю, так и руководителю, издавшему приказ. Условие правомерности его исполнения в этом случае одно: письменное подтверждение вышестоящим по должности руководителем.
Но и в этом случае государственный служащий вправе не исполнять распоряжения, если оно влечет деяние, которое относится к уголовно наказуемым.
«4) Обязанность соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций». Выполнение гражданскими служащими этой обязанности означает: своевременное издание правовых актов, связанных с осуществлением гражданами своих прав; организацию исполнения законов, касающихся прав и свобод человека; оказание помощи гражданам в реализации их субъективных прав; осуществление мер по охране прав и свобод граждан.
В Конституции РФ (ст. ст. 2, 18) права и свободы человека и гражданина устанавливаются в качестве не только основ конституционного строя, но и непосредственно действующих прав. Это требование определяет смысл, содержание и применение законов в профессиональной деятельности по реализации полномочий государственных органов.
Обязанность обеспечивать соблюдение и защиту прав и интересов граждан означает также обязанность гражданских служащих своевременно рассматривать обращения граждан. Эта обязанность гражданских служащих корреспондируется с конституционным правом граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).
Содержание обращений может касаться проблем как общегосударственных, так и местного самоуправления, интересов как личных, так и групповых.
Термин «обращение» объединяет такие понятия, как предложение, заявление, жалоба (в письменной или устной форме).
«Предложение - это обращение по поводу несовершенства организации, деятельности или регулирования в той или иной области и рекомендации о путях устранения недостатков. Особенность их в том, что они не отражают, как правило, конкретных нарушений субъективных прав».
Заявление - это обращение по поводу:
реализации субъективных прав и законных интересов граждан;
злоупотреблений, незаконных действий и иных нарушений законности, когда они не затрагивают права и интересы заявителя или других конкретных лиц.
Жалоба - это обращение в государственные или иные официальные органы, к должностным лицам по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина (граждан).
При рассмотрении обращений государственные служащие обязаны: разобраться в существе обращения; при необходимости проверить сообщаемые сведения; вынести обоснованное решение; обеспечить своевременное и правильное их исполнение; сообщить заявителю о решении; в случае отклонения предложения, заявления, жалобы указать мотивы; разъяснить порядок обжалования решения.
«5)Обязанность соблюдать служебный распорядок государственного органа». Существуют типовые правила внутреннего служебного распорядка, на основании которых в каждом государственном органе такой распорядок утверждается руководителем. Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом этого органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха. В служебном распорядке устанавливается служебное время и время отдыха служащих - время начала и конца рабочего дня, время обеденного перерыва и т.д. Служебный распорядок государственного органа утверждается представителем нанимателя с учетом мнения выборного профсоюзного органа данного государственного органа. Служебное время - время, в течение которого гражданский служащий в соответствии со служебным распорядком государственного органа или графиком службы обязан исполнять свои должностные обязанности.
На гражданских служащих распространяется установленная Трудовым кодексом РФ продолжительность рабочего времени - 40 часов в неделю и пятидневная служебная неделя. При этом служебное право разрешает руководителю государственного органа или его структурного подразделения по письменному распоряжению привлекать сотрудников к работе сверх установленного времени, в выходные или праздничные дни. За сверхурочную работу гражданскому служащему полагается компенсация - денежная или дополнительный отпуск. По закону ненормированный рабочий день устанавливается для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы.
«6) Обязанность поддерживать уровень квалификации, необходимой для надлежащего исполнения должностных обязанностей». Служащий должен иметь такой уровень профессиональной подготовки, чтобы на уровне современных требований эффективно выполнять свои полномочия. Он обязан соответствовать тем квалификационным требованиям, которые предъявляются к замещаемой им должности гражданской службы. Основными путями поддержания соответствующего уровня квалификации служащего являются профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка, а также самообразование. Периодически проводимые профпереподготовка и повышение квалификации - это одновременно право и обязанность каждого гражданского служащего.
«7)Обязанность не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну». Государственную тайну составляют предусмотренные в специальных перечнях сведения, разглашение которых может причинить вред интересам Российской Федерации. Перечни таких сведений установлены Законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. На государственной службе существует Перечень должностных лиц, наделенных полномочиями относить сведения к государственной тайне, утверждаемый Президентом РФ.
Ряд должностей гражданской службы предусматривает работу с секретной документацией. Поэтому при приеме человека на службу, связанную с необходимостью доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, предусмотрена процедура оформления соответствующего допуска. При отказе в оформлении допуска лицо не допускается до данной должности государственной службы.
Под иной охраняемой законом тайной понимается, служебная, коммерческая тайна, тайна личной жизни и т.д.
Общие условия, когда информация может приобретать характер служебной тайны, определяются в ст. 139 ГК.
Содержание профессиональной тайны определяется в законодательстве, регулирующем соответствующие виды деятельности: следственной тайны - в Уголовно-процессуальном кодексе РФ; врачебной тайны - в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и т.д.
Это требование прямо вытекает из ст. 23 Конституции РФ, которая рассматривает неприкосновенность и тайну частной жизни как важнейший элемент правового статуса гражданина РФ.
Разглашение государственной и иной охраняемой федеральным законом тайны влечет за собой уголовную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность чиновника.
«8) Обязанность беречь государственное имущество». Для надлежащего исполнения чиновником своих должностных обязанностей ему предоставляется определенное государственное имущество - транспорт, компьютер, оргтехника, переговорные устройства, расходные материалы и т.д. Оно предоставляется служащим по нормам, устанавливаемым Правительством РФ или государственным органом. Служащий должен компетентно, экономно и эффективно управлять вверенным ему имуществом, не допуская его порчи, потери, растраты и т.д. Данное положение требует не допускать использования данного имущества не по назначению во внеслужебных целях.
9) Обязанность предоставлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера. Сведения о себе и членах своей семьи содержатся в личном деле гражданского служащего (анкета). Сведения о доходах и имуществе должны пре доставляться каждым гражданским служащим ежегодно, не позднее 30 апреля. Соответствующая справка государственной налоговой службы показывает годовой доход и выплаченный с него подоходный налог гражданского служащего, регистрацию в учетной налоговой системе его имущества. В этом документе, определяющем финансовое положение гражданского служащего, перечисляются все виды его денежных доходов и недвижимое имущество - земельные участки, квартиры, дома, машины, гаражи и т.д. При этом справки о расходах гражданского служащего по закону не требуется. Проверку достоверности предоставляемых чиновником сведений проводит кадровая служба государственного органа. В случае непредоставления в установленные сроки сведений или предоставления искаженных сведений служащий должен быть отстранен от исполнения своих должностных обязанностей решением соответствующего руководителя до выяснения обстоятельств.
«10) Обязанность сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства».
Данная обязанность вытекает из важного признака гражданского служащего - гражданство Российской Федерации. Логично, что, теряя связь с государством, человек теряет связь и с его государственной службой.
Гражданским служащим России не может быть иностранец или лицо без гражданства, проживающее на территории РФ. Гражданскими служащими РФ не могут быть и граждане России, постоянно проживающие вне территории Российской Федерации.
Закон устанавливает и временные параметры - в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства служащий должен сообщить об этом в свой государственный орган.
Что касается двойного гражданства, то согласно Конституции РФ (ст. 62), каждый гражданин РФ может его иметь. Наличие у гражданина РФ другого гражданства не должно умалять его прав и свобод, в том числе и права на равный доступ к государственной службе. Но пребывание на гражданской службе РФ лица с двойным гражданством возможно только в том случае, когда между Российской Федерацией и тем государством, гражданином которого стало данное лицо, заключен соответствующий международный договор. Таких договоров немного.
«11) Обязанность соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральным законодательством».
Ограничения и запреты одновременно являются и основаниями для увольнения гражданских служащих в случае их нарушения. При этом установленный Законом перечень таких оснований не является закрытым. Обязанности гражданского служащего, нарушение которых является основанием для увольнения, могут устанавливаться и иными нормативными правовыми актами РФ.
«12) Обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта». Законодательное закрепление обязанности гражданского служащего принимать меры к предотвращению конфликта интересов на гражданской службе призвано обеспечить высокий уровень общественных требований к гражданским служащим и, прежде всего, к их честности, добросовестности на гражданской службе - готовности и способности противостоять соблазнам поставить свои интересы выше служебных.
Принимать меры к предотвращению конфликтных интересов означает отказ: от получения ненадлежащей выгоды; от контактов, связанных с предложением ненадлежащей выгоды; от контактов с лицом, предложившим ненадлежащую услугу и т.д.
«2. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение.
При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указаниемположений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения».
«Гражданский служащий, обнаруживший, что от него требуют совершения незаконного, неправомерного либо противоправного или противоречащего правилам служебного поведения поступка, обязан информировать об этом руководителя государственного органа или правоохранительные органы».
Соответствующую информацию он может предоставить гласно либо конфиденциально в зависимости от обстоятельств и порядка, установленного законодательством.
Руководитель государственного органа обязан принять все необходимые меры по предотвращению или продолжению конфликта интересов в государственном органе. Кроме того, он обязан принять меры с тем, чтобы гражданскому служащему, информировавшему о случае конфликта интересов, не было причинено никакого вреда.
«3. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско - правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
4. Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности».
Этот запрет имеет целью предотвращение конфликта интересов в государственном органе.
«5. Гражданские служащие подлежат обязательной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленном федеральным законом». «Цели, принципы и виды государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации, а также основные требования к проведению государственной дактилоскопической регистрации, хранению и использованию дактилоскопической информации установлены Федеральным законом от 25.07.1998 №128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»».
Кроме общих обязанностей существует ряд иных обязанностей государственных служащих. Это те общие служебные обязанности, которые предусмотрены в иных нормативных правовых актах.
. Обязанность заботиться о своем здоровье. «Государственными служащими могут быть граждане, способные по состоянию здоровья обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующие государственные органы». Отсюда вытекает обязанность государственного служащего предпринимать все возможное, чтобы предотвратить причинение ущерба своей трудоспособности.
Для сохранения и восстановления работоспособности государственные служащие обязаны проходить медицинское освидетельствование и медицинское обследование, осуществлять требуемые лечебно-оздоровительные мероприятия, им предоставляется возможность пользоваться услугами санаторно-курортных учреждений на льготных условиях.
. Обязанность получать денежное содержание. Несомненно, существует обязанность государственного служащего получать установленный должностной оклад по замещаемой государственной должности и другие виды денежного содержания. Он не имеет права уклоняться от получения своего содержания. Согласно традиционной теории, которой мы придерживаемся, денежное содержание выплачивается не только в личных интересах государственного служащего, но и в интересах государственной службы. Оно выплачивается для обеспечения достоинства государственной службы и должно быть таковым по размеру.
. Обязанность носить форменную одежду. «Для государственных служащих отдельных государственных органов законами и другими нормативными правовыми актами предусматривается ношение форменной одежды. Под ней понимается служебная одежда, которую государственный служащий обязан носить по службе или которая предназначена для подчеркивания его определенной функции».
Таким образом, обязанности государственных служащих - это определенный законом круг главных, принципиальных действий, возложенных на указанное лицо и безусловных для выполнения.
Существуют как общие, так и иные обязанности государственных служащих.
На мой взгляд, на сегодняшний день существует ряд проблем, связанных с обязанностями государственных служащих.
Во-первых, многие государственные служащие не исполняют свои должностные обязанности в полной мере. Это может повлечь за собой тяжелые последствия как для государственного служащего, так и для государства в целом.
Во-вторых, жалобы, предложения и заявления граждан и организаций очень часто не рассматриваются на должном уровне, а происходит лишь их поверхностное рассмотрение.
В-третьих, некоторые государственные служащие превышают свои должностные полномочия для улучшения своего благосостояния. Эти действия приводят к коррупции.
В-четвертых, существует проблема семейственности, в результате которой на государственную службу принимаются люди, не владеющие соответствующими профессиональными знаниями и навыками.
3. Характеристика проекта «Кодекса поведения государственных служащих в Российской Федерации»
государственный служащий кодекс обязанность
В борьбе с любыми правонарушениями важны не только неотвратимость наказания, но и их предотвращение, в том числе профилактика. Это, безусловно, относится и к коррупционным правонарушениям. Если вести речь о государственных служащих, то профилактика может состоять, прежде всего, в формировании в государственных органах, на государственной службе обстановки нетерпимости к коррупции. Более того, в повседневных служебных отношениях чиновников должны осуждаться любые действия, которые могут создать условия для возникновения коррупции или вести к ней. Такие несомненно опасные, вредные действия должны быть обозначены, названы, должны быть, образно говоря, обнесены красными флажками. Они должны осуждаться самими чиновниками в их служебных отношениях. Они должны осуждаться не только в устной форме, но и фиксированными нормами служебных отношений. Опасные, ведущие к коррупции действия должны, наконец, предупреждаться возможностью административного наказания за их совершение.
В реальных служебных отношениях о подобной профилактике коррупционных правонарушений пока можно только мечтать. Подобные коррупционно опасные действия в настоящее время не осуждаются в повседневной практике, нет четкой позиции неприятия этих действий в общественном мнении чиновничества, нет сложившихся традиций именно такого отношения к фактам коррупции. Нет и каких-либо писаных норм служебного поведения в этих вопросах.
Чиновники в России в массовом порядке используют свое служебное положение для незаконного улучшения своего благосостояния. Причем чаще всего в неявной форме, в «серых» схемах, когда дружественной фирме при рассмотрении ее вопросов в государственных органах создаются благоприятные условия. Причем, если нарушения в явной форме могут осуждаться, то серые схемы незаконного протекционизма и коррупции даже не осуждаются, а порой и оправдываются.
А подарки высокопоставленному чиновнику, например, ко дню рождения! Когда публично, чуть ли не под прицелом телекамер, выстраивается очередь для вручения подарков - от ручки с золотым пером, усыпанной бриллиантами, до коллекционной сабли в алмазах… Где здесь искренняя дружба или любовь к имениннику, а где плохо прикрытая вполне материальная признательность за услуги?
И дело не в самих фактах, а в том, что ни в нормах служебных взаимоотношений, ни даже в общественном мнении все это особенно и не осуждается. Таких форм коррупционно опасного поведения немало. Не допустить его - это и есть реальная профилактика коррупции.
Проблема существует не только у нас в России, но и в благополучных, с длительной историей совершенствования государственной службы европейских странах, где коррупционность государственного аппарата считается и, видимо, является на самом деле значительно более низкой, чем у нас. Может быть, именно в силу этого обстоятельства в этих странах больше внимания обращается именно на профилактику. В ряде государств Центральной Европы существуют различные нормативные документы по предотвращению и профилактике коррупции госслужащих.
В связи с этим следует внести некоторые коррективы в список обязанностей государственных служащих. На мой взгляд, нужно прописать обязанность не заниматься коррупцией. Возможно, впоследствии будут ужесточены меры по ликвидации коррупции. На сегодняшний день существует проект «Кодекса поведения государственных служащих в Российской Федерации» (далее - Кодекс).
Есть и ряд актов межгосударственного уровня. Показательно, что в мае 2000 г. Комитет министров Совета Европы принял Рекомендацию европейским странам «О кодексах поведения для государственных служащих»:
«Комитет министров /…/ будучи убежден, что коррупция представляет собой серьезную угрозу /…/, напоминая /…/ о важности участия государств, не являющихся членами Совета Европы, в мероприятиях Совета Европы по борьбе с коррупцией /…/, будучи убежден, что привлечение внимания общественности и продвижение этических ценностей являются важными средствами по предупреждению коррупции/…/ рекомендует правительствам /…/ при соблюдении национального законодательства и принципов, регулирующих деятельность государственной администрации, содействовать принятию национальных кодексов поведения для государственных служащих, руководствуясь Модельным кодексом поведения для государственных служащих, прилагаемым к настоящей Рекомендации».
В заключение цитированного документа Комитет министров Совета Европы: «Поручает Группе государств против коррупции - ГРЕКО - следить за выполнением данной Рекомендации».
Проект Кодекса впервые создает нормативную базу для профилактики коррупции. В нем содержится детальный перечень и описания коррупционно опасных действий чиновников, действий «на грани фола», способных привести к коррупции.
В проекте также содержатся нормы обязательного антикоррупционного служебного поведения чиновников, нормы их служебных отношений, демонстрирующие и формирующие непримиримость как к коррупции, так и к коррупционно опасным служебным действиям. Кодекс устанавливает административную ответственность за соблюдение этих норм. Обязанность соблюдения Кодекса вносится в контракт (трудовой договор) чиновника. Нарушение его норм - основание для административного наказания вплоть до увольнения.
Какое служебное поведение законопроект рассматривает как коррупционно опасное? Любое служебное поведение, при котором чиновник действует (бездействует) в условиях «столкновения интересов», коррупционно опасно.
Статья 10 определяет:
«1. Столкновение интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей».
Для целей профилактики коррупции принципиально важно, что столкновением интересов признается не только реальное влияние личной заинтересованности на исполнение служебных обязанностей, но и возможность такого влияния.
Также широко - что важно для целей профилактики - определяется само содержание «личной заинтересованности»:
«2. Личная заинтересованность государственного служащего включает любую выгоду для него лично или для его семьи, родственников, друзей и близких, а также для лиц и организаций, с которыми он имеет или имел деловые или связанные с политикой отношения. В это понятие входит также любое финансовое или гражданское обязательство, которое несет государственный служащий».
Далее, законопроект предписывает чиновнику определенное служебное (по сути, антикоррупционное) поведение:
«3. Учитывая, что обычно только самому служащему известно о том, что он находится в данном положении, он обязан:
внимательно относиться к любому реальному или потенциальному столкновению интересов;
принимать меры, чтобы не допустить такого столкновения интересов;
доводить до сведения вышестоящего начальника о любой коллизии интересов, как только ему (ей) становится об этом известно;
. Если потребуется, государственный служащий обязан заявить о наличии или отсутствии столкновения интересов.
. Любое столкновение интересов, о котором заявит кандидат на должность в административном органе или на какой-либо новый пост государственной службы, должно быть урегулировано до назначения данного кандидата на пост».
На мой взгляд, реализация этих норм потребует серьезных изменений служебных отношений в среде чиновников, потребует серьезных усилий, направленных на то, чтобы сменить нынешнюю терпимость к коррупционно опасным действиям на нетерпимость к ним. Очевидно, не следует ожидать всеобщего одобрения и немедленной готовности всех госслужащих по поводу необходимости таких усилий.
Показательна негативная реакция одного из высших чиновников аппарата Правительства РФ на содержащийся в законопроекте запрет на использование служебного положения чиновника для получения им работы вне государственной службы, в том числе и после ее окончания.
Законопроект в статье 23 устанавливает следующие нормы:
«1. Государственный служащий не должен использовать свою принадлежность к государственной службе для получения работы за ее пределами.
. Государственный служащий не должен допускать, чтобы перспектива другой работы способствовала реальному или потенциальному столкновению интересов или создавала видимость такого столкновения. Он должен незамедлительно доложить непосредственному начальнику о любом конкретном трудовом предложении, которое может привести к такому столкновению интересов. Он должен также сообщить своему начальнику о своем согласии на любое трудовое предложение.
. В соответствии с законом бывший государственный служащий не должен в течение определенного периода также действовать от имени какого бы то ни было лица или организации в деле, по которому он действовал или консультировал от имени государственной службы, что дало бы дополнительные преимущества этому лицу или этой организации.
. Бывший государственный служащий не должен использовать или распространять конфиденциальную информацию, полученную им в качестве государственного служащего, кроме случаев специального разрешения на ее использование в соответствии с законодательством».
Публичная реакция чиновника была такова: «А если запретить мне участвовать в бизнесе после выхода в отставку, то зачем тогда было вообще идти на государственную службу? В принципе, многие работают в госаппарате для того, чтобы потом подороже себя продать».
Эта позиция явно коррупционно опасна, и именно против подобного отношения к коррупционно опасным действиям и ситуациям и направлен законопроект. Стоит заметить, что стереотипы личной выгоды весьма сильны и их преодоление потребует огромных усилий, разъяснительной работы.
В законопроекте сформулированы и нормы, направленные на обеспечение выполнения Кодекса:
«Статья 25. Соблюдение кодекса и санкции
. Государственный служащий обязан вести себя в соответствии с настоящим кодексом и, следовательно, должен ознакомиться с его положениями и любыми изменениями в нем. Если он не уверен в том, как необходимо поступить, он должен обратиться к компетентному лицу.
. С учетом положений абзаца 4 преамбулы настоящего Федерального закона положения настоящего кодекса фигурируют в трудовом договоре (контракте) государственного служащего. Нарушение этих положений может повлечь за собой наложение санкций дисциплинарного характера.
. Если государственный служащий ведет переговоры по условиям занятости других государственных служащих, он обязан в них включить положение о том, что настоящий кодекс должен соблюдаться и является составной частью этих условий.
. Государственный служащий, которому поручены контроль и руководство другими государственными служащими, обязан следить за тем, чтобы они соблюдали настоящий кодекс, и принимать или предлагать соответствующие дисциплинарные меры пресечения любых нарушений его положений».
Проект «Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации» ждет, на мой взгляд, непростая судьба как при его рассмотрении в Государственной Думе, так и, в случае принятия, при его реализации. Эффективность его применения обусловлена рядом обстоятельств: достойным уровнем денежного содержания чиновника; ограничением возможностей чиновничьего вмешательства в жизнь граждан, предприятий, организаций; готовностью представителей крупного бизнеса договориться об отказе от использования административного, чиновничьего ресурса в конкуренции и выполнять эти договоренности в повседневной практике.
При соблюдении этих условий «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации» сможет стать реальным фактором профилактики коррупции, действующим сводом правил антикоррупционного поведения чиновника. При этом Кодекс направлен не против чиновника, а против коррупции. Он должен сделать честное поведение чиновника законным, точнее - поддержанным законом.
Заключение
Современная государственная служба является стержнем государственного управления, центром гибкой и эффективной государственной машины, гарантирующей стабильность и адаптацию к изменениям в стране. Кадрам государственной службы необходимы знания этических норм, понимание особой ответственности, которая концентрированно может быть выражена следующей позицией: «Я должен оправдать доверие людей», а для этого необходимо строго следовать своим обязанностям, являющимся неотъемлемой частью каждой государственной службы.
Обязанности государственных служащих - это определенный законом круг главных, принципиальных действий, возложенных на указанное лицо и безусловных для выполнения.
Существуют как общие, так и иные обязанности государственных служащих.
Одной из проблем, мешающих позитивному развитию государственной службы на современном уровне, является коррупция в государственной службе, представляющая собой серьезную угрозу для правового государства, прав человека, справедливости, в том числе и социальной. Она мешает экономическому развитию, ставит, под угрозу стабильность демократических институтов и нравственных устоев общества, а так же подрывает престиж государственной службы.
Для преодоления коррупции создается проект «Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации».
Главной задачей для чиновника должно стать понимание того, что он служит народу и государству, должен оправдывать оказанное ему доверие и, в соответствии с этим, выполнять свои обязанности.
Список литературы
1. Конституция РФ от 12. 12. 1993 // СПС «Гарант»
. Федеральный закон №79-ФЗ от 27.07.2004 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС «Гарант»
. Уголовный Кодекс Российской Федерации // СПС «Гарант»
. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - 9-е изд. - М.: «Ось-89», 2005. - 288 с.
. Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2006. - 800 с.
. Ноздрачев А.Ф. к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств/А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова и др. - М.: МЦФР, 2005. - 576 с.
. Нечипоренко В.С. Теория и организация государственной службы. - М.: Изд-во РАГС, 2008. -160 с.
. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих - М.: Статут, 1999. -592 с.
. Овсянко Д.М. Государственная служба. - М., 2003. - 287 с.
. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. - М., 2007. - 575 с.
. Яблокова Е.А. Подготовка кадров государственной службы: методические и дидактические основы повышения эффективности. -2-е изд. - М.: Изд-во РАГС, 2005. - 164 с.