Формирование и исполнение местного бюджета
Введение
Основу финансовых ресурсов местного самоуправления составляет местный бюджет. В связи со становлением местного самоуправления формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением стали осуществляться органами местного самоуправления самостоятельно. Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в главе VIII определяет финансово-экономическую основу местного самоуправления. В Республике Башкортостан закрепление финансово-экономических условий осуществления местного самоуправления отражают статьи 17-27 Закона РБ № 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан».
Следует отметить, что несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов низок. Местные налоги и сборы крайне незначительны и позволяют покрывать лишь 2-5% бюджетных расходов. Недостаточность собственной доходной базы местных бюджетов неизбежно ставит муниципальные образования и их органы в зависимость от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не позволяет осуществлять текущее и долгосрочное бюджетное прогнозирование. Бюджетная самостоятельность чрезвычайно важна для муниципалитетов, она отражает состояние их финансовых возможностей, которое обеспечивает способность реализации обязательств текущего и инвестиционного финансирования расходов муниципалитетов в установленные сроки и в запланированном объеме для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения и социально-экономического развития территорий.
Цель работы изучить формирование и исполнение местного бюджета.
. Формирование и исполнение местного бюджета
1.1 Понятие и правовая основа местных бюджетов
Правовой базой функционирования местных бюджетов в Российской Федерации являются: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон РФ от 6 октября 2003г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие законодательные и нормативно-правовые акты.
Компетенция органов местного самоуправления в бюджетной сфере определена в ст. 9 Бюджетного кодекса РФ, в которой к ведению органов местного самоуправления в регулировании бюджетных правоотношений отнесены:
- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
Бюджетным кодексом РФ также определены полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. При этом представительные органы местного самоуправления могут вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять льготы по их уплате в пределах прав, определенных налоговым законодательством РФ.
Органы местного самоуправления вправе предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в соответствии с налоговым законодательством РФ. Однако органы местного самоуправления могут определять порядок предоставления отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федеральных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы РФ и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом РФ. В Бюджетном кодексе РФ (гл. 16) зафиксированы права муниципальных образований на получение финансовой помощи из региональных бюджетов.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (городам, районам, поселкам, селам) минимальные местные бюджеты, а минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Доходная часть этих бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных источников. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов РФ. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, которые возникают в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими эти решения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
В Федеральном законе № 131-ФЗ установлено, что бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов), образуют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов (внутригородских территорий), не являющихся муниципальными образованиями.
Представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, контролирующих исполнение бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом, иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актами органов местного самоуправления.
Для составления проектов бюджетов местные финансовые органы имеют право на получение информации от финансовых органов вышестоящего уровня бюджетной системы.
Органы местного самоуправления распределяют бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств и отвечают за их целевое использование.
Получателями бюджетных средств являются бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Получатели бюджетных средств обязаны: своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением.
С принятием Федерального закона № 131-ФЗ существенно повысилась ответственность органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета. Например, ст. 74 установлено, что в случае нецелевого расходования субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, то высшее должностное лицо субъекта РФ может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
.2 Организация и планирование работы по составлению местного бюджета
В соответствии со ст. 169 БК РФ проект местного бюджета составляется на основе прогноза социально-экономичеркого развития соответствующей территории в целях финансового обеспечения расходных обязательств.
Составление проекта местного бюджета непосредственно осуществляет финансовый орган муниципального образования.
В целях своевременного и качественного составления проекта местного бюджета соответствующий финансовый орган имеет право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления (ст. 172 БК РФ).
В соответствии со ст. 173 БК РФ прогноз социально-экономического развития муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет.
Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период.
Прогноз социально-экономического развития муниципального образования ежегодно разрабатывается в порядке, установленном местной администрацией.
Прогноз социально-экономического развития поселения может разрабатываться местной администрацией муниципального района в соответствии с соглашением между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.
К сведениям, необходимым для составления проекта местного бюджета, относятся сведения: о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве; о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; о видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой; о нормативах финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг.
Составление проекта местного бюджета основывается на прогнозе социально-экономического развития муниципального образования, основных направлениях бюджетной и налоговой политики муниципального образования и среднесрочном финансовом плане муниципального образования.
Под среднесрочным финансовым планом муниципального образования понимается документ, содержащий основные параметры местного бюджета (ст. 174 БК РФ). Среднесрочный финансовый план муниципального образования ежегодно разрабатывается по форме и в порядке, установленными местной администрацией муниципального образования с соблюдением положений БК РФ. Проект среднесрочного финансового плана муниципального образования утверждается местной администрацией муниципального образования и представляется в представительный орган одновременно с проектом бюджета. Значения показателей среднесрочного финансового плана муниципального образования и основных показателей проекта местного бюджета должны соответствовать друг другу.
Утвержденный среднесрочный финансовый план муниципального образования должен содержать следующие параметры:
прогнозируемый общий объем доходов и расходов местного бюджета;
объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;
нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты;
дефицит (профицит) бюджета;
верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (при наличии такового).
Местной администрацией муниципального образования может быть предусмотрено утверждение дополнительных показателей среднесрочного финансового плана муниципального образования.
В пояснительной записке к проекту среднесрочного финансового плана муниципального образования приводится обоснование параметров среднесрочного финансового плана, в том числе их сопоставление с ранее одобренными параметрами с указанием причин планируемых изменений.
Доходы местного бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования в условиях действующего на день внесения проекта решения о бюджете в представительный орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства РФ, а также законодательства РФ, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы РФ.
В части порядка установления и введения в действие местных налогов Минфин РФ разработал методические рекомендации об установлении местных налогов, направленные финансовым органам субъектов Российской Федерации (письмо от 3 августа 2005г. № 03-06-02-02/57). При этом необходимо отметить, что в соответствии со ст. 64 Бюджетного кодекса РФ муниципальными правовыми актами представительного органа городских (сельских) поселений при введении местных налогов устанавливаются налоговые ставки по ним и предоставляются налоговые льготы по местным налогам в пределах прав, предоставленных представительному органу законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Муниципальные правовые акты представительного органа поселения о внесении изменений в муниципальные правовые акты о местных налогах должны быть приняты до дня внесения в представительный орган муниципального образования проекта решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Планирование бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом муниципального задания на очередной финансовый год, а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году.
Закон от 20 апреля 2007г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес некоторые корректировки в Закон от 21 июля 2005г. № 94-ФЗ. В частности, уточнен перечень субъектов, которые могут выступать государственными и муниципальными заказчиками, определены основания изменения цены муниципального контракта. Кроме того, в случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного муниципальным контрактом, заказчик вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пени). Внесены изменения в перечень сведений, которые указываются в извещении о проведении открытого конкурса; в содержание конкурсной документации и документации об аукционе. Правки коснулись и статей, определяющих порядок заключения контракта в зависимости от его стоимости (ст. 1, 42 закона от 21 июля 2005г. № 94-ФЗ). К примеру, запрос котировок теперь нужно осуществлять для сделок, стоимость которых не превышает 500 000 руб. (ранее - 250 000 руб.).
Местная администрация до 1 декабря 2007 года должна утвердить порядок, указанный в ст. 179 «Долгосрочные целевые программы» (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ), а также определить переходные положения, устанавливающие осуществление бюджетных инвестиций из местного бюджета в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на 2008 и 2009 гг.
Так, в соответствии с последней редакцией ст. 179 БК РФ (вступил в силу с 1 января 2009г.) долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования.
Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ею порядке.
Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу. Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта решения о соответствующем бюджете в представительный орган. По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно будет проводиться оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки должны быть установлены местной администрацией муниципального образования. По результатам указанной оценки местной администрацией муниципального образования не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта решения о бюджете в представительный орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. В случае принятия данного решения и при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ муниципальных контрактов в бюджете будут предусматриваться бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении.
.3 Организация временного управления бюджетом
Порядок рассмотрения проекта решения о бюджете и его утверждения, определенный муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, должен предусматривать вступление в силу решения о бюджете с 1 января очередного финансового года, а также утверждение указанным решением показателей и характеристик (приложений) в соответствии со ст. 184.1 БК РФ.
В случае, если решение о бюджете не вступило в силу с начала текущего финансового года, финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году. Если решение о бюджете не вступило в силу через три месяца после начала финансового года, финансовый орган организует исполнение бюджета при соблюдении условий, определенных п. 1 ст. 190 БК РФ.
При этом финансовый орган не имеет права:
доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии, установленные БК РФ, юридическим и физическим лицам;
предоставлять бюджетные кредиты;
осуществлять заимствования в размере более одной восьмой объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;
Указанные ограничения не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств, обслуживанием и погашением муниципального долга.
.4 О расходных обязательствах муниципального образования
Особое внимание хотелось бы обратить на институт расходных обязательств. В соответствии с БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. То расходное обязательство, для реализации которого в решении о бюджете предусмотрены бюджетные ассигнования, - это бюджетное обязательство. Данное понятие осталось без изменения. Но в Бюджетный кодекс введены три новых понятия: «денежные обязательства», «публичные обязательства» и «публично-нормативные обязательства». Денежное обязательство возникает в том случае, когда по бюджетному обязательству, гражданско-правовому договору, соглашению, закону пришло время выплатить определенную сумму. Публичное обязательство вытекает из самого нормативно-правового акта, под это обязательство не нужно заключать договор (соглашение). При этом нормативно-правовые акты дают юридическим и физическим лицам, другим бюджетам, субъектам право на получение из бюджета определенных денежных средств. Однако в них не установлены размеры или порядок расчета выплат. Что же собой представляют публично-нормативные обязательства? Это порядок и размер выплат в денежной форме. Заключения договора (соглашения) при этом не требуется. Поэтому до получателя бюджетных средств (ПБС) сразу доводится только сумма бюджетных ассигнований.
Заметим, режим исполнения публичных и публично-нормативных обязательств у различных получателей бюджетных средств будет отличаться. Порядок санкционирования расходов, вытекающих из договоров, следующий: ПБС должен получить лимиты бюджетных обязательств (ЛБО), заключить договор (принять бюджетное обязательство), заплатить аванс, представить накладную (счет, акт выполненных работ) и только тогда у него возникнет денежное обязательство к оплате, До того момента выплата из бюджета осуществляться не должна.
Публично-нормативные обязательства могут вытекать и из договора, заключенного бюджетным учреждением. Благодаря этому муниципальным заказчиком может быть не только орган государственной власти, но и бюджетное учреждение.
Для выплаты публично-нормативных обязательств порядок санкционирования расходов значительно облегчен. Кроме того, бюджетные ассигнования, утвержденные главным распорядителем, могут быть увеличен. Количество лиц в муниципальном образовании, которым полагаются субвенции, и суммы субвенций в соответствующем бюджете планируются и определяются исходя из прошлого опыта. Но количество людей в муниципальных образованиях постоянно меняется. В итоге может возникнуть дисбаланс. Поэтому и была введена норма, позволяющая увеличить публично-нормативные обязательства на определенный размер сверх бюджетной росписи. Относительно бюджетных обязательств и обязательств, вытекающих из договоров, этого сделать нельзя. Как видим, налицо разный подход к бюджетным обязательствам, поэтому и глава 24 «Основы исполнения бюджетов» Бюджетного кодекса РФ претерпела соответствующие изменения. Ранее в ней устанавливались общие основы исполнения бюджета, а в главе 25 прописывались особенности исполнения федерального бюджета (сейчас она исключена).
Министерством финансов Республики Башкортостан были разработаны «Методические указания по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования, муниципальных образований Республики Башкортостан». Порядок ведения реестра расходных обязательств городского (сельского) поселения устанавливается нормативным правовым актом администрации поселения. На сегодняшний день данные реестра расходных обязательств поселения используются при разработке перспективного финансового плана поселения (в части бюджета действующих обязательств поселения) и проекта бюджета поселения на очередной финансовый год.
.5 Организация исполнения местного бюджета
В целях проведения эффективной бюджетной политики в управлении доходами и расходами местного бюджета, в повышении оперативности финансирования получателей бюджетных средств, в усилении контроля за поступлением бюджетных средств, а также за их целевым и эффективным использованием органы местного самоуправления должны четко и грамотно организовать казначейское исполнение местных бюджетов.
Согласно ст. 215.1 БК РФ исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования.
Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения местного бюджета осуществляется Федеральным казначейством. По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации имущества, необходимого для их осуществления.
Порядок исполнения и самоисполнение местного бюджета Бюджетный кодекс РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления (ст. 9). Согласно принципу самостоятельности бюджетов (ст. 31) органы местного самоуправления обладают правом и обязанностью самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Возложение на Федеральное казначейство функций по исполнению местных бюджетов допускается только на основании соглашений (ст. 168), то есть на добровольной основе.
местный бюджет составление исполнение
Заключение
Таким образом, мы рассмотрели вопросы формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований, выделили особенности организации этого процесса в современных условиях и в перспективе, когда будет достигнута финансово-экономическая самодостаточность большинства муниципальных образований Российской Федерации и Республики Башкортостан.
Деятельность органов местного самоуправления поселений и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, утверждению и исполнению бюджета, а также по контролю за его исполнением, как правило, должна регулироваться положением о бюджетном процессе муниципального образования, принимаемым решением представительного органа в соответствии с действующим законодательством.
В соответствии со ст. 185 БК РФ внесение проекта решения о бюджете на рассмотрение представительного органа осуществляется в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года.
Одновременно с проектом бюджета в представительный орган представляются документы и материалы в соответствии со ст. 184.2 БК РФ.
Порядок рассмотрения проекта решения о местном бюджете и его утверждения определяется муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с требованиями БК РФ.
Использованная литература
2.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131-ФЗ (с доп. и изм.).
.Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 № 126-ФЗ (с доп. и изм.).
.Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 18.03.2005 № 162-з.
.Антоненко Л.Н. и др. Некоторые особенности местных бюджетов Финансы. -2005.- № И.-С. 12-14.
.Годин А. М., Максимова Н. С. Бюджетная система в Российской Федерации. - М.: Дашков и К, 2008.
.Султанова Л.Ф. Методика формирования и исполнения местных бюджетов. Экономика и управление- 2008. - №3 - С. 51 - 60.
8.Фомина Е.А. Султанова Л.Ф. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан. Экономика и управление. - 2007. - №1 - С. 53 - 65.