Профессиональная карьера государственных служащих

Оглавление

Введение

Глава I. Наем и карьера молодых чиновников: идеи Вебера и российская реальность

.1 Факторы профессиональной карьеры государственного служащего в РФ: традиции и современность

.2 Гипотезы и методология

.3 Как становятся чиновниками: каналы и инструменты рекрутирования

Глава II. Предвидение карьеры. Правовые основы организации       

.1 Как работают «лифты»

.2 Правовые основы организации карьеры

.3 Зарубежный опыт

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Изменения, произошедшие в России за последние десять лет, сделали актуальной проблему укрепления государственности и, в частности, повышения эффективности государственной службы. Все очевиднее становится зависимость результатов социально-экономических преобразований от состояния механизма управления и качества кадров, исполняющих государственные функции. На деятельность госслужащих существенно влияют их статусная устойчивость (стабильность занятости, гарантированная оплата труда), а также возможности карьерного продвижения по мере накопления опыта и профессиональных знаний. Проведенные в 1996-1997 гг. учеными РАГС исследования вопросов карьерной стратегии и тактики выявили достаточно четко выраженный интерес значительной части госслужащих (67%) к должностному и профессиональному росту. Вместе с тем экспертный опрос (1998 г.) 173 государственных служащих показал, что их удовлетворенность своим социальным и служебным положением находится в пределах 10-13 %. Это отражает настроения российского чиновничества, переживающего перманентные реорганизации и изменения административного и социально-экономического законодательства.

В России нелюбовь к чиновникам исторически очень сильна, и зачастую именно бюрократию общественное мнение винит во всех неурядицах. Согласно опросам, люди очень низко оценивают эффективность работы чиновников и не считают нужным повышать их заработную плату. Такая позиция сопровождается убежденностью в том, что все чиновники обладают иными, кроме зарплаты, денежными доходами, а чиновничество в целом сильно коррумпировано. Впрочем, качество бюрократии является отражением уровня развития общества, в котором она функционирует. Переиначивая известное выражение, можно сказать, что каждое общество имеет ту бюрократию, которую оно заслуживает. Качество бюрократии, по-видимому, не в последнюю очередь зависит от того, из кого она состоит и как ее представители отбираются. Однако эмпирические исследования ее состава, механизмов ее формирования и процессов функционирования в современной России начались недавно. Специфические трудности таких исследований связаны с корпоративностью и фактической закрытостью органов государственной власти от сторонних наблюдателей, а также с тем, что процессы формирования новой российской бюрократии еще далеко не завершены. Поэтому задачи сбора фактов о бюрократии и описания ежедневной деятельности чиновников представляются весьма актуальными. В то же время необходимо анализировать эти факты сквозь призму имеющихся теоретических концепций. Эффективная бюрократия почти синоним эффективного государства. Если чиновники неэффективны, некомпетентны и плохо мотивированы, масштабные «провалы» государства становятся практически неизбежными.

Идеальная бюрократия, по Веберу, рациональна, высокопрофессиональна и аполитична. Бюрократ не должен быть прислужником вышестоящих и обязан работать, руководствуясь интересами дела, независимо от смены власти. Все это должно обеспечиваться целым рядом факторов и специальных процедур. Среди них: рекрутирование на основе открытых конкурсов, продвижение по иерархической лестнице внутри организации на основании меритократических критериев, деполитизация карьеры и функциональных обязанностей, профессионализация деятельности, конкурентоспособное вознаграждение и определенные социальные гарантии. Оплата труда чиновников четко фиксирована, привязана к статусу или должности, а также к величине стажа на государственной службе, и не зависит от конкретного объема работы. Их бюрократическая карьера если не гарантирована, то, по крайней мере, предсказуема. Все перечисленные выше правила и особенности имеют одну главную цель: они направлены на то, чтобы государственные служащие были в высшей степени профессиональными экспертами и идентифицировали себя с государством, а не с конкретными идеологиями, политиками или лоббистскими группами.

Подобный анализ был бы полезен для реализации программы реформирования государственной службы, которая является сегодня одним из политических приоритетов. Цель работы заключается в том, чтобы выявить и проанализировать существующие сегодня механизмы отбора и продвижения чиновников. Используя данные о молодых государственных служащих, я поставила задачу ответить на несколько взаимосвязанных вопросов. Во-первых, с помощью каких каналов и инструментов осуществляется вход в бюрократию? Во-вторых, как молодые чиновники видят свою карьеру? В-третьих, по каким критериям организовано продвижение внутри бюрократических организаций, т.е. как функционируют «лифты», обеспечивающие внутриорганизационную мобильность? В-четвертых, как влияют представления о механизмах карьерного роста на поведение людей в бюрократической организации? И, наконец, в-пятых, насколько молодые чиновники привержены своей организации и государственной службе в целом? Объект моей работы- молодые чиновники, а предмет- профессиональная карьера государственных служащих. Профессиональная карьера госслужащих, на мой взгляд, - это не только (и не столько) продвижение по должностным ступеням организационной иерархии, но и процесс реализации человеком своих возможностей. Профессиональная карьера обычно сопровождается личностным профессиональным развитием, причем связь здесь взаимная.

карьера государственный служащий

Глава I. Наем и карьера молодых чиновников: идеи Вебера и российская реальность

.1 Факторы профессиональной карьеры государственного служащего в РФ: традиции и современность

Недоверие общества к чиновникам родилось не сегодня, а традиционно сопровождает всю историю государства российского. «Чиновничество или бюрократия, - отмечал исследователь российской государственности Е.П. Карнович, - нигде в своей массе не пользовались особым расположением населения, на них смотрят как на какую-то недружелюбную по отношению к народу силу». В докладной записке «О прошлом и настоящем русской администрации», написанной Э. Берендcо в 1904 году министру внутренних дел В. К. Плеве, указывалось, что отечественную историю сопровождает одно огорчительное обстоятельство: какое-то незатухающее недовольство государственной властью, постоянные нарекания в адрес чиновничества в виду отсутствия честности и должной законности в ее деятельности.

Людям, профессионально занимающимся управлением государством, подобного рода высказывания представляются несправедливыми. Взгляд на специфику профессиональной деятельности чиновника, что называется «изнутри», констатирует с внешними оценками деятельности государственного аппарата, с взглядом «извне».

От этого противоречия нельзя так просто отмахнуться. Общественные нарекания по отношению к чиновничеству заставляют нас пристальнее взглянуть на специфику повседневной профессиональной работы чиновника, на мотивы и стимулы его карьерного роста, понять, насколько условия функционирования государственного аппарата отвечают возложенным на него задачам. Важнейшим показателем управляемости процессом реформирования системы государственного и муниципального управления является управление карьерой чиновника. Сложившиеся здесь традиции, ценностные ориентации могут вносить существенные коррективы в осуществление и реализацию нормативно прописанных правил и процедур. Несмотря на традиционную непопулярность образа чиновника, чиновничья служба еще в дореволюционной России всегда оставалась привилегированным профессиональным занятием, поскольку давала обширные преимущества - стабильные оклады, премии и пенсии, чины и ордена, после достижения определенного ранга - дворянство. Самый обширный низший слой в основном рекрутировался из мещанства и мелкой буржуазии. Карьера чиновника предполагала возможность вхождения в привилегированные группы и даже в правящий класс в виде почетного гражданства, личного и потомственного дворянства. Средняя прослойка чиновничества пополнялась в основном выходцами из интеллигенции, культурных слоев буржуазии и обедневшего поместного дворянства, которое перебиралось в города. Большинство из них получало образование в гимназиях и реже - в университетах (они, кстати, мучительно переживали третирование со стороны общества, к чему низы были в целом достаточно индифферентны).

Бюрократия носила характер открытой системы при пополнении ее низшего и среднего слоя и почти кастово-замкнутой - у высшего слоя. Высший слой чиновничества - как правило, крупные землевладельцы, промышленники, родовитые дворяне (исключением являлись фавориты, которые в силу особого личного доверия государя или государыни могли быть выходцами и из низших слоев). Социологические исследования дореволюционного российского чиновничества зафиксировали существенные различия в мотивации высшего и низшего, среднего слоя чиновничества. Для высшего слоя чиновничества, в отличие от среднего и низшего, жалование - не единственный и даже далеко не главный источник доходов, и поэтому служба - средство для достижения совершенно иных целей, чем просто выживание, а именно - для приобщения к общественной власти в интересах крупного землевладения и торгово-промышленного капитала.

Анкетные опросы дореволюционного чиновничества показали, что важным фактором карьерного роста российского чиновника оказывался протекционизм, лишающий дисциплинированных, но не имеющих протекции чиновников веры в будущее, надежды на более или менее обеспеченное положение. Получение выгодного места на государственной службе было связано не с личной инициативой, предприимчивостью, новаторством, а именно с протекцией, взяткой или долгой изматывающей службой. У чиновника без протекции была только одна дорога - «лямка, лямка без конца» и невольное отвращение к работе, не приносящей нравственного и материального удовлетворения. Таким образом, протежируемые чиновники часто просто имитировали служебную деятельность, а компетентные чиновники, проигрывающие в конкуренции из-за отсутствия патронажа, теряли к ней интерес. В итоге страдала служба, т.е. огромное, сложное дело государственного управления, от здорового состояния которого зависело благополучие всего населения и самого государства. Важным фактором профессионализации российского государственного аппарата в XIX веке явилось формирование «административного права» чиновничества. На основании «Устава о службе гражданской» (третий том «Свода законов Российской империи»), принятого в 1857 году, были расписаны все служебные обязанности чиновников, порядок поступления на службу и увольнения с нее, производство в чины, награды, пенсии, мундиры и некоторые привилегии этой профессии. Но были в этом «Уставе» и серьезные изъяны. Наибольшее неудовлетворение, как показали результаты опросов, вызывал пресловутый «третий пункт», или официально - статья 788 «Устава...», которая гласила: «Чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исполнению возложенных на них должностей... представляется уволить по своему усмотрению...». Начальство могло не объяснять причину увольнения, пострадавший получал «волчий билет» и лишался права на пенсию. Следующая, 789 статья устава уточняла, что уволенные чиновники не имеют права жаловаться, обращаться ни в суд, ни в Сенат, ни тем более в канцелярию Его Императорского Величества, где их жалобы просто не будут «приниматься к рассмотрению».

«Третий пункт» заставлял чиновников видеть в лице собственного начальства власть, стоящую как бы выше закона, и принуждал к боязливому повиновению всем, даже иногда незаконным предписаниям его. И назначение на должность, и увольнение целиком зависело от воли начальников. Чиновник в самой иерархии оставался беззащитным, один на один с непосредственным начальником, вооруженным «третьим пунктом».

Многократно различные правительственные комиссии, а позднее думские фракции предпринимали попытки отменить «третий пункт», как противоречащий современному правосознанию, но безрезультатно. «Узаконенный произвол», легший в основу служебного права чиновничества, упорно сохранялся до Февральской революции. Насколько рудименты патримониализма (зависимости от воли начальника, а не от результатов деятельности) изжиты в современном управлении карьерой чиновника? Практика необоснованных увольнений чиновников в связи с приходом нового руководителя (главы муниципального образования, губернатора и т.д.), увы, не редкость. На свою «незащищенность от произвола начальника» в нашем исследовании государственных и муниципальных служащих УрФО указали 15,2 % респондентов.

Что же способствует карьерному росту государственных и муниципальных служащих? Среди факторов карьерного роста лидирующие позиции в ответах респондентов занимают: наличие профессионального опыта, стажа работы в данной организации (53,2 %), хорошие отношения с руководством, его поддержка. (49,9 %). Следующим по значимости идет фактор профессионализма: «стремления повышать свой профессионализм» (41,1 %), умение подать себя как хорошего работника (35%). Уральской академией государственной службы в 2006-2008 г. под руководством Чевтаевой Натальи Геннадьевны (декан факультета подготовки государственных и муниципальных служащих Уральской академии государственной службы, доктор социологических наук, профессор) был осуществлен научно-исследовательский проект «Фактор социально-профессиональной корпоративности чиновничества как ресурс повышения эффективности системы государственного и муниципального управления». В соответствии с квотной стратифицированной выборкой (параметры выборки основывались на следующих признаках: пол, возраст, уровень власти, регион) было опрошено 1200 респондентов следующих категорий государственных и муниципальных служащих Уральского федерального округа:

. руководители и служащие регионального уровня исполнительной власти федеральных органов государственной власти, действующих на территории Уральского федерального округа;

. руководители и служащие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Уральского федерального округа;

. руководители и служащие органов местного самоуправления Уральского федерального округа.

География исследования охватила все области Уральского федерального округа: Свердловская обл. - 361 чел, Челябинская обл. - 294 чел, Курганская обл. - 116 чел., Тюменская обл., включая Ханты-Мансийский автономный округ - Югру и Ямало-Ненецкий автономный округ, - 429 чел. Ошибка выборки составила не более 3 %.

Замечу, что факторы профессионализма и лояльности к руководству идут «рука об руку», как взаимодополняющие в карьерном продвижении. Не менее значимо по оценкам респондентов и умение творчески работать в команде (27,6%). Обращает внимание, что от умения чиновника «своевременно реагировать на запросы населения» его карьера мало зависит. Только 9,3 % респондентов назвали этот фактор в числе значимых для карьерного продвижения. С целью определения основных параметров привлекательности профессиональной деятельности в органах власти респондентам (государственным и муниципальным служащим Уральского федерального округа) был предложен вопрос: «Что Вы цените в своей работе?» (можно было выбрать несколько вариантов ответов). Фактор стабильности заработка и социальной защищенности оказывается доминирующей в шкале интересов чиновничества - почти 70 % респондентов отдали ему предпочтение. Следующим с большим отрывом идет группа факторов, степень значимости которых для респондентов примерно равна (около 30 % каждого фактора): возможность продвижения по службе, комфортные условия труда, социальная значимость, престижность работы, «возможность общения с людьми своего круга».

Любопытная картина обнаружилась, после проведения корреляции ответов на данный вопрос, в зависимости от возраста респондентов. Стремление приобрести социальный капитал, установить полезные социальные связи, способствующие карьерному росту, активно выражено в возрастной категории «до 30 лет», тогда как более зрелая возрастная категория чиновников (40-49 лет), накопившая социальный капитал, может инвестировать его в значимый управленческий ресурс, отмечая факторы приближенности к власти и престижность работы в числе приоритетных.

Таблица 1. Зависимость привлекательных для чиновника сторон их профессиональной деятельности от возраста

Какая же группа интересов заставляет чиновников проявлять верность, лояльность системе государственного, муниципального управления, «сцепляет» их в единую социально-профессиональную группу?

Результаты ответов респондентов на вопрос «Насколько Ваше общественное положение помогает Вам решать жизненные проблемы» позволяют сделать вывод, что сама по себе принадлежность к социально-профессиональной группе чиновничества, по оценкам большинства (76 %) респондентов, помогает им решать различные жизненные проблемы. Другим фактором, свидетельствующим о положительном отношении чиновничества к участию в конкретной совместной деятельности, можно считать степень их правовой защищенности по сравнению с работниками других сфер. Данные, представленные на рисунке 1, свидетельствуют о том, что подавляющая часть чиновничества (в той или иной степени) высоко оценивают степень своей правовой защищенности по сравнению с работниками других сфер. Только пятая часть чиновничества не осознают такого преимущества.

С целью определить, какая страта чиновничества в меньшей степени ощущает преимущества своей социально-правовой защищенности, мы посмотрели различные варианты корреляционной зависимости. Значимым фактором оказался уровень должностной иерархии.

Можно было бы предположить, что существует четкая зависимость между должностным статусом и осознанием меры правовой защищенности. Однако данные исследования выявили несколько иную картину. Несмотря на общее признание преимуществ правовой защищенности своей профессиональной принадлежности, по сравнению с работниками других сфер, большую тревогу высказали два полюса управленческой иерархии: самые верхние и нижние. Среди ответов, оценивающих степень своей правовой защищенности «намного хуже», чем работников других сфер, преобладают категории чиновников высших и младших должностей (доля недовольных среди высших чиновников составила в своей категории 9,5 % , против 1,5 % - 3,5 %, 2,6 % в иерархии старших, ведущих и главных должностей). Видимо, степень зависимости этих этажей управленческой иерархии от внеправовых механизмов воздействия оказалась наибольшей.

Важным фактором профессиональной деятельности, карьеры чиновника является строгое соблюдение правил и норм, требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим. Всегда ли это становится основой повседневной практики? Рассмотрим лишь один аспект. Сегодня в правилах, регламентирующих деятельность государственных служащих, появилось понятие «конфликт интересов» и модель поведения государственного служащего, четко предписывающая ему способ разрешения этой ситуации конфликта интересов. В частности, в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» сказано: «При угрозе возникновения конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов». Желая понять, насколько данная формализованная норма стала основой повседневного служебного поведения чиновников, мы задали респондентам вопрос: «Считаете ли Вы нужным сообщать своему начальству о служебных нарушениях и проступках своего коллеги?».

Результаты ответов респондентов оказались в духе традиций российской ментальности. Подавляющее большинство чиновников (65,3 %) доложили бы начальству о служебных нарушениях и проступках своего коллеги «только в исключительных случаях», категоричное «нет, ни в коем случае» выбрали пятая часть респондентов (19,7 %), в сумме эти категории респондентов составили 85 % чиновников.

Готовность же «обязательно сообщить о проступках своих коллег руководству» высказали только 2,1 %, более мягкий вариант «скорее всего да» выбрали еще 6,1 %. Так что чиновников, готовых строго реализовать предписанную им правилами модель поведения оказалось в сумме 8,2 %. Выявилась и категория «манипуляторов», которые бы приняли решения об информировании руководства о проступках своего коллеги «В зависимости от отношений» с ним - таких оказалось 6,8 %. Можно констатировать, что профессиональное сообщество чиновников предпочтение отдает сложившимся горизонтальным социальным связям, проявляя сильнейшую корпоративность на внутриорганизационном уровне. Приведенный нами анализ традиций, умонастроений и предпочтений российского чиновничества лишний раз доказывает, что пока остаются не проясненными механизмы внутри «цеха» чиновников, внедрение инноваций в системе государственного, муниципального управления будут приводить к самым непредсказуемым последствиям. Жизненная и социально-профессиональная позиция чиновничества оказывается тем серьезным ресурсом, без учета которого сложно рассчитывать на эффективность функционирования административного аппарата, на оптимизацию его деятельности в соответствии с ожиданиями и предпочтениями современного российского общества.

1.2 Гипотезы и методология

Агрегированные данные государственной статистики свидетельствуют о том, что темп обновления состава чиновников в России во второй половине 1990х годов был незначительным. Основной «оборот» кадров происходил на нижних этажах, в то время как кадровый состав на верхних менялся мало. Продвижение с низших должностей на высшие было практически заблокировано. В итоге молодежь не имела стимулов долго задерживаться на государственной службе, оставляя чиновников старших возрастов без видимой конкуренции снизу и извне. Такая практика может создавать препятствия к накоплению специфического человеческого капитала в государственном аппарате, вызывая неоправданную и непреодолимую сегментацию коллективов на молодежь, занимающую низшие этажи бюрократической иерархии, и пожилых, монополизировавших высшие. При этом естественно предположить, что «кадровая политика» в таком случае имеет сильный личностный акцент, направленный на формирование внутренне цементированных команд или кланов, связанных клиентарными связями, т.е.отношениями преданности и покровительства между рядовыми сотрудниками и вышестоящими. В конечном счете, все это негативно сказывается на эффективности государственной службы, противопоставляя и текущие, и долгосрочные интересы отдельных групп внутри государственного аппарата. Основные гипотезы, вокруг которых организовано дальнейшее обсуждение, заключаются в следующем:

Гипотеза 1. В обеспечении доступа на государственную службу в России личные неформальные связи играют более существенную роль, чем обезличенные конкурентные и меритократические процедуры и правила.

Гипотеза 2. В карьерном продвижении внутри бюрократических организаций лояльность сотрудников по отношению к руководству более значима, чем деловые меритократические критерии.

Гипотеза 3. Практика доступа на государственную службу и ожидаемая политика продвижения работников в бюрократических организациях формируют индивидуальный прогноз внутриорганизационной карьеры. Такой прогноз значимо влияет на поведение молодых чиновников в системе государственной службы, стимулируя их желание сохранять приверженность нынешнему месту работы или сменить его.

Гипотеза 4. В организациях, придерживающихся меритократически ориентированных процедур в политике найма и продвижения, уровень оплаты труда выше.

Для проверки этих гипотез необходимы индивидуальные данные, которые должны репрезентировать все чиновничество и давать представление о различных аспектах его деятельности, мобильности, оплаты и т.п. Пока что данные такого рода отсутствуют. Мы располагаем гораздо более ограниченными данными специального обследования молодых чиновников, проведенного в 2001-2002 гг. Оно охватило лиц в возрасте до 35 лет, работающих на должностях государственных или муниципальных служащих в федеральных, областных и городских органах управления.

На федеральном уровне были отобраны 10 расположенных в Москве федеральных министерств и ведомств, связанных с управлением экономикой. Для исследования региональных чиновников были выбраны три области европейской части России, расположенные к северу, востоку и к югу от столицы и определенным образом отражающие разнообразие регионов Европейской России. Объектом изучения стали администрации этих областей, а также городские администрации соответствующих областных центров. В каждой из отобранных организаций государственной власти и управления по стандартизированной анкете были опрошены молодые чиновники категории В (наиболее массовой категории государственных служащих), с высшим образованием в возрасте до 35 лет включительно. Всего на федеральном уровне было опрошено 819 человек, в 3%х областных администрациях - 294 и в 3%х городских - 344 человека. В каждой из организаций в выборку попало около 50% от списочного состава чиновников. По областным и городским администрациям опубликован общий обзор полученных результатов . Дополнительным источником информации для данной работы стали материалы, собранные Г.А. Монусовой в 2002 году в ходе интервьюирования руководителей среднего уровня в тех же федеральных министерствах, где проводилось анкетирование молодых специалистов. Эти данные в статье впрямую не используются, но они помогли в формулировании гипотез и основных выводов. Выводы Г. Монусовой, сделанные на основе анализа качественной информации, хорошо согласуются с нашими количественными данными. К схожим выводам пришла А.Е. Чирикова, анализировавшая соотношение между формальными и неформальными правилами функционирования региональной бюрократии также с помощью качественных («мягких») данных.

1.3 Как становятся чиновниками: каналы и инструменты рекрутирования

Значение конкурентного входа на государственную службу отмечается при описании ее функционирования в некоторых странах, добившихся особых экономических успехов. Можно дать, по меньшей мере, три объяснения этому. Во-первых, тщательный отбор обеспечивает селекцию наиболее квалифицированных и производительных работников. Поскольку издержки увольнения в этой сфере высоки, то исправление ошибок, совершенных при найме, очень затруднено. Во-вторых, действие объективных процедур отбора обеспечивает нанятому чиновнику определенную автономию от вышестоящих руководителей, препятствует созданию замкнутых кланов, создает почву для более эффективного взаимного контроля. Все это стимулирует чиновников ориентироваться преимущественно на интересы общества и государства, а не на интересы начальства. В-третьих, конкурсный отбор при входе помогает реализовать и такое важное условие, как равный доступ к государственной службе. Это не только обеспечивает социальную справедливость, но и увеличивает возможности нахождения наиболее достойных кандидатов. В итоге исходный отбор акторов для тех или иных функций влияет на качество исполнения этих функций гораздо сильнее, чем какие-либо иные воздействия на уже отобранных исполнителей - их обучение, стимулирование и т.п., что характерно и для многих других социальных ситуаций. Нацелены ли существующие сегодня в России процедуры отбора на селекцию наиболее перспективных сотрудников или же происходит систематическая аккумуляция «худших» - наименее квалифицированных и производительных? К числу инструментов эффективного отбора относятся квалификационные экзамены (предпочтительно письменные) и тесты, которые могут применяться как сами по себе, так и в рамках конкурсного замещения должностей.

Таблица 1 показывает, какие процедуры реально применяются при найме чиновников и к каким позициям на «входе» они относятся.

Таблица 1. Виды процедур, сопровождающих наем на работу в зависимости от должности входа в организацию * (% от числа ответивших**)

* По результатам ответа на вопрос «Какие процедуры при приеме на работу вы проходили?», можно было указать любое число процедур

** В таблице не заполнены клетки, на которые приходится менее 5 наблюдений

Из таблицы следует, что абсолютно преобладающей формой отбора кандидатов является собеседование, - через него при приеме на работу прошли почти 94% опрошенных молодых чиновников. Не будет большим преувеличением предположить, что «разрешающая способность» собеседования как фильтра при селекции лучших кандидатов крайне мала. Это весьма субъективная процедура, а в приложении к отбору чиновников низшего ранга (в условиях острого дефицита соискателей) она к тому же может быть и совершенно формальной. К более формализованным процедурам можно отнести конкурс и тестирование. Масштабы их использования незначительны: в каждом из этих испытаний участвовали примерно по 4% наших респондентов. Характерно, что чем выше «входная» должность, тем выше степень охвата ими. В конкурсе, например, участвовали лишь 2% специалистов 2%й категории, но уже 7% принятых на должность главного специалиста. Было протестировано лишь 3% специалистов 2%й категории, но уже 9% вновь принятых главных специалистов и 12% консультантов. Эта тенденция сохраняется, если взять и такой показатель, как участие, хотя бы в одной из четырех процедур, повышающих меритократически ориентированную селективность отбора. Среди специалистов 2%й категории таковых было 6%, а, например, среди главных специалистов - 12%. Данные о распространенности процедур отбора на разных уровнях территориальной иерархии приводятся в таблице 2. В областных администрациях при приеме новых сотрудников практика отбора претендентов на основе конкурса, а также использования специальных тестов встречается все же чаще, чем на городском и федеральном уровнях. Доля прошедших хотя бы одну из процедур, повышающих объективность отбора, в областных администрациях в 3 раза выше, чем городских или федеральных. В дальнейшем мы еще не раз столкнемся с тем фактом, что кадровая политика региональных администраций отличается большей нацеленностью на отбор и продвижение наиболее успешных работников.

Таблица 2. Виды процедур, сопровождающих наем на работу, в зависимости от уровня исполнительной власти* (% от числа ответивших, N=1447)

К возможным формам получения информации о кандидате на работу (скрининга), наряду с уже упомянутыми процедурами экзамена и тестирования, относится и предварительная стажировка в организации, а также работа без зачисления в постоянный штат (срочный трудовой договор или трудовое соглашение). Подобные формы занятости дают работнику возможность проявить многие существенные качества, которые при других формах отбора остаются скрытыми, а работодателю -возможность лучше узнать потенциального работника и принять более обоснованное решение о целесообразности его использования в будущем. Но такие формы скрининга также мало распространены в обследованных организациях: доли стажировавшихся и временно работавших составляют около 11%, пересекаясь примерно в 20% случаев. Еще один способ снижения неопределенности при приеме на работу - рекомендации от лиц, пользующихся уважением и доверием нанимателя, или прием на работу тех, с кем наниматель уже знаком. Однако такая практика создает опасность формирования родственно-дружеской, а не деловой среды. Данные таблицы 3 иллюстрируют тот факт, что личные рекомендации (45% случаев) или личное знакомство с будущим работником (40% случаев) как раз и являются доминирующими каналами получения работодателями информации о будущих работниках. Менее 20% молодых чиновников пришли в организацию, не будучи предварительно представленными будущему работодателю. Таким образом, предварительно полученная или собранная работодателем информация явилась в большинстве случаев основой для найма на работу.

Таблица 3. Практика устройства на работу (% от числа ответивших на вопрос*)

В целом, общая структура каналов входа в федеральные, областные и городские администрации примерно одинакова, с небольшими отличиями. «Входные двери» при устройстве на работу в обследуемые федеральные министерства относительно чаще, чем в случае областных и городских администраций, открывались при помощи личной рекомендации, несколько реже - благодаря личным знакомствам. Наоборот, при трудоустройстве в региональные или городские администрации роль личных рекомендаций снижается, а «эффективность» личного знакомства возрастает. Эта разница может быть объяснена масштабом города, где происходит действие. В Москве, где расположены федеральные министерства, население многочисленней, и вероятность прямых связей с непосредственным работодателем несколько ниже. Соответственно, большую нагрузку принимают на себя опосредованные связи, выражением которых является чья-то рекомендация. Городские администрации несколько чаще, чем областные и федеральные, нанимают специалистов «с улицы» и задействуют службы занятости. Это отличие, скорее всего, признак более низкого престижа работы в городских администрациях. Соответственно, более открытый «доступ в чиновники» сегодня не результат специальной политики соответствующей администрации, а естественно сложившееся следствие низкой привлекательности соответствующих рабочих мест. Если рекомендатель основывается на знании профессиональных достоинств рекомендуемого, это снижает неопределенность по поводу качеств нанимаемого на работу и сокращает трансакционные издержки найма (например, на скрининг или обучение). Для этого он должен хорошо знать рекомендуемого по работе. Но те рекомендации, по которым приходят на работу молодые чиновники, вряд ли выполняют вышеупомянутую функцию. Об этом свидетельствует состав рекомендателей (таблица 4), среди которых более четверти составляют знакомые рекомендуемого и знакомые знакомых, 27% - его родственники и знакомые родственников. Понятно, что эти люди (в отличие, например, от преподавателя вуза или научного руководителя - их рекомендациями воспользовались только 8% респондентов) вряд ли могут объективно оценить деловые качества претендента на должность.

Таблица 4. Кем является рекомендатель по отношению к претенденту на должность (в % от числа ответивших)

Итак, факты свидетельствуют о том, что процедуры «входа» работника в государственные и муниципальные администрации чаще всего неэффективны с точки зрения отбора претендентов «по заслугам» и вряд ли его обеспечивают. В большей степени они приспособлены к заполнению вакансий лояльными начальству работниками. Позиция большинства руководителей, как показали проведенные интервью, препятствует развитию процедур меритократического отбора в российской государственной/муниципальной службе. Такие управленцы критикуют практику конкурсного отбора за медленность, негибкость, дороговизну и к тому же не верят, что по конкурсу будет отобран именно тот сотрудник, который нужен на данном рабочем месте. Есть и не называемые причины: непосредственные руководители теряют при конкурсном отборе часть своей власти и поэтому вряд ли будут сторонниками соответствующих нововведений. Для того чтобы избежать найма сотрудника по конкурсу, руководители департаментов, как правило, находят организационные возможности - например, право нанимать без конкурса человека, состоящего в кадровом резерве. Приходится признать, что в сопротивлении руководителей практике конкурсного отбора можно найти определенные рациональные основания. Дело в том, что в стране не развита общая инфраструктура рекрутирования и мобильности: отсутствуют надежно зафиксированные «кредитные истории» соискателей рабочих мест, нет культуры рекомендаций и доверия рекомендателям, нет достоверных рейтингов профессиональных учебных заведений, не разработаны тесты и процедуры для конкурсного отбора кандидатов. Поэтому внедрение механизмов меритократического отбора является очень сложной задачей, для решения которой необходима комплексная реформа всей кадровой работы. Если все же эту работу удастся выполнить и механизмы меритократического отбора будут внедрены в систему государственной службы, то в выигрыше окажется не только общество, получающее более квалифицированных и свободных от непосредственного административного давления чиновников, но и сами вновь нанимаемые чиновники.

Возрастет престиж их работы, их автономия, возможности мобильности в системе государственной муниципальной службы, их социальная защищенность. Характерно, что сами молодые чиновники высказываются в пользу проведения объективных конкурсов при замещении вакансий (в соотношении пять с половиной к одному - 67 против 12%). Возможно, они связывают с такими конкурсами и надежды на «раскупорку тромбов» в системе продвижения уже внутри организации. Поступление на работу в министерство или в администрацию области (города) - лишь первый шаг в карьере государственного служащего. Второй шаг - адаптация к правилам, господствующим в данной организации, выработка собственных стратегии и тактики поведения. Каждый молодой сотрудник должен для себя дать ответ на вопрос о том, есть ли здесь перспектива карьеры? Если да, что надо делать и как себя вести? А что делать, если такая перспектива не просматривается? Или «цена» карьеры слишком велика? От того, как молодые сотрудники отвечают на эти вопросы, зависит и их будущее в организации (и вообще в системе государственной службы), и будущее самой организации. Рассмотрим далее, как именно молодые сотрудники представляют свою карьеру и строят свои жизненные планы.

Глава II.Предвидение карьеры. Правовые основы организации

И все же столь значительное число допускающих мысль о высших карьерных достижениях - явное свидетельство того, что среди наших респондентов довольно заметна группа молодых чиновников, уверенных в себе и в сильной степени ориентированных на вертикальную социальную мобильность.

«Пределы роста» в представлениях опрошенных слабо дифференцированы в зависимости от того, где они работают (на федеральном, региональном или муниципальном уровне). Так, у сотрудников министерств видение карьеры несколько оптимистичнее. И хотя разница не очень велика, она все же добавляет веса общему набору аргументов в пользу того, что карьерное продвижение в министерствах представляется молодым чиновникам относительно более реальным. Для того чтобы молодые специалисты сами были готовы инвестировать ресурсы в собственное развитие, а непосредственные руководители не мешали их потенциальной карьере, у тех и у других должно быть достаточно ясное представление о принципиальных механизмах и перспективах карьеры государственного служащего. Здесь важно видеть как ее горизонт, так и «транспортные средства» (например, компетентность, инициативность, лояльность), с помощью которых к этому горизонту можно двигаться. Если «длинная» восходящая карьера вообще маловероятна, то все более или менее амбициозные и способные люди скоро начнут смотреть «на сторону». Если же горизонт возможной карьеры для молодого работника достаточно протяженный, актуальным становится вопрос о критериях продвижения.

Таблица 5. Представления о возможностях и пределах карьеры (в % к опрошенным)*

В нашем исследовании молодым людям был задан вопрос: «Что, по вашему мнению, прежде всего обеспечивает продвижение по службе в вашей организации?». Список «подсказок» включал 16 различных вариантов, раскрывающих возможные критерии продвижения людей на государственной службе. Можно было выбрать любое число позиций, но респонденты сами ограничивали себя и в среднем давали около 4 ответов (84% респондентов выбрали 6 или менее вариантов ответов). Распределение ответов на этот вопрос (табл. 6) показывает, что, по мнению респондентов на должностное повышение, прежде всего, влияют достаточный для новой должности уровень компетентности (этот критерий указали 54% респондентов) и способность осваивать новые виды работы, развиваться (45%). Итак, критериями продвижения, на взгляд молодых чиновников, чаще всего являются деловые качества, причем востребованные для новой должности и ее освоения. Характеристики же нынешней работы (на них указывают такие варианты ответов, как хорошая работа на предыдущей должности, инициативность и самостоятельность) упоминаются реже. Возможно, этим и объясняется, почему, скажем, на должности начальников отделов часто набирают людей со стороны. Ненамного отстает по частоте упоминаний от двух качеств лидеров и воспринимаемая принадлежность претендента на должностной рост к команде единомышленников. Распространенность этого критерия продвижения лишний раз напоминает о существовании в бюрократических организациях неформальных объединений чиновников - «управленческих команд». «Командность» не обязательно противостоит интересам дела, но все же не вписывается в веберовские критерии построения идеальной бюрократии. Веберовский подход принципиально индивидуалистичен: чиновник, в идеале, должен быть свободным от любых внутрикорпоративных интересов, обязан служить только интересам дела, его карьера должна строиться на основе только его личных заслуг. В этом смысле «командная игра» бюрократов свидетельствует о несовершенстве российской бюрократии с точки зрения веберовских критериев. Упоминание о принадлежности к команде единомышленников позволяет респонденту придать оттенок благородства интересам команды, к которой он принадлежит. А вот следующие по частоте упоминания социальные качества уже лишены этой благородной окраски: в них прямо акцентируется личная преданность, служение «лицам», а «не делу». Именно в этом смысл таких критериев продвижения, как умение подать себя, связи и знакомства, знание тонкостей «аппаратной» работы, лояльность по отношению к руководству.

Напомним, что П. Эванс и Дж. Роч включили в число признаков веберианской бюрократии только гарантии долговременности карьеры, ничего не говоря о тех критериях, на основе которых строится продвижение чиновников по уровням иерархии. Но мы полагаем, что содержание критериев продвижения тоже фактически входит в число этих признаков. Чиновник может рассчитывать на предсказуемую долговременную карьеру лишь в том случае, когда продвижение строится на основе оценки его деловых заслуг, и не может строить подобные ожидания, если его карьера зависит от прихотей начальства и необходимости под них подстраиваться.

Различные критерии продвижения осознаются молодыми чиновниками не изолированно, а в определенных сочетаниях. Взаимосвязи между этими критериями можно определить с помощью факторного анализа. Интегральные показатели (факторы), построенные на его основе, более обобщенно характеризуют представления респондентов о том, что влияет на продвижение в тех организациях, где они работают (табл. 7). В таблице приводятся два первых фактора, объясняющих в сумме 27% дисперсии исходных признаков. Первый фактор собрал все основные переменные, характеризующие деловые критерии продвижения.

Таблица 6. Воспринимаемые чиновниками критерии продвижения (в % от числа ответивших)

Его можно назвать параметром продвижения по заслугам, или параметром меритократического продвижения в организации. Значительные положительные нагрузки по фактору имеют такие характеристики, как «способность осваивать новые виды работы, развиваться» (примечательно, что эта переменная имеет наибольший вес), «самостоятельность в работе», «инициативность», «достаточный уровень компетентности для новой должности», «хорошая работа на предыдущей должности». Заметную отрицательную нагрузку по фактору имеет только один показатель - «связи и знакомства». Чем выше значение данного фактора для конкретного респондента, тем больше его/ее убежденность в том, что действующие принципы продвижения основаны на деловых способностях и заслугах. И, соответственно, тем сильнее, по мнению молодых чиновников, приверженность организации меритократическим принципам продвижения, понятнее перспективы собственной карьеры. В показателях, имеющих положительные нагрузки по фактору, зависимость карьеры от отношений работника с руководством или другими значимыми фигурами не просматривается, а критерий «связи и знакомства» имеет даже отрицательную нагрузку. Поэтому высокая выраженность данного фактора у человека связана с ощущением, что карьера зависит от него самого - его трудовых усилий и способностей. Критерии продвижения, вошедшие во второй фактор с наиболее заметными весами, находятся в иной плоскости, нежели вышеперечисленные. Это, во-первых, не зависящие от человека его демографические характеристики - пол и возраст, и, во-вторых, те виды активности, которые направлены на поддержание связей с руководством и другими значимыми в организации фигурами. Среди них: проявление лояльности по отношению к руководству, установление связей и знакомств, умение «подать» себя как хорошего работника, знание тонкостей аппаратной работы. Это как раз те характеристики, которые можно отнести к категории «вне делового» социального капитала.

Характерно, что показатель «принадлежность к команде единомышленников» тоже вошел в данный фактор, хотя его факторная нагрузка ниже, чем у иных, не имеющих благородной окраски социальных качеств.

Общий смысл критериев продвижения, объединившихся в данном факторе, состоит в том, что при их использовании основная власть над карьерой чиновника находится в руках руководства. При этом она либо безраздельна (когда речь идет о продвижении по критериям возраста и пола), либо поддается влиянию со стороны того, кто хочет продвинуться, но способ этого влияния - только личное служение руководству. Таким образом, чем выше значение фактора, тем сильнее убежденность респондентов в том, что лишь умелые подхалимы со связями, да еще и подходящие по анкетным данным имеют шансы продвинуться наверх. Этот фактор можно условно назвать параметром продвижения, основанного на лояльности руководству. Полученные факторы хорошо соответствуют двум противоположным формам государственного управления - бюрократической и патримониальной, описанным М. Вебером. Есть, правда, одно любопытное отличие. У Вебера эти две противоположные формы выступают как полюса одного и того же параметра: с ростом меритократичности падает роль критериев лояльности, и наоборот. По результатам же факторного анализа получилось, что существует два независимых параметра: в каждой административной организации есть свое меритократическое и свое «лояльностное» начала, и их величины варьируют независимо друг от друга.

Итак, ответы респондентов на различные вопросы о продвижении приводят к одному и тому же результату: критерий компетентности опережает по значимости критерий лояльности. Этот вывод свидетельствует о том, что система продвижения служит интересам дела и организована в соответствии с веберовскими критериями рациональности. Правда, рассматривая подобные факты, надо иметь в виду, что система отбора при продвижении вступает в действие уже после того, как осуществилось действие системы отбора при найме. Найм же в рассматриваемых организациях, напомним, был организован, главным образом, на основе личных связей и рекомендаций, обеспечивающих необходимый минимум лояльности. Возможно, наличие подобного «фильтра на лояльность» при входе на государственную или муниципальную службу и позволяет руководству меньше контролировать лояльность сотрудников в процессах отбора внутри организации.

.2 Правовые основы организации карьеры

Прохождение государственной службы служащими, их профессиональное и служебно-должностное продвижение. Регулирующее влияние на него с, одной стороны, нормы права, а с другой - совокупность факторов организационного порядка, направленных на реализацию требований законодательства по государственной службе. Служебные отношения на государственной службе регулируют различные отраслями права: международное, конституционное, трудовое, административное, финансовое и пр. Основополагающие идеи в области прав человека изложены во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1948г. Среди прочих прав оговорено и следующее. «Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. Отталкиваясь от этого документа, Верховный Совет РСФСР утвердил Декларацию прав человека и гражданина (22 ноября 1991 г.). Согласно этой Декларации граждане России имеют «равное право доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обуславливаются только характером должностных обязанностей».

Право граждан на равный доступ к государственной службе не обойдено и в Конституции России. Также Конституция регламентирует право россиян распоряжаться своими способностями к труду: выбирать род деятельности и профессию, получать образование в государственных и муниципальных учебных заведениях. В сфере государственной службы перечисленные правовые положения конкретизируются в принятых законах, указах Президента, постановлениях Правительства РФ. Среди них необходимо выделить: Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (принят Государственной Думой 05 июля 1995 года); Указы Президента «О реестре государственных служащих» (№33 от 11 января 1995 г.) и «О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих» (от 23 августа 1994 г). В свете темы настоящей работы наиболее значимым представляется закон «Об основах государственной службы РФ». В нем, кроме всего прочего, отражен карьерный подход к прохождению государственной службы. Определяющим при приеме на государственную службу являются способы отбора лиц на государственные должности. В прошлом практиковалась система собеседований с кандидатами и соответствующее назначение на должность по решению руководителя. Закон дает более прогрессивный подход к отбору. В нем регламентируется конкурсная система отбора кадров на государственные должности. Это позволяет избежать необъективности в оценке претендентов. Российское законодательство определяет два вида конкурсов: конкурсы документов и конкурсы на основе испытаний. Первый тип проводится для замещения вакансий старших должностей, второй - для ведущих, главных, высших должностей. Конкурс документов проводится в рамках государственных органов, в них имеют право участвовать как служащие того учреждения, где проводится конкурс, так и лица со стороны. Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией.

Он включает в себя прохождение службы на определенной государственной должности в течение определенного срока (для граждан, впервые принятых на государственную службу, а также при переводе из другой специализации - 3-6 месяцев). Испытание позволяет служащему раскрыть свои профессиональные качества, доказать соответствие занимаемой должности. По российское законодательству испытание завершается квалификационным экзаменом, цель которого - определение профессиональных, деловых, личностных качеств кандидата на должность. Результатом экзамена может быть назначение на должность, принадлежащую к одной из пяти групп государственных должностей государственной службы. В иерархическую структуру должностей входят: младшие, старшие, ведущие, главные. Их конкретные названия определяются по каждому виду службы Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих (утвержден Указом Президента РФ от 03 сентября 1995 г. №981). Указанные должности являются для служащих ступенями должностной карьеры. Кроме того, по результатам государственного квалификационного экзамена государственным служащим присваиваются квалификационные разряды, соответствующие определенным группам должностей. Это определяет прохождение профессионально-квалификационную карьеру. Порядок присвоения квалификационных разрядов регламентируется соответствующим Положением (утверждено Указом Президента РФ от 22апреля 1996 г. №576). Критериями для разрядов служит: профессиональное образование; стаж государственной службы; стаж и опыт работы по специальности; знание правовых основ деятельности в рамках занимаемой должности. Предусматривается возможность сдачи экзамена по инициативе работника, что является немаловажным фактором в карьерном росте, самореализации, профессионально-квалификационном положении.

Выдвижение служащих на вышестоящие должности, как правило, осуществляется на основе аттестации. Ее порядок и условия проведения устанавливаются федеральными законами субъектов РФ. Кроме того порядок аттестации оговорен в Положении, утвержденном Указом Президента РФ от 09 марта 1996 г. №353. Для проведения аттестации необходимо создание специальной комиссии, в состав которой включаются независимые эксперты, что необходимо для компетентной и объективной оценки претендента. По результатам аттестации комиссия может выносить на рассмотрение руководителя рекомендации о повышении служащего в должности, присвоении ему очередного квалификационного разряда, о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую должность, о материальном поощрении. Однако на данный момент аттестацию нельзя считать средством движения кадров. Данные опросов показывают, что основным способом должностного продвижения пока еще остается единоличное решение руководителя - 60% респондентов. Совпадение реального продвижения с выводами аттестации отмечают лишь 14% служащих.

Для подготовки государственных служащих Государственным комитетом РФ по высшему образованию в 1994 г. была введена специальность 061000 «Государственное и муниципальное управление» с присвоением квалификации - менеджер. Профессиональная деятельность специалистов этого профиля осуществляется в системе органов представительной, судебной, исполнительной властей, в иных государственных органах. Подготовка таких специалистов началась только в последние годы. Обучение проводится в таких учебных заведениях, как Российская академия государственной службы при Президенте РФ, Академия народного хозяйства при Правительстве РФ, Финансовая Академия при Правительстве РФ и некоторые другие. Введен государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации служащих. Общие цели и задачи решения данной проблемы определены в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», принятом Государственной Думой 19 июля 1996 г., а применительно к государственной службе - в Указе Президента РФ от 23 августа 1994 года. «О повышении квалификации государственных служащих»» постановлении Правительства РФ №1047 «Об организации переподготовки и повышении квалификации государственных служащих органов государственной власти».

.3 Зарубежный опыт

Рассматривая вопрос об управлении карьерой государственных служащих нельзя обойти вниманием опыт зарубежных стран.

Соединенные Штаты Америки.

Начало современно гражданской службе на уровне федерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие систему заслуг и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей.

В 1978 г. был введен Закон о реформе гражданской службы. В соответствии с ним были созданы: Управление по работе с персоналом, Управление особого советника,. Совет по охране системы заслуг. Кроме того было предусмотрено ежегодное проведение оценки работы служащих, была создана Служба высших руководителей.

В США существует детальная классификация работ и должностей в зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственности, к которой тесно привязаны ставки оплаты труда. Служащие, попадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов. Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе. Для СВР установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения. Набор служащих осуществляется управлением по руководству персоналом. Управление проводит экзамены по установленным программам. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности боле высокого разряда служащему также необходимо выдержать экзамен. Управление отвечает за организацию обучения и повышения квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их проведение департаментами и ведомствами. В 1988 году почти 97% всех федеральных служащих прошли оценку своих профессиональных способностей. Она проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От ее итогов зависит судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда.

В Законе о Службе высших руководителей определены два типа должностей: карьерные и общие. На карьерные должности могут назначаться лишь кадровые чиновники, что должно обеспечить стабильность госаппарата и «гарантировать его беспристрастность и доверие народа к правительству». Каждому министерству дается квота на карьерные должности.

На общие должности могут назначаться представители других профессиональных групп. Одна из важнейших особенностей СВР - ее гибкий характер. Пройдя квалификационные процедуры отбора и победив в конкурентной борьбе, государственный служащий получает возможность занимать различные должности внутри СВР, независимо от его первоначальной позиции, вследствие чего эта система не имеет должностных границ. В 1989 г. был принят закон, согласно которому все карьерные чиновники обязаны проходить аттестацию. По этому поводу в справочнике для членов СВР сказано: «Аттестация имеет своей целью повысить результативность деятельности карьерных членов СВР, в том числе посредством поощрения их творческого развития и с целью оказания помощи тем руководителям, которые испытывают определенные трудности, но обладают потенциалом для достижения хороших результатов».

В организации государственной службы Франции сочетаются система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). В соответствии с этим служащие делятся на две группы: служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму; служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы, составляющие ее костяк. Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус госслужащих и получившее определенный разряд в иерархии административных органов, служб, учреждений государства.

Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и пр.). Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю профессиональную жизнь. Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Несмотря на взаимозависимость рангов и должностей, полное совпадение между ними необязательно. Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени, ранге или должности. Получение ранга определяется результатами конкурсных экзаменов и прохождением повышения квалификации. Повышение в ранге зависит от выслуги лет и аттестации. Аттестация является также условием повышения к должности. Для перевода в более высокую категорию необходимо либо решение руководства, либо прохождение конкурса. Конкурс обычно необходим и для перевода в другой корпус. Забота о карьере государственных служащих во Франции начинается уже на этапе обучения. В систему обучения входит ряд специальных учебных заведений.

Важнейшее из них - Национальная Школа Администрации (ЭНА) - готовит государственных служащих высшей категории Окончание ЭНА открывает путь к самым высоким административным должностям. Учебный процесс продолжается более двух лет и рассчитан на активные методы обучения (работа с документами, семинары, контакты со специалистами и др.). Обучение платное. Изучаются дисциплины по следующим направлениям: юриспруденция, административное право, бюджет и налоги, экономика, государственное управление, иностранные языки. Выпускникам школы предоставляются места в администрации с учетом результатов учебы.

Япония.

По численности государственных служащих Япония значительно уступает странам западной Европы и США, что связано с относительно небольшими размерами государственного сектора в стране. Японская государственная служба в зависимости от характера работы делится на две основные группы: «обычная служба» - основная масса чиновников; и «особая служба» - немногочисленный самый верхний слой чиновников государственного аппарата. Назначение на государственную службу производится на основе вступительных экзаменов, которые проводятся по принципу «открытых дверей» с сообщением о времени и месте их проведения в средствах массовой информации.

Подобная система была введена в Японии еще в конце XIX века и действует до настоящего времени практически без изменений.

Через конкурсные экзамены проходит и повышение в должности. Японские законы формально дают каждому лицу, поступившему на административную службу, равное право на повышение в должности. Совет по делам персонала (контролирующий орган при кабинете министров) ежегодно летом проводит конкурсные экзамены на повышение в должности работников «обычной службы», в которых могут участвовать любые лица, находящиеся на нижестоящих постах. Однако существует ряд ограничительных условий, предъявляемых к претендентам на руководящие посты. Главным условием является образовательный ценз. Существующие порядки исключают возможность назначения на посты начальников отделов, департаментов лиц, не имеющих высшего образования. Кроме того успешная сдача экзаменов не означает автоматического назначения на должность. Как правило, требуется как минимум полугодичный испытательный срок, по истечении которого при положительных результатах и происходит назначение. Служебное положение чиновников определяется должностями, которые они занимают в соответствии со своими рангами, стажем работы и прочими обстоятельствами. От должности, определяющей объем полномочий, зависят размеры жалования, жестко регламентированные специальной шкалой. В соответствии с ней, все чиновники подразделяются на восемь рангов. Каждый ранг, в свою очередь делится на 15 разрядов. Ранг зависит от должности, занимаемой в государственном аппарате, а разряд от стажа работы, образования, служебных характеристик.

На государственной службе Японии действует специфическая система «пожизненного найма» (что характерно и для большинства учреждений и предприятий страны). Эта система предполагает длительную (вплоть до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной организации. Его должность и размер жалования напрямую зависит от продолжительности непрерывного стажа. Данная система предполагает практическое отсутствие межведомственных перемещений чиновников и частые (каждые 2-3 года) перемещения внутри ведомства, что можно считать основными отличительными чертами японской государственной службы. Специфической особенностью является «культ» образования. Высшее образование дает чиновникам ряд преимуществ. К примеру, если лица со средним или средним техническим образованием зачисляются при поступлении на службу во 2-ой разряд 8-го ранга, то выпускники университета сразу получают 1-й разряд 7-го ранга. В дальнейшем выпускники университетов также получают ряд привилегий и льгот при служебном повышении в рангах и разрядах. Немаловажным является «ранг» университета.

Заключение

В данной работе мы исходили из предположения о том, что эффективность деятельности чиновников зависит от степени соответствия их характеристик идеальному типу бюрократии, описанному М. Вебером. Целью работы была оценка того, в какой мере практика рекрутирования и продвижения российских чиновников в исполнительной власти согласуется с веберовскими представлениями об идеальной бюрократии. Показано, что найм молодых чиновников, как правило, не базируется на процедурах, обеспечивающих отбор кандидатов на основе их компетентности. Подбор претендентов осуществляется на основе личных связей и рекомендаций, крайне редко практикуются экзамены и тесты, специальные конкурсы. В то же время исследования, проведенные в других странах, свидетельствуют о том, что именно меритократичность отбора на государственную службу наиболее сильно способствует эффективности бюрократии. По-видимому, слабость этого звена в организации российской государственной службы заслуживает особого внимания и приоритетного реагирования в рамках административной реформы. При анализе представлений респондентов о процессах продвижения выяснилось, что возможный горизонт их карьеры на государственной службе достаточно короток. Более двух третей респондентов, отмечающих некоторые возможности продвижения для себя и своих коллег, считают, что «потолок» этого продвижения расположен достаточно низко. Все же около трети респондентов полагают, что молодой человек «в редких случаях может рассчитывать на большее - достичь самых высоких позиций в организации». Это свидетельствует о том, что среди опрошенных есть группа молодых чиновников с сильной ориентацией на вертикальную социальную мобильность, подкрепляемой уверенностью в собственной карьерной перспективе. Анализ мнений чиновников о критериях иерархического продвижения показал, что чаще всего на повышение в должности влияют деловые качества, которые требуются для новой должности и ее освоения. Этот вывод противоречит нашим исходным предположениям о том, что лидировать будут критерии лояльности, смысл которых противоположен и заключается в принадлежности работника к неформальному объединению чиновников - управленческой команде и, соответственно, умении в подобную команду «вписаться» и сохранять преданность ее членам. Однако критерии лояльности по частоте упоминаний все же ненамного отстают от собственно деловых качеств. Кроме того, надо учесть, что система отбора при продвижении вступает в действие уже после того, как осуществилось действие системы отбора при найме. Поскольку же найм в рассматриваемых организациях был основан на личных связях и рекомендациях, обеспечивающих необходимый минимум лояльности, то возможно, что наличие подобного фильтра при входе на государственную, муниципальную службу позволяет руководству меньше контролировать лояльность сотрудников в процессах отбора, продвижения внутри организации.

Факторный анализ представлений респондентов о критериях продвижения продемонстрировал наличие двух независимых факторов, первый из которых характеризует меритократическое продвижение, а второй продвижение, основанное на лояльности руководству. Данные факторы хорошо соответствуют двум противоположным формам государственного управления - бюрократической и патримониальной, как они описаны М. Вебером. Правда, у Вебера эти две противоположные формы выступают как полюса одного и того же параметра. Факторный анализ представляет их как два независимых параметра: в каждой административной организации есть свое меритократическое и свое «лояльностное» начала, и они варьируют независимо друг от друга. Чиновник может рассчитывать на предсказуемую долговременную карьеру лишь в том случае, если продвижение строится на основе оценки его деловых заслуг и не может строить подобные ожидания, если его карьера зависит от прихотей начальства и необходимости под них подстраиваться. Регрессионный анализ показывает, что оценка чиновниками процесса продвижения как меритократического отрицательно влияет на их желание покинуть организацию, а убеждение в том, что карьера зависит от лояльности - связано с этим желанием положительно. Меритократичность процесса продвижения позитивно связана также с заработками чиновников, сдерживая тем самым процессы негативного отбора. Несовершенство механизмов организации карьеры, вкупе с другими несоответствиями российской бюрократии веберовскому идеальному типу, стимулируют у значительной части государственных и муниципальных чиновников активный поиск альтернативных возможностей трудоустройства на фоне слабой приверженности государственной или муниципальной службе в целом.

Последствия этого многообразны: значительные потери специфического человеческого капитала, приобретенного в данной сфере, аккумуляция в исполнительной власти работников, наименее конкурентоспособных на рынке труда, создание благоприятных условий для коррупции, снижение эффективности всего государственного аппарата.

Список использованных источников и литературы

Нормативно-правовые акты

.        Всеобщая декларация прав человека. Принята и провозглашена резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года

.        Декларация прав и свобод человека и гражданина. Принята Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года.

.        Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года//Российская газета.1993.25 декабря

.        О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 06. 07. 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063

.        О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих: указ Президента РФ от 23 августа 1994 г. № 1722 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 18. Ст. 2066

.        О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 N 79-ФЗ (ред. от 29.11.2010)//Собрание законодательства РФ.2004.№49.ст.6411

7.      О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 N 125-ФЗ (ред. от 27.07.2010)// Официальный сайт компании "Консультант Плюс". <http://www.consultant.ru>. (дата обращения 20.12.2010).

.        О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы: указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 (ред. от 01. 08. 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 1. - Ст. 118

.        Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 (ред. от 20. 03. 2007 г.) Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 33. - Ст. 3196

Литература

.        Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность: Исследование клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияние на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России.2- е изд., доп. М. Московский общественный научный фонд. 2000. 317с.

.        Атаманчук, Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. - М.: Изд-во РАГС, 2003.-272 с.

.        Виноградова Е., Кириченко О., Кудюкин П. Государственная и муниципальная служба: с чем столкнется будущая реформа. Результаты пилотного социологического исследования. М.: Московский центр Карнеги, 2000.250 с.

.        Гимпельсон В.Е. Численность и состав российской бюрократии: между советской номенклатурой и госcлужбой гражданского общества // Вопросы экономики. 2002. № 11.С 13-16.

.        Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие для вузов/ Под ред. А.В. Оболонского. М.: Дело, 1999.С 356.

.        Государственное управление и государственная служба за рубежом// Курс лекций. М.: Изд. СЗАГС, 1998.С272.

.        Кинев, А. Ю. Государственная гражданская служба Российской Федерации: законодат. база, документы, комментарии / А. Ю. Кинев. - М.: Омега-Л, 2007. - 151 с.

.        Казаченкова, О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе / О. В. Казаченкова // Журнал российского права. - 2006.- № 3.- С. 78-83.

.        Магун В.С., Брим Р., Гимпельсон В.Е., Морозков С.В., Чирикова А.Е. Молодые специалисты на российской государственной и муниципальной службе. Научный доклад по итогам исследования областных и городских администраций. М.: ИС РАН, 2003. С162.

.        Монусова Г.А. Как становятся чиновниками и продвигаются по службе Общественные науки и современность. 2004. № 3.С61-70.

.        Мэннинг Н., Паррисон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. М.: Весь мир, 2003.С495.

.        Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной

службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002.С168.

.        Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. Пять стратегий

обновления государства: Пер. с англ. / Под ред. Л.И. Лопатникова. М.: Прогресс, 2001.С536.

.        Реформа государственного управления в России: Рабочие материалы

Центра проблем государственного управления ГУ-ВШЭ. Вып. 1. М.: ГУ ВШЭ, 2002.С239.

.        Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность: материалы ежегодного Междунар. науч. форума / под общ ред. В. А. Шамахова. СПб.: Образование-Культура, 2003. - С684 .

.        Чирикова А. Е. Исполнительная власть в регионах: правила игры формальные и неформальные // Общественные науки и современность. 2004. № 3.С71-80.