Налоговые платежи в муниципальные бюджеты
Введение
Финансово-экономическое положение местного самоуправления на современном этапе является неудовлетворительным. Значительное количество обязательств перед населением, возложенных на муниципальные образования, не соответствует уровню доходов, находящихся в распоряжении местного самоуправления. Сокращение количества местных налоговых платежей с двадцати трёх до двух, отнесение к ним налогов, имеющих слабую собираемость, привело к значительным потерям налоговых поступлений и резкому снижению роли собственных доходов в обеспечении самостоятельности местных бюджетов. Причина сложившейся ситуации кроется в отставании правового регулирования от реальных требований, предъявляемых к муниципальным образованиям в части возложения на них значительного количества обязательств перед населением.
Способы решения задач по определению источников в качестве необходимых ресурсов на уровне государства подвергались неоднократному исследованию и получили достаточное нормативное закрепление в силу особенностей государственной власти как четко регламентированной части политической системы. Представляется, что проблема изыскания средств на удовлетворение потребностей местного самоуправления, анализ источников приобретения этих средств, а также значение финансового обеспечения возникающих нужд на местах заслуживает внимания и решения.
Отсутствие в юридической науке теоретического фундамента для определения собственных доходов местных бюджетов и их состава негативно влияет на формирование указанных денежных фондов, что, в свою очередь, ведет к неисполнению муниципальной властью возложенных на нее полномочий. Общественные отношения, складывающиеся в области установления и взимания местных налогов и сборов, которые должны составлять основу формирования муниципальных бюджетов, имеют пробелы в правовом регулировании, что влияет не только на наполняемость соответствующих бюджетов, но и существенным образом затрагивает права каждого налогоплательщика.
В связи с этим возникает потребность в выработке более глубоких представлений о сущности местных налоговых платежей и финансово-правовом аспекте регулирования собственных доходов муниципальных бюджетов.
налог муниципальный бюджет
Правовые основы местного налогообложения в Российской Федерации
Собственные доходы местных бюджетов состоят из разноплановых поступлений. На основе действующих нормативно-правовых актов предлагается общая классификация указанных доходов, которая проводится исходя из следующих оснований: в зависимости от юридических особенностей и правовой формы денежных поступлений (на собственные налоговые доходы и собственные неналоговые доходы); в зависимости от полноты зачисления источника; в зависимости от вида местного бюджета, на счета которого зачисляются собственные доходы; в зависимости от способа установления собственного дохода; по социально-экономическому признаку; в зависимости от формы поступлений; в зависимости от момента поступления; в зависимости от наличия обязанности по внесению в местный бюджет.
Кроме этого, анализируется правовая природа местных налоговых платежей, признаки, основания их классификации. Установлено, что местные налоговые платежи не только включаются в систему налогов и сборов государства в качестве местного налогового платежа. В отношении указанных взносов имеется соответствующий объем властных полномочий, а также определенная компетенция органов местного самоуправления по их установлению, введению и взиманию. Действие режима взимания того или иного местного налогового платежа ограничено территорией соответствующего муниципального образования. Местные налоговые платежи зачисляются в полном объеме в бюджеты муниципальных образований, формируя их собственные налоговые доходы.
При исследовании юридической сущности местных налоговых платежей установлено, что они являются неизменной составляющей собственных доходов муниципальных бюджетов, занимают в этой системе центральное место. Роль данных платежей возрастает в связи с актуальностью проблемы повышения доходной базы местных бюджетов, уровень которой позволяет самоуправлению выполнять возложенные на него функции, в том числе и по исполнению государственных полномочий. Обосновывается, что местные налоговые платежи являются не просто одним из доходных источников муниципального бюджета, а как основная часть его собственных доходов служат предпосылкой к самостоятельности, устойчивости и стабильности развития местного самоуправления.
Устанавливается, что повышение возможности местного бюджета для выполнения возложенных на него задач по социально-хозяйственному обеспечению муниципального образования должно осуществляться за счет увеличения его доходной части от собственных налоговых поступлений (в том числе местных налоговых платежей). Приоритет налоговых поступлений должен быть соблюден, так как отношения, связанные с утверждением, введением в действие и собиранием налогов как таковых и местных налогов, в частности, является самым активным регулятором упорядочения финансовых взаимоотношений между юридическими и физическими лицами и государством.
Помимо выполнения местными налоговыми платежами функций по обеспечению финансовой самостоятельности муниципальных образований, в праве органов местного самоуправления взимать собственные налоги находит свое отражение общая идея о местном самоуправлении как о саморегулирующейся системе, в которой управляющий и управляемый субъекты, сочетаясь в одном лице, определяют правила и условия управления совместно. Поэтому роль местных налогов для муниципальных образований не исчерпывается пополнением доходной базы местных бюджетов.
Местные налоговые платежи являются реальным механизмом укрепления экономики муниципальных образований, а реализация функции императивного воздействия указанных платежей формирует границы допустимого поведения субъектов хозяйственной деятельности на территории муниципального образования. Указанные платежи выполняют компенсационную функцию, а именно: справедливо распределяют доходы между различными группами населения с целью обеспечения социального равновесия на территории муниципального образования. Местные налоговые платежи выступают в качестве источника информации о муниципальном бюджете, в качестве индикатора его доходной части.
Первый этап (IX-середина XVII в.), характеризующийся отсутствием четкой законодательной регламентации вопросов местного налогообложения. Регулирование местных взносов производилось общиной самостоятельно без вмешательства государственной власти.
Второй этап (середина XVII - начало XIX в.) отражает возникновение законодательного оформления вопросов местного налогообложения. Указанный период отличает установление местных налоговых платежей, имеющих целевой характер. Основанием для их сбора являлось обеспечение какой-либо возникшей потребности.
Третий этап (начало XIX - вторая половина XIX в.), когда в России впервые была осуществлена попытка комплексного нормативного урегулирования вопросов местного налогообложения.
Четвертый этап (вторая половина XIX - начало XX в. до 1918 г.) впервые законодательно определяется, что решение местных вопросов целесообразно решать на местном уровне, предоставив общинам право в предусмотренных пределах изыскивать собственные средства самостоятельно.
Пятый этап (1918-1990 гг.), где имело место как значительное расширение перечня местных налогов и сборов, так и резкое их сокращение в результате налоговой реформы 30-х годов.
Шестой этап (1990 г. по настоящее время) - это период возрождения местного самоуправления и местного налогообложения в РФ. Указанный этап характеризуется как увеличением количества местных налоговых платежей, а также предоставлением муниципальным органам права вводить дополнительные взносы, не предусмотренные законодательством РФ, так и уменьшением числа взносов, а также сокращением объема полномочий местных органов в деле установления и взимания местных обязательных платежей.
При анализе нормативных актов отмечается, что эволюция правотворческой мысли о местных налогах и сборах происходила в совокупности, и, соответственно, была взаимоувязана с процессом возникновения, становления и развития местных органов управления, политическими, социальными, финансово-экономическими отношениями, имеющими место в государстве в тот или иной исторический период.
Обосновывается, что собственные доходы местных бюджетов в основном состоят из распределяемых доходных источников, которые отличаются нестабильным поступлением в указанные фонды. Включая в понятие «собственные доходы местных бюджетов» распределяемые источники, законодатель лишает первые их главного качества - гарантированности поступления в соответствующие бюджеты. Получив право на формирование собственных доходов, органы местного самоуправления по существу остались в зависимости от федеральных и, особенно от региональных органов государственной власти, от которых зависит объем передаваемых муниципальным образованиям средств. Отсутствие должного внимания со стороны законодателя к этому институту повлекло за собой недостаточность финансового обеспечения нужд местного самоуправления для формирования собственного самостоятельного бюджета.
Термин «собственные доходы» несет иную смысловую нагрузку и означает, что те или иные источники не только должны поступать в местный бюджет в безвозмездном и безвозвратном порядке, но динамика, состав и количество (по крайней мере, в относительных величинах) их поступлений должна оставаться постоянной. Поступление в местные бюджеты собственных доходов не должно зависеть от вышестоящих уровней, а должно стать результатом принятия местными органами власти самостоятельных решений. Муниципальное образование в предусмотренных законом пределах вправе принимать участие в создании нормативной базы формировании объема собственных доходов и, следовательно, создавать гарантии поступления средств. Указанные функции должны реализовываться, в частности, посредством осуществления муниципального нормотворчества местного самоуправления в налоговой сфере.
Налогообложение в системе формирования местных бюджетов
Получив согласно Конституции РФ право создавать юридические нормы, муниципальные образования стали иметь ограниченное право нормотворчества. Специфической особенностью муниципального нормотворчества является многоступенчатое финансово-правовое регулирование механизма его осуществления, которое производится на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом отмечается, что в настоящее время наметилась тенденция вторжения «федерального элемента» в правовое пространство местных самоуправлений.
Одним из направлений муниципального нормотворчества является налоговое правотворчество, обладающее определенными особенностями, которые обусловлены неразрывной связью с налоговым и бюджетным законодательством государства и носят зависимый и производный от них характер. Здесь налоговое нормотворчество в первую очередь нацелено на формирование доходной части местных бюджетов и реализуется в бюджетном процессе при планировании его собственных доходов. Следовательно, нормотворческие полномочия самоуправления в сфере налогообложения распространяются в большей или меньшей степени на те федеральные, региональные и местные налоги и сборы, которые составляют доходную часть муниципального бюджета.
В зависимости от объема правотворческих функций, выделяются нормотворческие полномочия органов местного самоуправлении в отношении государственных и в отношении местных налоговых платежей, а также самообложения. С учетом действующих нормативно-правовых актов делается вывод, что налоговая нормотворческая самостоятельность представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации может осуществляться в различных пределах, в зависимости от которых выделяется:
а) ограниченная налоговая нормотворческая самостоятельность, которая распространяется на местные налоговые платежи, устанавливаемые федеральным законодательством и подлежащие обязательному взиманию на территории РФ. Представительному органу на местах разрешено принимать нормативные правовые акты, устанавливающие в порядке и пределах, регламентированных федеральным законодателем, некоторые элементы налогообложения;
б) относительно полная налоговая нормотворческая самостоятельность - в отношении средств самообложения, вопросы о введении и использовании которых, с учетом ограничений, установленных федеральным законодателем, решаются на местном референдуме (сходе граждан).
Законодательство о налогах и сборах детерминирует нормотворческую деятельность органов местного самоуправления не только в области материальных, но и процессуальных норм. Местные налоговые нормативно-правовые акты издаются в рамках установленной законом процедуры и не должны нарушать общих принципов налогообложения и сборов, установленных государством.
В процессе формирования местных налоговых платежей, то есть построения их конструкции, осуществляется определенная нормотворческая деятельность. Первоначальное регулирование местных налоговых платежей осуществляется на уровне федеральных законов. Рамочный характер такого правотворчества предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием будет осуществлено на местном уровне. Статус налогового платежа, входящего в систему налогов и сборов государства, те или иные взносы получают по окончании процесса формирования их налогового состава. Установление местного взноса, то есть создание налога как обязательного платежа, заканчивается муниципальными органами в тот момент, когда определяется последний существенный элемент конкретного взноса. Учитывая вышеизложенное, установление данных местных платежей представляет собой урегулированную нормами права деятельность представительных органов государства и местного самоуправления.
Определение специфики формирования доходной части местных бюджетов проводится путем анализа его закрепленных и распределяемых доходов.
Устанавливается, что первоначальное финансово-правовое регулирование доходов местных бюджетов, а также общие принципы их формирования, происходит на федеральном уровне. Вторичное регулирование доходов местных бюджетов осуществляется на региональном уровне в пределах полномочий, определенных федеральными законами, с учетом специфики территорий, где происходит окончательная детализация их состава.
Обосновывается, что в Российской Федерации в целом и в Сибирском федеральном округе в частности правовое регулирование формирования местных бюджетов осуществляется в основном за счет федерального и регионального нормотворчества, а доходные источники имеют, как правило, характер распределяемых доходов. Основную долю поступлений здесь составляют налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций. Полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов сводятся к введению местных налогов, установлению размера ставок по ним и предоставлению льгот по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством РФ. При этом доля местных налоговых платежей в общем объеме налоговых доходов местных бюджетов не превышает 10-12%.
Отмечается, что указанные налоговые источники, хотя и наполняют муниципальный бюджет определенным количеством средств, не отвечают принципам бюджетного федерализма в государстве, а также заложенной Конституцией РФ концепции местного самоуправления. Налог на доходы физических лиц, а также налог на прибыль являются федеральными налогами, тогда так согласно Конституции РФ основным источником доходов муниципальных бюджетов должны являться местные налоговые платежи.
В связи с отсутствием четкого доктринального и законодательного определения взимания местных налоговых платежей предложено под правовым режимом их взимания понимать установленные нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления в пределах, предусмотренных НК РФ, порядок и сроки уплаты данных обязательных платежей. Урегулированные нормами законодательства о налогах и сборах отношения по взиманию местных налоговых платежей создают тот правовой режим, в рамках которого осуществляется исполнение обязанности по их уплате.
В ходе взимания местных налоговых платежей возникают общественные отношения, складывающиеся между государством и муниципальными образованиями с одной стороны, и налогоплательщиками с другой. При этом властной, обязывающей стороной, устанавливающей налоги и обязанность по их уплате, являются публичные субъекты - государство и муниципальные образования. Обращается внимание на то, что если обязанность по уплате налогового платежа исполняется в установленном порядке добровольно, налог не перестает от этого быть «взимаемым», так как правомерные действия налогоплательщика с момента возникновения у него объекта обложения подчинены властным велениям со стороны публичных субъектов - государства и муниципальных образований.
В деятельности по взиманию обязательных платежей особое значение приобретает обеспечение подчинения субъектов правилам, содержащимся в нормах права. Реализация обеспечения исполнения нормативных предписаний должна включать в себя в первую очередь комплекс организационных мероприятий, имеющих целью содействовать участникам соответствующих отношений в реализации их прав и обязанностей, а также проходить под контролем соответствующих властных органов. Правоприменительная деятельность по организации взимания местных налоговых платежей, преследуя не только фискальные цели пополнения бюджетов муниципальных образований, но и защиту имущественных прав налогообязанных лиц, подчинена требованию жесткого правового регулирования, в том числе и при определении компетенции осуществляющего указанную деятельность органа.
Так, налоговый орган посредством предоставленного ему законом правового инструментария создает предпосылки, условия, организует процесс исполнения налоговой обязанности, а также «вынуждает» налогоплательщика исполнить указанное обязательство, в том числе и в принудительном порядке (путем взыскания налогового платежа). Следовательно, взимание - это установленный нормативными актами правовой режим, в рамках которого происходит исполнение обязанности по уплате налога (сбора). Учитывая изложенное, под организацией взимания налоговых платежей предложено понимать целенаправленную деятельность, представляющую собой совокупность процедур, осуществляемых с целью создания условий для исполнения налогоплательщиками (плательщиками сборов, налоговыми агентами) обязанности по уплате (перечислению) налоговых платежей, в том числе в принудительном порядке. Эта организация осуществляется налоговыми органами в рамках налогового процесса, на основе норм законодательства о налогах и сборах. При этом организация взимания налога представляет собой ту сторону налогового процесса, которая непосредственно связана с активной ролью властного субъекта по отношению к субъекту обязанному. Объектом данной деятельности выступает исполнение обязанности по уплате налога.
Основные направления совершенствования собственных бюджетных доходов муниципальных образований
Помимо твердого закрепления за муниципальными бюджетами местных налоговых платежей, а также передачи самоуправлениям полноценных источников доходов, предлагается провести качественное изменение правового регулирования тех источников, которые в настоящее время выступают в качестве доходов местных бюджетов.
Уточнение статуса имущества, «используемого для предпринимательской деятельности» (в целях начисления налога на имущество физических лиц), позволило бы пополнить доходную часть местных бюджетов за счет имущества, которое в указанной деятельности фактически используется (прямо либо косвенно).
В целях определения налоговой базы по местным налоговым платежам предлагается установление в Российской Федерации единой системы инвентаризационной оценки имущества, отвечающей как экономическим, так и географическим условиям в государстве. Кроме этого, в случае несвоевременного направления налогоплательщику налогового уведомления установить запрет на начисление пени и продление срока исполнения налоговой обязанности.
Согласно п. 7 ст. 80 НК РФ формы налоговых деклараций и порядок их заполнения утверждаются Министерством финансов РФ. Следовательно, отсутствие утвержденного бланка декларации по местным налогам формально не будет препятствием для определения платежа в качестве обязательного, и он будет подлежать взиманию на соответствующей территории (п.1 ст. 17 НК РФ). На практике не урегулирование вопроса об отчетности по местным взносам, имеющим порядок внесения в бюджет «по декларации», может привести к невозможности исполнения обязанности по уплате налога добросовестным налогоплательщиком. С учетом этого положения НК РФ нуждаются в дополнении положения о процедуре уплаты налоговых платежей при отсутствии форм отчетности.
Совершенствования требуют нормы БК РФ в части закрепления налога на доходы физических лиц, исходя из норматива не менее 10 % налогового дохода консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по данному платежу (п.2 и п.3 ст. 58 БК) за местными бюджетами на длительное время, а никак не на очередной финансовый год. Улучшить финансовое состояние муниципальных образований может наделение органов субъектов Российской Федерации обязанностями устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты долей федеральных и (или) региональных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (с п. 4 ст. 61, п.3 ст. 61.1, п.3 ст. 61.2 БК РФ). Кроме этого, дальнейшей законодательной проработки требуют вопросы утверждения единой для всех муниципальных образований методики распределения финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Решение поставленной задачи - увеличение собственных доходов местных бюджетов - видится в следующем.
В первую очередь это четкое определение в законодательстве понятия собственных доходов местных бюджетов. Во-вторых, повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований может быть достигнуто путем передачи на местный уровень таких доходных источников, которые должны иметь характер собственных, исходя из своей сути, а не названия, а именно: закрепленные (полностью либо частично) конкретно указанные доходы. Местным бюджетам предпочтительно передать больше финансовых ресурсов в виде отчислений от налогов, а не финансовой помощи, так как налоговые доходы создают предпосылки для заинтересованности муниципальных администраций в развитии соответствующих территорий. В-третьих, необходима разработка реального механизма судебной защиты права местного самоуправления на необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов.
Проведение указанных мероприятий позволило бы обеспечить минимизацию встречных финансовых потоков в государстве, увеличить заинтересованность территорий в наращивании собственных доходов и тем самым заинтересовать органы местного самоуправления в развитии собственной налоговой базы. Они будут способствовать формированию благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, рациональному использованию муниципальной собственности, поднятию уровня местного налогового нормотворчества, уменьшению дотационности местных бюджетов, а в связи с этим и ликвидации иждивенчества со стороны местных властей.
Данные факторы привели бы к ликвидации поводов для перекладывания ответственности на федеральный центр, особенно по вопросам, находящимся в компетенции местного самоуправления. Все вышеизложенное создало бы условия для проведения долгосрочной и, что немаловажно, прогнозируемой экономической и бюджетной политики в государстве.
Заключение
Деятельность местного самоуправления по формированию собственной финансовой базы на протяжении всех этапов становления российской государственности строилась на нормативном ограничении полномочий муниципальных образований в пользу федеральных и региональных властей не только в решении принципиальных вопросов, но и технико-юридической регламентации порядка формировании доходов бюджетов и их использовании.
Налоговую нормотворческую самостоятельность представительных органов муниципальных образований следует подразделять на:
а) ограниченную налоговую нормотворческую самостоятельность, которая распространяется на местные налоговые платежи, устанавливаемые федеральным законодательством и подлежащие обязательному взиманию на территории России. Представительному органу на местах разрешено принимать нормативные правовые акты, устанавливающие некоторые элементы налогообложения в порядке и пределах, предусмотренных федеральным законодателем;
б) относительно полную налоговую нормотворческую самостоятельность - в отношении средств самообложения, вопросы о введении и использовании которых, с учетом ограничений, установленных федеральным законодателем, решаются на местном референдуме (сходе граждан).
В связи с отсутствием четкого доктринального и законодательного определения взимания местных налоговых платежей предложено под правовым режимом взимания понимать установленные нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления в пределах, предусмотренных НК РФ, порядок и сроки уплаты данных обязательных платежей, в рамках которых осуществляется исполнение обязанности по их уплате. Организация взимания местных налоговых платежей представляет собой совокупность процедур, осуществляемых с целью создания условий для исполнения налогоплательщиками (плательщиками сборов, налоговыми агентами) обязанности по уплате указанных платежей, в том числе в принудительном порядке. Указанная деятельность осуществляется органами местного самоуправления и налоговыми органами на основе норм законодательства о налогах и сборах.
Литература
1.Перспективы формирования доходной базы местных бюджетов Вестник ТГУ. 2009. № 301.
2.Основания для классификации собственных доходов местных бюджетов Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 37: Сб. статей. - Томск, 2007.
.Проблемы взимания некоторых местных налогов и сборов в Российской Федерации Актуальные проблемы развития финансового права в Российской Федерации: Сб. статей. - Томск, 2007.
.Новеллы законодательства о собственных доходах местных бюджетов Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 33: Сб. статей. - Томск, 2006. - С. 145-149.
.К вопросу о взимании местных налогов и сборов Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 25: Сб. статей. - Томск, 2005.
7.Собственные доходы муниципальных образований в системе реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 15: Сб. статей. - Томск, 2008.
8.Вопросы установления местных налоговых платежей Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 13.: Сб. статей. - Томск, 2009.
.Понятие и особенности налогового нормотворчества в системе местного самоуправления Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 7: Сб. статей. - Томск, 2010.