Роль и значение государственного бюджета в экономике страны
Содержание
Введение.
Глава 1 Роль
и значение государственного бюджета в экономике страны.
.1 Понятие,
особенности бюджета и бюджетной системы России.
1.2 Бюджетная
классификация и её роль в кассовом исполнении государственного бюджета
1.3 Основные
итоги бюджетной политики России.
Глава 2.
Бюджет как основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости России.
2.1 Анализ
исполнения доходной части бюджета в 2008 году
.2 Анализ
исполнения расходной части бюджета в 2008 году
2.3
Особенности формирования межбюджетных трансфертов за счёт средств федерального
бюджета, предоставляемых субъектам РФ
Глава 3.
Разработка мероприятий по повышению эффективности бюджетной политики России
.1
Приоритетные направления бюджетной политики на среднесрочную перспективу в условиях
мирового финансового кризиса
.2 Прогноз
доходов и расходов федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и
2011 годов
.3
Выравнивание бюджетной обеспеченности и повышение финансовой устойчивости
консолидированных бюджетов субъектов РФ
Заключение
Список
использованной литературы
Введение
В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление
общественными финансами имеет фундаментальное значение с точки зрения
обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей
финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. Стабильность и
долгосрочная устойчивость бюджетов и общественных финансов в более широком
контексте является важнейшим условием управления возрастающими рисками
функционирования общественных финансов. Эти риски в основном обусловлены
действием таких факторов, как колебания цен на товарных рынках, в частности на
нефть; нестабильность доходов от внешней торговли и международных капиталов и
др.
Для России возрастает значение эффективного использования бюджетных
ресурсов для достижения целей и приоритетов государственной политики, поскольку
граждане требуют более качественных и доступных общественных услуг и повышения
эффективности и прозрачности системы государственного управления. Прогресс в
решении этой стратегической задачи является одной из предпосылок для достижения
России долгосрочных целей развития.
В последние годы были приложены серьёзные усилия по модернизации системы
управления общественными финансами. В России этот процесс начинался с
восстановления эффективного бюджетно-налогового контроля и финансовой
стабильности, а с начала 2000-х годов переключился на комплексную модернизацию
системы управления общественными финансами, включающей создание
Стабилизационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой
системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетирования,
ориентированного на результаты. На основе накопленного к настоящему времени
практического опыта сформулированы многие ставшие общепризнанными принципы,
стандарты и критерии, которые представляют собой надёжную основу для
дальнейшего прогресса в сфере управления общественными финансами.
Глобализация экономики создаёт новые риски для стабильности управления
государственными финансами, в частности, за счёт воздействия на общественные
финансы со стороны неопределённости и резких изменений цен на сырьевые товары,
такие как нефть; базовых демографических тенденций (например, старение
населения, что ведёт в более высоким требованиям в отношении пенсионного обеспечения,
социальной поддержки и здравоохранения); растущей взаимозависимости систем
налогообложения. Эти проблемы подчёркивают необходимость продуманных и
эффективно организованных методов управления финансами в целях ограничения
неблагоприятных последствий на национальном уровне.
Бюджет представляет систему экономических отношений между государством,
экономическими субъектами и населением. При помощи бюджета решаются в
Российской Федерации вопросы финансового регулирования как на макроуровне, так
и в отдельных регионах и на уровне местного самоуправления. Государство
использует бюджет в качестве одного из основных инструментов обеспечения своей
деятельности и проведения экономической, социальной политики.
Бюджетная система является одним из наиболее важных институтов любого
государства, эффективность функционирования которого оказывает непосредственное
влияние на качество экономического роста и на уровень общественного
благосостояния. Именно этим фактом объясняется столь серьёзное внимание,
которое в последнее время стало уделяться вопросам бюджетного устройства и
бюджетного процесса.
За последние годы достигнуты большие успехи в области построения
действенной и эффективной бюджетной системы в России. Тем не менее, многие
вопросы ещё только предстоит решить. Прежде всего, это относится к
совершенствованию бюджетного устройства, реформированию межбюджетных отношений,
разграничению полномочий различных участников бюджетного процесса,
совершенствованию системы государственного контроля, перехода финансовой системы
на бюджетирование, ориентированное на результат. Чтобы полностью осуществить
задуманное в данной области, необходимо иметь четкое представление о
современном состоянии бюджетной сферы, основных принципах её функционирования,
существующих проблемах формирования государственного бюджета и возможных
перспективах развития с учётом международного опыта.
Цель работы заключается в разработке предложений по повышению
эффективности бюджетной политики России.
Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:
─ рассмотрена роль и значение государственного бюджета в экономике
страны;
─ проведён анализ бюджета как основы обеспечения долгосрочной
финансовой устойчивости России;
─ рассмотрены особенности формирования межбюджетных
трансфертов за счёт средств федерального бюджета;
─ разработаны мероприятия по повышению эффективности
бюджетной политики России.
Объект исследования - бюджетная политика государства.
Предмет исследования - государственный бюджет.
При написании работы использовались законы и нормативные акты, труды
ведущих российских и зарубежных специалистов, материалы периодических изданий.
Главным достоинством используемых источников является комплексное изложение
основных направлений бюджетного устройства и бюджетной системы, а также государственного
бюджета РФ.
Практическая значимость работы заключается в том, что её основные
рекомендации и направления можно использовать для повышения эффективности
бюджетной политики и государственного бюджета Российской Федерации.
Глава 1 Роль и значение государственного бюджета в экономике страны
.1 Понятие, особенности бюджета и бюджетной системы России
Центральное место в системе государственных финансов занимает
государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства на
текущий финансовый год. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет
как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных
для финансового обеспечения задач и функций государства и местного
самоуправления». Таким образом, аккумулируя с помощью государственного бюджета
денежные средства, государство через финансовые механизмы осуществляет
выполнение возложенных на него обществом политических, экономических и
социальных функций, а именно содержание государственного аппарата, армии, правоохранительных
органов, выполнение социальных программ, реализация приоритетных экономических
задач и т.д.
В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества
большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках
принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов,
позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является
финансовая система общества и входящий в её состав - государственный бюджет.
Именно через государственный бюджет производится воздействие на образование и
использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств
[13].
Бюджет, как фонд денежных средств, в цельном виде никогда не существует.
Бюджет является лишь планом образования и использования общегосударственного
фонда денежных средств, то есть росписью доходов и расходов государства,
согласованных друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и
использования. Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных
средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций
государства и местного самоуправления.
С помощью государственного бюджета государственные власти получают
финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, армии,
осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т.е. для
выполнения государством возложенных на него функций. Государственный бюджет,
являясь основным финансовым планом государства, даёт органам власти реальную
экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет отражает
размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым
налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления
расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового
продукта.
Бюджетное устройство, в свою очередь, определяет организацию
государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между её
отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в
бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны
формирования и использования бюджетных средств.
Бюджетная система РФ - основанная на экономических отношениях и
государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность
федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов
государственных внебюджетных фондов [11].
Построение современной бюджетной системы началось в 1991 г. и проходило
на фоне серьёзных преобразований в российской экономике, которые в значительной
степени определили первостепенные задачи, стоящие перед бюджетной системой.
Особое место среди них занимают необходимость адаптации экономики к рыночным
условиям хозяйствования.
Организационное построение бюджетной системы всецело зависит от формы
государственного устройства. У государств с федеративным устройством, наряду с
федеральным и местными бюджетами, выделяются бюджеты субъектов Федерации.
Бюджеты нижестоящих уровней не входят в бюджеты вышестоящих уровней.
Основы бюджетного устройства РФ определяются Конституцией страны и её
государственным устройством как федеративной республики, субъектами Федерации
которой являются республики в составе РФ, края, области, автономные округа. В
соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ бюджетная система
Российской Федерации состоит из трёх уровней (приложение 1):
· федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
· бюджетов субъектов РФ (региональных бюджетов) и бюджетов
территориальных государственных внебюджетных фондов;
· местных бюджетов, в том числе: бюджеты муниципальных районов,
городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов
федерального значения; бюджеты городских и сельских поселений.
Государственные внебюджетные фонды представляют собой фонды денежных
средств, предназначенные для реализации конституционных прав граждан на
пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае
безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.
Бюджет муниципального образования является формой образования и расходования
денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесённых к
предметам ведения местного самоуправления [9].
В рамках бюджетов субъектов РФ (региональных бюджетов) обеспечиваются
образование и расходование денежных средств, предназначенных для решения задач
и выполнения функций, отнесённых к предметам ведения субъекта РФ. Бюджет
субъектов РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его
территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ, который в свою очередь
вместе с федеральным бюджетом образует консолидированный бюджет РФ.
Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех
доходах и расходах региона или страны в целом, они не утверждаются и служат для
аналитических и статистических целей.
Бюджетная система РФ включает: федеральный бюджет, 21 республиканский
бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджеты
городов Москвы и Санкт-Петербурга, 1 областной бюджет автономной области, 10
окружных бюджетов, автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов
(районные, городские, поселковые и сельские бюджеты) (рис.1).
Рис.1 Схема консолидированного бюджета РФ
Как показывает рис.1, бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны
и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов РФ не включаются в
федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты. Все
бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, законов
субъектов РФ и правовых актов представительных органов местного самоуправления
соответственно [24].
Характеристика бюджетной системы предполагает не только определение её
структуры, но и принципов организации, что формирует содержание бюджетного
устройства государства. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (гл. 5),
принципы функционирования бюджетной системы РФ следующие:
· единство бюджетной системы;
· разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной
системы; самостоятельность бюджетов разных уровней;
· полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов
государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета;
· эффективность и экономность использования бюджетных средств;
· общее покрытие расходов бюджета;
· гласность; достоверность бюджета;
· адресность и целевой характер использования бюджетных
средств.
Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного
законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной
системы, форм бюджетной документации и отчётности, бюджетной классификации
бюджетной системы, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый
порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов
и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учёта и
отчётности бюджетов бюджетной системы, единство порядка исполнения судебных
актов по обращению взыскания на средства бюджетов.
Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней
означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов
за бюджетами бюджетной системы, а также определение полномочий органов
государственной власти по формированию доходов, установлению и исполнению
расходных обязательств [1].
Принцип самостоятельности бюджетов означает:
1) право и обязанность органов государственной власти и органов местного
самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и
эффективность использования бюджетных средств;
2) право и обязанность органов государственной власти и органов
местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ
самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
) право органов государственной власти и органов местного
самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и
сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня
бюджетной системы РФ;
) право органов государственной власти и органов местного
самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования
средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых
осуществляется за счёт субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);
) недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих
исполнению одновременно за счёт средств бюджетов двух и более уровней бюджетной
системы РФ, или за счёт средств консолидированных бюджетов, или без определения
бюджета, за счёт средств которого должно осуществляться исполнение
соответствующих расходных обязательств;
) недопустимость непосредственного исполнения расходных
обязательств органов государственной власти и местного самоуправления за счёт
средств бюджетов других уровней, а также введения в действие в течение
финансового года изменений бюджетного законодательства [14].
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований
означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти
субъектов РФ и местного самоуправления, установление и исполнение расходных
обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов
РФ и местных бюджетов, определение объёма, форм и порядка предоставления
межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями,
установленными Бюджетным кодексом РФ.
Принцип сбалансированности означает, что объём предусмотренных бюджетом
расходов должен соответствовать суммарному объёму доходов бюджета и поступлений
из источников финансирования его дефицита.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств
означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и
получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения
заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения
наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы
бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из
источников финансирования его дефицита.
Принцип гласности подразумевает: обязательное опубликование в открытой
печати утверждённых бюджетов и отчётов об их исполнении, полноту представления
информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по
решению законодательных органов государственной власти и местного
самоуправления; обязательную открытость для общества и средств массовой
информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов.
Принцип достоверности бюджета означает надёжность показателей прогноза
социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность
расчёта доходов и расходов бюджета [26].
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств подразумевает,
что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей
бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных
целей.
Таким образом, соблюдение перечисленных принципов бюджетной системы
позволяет правильно организовать бюджетный процесс и обеспечивает исполнение
всех функций бюджета.
.2 Бюджетная классификация и её роль в кассовом исполнении
государственного бюджета
Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой
доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной
системы РФ, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления
бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов
бюджетной системы РФ.
Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации
Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной
классификации Российской Федерации, которые в соответствии являются едиными для
бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляются Министерством финансов Российской
Федерации [21].
Бюджетная классификация Российской Федерации включает:
─ классификацию доходов бюджетов;
─ классификацию расходов бюджетов;
─ классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
─ классификацию операций публично-правовых образований (далее
- классификация операций сектора государственного управления).
Код классификации доходов бюджетов РФ состоит из:
1) кода главного администратора доходов бюджета;
2) кода вида доходов;
) кода подвида доходов;
) кода классификации операций сектора государственного управления,
относящихся к доходам бюджетов.
Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за
ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о
соответствующем бюджете. Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью,
подстатью и элемент дохода.
Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группами и подгруппами доходов
бюджетов являются:
) налоговые и неналоговые доходы:
─ налоги на прибыль, доходы;
─ налоги и взносы на социальные нужды;
─ налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на
территории РФ;
─ налоги на товары, ввозимые на территорию Российской
Федерации;
─ налоги на совокупный доход;
─ налоги на имущество;
─ налоги, сборы и регулярные платежи за пользование
природными ресурсами;
─ государственная пошлина;
─ задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и
иным обязательным платежам;
─ доходы от внешнеэкономической деятельности;
─ доходы от использования имущества, находящегося в
государственной и муниципальной собственности;
─ платежи при пользовании природными ресурсами;
─ доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат
государства;
─ доходы от продажи материальных и нематериальных активов;
─ административные платежи и сборы;
─ штрафы, санкции, возмещение ущерба;
─ доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от
возврата остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих
целевое назначение, прошлых лет;
─ возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных
трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет;
─ прочие неналоговые доходы [10];
) безвозмездные поступления:
─ безвозмездные поступления от нерезидентов;
─ безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации;
─ безвозмездные поступления от государственных
(муниципальных) организаций;
─ безвозмездные поступления от негосударственных организаций;
─ безвозмездные поступления от наднациональных организаций;
─ прочие безвозмездные поступления.
Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия по
установлению и нормативному правовому регулированию налогов, сборов и иных
обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по
неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету
бюджетной системы Российской Федерации [1].
Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации элементами
доходов являются:
1) федеральный бюджет;
2) бюджеты субъектов Российской Федерации;
) бюджеты муниципальных районов;
) бюджеты городских округов;
5) бюджеты внутригородских муниципальных образований городов
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
6) бюджеты городских и сельских поселений;
) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации;
) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации;
) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского
страхования;
) бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского
страхования.
Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяется
код подвида доходов. Министерство финансов Российской Федерации утверждает
перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых
являются органы государственной власти РФ, Центральный банк РФ, органы
управления государственными внебюджетными фондами РФ и (или) находящиеся в их
ведении бюджетные учреждения.
Код классификации расходов бюджетов состоит из:
1) кода главного распорядителя бюджетных средств;
2) кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;
) кода классификации операций сектора государственного управления,
относящихся к расходам бюджетов.
Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и
подразделами классификации расходов бюджетов являются:
1. общегосударственные вопросы;
2. национальная оборона;
. национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
. национальная экономика;
. жилищно-коммунальное хозяйство;
. охрана окружающей среды;
. образование;
. культура, кинематография, средства массовой информации;
. здравоохранение, физическая культура и спорт;
. социальная политика;
. межбюджетные трансферты;
Перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе
ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо в
установленных Бюджетным кодексом РФ случаях сводной бюджетной росписью
соответствующего бюджета [1].
Код классификации источников финансирования дефицитов бюджетов состоит
из:
1) кода главного администратора источников финансирования дефицитов
бюджетов;
2) кода группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования
дефицитов бюджетов;
) кода классификации операций сектора государственного управления,
относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.
Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группами и подгруппами
источников финансирования дефицитов бюджетов являются:
) источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов:
· государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в
валюте Российской Федерации;
· кредиты кредитных организаций в валюте Российской Федерации;
· бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ;
· кредиты международных финансовых организаций в валюте РФ;
· изменение остатков средств на счетах по учету средств
бюджета;
· иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов.
) источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов:
─ государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых
указана в иностранной валюте;
─ кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные
кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов
международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте;
─ кредиты кредитных организаций в иностранной валюте;
─ иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.
Перечень статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов
утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете при утверждении
источников финансирования дефицита бюджета [19].
Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и
статьями операций сектора государственного управления являются:
) доходы:
─ налоговые доходы;
─ доходы от собственности;
─ доходы от оказания платных услуг;
─ суммы принудительного изъятия;
─ безвозмездные поступления от бюджетов;
─ взносы на социальные нужды;
─ доходы от операций с активами;
─ прочие доходы;
) расходы:
─ оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда;
─ оплата работ, услуг;
─ обслуживание государственного (муниципального) долга;
─ безвозмездные перечисления организациям;
─ безвозмездные перечисления бюджетам;
─ социальное обеспечение;
─ расходы по операциям с активами;
─ прочие расходы;
3) поступление нефинансовых активов: увеличение стоимости основных средств;
увеличение стоимости нематериальных активов; увеличение стоимости
непроизведенных активов; увеличение стоимости материальных запасов;
4) выбытие нефинансовых активов: уменьшение стоимости основных средств;
уменьшение стоимости нематериальных активов; уменьшение стоимости
непроизведенных активов; уменьшение стоимости материальных запасов [23];
) поступление финансовых активов:
─ поступление на счета бюджетов;
─ увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм
участия в капитале;
─ увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале;
─ увеличение задолженности по бюджетным кредитам;
─ увеличение стоимости иных финансовых активов;
─ увеличение прочей дебиторской задолженности;
6) выбытие финансовых активов: выбытие со счетов бюджетов; уменьшение
стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале; уменьшение
стоимости акций и иных форм участия в капитале; уменьшение задолженности по
бюджетным ссудам и кредитам; уменьшение стоимости иных финансовых активов;
уменьшение прочей задолженности;
) увеличение обязательств: увеличение задолженности по внутреннему
государственному долгу; увеличение задолженности по внешнему государственному
долгу; увеличение прочей кредиторской задолженности;
) уменьшение обязательств: уменьшение задолженности по внутреннему
государственному долгу; уменьшение задолженности по внешнему государственному
долгу; уменьшение прочей кредиторской задолженности [1].
Бюджетная классификация обусловлена потребностями:
· прогнозирования, планирования, формирования и исполнения бюджетов;
· ведения бухгалтерского учёта и составления отчётности;
· осуществления государственного финансового контроля за полным
и своевременным поступлением налоговых и других обязательных платежей по
категориям плательщиков, а также целевым и адресным использованием средств;
· проведения экономического анализа состояния государственных и
муниципальных финансов и качества управления ими;
· кодирования показателей бюджетов и отчётности при внедрении
информационных технологий.
Таким образом, рациональное и эффективное управление государственными
финансами в условиях большого разнообразия бюджетных поступлений и расходов, а
также сложности бюджетных отношений подтверждают необходимость использования
единой законодательно утверждённой системы учёта финансовых потоков.
.3 Основные итоги бюджетной политики России
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах были
определены стратегические ориентиры на среднесрочную перспективу - содействие
социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном
учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов. Следование
этим стратегическим ориентирам позволило существенно продвинуться в достижении
определенных на среднесрочную перспективу целей бюджетной политики - улучшения
качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных
структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем
макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности
управления общественными финансами. Были реализованы меры по следующим
направлениям.
. Модернизация бюджетного процесса
В результате внесения комплексных поправок в Бюджетный кодекс РФ была
создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития
бюджетной системы страны, повышения результативности бюджетных расходов и
реструктуризации бюджетного сектора. Законодательно определен новый механизм
использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, установлены параметры
формирования нефтегазового трансферта и ограничения на размер дефицита
федерального бюджета [16].
Действовавший в 2004 - 2007 годах Стабилизационный фонд Российской
Федерации выполнил возложенные на него задачи поддержания макроэкономической
стабильности, защиты экономики и бюджетной системы от колебаний
внешнеэкономической конъюнктуры, снижения долговой нагрузки. Сформированы
Резервный фонд, призванный обеспечить сбалансированность федерального бюджета и
исполнение принятых расходных обязательств в случае недостаточности
нефтегазовых доходов, и Фонд национального благосостояния, ориентированный
прежде всего на накопление финансовых средств для обеспечения долгосрочной
устойчивости пенсионной системы.
В целях обеспечения преемственности и предсказуемости бюджетных
проектировок, создания правовой основы для заключения многолетних
государственных контрактов, формирования среднесрочных ориентиров для бизнеса
осуществляется переход всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации к
среднесрочному финансовому планированию; федеральный бюджет и бюджеты
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации формируются и
утверждаются на 3-летний период.
В 2007 году федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации впервые были приняты на 2008 год и на плановый период 2009
и 2010 годов, что позволило заложить основу для формирования в текущем году
бюджетных проектировок на 2009 - 2011 годы в формате "скользящей
трехлетки". Многие субъекты Российской Федерации и муниципальные
образования также утвердили свои первые 3-летние бюджеты.
. Внедрение механизмов бюджетирования по результатам.
Законодательно установлены нормы, направленные на повышение
результативности бюджетных расходов. В качестве новых бюджетных инструментов
введены долгосрочные и ведомственные целевые программы, государственные и
муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты,
упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций, созданы
предпосылки для развития новых форм оказания и финансового обеспечения
государственных и муниципальных услуг [12].
Однако практическое внедрение этих инструментов и механизмов неоправданно
затянулось. Правительство Российской Федерации в установленные сроки не
утвердило порядки формирования, реализации и оценки эффективности долгосрочных
целевых программ, формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной
программы, формирования и финансового обеспечения государственного задания
федеральным государственным учреждениям. Не создана в полном объеме нормативная
и методическая база формирования и финансового обеспечения государственных
заданий автономным учреждениям.
Поправками к Бюджетному кодексу Российской Федерации более четко
определены состав и полномочия участников бюджетного процесса, расширена
самостоятельность и повышена ответственность главных распорядителей,
распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении
бюджетов, формировании и представлении бюджетной отчетности.
С 2008 года внедрена система мониторинга качества финансового управления,
осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета. В то же
время переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной
системы сдерживается устаревшими законодательными нормами, регламентирующими
осуществление государственного и муниципального финансового контроля,
ответственность за нарушение бюджетного законодательства, а также сложившейся
практикой внесения изменений в утвержденные бюджеты, особенно в конце
финансового года [22].
. Корректировка налогового законодательства.
С 2008 года в целях стимулирования инновационной деятельности установлено
освобождение от уплаты налога на добавленную стоимость при передаче
исключительных прав на основные виды интеллектуальной собственности.
Предусмотрено также освобождение от уплаты этого налога
научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ
независимо от источников их оплаты. Введен повышающий коэффициент амортизации для
основных средств, используемых исключительно для научно-технической
деятельности.
В 2007 году введены единая декларация по налогу на добавленную стоимость
и общий порядок возмещения этого налога, упрощена процедура получения налоговых
вычетов по налогу на добавленную стоимость.
В Налоговый кодекс Российской Федерации внесены изменения, стимулирующие
более активное участие некоммерческих организаций в осуществлении социальной
деятельности за счет исключения целевых поступлений отдельных видов денежных
средств при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций.
Реформирована система налоговых вычетов, предоставляемых физическим
лицам. Введен новый вычет на сумму отчислений на добровольное пенсионное
страхование, а также объединены все социальные вычеты на образование и
здравоохранение с увеличением предельной суммы единого вычета до 100 тыс.
рублей.
. Бюджетные расходы
Бюджетные расходы в целом способствовали реализации приоритетов
экономического и социального развития страны. С 1 февраля 2008 г. на 14%
увеличены фонды оплаты труда федеральных государственных учреждений, на 9
процентов повышено денежное довольствие военнослужащих.
Была продолжена работа по повышению уровня жизни пенсионеров. С 1 декабря
2007 г. увеличен размер базовой части трудовой пенсии на 300 рублей, с 1
августа 2008 г. предусмотрена ее индексация на 15 процентов. С 1 февраля 2008
г. страховая часть трудовой пенсии проиндексирована на 12 процентов, а с 1
апреля 2008 г. - еще на 7,5 процента [12].
В 2007 году существенно увеличены размеры ежемесячных денежных выплат
федеральным льготникам и стоимость набора предоставляемых им социальных услуг,
размеры "детских" и других социальных пособий. Соответствующие
бюджетные ассигнования предусмотрены и на 2008 год.
Реализованы решения, направленные на капитализацию институтов развития и
финансовое обеспечение важнейших инфраструктурных проектов.
Ряд значимых результатов был получен в рамках приоритетных национальных
проектов. В сфере здравоохранения осуществлялись дополнительные денежные выплаты
690 тыс. медицинских работников первичного звена. Средняя заработная плата
врачей первичного звена в 2007 году достигла 22 тыс. рублей. Практически все
амбулаторно-поликлинические учреждения страны переоснащены современным
рентгенологическим, ультразвуковым и эндоскопическим оборудованием,
электрокардиографами, обновлено свыше 70 процентов парка санитарного
автотранспорта. В рамках программы "Родовой сертификат" медицинская
помощь оказана 92 процентам рожениц. Проведена дополнительная диспансеризация и
медицинский осмотр 14,2 млн. человек, увеличен объем обеспечения населения
высокотехнологичными видами медицинской помощи, которая за 2006 - 2007 годы
была предоставлена 313 тыс. человек.
В сфере образования осуществлялись выплаты за классное руководство -
более чем 800 тыс. учителей. За 2006 - 2007 годы предоставлено 20 тыс. грантов
лучшим учителям. Гранты на реализацию инновационных образовательных программ
получили 6 тыс. школ. В 15 тыс. школ установлено современное учебное
оборудование. Завершено подключение всех школ к международной компьютерной сети
«Интернет». Более чем 140 тыс. сельских школьников получили возможность
пользоваться школьными автобусами [12].
Реализация мероприятий приоритетного национального проекта «Доступное и
комфортное жилье - гражданам России» оказала существенное воздействие на
расширение объемов жилищного строительства. За 2007 год они возросли на 19,4
процента и составили 60,4 млн. кв. метров. В 2006 - 2007 годах в уставный
капитал открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному
кредитованию» внесено 8,2 млрд. рублей, кроме того, ему были предоставлены
государственные гарантии в объеме 30 млрд. рублей. Совокупный объем ипотечных
кредитов достиг 538 млрд. рублей. Выполнены государственные обязательства по предоставлению
жилья 31,2 тыс. семей. Обеспечены жильем за счет средств федерального бюджета
13,7 тыс. семей ветеранов и инвалидов. Предоставлена государственная поддержка
в улучшении жилищных условий 82 тыс. молодых семей.
В рамках реализации приоритетного национального проекта в сфере
агропромышленного комплекса за 2006 - 2007 годы привлечены инвестиционные
кредиты на срок до 5 лет в объеме 66,3 млрд. рублей, на срок до 8 лет - 148,9
млрд. рублей, кредиты малым формам хозяйствования - на сумму 91,9 млрд. рублей.
При федеральной финансовой поддержке обеспечены жильем 32,3 тыс. молодых
специалистов на селе. Реализация этого приоритетного национального проекта
продолжится в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и
регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на
2008 - 2012 годы.
В то же время в целом бюджетные учреждения слабо ориентированы на
повышение качества оказываемых ими услуг, эффективное использование бюджетных
ассигнований и закрепленного за ними государственного имущества. В ряде случаев
сложилась практика взимания разного рода поборов с населения за оказание
гарантированных государством и уже оплаченных бюджетом услуг и увлечения
"внебюджетными" доходами в ущерб основной деятельности. В результате,
с одной стороны, усиливаются различия в доступности и качестве бюджетных услуг
для разных категорий населения, с другой - проявляется резкая меж- и
внутриотраслевая дифференциация реального финансового состояния бюджетных
учреждений [12].
. Межбюджетные отношения
Принятые в 2007 году поправки в Бюджетный кодекс РФ завершили закрепление
на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов
стимулами, это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и
неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.
В целом оправдывает себя и механизм делегирования субъектам Российской
Федерации исполнения федеральных полномочий, финансовое обеспечение которых
осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Изменены подходы к порядку обеспечения федеральной поддержки
осуществления инвестиций в объекты, находящиеся в собственности субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований, предполагающие отказ от
утверждения детализированного перечня этих объектов на федеральном уровне и
переход к заключению между федеральными и региональными органами власти
соглашений, предусматривающих взаимные обязательства по осуществлению
инвестиций в такие проекты.
Оправдал себя механизм содействия позитивным структурным изменениям в
регионах, предусматривающий предоставление субъектам Российской Федерации
федеральных субсидий. Начиная с 2008 года впервые на законодательном уровне
созданы стимулы для сокращения дотационности бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов за счет расширения бюджетных полномочий субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований с высокой степенью бюджетной
самообеспеченности. В то же время предоставление бюджетам субъектов Российской
Федерации субсидий из федерального бюджета не увязывается с эффективностью
деятельности субъектов РФ, что снижает стимулирующую роль таких субсидий [12].
Серьезную озабоченность вызывает и тот факт, что ряд субъектов Российской
Федерации отложили до 2009 года завершение реформы местного самоуправления и
формирование связанных с ней инструментов и методов межбюджетных отношений.
Далеко не всегда органами государственной власти субъектов РФ соблюдаются
установленные Бюджетным кодексом РФ принципы финансовых взаимоотношений с
муниципальными образованиями, в том числе - закрепление за местными бюджетами
на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты
субъектов РФ. С трудом преодолеваются традиции «централизованного
регулирования» доходов и расходов местных бюджетов.
государственный
федеральный бюджет
Глава 2 Бюджет как основа обеспечения долгосрочной финансовой
устойчивости России
.1 Анализ исполнения доходной части бюджета в 2008 году
В 2008 году динамика параметров бюджетной системы РФ существенно
отличается от преобладающих тенденций предыдущего года. Если по итогам 2007
года доходы и расходы бюджетов всех уровней выросли по сравнению с аналогичными
показателями 2006 года, то в 2008 году изменения носили разнонаправленный
характер: на фоне экономического кризиса произошло сокращение доходов бюджета
расширенного правительства до 38,5% ВВП (на 1,7% ВВП по сравнению с 2007 г.) и
федерального бюджета до 22,3% ВВП (на 1,3% ВВП) (приложение 2). В то же время
доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ увеличились на 0,2% до 14,9% ВВП
(таблица 1).
Таблица 1
Исполнение доходов и расходов бюджетов всех уровней власти в 2004-2008
гг. (% ВВП)
|
Показатель
|
2004 г.
|
2005 г.
|
2006 г.
|
2007 г.
|
2008 г.
|
|
Федеральный бюджет
|
|
|
|
|
|
|
Доходы
|
20,1
|
23,7
|
23,3
|
23,6
|
22,3
|
|
Расходы
|
15,8
|
16,3
|
15,9
|
18,1
|
18,2
|
|
Дефицит (-) / Профицит (+)
|
4,3
|
7,4
|
7,4
|
5,5
|
4,1
|
|
Консолидированные бюджеты
субъектов РФ
|
|
|
|
|
|
|
Доходы
|
14,1
|
13,9
|
14,1
|
14,7
|
14,9
|
|
Расходы
|
13,9
|
13,6
|
13,6
|
14,6
|
15,1
|
|
Дефицит (-) / Профицит (+)
|
0,2
|
0,3
|
0,5
|
0,1
|
-0,1
|
|
Бюджет расширенного
правительства
|
|
|
|
|
|
|
Доходы
|
37,5
|
39,7
|
39,6
|
40,2
|
38,5
|
|
Расходы
|
32,0
|
31,6
|
31,2
|
34,1
|
33,7
|
|
Дефицит (-) / Профицит (+)
|
4,6
|
8,1
|
8,4
|
6,1
|
4,8
|
Направления изменения в объёме расходов также отличались для бюджетов
разных уровней. Если расходы федерального и региональных бюджетов выросли по
сравнению с 2007 г. на 0,1% и 0,5% ВВП (до 18,2% и 15,1% ВВП) соответственно,
то расходы бюджета расширенного правительства, напротив, снизились на 0,4% до
33,7% ВВП. Расходы федерального бюджета увеличились исключительно за счёт роста
расходов на межбюджетные трансферты (на 0,7% до 6,4% ВВП). В то же время, если
рассматривать расходы без учёта этого раздела функциональной классификации, то
они снизились на 0,6% ВВП. Похожая ситуация и с региональными бюджетами.
Основное увеличение произошло за счёт трансфертов внебюджетным фондам (на 0,4%
до 0,5% ВВП), хотя и другие разделы в целом показали небольшой рост (0,06%
ВВП). Таким образом, увеличение в 2008 году по сравнению с 2007 годом расходов
федерального и региональных бюджетов произошло в основном за счёт межбюджетных
трансфертов и, соответственно, это увеличение не могло повлиять на объём
расходов бюджета расширенного правительства [25].
Рост расходов федерального бюджета по сравнению с 2007 годом,
происходивший на фоне падения доходов, привёл к сокращению профицита
федерального бюджета (на 1,4% до 4,1%). Вследствие опережающего роста расходов
бюджетов субъектов РФ по итогам 2008 г. был зафиксирован дефицит региональных
бюджетов (в размере 0,1% ВВП). Расходы бюджета расширенного правительства, хотя
и снизились в долях ВВП, но всё же в значительно меньшей степени, чем доходы.
Это привело к существенному сокращению профицита на 1,3% до 4,8% ВВП.
Во второй половине 2008 г. ухудшение финансового состояния хозяйствующих
субъектов повлекло за собой снижение бюджетных доходов. Сокращение доходов
расширенного правительства по сравнению с 2007 г. обусловлено сокращением
налоговых доходов (на 0,5% ВВП). Наименее заметно снижение налоговых доходов на
федеральном уровне (на 0,1% до 21,2% ВВП), при этом сокращение неналоговых
доходов (на 0,4% до 1,1% ВВП) и безвозмездных поступлений от других бюджетов
бюджетной системы (на 0,7% до 0,003% ВВП) явились основными факторы общего
снижения доходов федерального бюджета в 2008 г. Увеличение доходов региональных
бюджетов связано с ростом трансфертов из федерального бюджета на 0,8% до 2,7%
ВВП (при этом налоговые и неналоговые доходы показали снижение).
Отличительной чертой динамики бюджетных доходов всех уровней за
рассматриваемый период стало усиление амплитуды ежемесячных налоговых доходов с
выраженным затухающим характером (рис.2).
Рис.2
Динамика налоговых и неналоговых доходов бюджета расширенного правительства и
цен на нефть в 2007-2008 гг.
Важным
фактором изменений в динамике налоговых доходов по сравнению с 2007 г. является
внутренний НДС, уплата которого с начала 2008 г. осуществляется на квартальной
основе. Этим обстоятельством объясняются всплески налоговых поступлений в
январе, апреле, июле и октябре, а также последовавшие за ними в течение двух
месяцев снижения доходов по сравнению с соответствующими периодами 2007 г.,
когда при отсутствии поступлений от НДС возмещения налога из бюджета
продолжались. Однако в связи с кризисом Правительством РФ было принято решение
о рассрочке платежей по внутреннему НДС за третий квартал, в результате чего
наблюдалось ощутимое сокращение налоговых поступлений в октябре.
На
рис.3 представлены среднемесячные значения нефтегазовых доходов и
ненефтегазового дефицита федерального бюджета в 2005-2008 гг. ненефтегазовый
дефицит показан на графике со знаком «+» для более наглядного сравнения с
объёмом нефтегазовых доходов.
Рис.
3 Среднемесячные значения нефтегазовых доходов и ненефтегазового дефицита
федерального бюджета в 2007-2008 гг. (в % ВВП)
Как
видно из рис.3, доля нефтегазовых доходов федерального бюджета в ВВП в 2008 г.
колебалась в пределах 6,6-13,4%, при этом наблюдалось устойчивое снижение этого
показателя во второй половине года, связанное с ухудшением конъюнктуры на
мировом рынке нефти. В то же время, доля нефтегазовых доходов, несмотря на
некоторое снижение, остаётся на высоком уровне. При этом величина не
нефтегазового дефицита федерального бюджета в 2008 г. находилась на протяжении
почти всего года выше отметки в 5% ВВП, за исключением трёх месяцев, когда
наблюдался профицит. Это свидетельствует о сохранении серьёзных конъюнктурных
рисков для системы государственных финансов России. Нельзя не отметить резкий
рост не нефтегазового дефицита федерального бюджета в конце года, когда он
достиг рекордного для периода с 2005 по 2008 г. значения в 28,3% ВВП. Увеличение
расходов в долях ВВП в конце года, обусловивший такой дефицит, связано
преимущественно с традиционной неравномерностью исполнения расходных
обязательств, а также со снижением номинального ВВП в декабре 2008 г.
Высокие
нефтегазовые доходы прошедшего года позволили создать финансовый резерв в виде
профицита бюджета, что сделало возможным не только в полном объёме выполнить
взятые государством расходные обязательства, но и ежемесячно осуществлять
пополнение созданных Резервного фонда и Фонда национального благосостояния
(таблица 2).
Таблица
2
Направления
использования нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2008 г., млрд. руб.
|
Показатель
|
Итого
|
|
Нефтегазовые доходы
|
4145,8
|
|
Направления их
использования:
|
|
|
на обеспечение
нефтегазового трансферта
|
2125,0
|
|
перечисление средств в
Резервный фонд
|
420,6
|
|
перечисление средств в Фонд
национального благосостояния
|
1590,2
|
Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального
бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального
бюджета за счёт нефтегазовых доходов и средств Резервного фонда (приложение 3).
Размер нефтегазового трансферта на 2008 г. был ограничен величиной, равной 6,1%
ВВП, и был полностью профинансирован уже в августе 2008 г. Начиная с этого
месяца, нефтегазовые доходы стали зачисляться в Резервный фонд и Фонд
национального благосостояния. В конечном итоге объём накопленных средств в
Резервном фонде и Фонде национального благосостояния на начало 2009 г.
составлял 9,7% и 6,2% ВВП в рублёвом эквиваленте соответственно.
Поступления доходов федерального бюджета 2008 г. были запланированы в
первоначальном варианте закона о федеральном бюджете на 2008 г. в сумме 6644,4
млрд. руб. (приложение 4). Это на 4,6% ниже фактического значения исполнения
доходной части бюджета по итогам 2007 г. (таблица 3).
Таблица 3
Основные характеристики федерального бюджета РФ в 2008 г.
|
Показатель
|
2007 г.
|
2008 г.
|
|
Млрд. руб.
|
% ВВП
|
Млрд. руб.
|
% ВВП
|
|
Доходы, в т.ч.:
|
7779,1
|
23,6
|
9274,1
|
|
налоговые доходы
|
7042,0
|
21,3
|
8817,6
|
21,2
|
|
неналоговые доходы
|
737,1
|
2,3
|
456,5
|
1,1
|
|
Отчисления в Резервный фонд
и Фонд национального благосостояния
|
1903,1
|
5,8
|
2342,6
|
5,6
|
|
Доходы без учёта средств,
подлежащих зачислению в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния
|
5876,0
|
17,8
|
6931,5
|
16,7
|
|
Расходы, в т.ч.:
|
5983,0
|
18,1
|
7566,6
|
18,2
|
|
процентные расходы
|
143,1
|
0,4
|
153,3
|
0,4
|
|
непроцентные расходы
|
5839,9
|
17,7
|
7413,3
|
17,8
|
|
Профицит федерального
бюджета
|
1796,1
|
5,5
|
1707,5
|
4,1
|
|
Профицит/дефицит (без учёта
доходов, подлежащих зачислению в Резервный фонд и Фонд национального
благосостояния)
|
-107,0
|
-0,3
|
-635,1
|
-1,5
|
|
Оценка ВВП
|
32987
|
-
|
41540
|
-
|
Несмотря на то, что с августа 2008 г. цены на нефть начали стремительно
снижаться, в среднем за год они превысили показатели, заложенные в бюджете на
2008 г. Это способствовало перевыполнению плана по доходам бюджетной системы,
вследствие чего были внесены уточнения в закон о федеральном бюджете, в
соответствии с которым его доходы были повышены на 8965,7 млрд. руб., расходы -
до 7737,8 млрд. руб.
На рис.4 представлена помесячная динамика доходов федерального бюджета в
2006-2008 гг.
Рис.4
Доходы федерального бюджета РФ в 2006-2008 гг., % ВВП
Как
показывает рис.4, наблюдается существенное падение доли доходов в ВВП в
последние месяцы 2008 г. по сравнению с аналогичным периодом 2006-2007 гг. Это
обусловлено ухудшением кризиса внешнеэкономической конъюнктуры и развёртыванием
кризиса в конце года (таблица 4).
Таблица
4
Цены
на нефть за 2005-2008 гг., долл./баррель
|
Средний уровень цен нефти
сорта «Юралс»
|
2005 г.
|
2006 г.
|
2007 г.
|
2008 г.
|
|
Январь
|
40,02
|
59,18
|
49,79
|
89,61
|
|
Февраль
|
40,65
|
56,37
|
53,73
|
92,01
|
|
Март
|
47,87
|
57,53
|
58,69
|
100,14
|
|
Апрель
|
46,86
|
65,17
|
63,88
|
105,18
|
|
Май
|
44,66
|
64,33
|
64,09
|
118,39
|
|
Июнь
|
50,94
|
63,85
|
68,05
|
127,38
|
|
Июль
|
54,84
|
68,93
|
74,37
|
129,45
|
|
Август
|
58,72
|
68,64
|
68,82
|
111,31
|
|
Сентябрь
|
57,91
|
58,52
|
74,17
|
96,26
|
|
Октябрь
|
54,81
|
54,65
|
79,55
|
69,72
|
|
Ноябрь
|
51,55
|
55,18
|
90,06
|
50,53
|
|
Декабрь
|
53,57
|
58,35
|
87,94
|
38,50
|
|
Средний уровень за год
|
50,20
|
60,89
|
69,43
|
94,04
|
Усиление неравномерности месячной динамики доходов бюджета в 2008 г. было
в значительной степени обусловлено переходом на взимание НДС на квартальной
основе. Снижение деловой активности вследствие развития кризисных явлений в
российской экономике проявилось в сокращении объёмов поступлений в федеральный
бюджет: в 4 квартале в бюджет поступило на 665 млрд. руб. меньше чем в
предыдущем квартале [20].
По итогам 2008 г. сокращение поступлений налоговых доходов в бюджет
расширенного правительства составило порядка 1% ВВП (приложение 5). Причём
более существенного выпадения доходов бюджета удалось избежать лишь вследствие
сохранения высоких цен на энергоносители на мировых рынках в первом полугодии
2008 г. (таблица 5).
Таблица 5
Динамика уровня налоговой нагрузки и поступлений основных налогов в
бюджет расширенного правительства РФ в 2005-2008 гг. (в % ВВП)
|
Показатель
|
2005 г.
|
2006 г.
|
2007 г.
|
2008 г.
|
|
Уровень налоговой нагрузки
(п.1+2+3)
|
36,30
|
35,94
|
36,06
|
35,58
|
|
1.Поступления налогов, в
т.ч.:
|
25,65
|
24,44
|
25,74
|
23,95
|
|
Налог на прибыль
|
6,16
|
6,21
|
6,58
|
6,05
|
|
НДФЛ
|
3,27
|
3,46
|
3,84
|
4,01
|
|
ЕСН
|
1,99
|
1,94
|
1,98
|
1,95
|
|
НДС
|
6,81
|
5,62
|
6,86
|
5,13
|
|
Акцизы
|
1,17
|
1,01
|
0,95
|
0,84
|
|
НДПИ
|
4,20
|
4,07
|
3,63
|
4,11
|
|
2.Страховые взносы на
обязательное пенсионное страхование
|
2,88
|
2,93
|
3,05
|
3,00
|
|
3.Доходы от
внешнеэкономической деятельности
|
7,77
|
8,57
|
7,27
|
8,63
|
Из представленных в таблице 5 данных видно, что налоговая нагрузка на
экономику в России в течение 2005-2008 гг. изменялась незначительно, колеблясь
в пределах 25,3-26,3% ВВП.
В 2008 году объём налоговых поступлений в бюджетную систему страны
сократился на 1,8% ВВП по сравнению с предыдущим годом. Структура налоговых
поступлений бюджета представлена на рис.5.
Рис.
5 Доля налоговых поступлений в суммарных доходах бюджета расширенного правительства
в 2005-2008 гг., в %
В
структуре налоговых поступлений в 2008 г. произошли заметные изменения:
поступления от НДС упали ниже уровня 2006 г. Кроме того, сократились до
значения 2005 г. поступления в бюджетную систему страны от налога на прибыль предприятий.
Эти обстоятельства стали решающими факторами существенного падения относительно
уровня 2007 г. налоговых поступлений бюджета расширенного правительства. Однако
следует отметить, что вопреки ожиданиям поступлений НДПИ в ВВП, как и величина
доходов от внешнеэкономической деятельности, в 2008 г. не продолжило своё
падение вслед за показателями 2007 г. - поступления доходов в бюджет от данных
налогов выросли (приложение 6). Также следует отметить, что на протяжении
2005-2008 гг. наблюдаются устойчивые тенденции увеличения доли НДФЛ, снижения
доли акцизов и стабилизации доли ЕСН в ВВП (приложение 7).
Поступления по налогу на прибыль в 2008 году сократились на 0,5% по
сравнению с предыдущим годом и составили 6,05% ВВП. Основными причинами
снижения поступлений по налогу на прибыль в 2008 году стали снижение деловой
активности и падение цен на нефть, в результате чего увеличился удельный вес
убыточных организаций и экономике. А чистый сальдированный финансовый результат
деятельности предприятий и организаций в долях ВВП, зафиксированный в 2008
году, свидетельствует о сокращении налоговой базы по налогу на прибыль
организаций.
В 2008 году устойчивость налоговой базы НДС, взимаемого при реализации
товаров (работ, услуг) на внутреннем рынке, сохранилась, о чём свидетельствует
динамика конечного потребления, очищенного от НДС и колеблющегося с 2004 г. в
пределах 1% ВВП (таблица 6).
Таблица 6
Динамика конечного потребления, импорта и поступлений НДС в бюджетную
систему РФ в 2005-2008 гг. (в % ВВП)
|
Показатель
|
2005 г.
|
2006 г.
|
2007 г.
|
2008 г.
|
|
Доходы от НДС без учёта
поступлений от «ЮКОСа»
|
6,17
|
5,62
|
6,13
|
5,13
|
|
Конечное потребление (без
учёта исчисленного по декларациям НДС)
|
60,1
|
60,6
|
60,1
|
60,9
|
|
Импорт
|
12,9
|
13,9
|
15,5
|
16,0
|
Импорт в 2008 г. составил 16% ВВП против 15,5% ВВП в 2007 году.
Следовательно, динамика основных макроэкономических показателей в 2008 г.,
несмотря на некоторое замедление темпов экономического роста в 4 квартале 2007
г., создавала положительные предпосылки для роста поступления НДС на данном временном
отрезке. Тем не менее, на фоне незначительного расширения налоговой базы
дальнейшего роста поступлений в бюджеты от НДС в относительном выражении в 2008
г. не произошло. Напротив, доля НДС и составила 5,13% ВВП, что на 1% ВВП ниже
значения 2007 г. (приложение 8).
Основной причиной недополучения доходов бюджета от данного налога
является переход на квартальный период уплаты внутреннего НДС, в результате
чего были недополучены по сравнению с 2007 г. поступления за 4 квартал 2008 г.
Кроме того, существенно ухудшили статистику поступлений налога в последнем
квартале образовавшаяся нехватка ликвидности у предприятий и ускоренное
возмещение НДС из бюджета: так, в 4 квартале 2008 г. доходы от внутреннего НДС,
которые составили 1,84% ВВП, были не только существенно меньше поступлений
налога за аналогичный период 2007 г. (4,87% ВВП), но и заметно сократились по
сравнению с предыдущим кварталом 2008 г. (в 3 квартале 2008 г. было собрано
3,13% ВВП).
На снижении собираемости налога в течение всего 2008 г. оказал некоторое
влияние рост налоговых вычетов и расширение перечня операций, не подлежащих
налогообложению НДС. Так, с 2008 г. освободились от обложения НДС операции по:
· реализации исключительных прав на изобретения, полезные модели,
промышленные образцы, программы для электронных вычислительных машин, базы
данных, технологии интегральных микросхем, секреты производства, а также прав
на использование указанных результатов интеллектуальной деятельности на
основании лицензионного договора;
· выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских и
технологических работ, относящихся к созданию новых видов продукции;
· проведению работ на территории портовых экономических зон её
резидентами.
Наряду с этим, был конкретизирован перечень случаев, когда суммы поступившей
предоплаты не включаются в налоговую базу по НДС: при получении авансов в счёт
предстоящих поставок товаров (работ, услуг), длительность производственного
цикла изготовления которых составляет свыше шести месяцев; при получении
авансов в счёт поставки товаров (работ, услуг), которые облагаются по налоговой
ставке 0% в соответствии с пунктом 1 ст.164 НК РФ; в счёт поставки товаров
(работ, услуг), которые не подлежат налогообложению. Использование льготной
ставки НДС в 10% допускается при реализации (ввозе) лекарственных средств,
предназначенных для проведения клинических исследований.
Структура неналоговых доходов представлена в таблице 7, из которой видно,
что доходы от приватизации и продажи имущества составили в 2008 году 12375,9
млн. руб., что на 13053,5 млн. руб. меньше по сравнению с 2007 годом. Данная
тенденция произошла в результате сокращения доходов от продажи акций,
находящихся в государственной собственности - на 12579,5 млн. руб.; доходов от
продажи различного имущества - на 716,4 млн. руб. В то же время увеличилась
сумма доходов от продажи земельных участков - на 242,4 млн. руб.
Таким образом, в 2008 году произошло более чем двукратное падение
абсолютной величины доходов федерального бюджета от приватизации и продажи
имущества. Почти втрое сократились поступления от продажи акций, почти на 14% -
от продажи различного имущества. В то же время, примерно на ¼
выросли поступления от
продажи земельных участков, удельный вес которых в общей структуре
невозобновляемых доходов вырос. Тем не менее, этот источник по-прежнему
является наименее весомым (9,7%) по сравнению с поступлениями от продажи акций
(54,1%) и различного имущества (36,2%).
Доходы от использования государственного имущества также сократились в
2008 году и составили 76266,7 тыс. руб. Это произошло в результате уменьшения
доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и
сборов, иных обязательных платежей ФГУПов. В 2007 году произошло резкое падение
абсолютной величины доходов от деятельности «Вьъетсовпетро». Основным сдвигом в
структуре доходов федерального бюджета из возобновляемых источников в 2008 году
стало увеличение доли дивидендов до 70% при отсутствии доходов от деятельности
«Вьетсовпетро».
Абсолютная величина дивидендов по сравнению с 2007 годом выросла на 9,7
млрд. руб. Однако, если сопоставить её с суммарной величиной дивидендов и
доходов от деятельности «Вьетсовпетро», то наблюдается сокращение. Его размеры
оказались невелики (менее 2%), поскольку дивиденды выплачивались по результатам
хозяйственной деятельности 2007 г., когда кризисные явления в экономике ещё
практически не ощущались.
Таблица 7
Структура неналоговых доходов федерального бюджета, млн. руб.
|
Показатель
|
2007 г.
|
2008 г.
|
Отклонение
|
Темп роста, %
|
|
Доходы от приватизации и
продажи имущества всего, в т.ч.:
|
25429,4
|
12375,9
|
-13053,5
|
48,7
|
|
продажа акций, находящихся
в гос. собственности, др. форм участия в капитале
|
19274,3
|
6694,8
|
-12579,5
|
34,7
|
|
продажа земельных участков
|
959,6
|
1202,0
|
242,4
|
125,3
|
|
продажа различного
имущества
|
5195,5
|
4479,1
|
-716,4
|
86,2
|
|
Доходы от использования
государственного имущества всего, в т.ч.:
|
80331,85
|
76266,7
|
-4065,15
|
94,9
|
|
дивиденды по акциям и
доходы от прочих форм участия в капитале
|
43542,7
|
53155,0
|
9612,3
|
122,1
|
|
арендная плата за земли,
находящиеся в гос. собственности
|
4841,4
|
6042,8
|
1201,4
|
124,8
|
|
доходы от сдачи в аренду
имущества, находящегося в гос. собственности
|
18195,2
|
114587,7
|
96392,5
|
629,8
|
|
доходы от перечисления
части прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов, иных обязательных
платежей ФГУПов
|
3231,7
|
2480,3
|
-751,4
|
76,7
|
|
доходы от деятельности
совместного предприятия «Вьетсовпетро»
|
10520,85
|
-
|
-10520,85
|
0
|
|
Прочие неналоговые доходы
всего, в т.ч.:
|
177,79
|
185,0
|
7,21
|
104,1
|
|
платежи при использов.
природных ресурсов
|
38,1
|
42,0
|
3,9
|
110,3
|
|
доходы от оказания платных
услуг и компенсации затрат государства
|
123,5
|
130,9
|
7,4
|
106,0
|
|
доходы от продажи
материальных и нематериальных активов
|
3,2
|
2,0
|
-1,2
|
62,5
|
|
поступления
административных сборов
|
3,8
|
4,2
|
0,4
|
110,5
|
|
поступление штрафов,
санкций
|
5,95
|
2,7
|
-3,25
|
45,4
|
|
прочие неналоговые доходы
|
2,76
|
1,9
|
-0,86
|
68,8
|
|
отчисления от всероссийских
гос. лотерей
|
0,48
|
1,3
|
0,82
|
270,8
|
Что же касается выплат части прибыли, перечисляемой ФГУПами и доходов от
сдачи имущества в аренду, то они сократились на 20-25%. Соответственно упала и
доля этих источников в общей структуре возобновляемых доходов, составив около
3% и 19%.
В 2007-2008 гг. наблюдается рост доли доходов от использования
государственного имущества при постоянном падении удельного веса доходов от его
приватизации и продажи. Финансовые итоги 2008 года в части структуры доходов
федерального бюджета имущественного характера из различных источников ещё
больше закрепили эту тенденцию. Доля доходов от использования государственного
имущества оставила 86%, что является максимальной величиной. В то же время,
доля доходов от приватизации была минимальной - 14%.
Общая сумма прочих неналоговых поступлений составила в 2008 году 185 млн.
руб., что больше по сравнению с 2007 годом на 7,21 млн. руб., или на 4,1%.
Платежи при пользовании природных ресурсов в 2008 год составили 42,0 млрд.
рублей, что на 3,9 млрд. рублей, или на 10,3% больше 2007 года.
Общая сумма доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат
государства в 2008 году составила в размере 130,9 млрд. рублей, что на 7,4 млрд.
рублей или на 6,0 % больше 2007 года. В составе доходов учтены доходы от
оказания услуг или компенсации затрат государства - 118,0 млрд. рублей,
лицензионные сборы - 0,8 млрд. рублей, прочие доходы от оказания платных услуг
и компенсации затрат государства - 12,1 млрд. рублей.
В составе неналоговых доходов 2008 г. наблюдаются доходы от продажи
материальных и нематериальных активов в сумме 2,0 млрд. руб., что на 1,2 млрд.
руб. меньше 2007 г. Поступление административных платежей и сборов составило в
2008 г. в сумме 4,2 млрд. руб., что на 0,4 млрд. руб. больше 2007 г. В 2008 г.
наблюдаются поступления штрафов, санкций в сумме 2,7 млрд. руб. По группе
прочих неналоговых доходов поступления в 2008 г. составили в размере 1,9 млрд.
руб. В доходах 2008 г. наблюдаются целевые отчисления от всероссийских
государственных лотерей в сумме 1,3 млрд. руб.
2.2 Анализ исполнения расходной части бюджета в 2008 году
Нарастание кризисных явлений в мировой экономике привело в
сентябре-октябре 2008 года к увеличению оттока капитала из страны. Стали
снижаться мировые цены на нефть (мировая цена на нефть упала более чем на 40%).
Так, чистый отток капитала из России составил 4,6 млрд. долл. Это стало
непосредственной причиной падения российского фондового рынка. Началось масштабное
и стремительное снижение капитализации российского фондового рынка - с 1540
млрд. руб. до 1275 млрд., или на 17,2%, а за сентябрь 2008 года - на 40%. За
август, сентябрь, октябрь 2008 года капитализация фондового рынка упала в 2,5
раза. В значительной степени такое падение объясняется кризисом на мировых
финансовых рынках и сопровождающим его оттоком капитала, а также падение цен на
нефть.
Существенное ухудшение с августа 2008 года ситуации на мировых финансовых
рынках обусловило масштабный отток капитала из России, как и из других стран с
развивающимися рынками. Значительная переоценка рисков участниками как на
международных, так и на внутреннем финансовых рынках стала причиной ужесточения
условий заимствований для российских кредитных и нефинансовых организаций, а
также ухудшения функционирования финансового и фондового рынков страны [25].
На фоне кризисных явлений и снижения доходов в долях ВВП по сравнению с
2007 годом ослабление бюджетной политики приводило к продолжению роста
расходной части. Расходы федерального бюджета изначально были определены в
размере 6570,3 млрд. руб., что на 0,7% ВВП выше фактического показателя 2007
года (таблица 8). Использование благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры
первой половины года привело к утверждению уточнённых расходных обязательств в
абсолютном размере на 1167,5 млрд. руб. больше, чем в первоначальном варианте
закона о бюджете.
Таблица 8
Основные характеристики федерального бюджета РФ в 2008 г.
|
Показатель
|
2007 г.
|
2008 г.
|
|
Млрд. руб.
|
% ВВП
|
Млрд. руб.
|
% ВВП
|
|
Расходы, в т.ч.:
|
5983,0
|
18,1
|
7566,6
|
18,2
|
|
процентные расходы
|
143,1
|
0,4
|
153,3
|
|
непроцентные расходы
|
5839,9
|
17,7
|
7413,3
|
17,8
|
|
Профицит федерального
бюджета
|
1796,1
|
5,5
|
1707,5
|
4,1
|
|
Профицит/дефицит (без учёта
доходов, подлежащих зачислению в Резервный фонд и Фонд национального
благосостояния)
|
-107,0
|
-0,3
|
-635,1
|
-1,5
|
|
Оценка ВВП
|
32987
|
-
|
41540
|
-
|
Следует отметить, что выделение в конце 2008 года бюджетных средств на
финансирование антикризисных мер по поддержке реального сектора и обеспечение
стабильности в банковской системе осуществлялось за счёт перераспределения
расходов федерального бюджета, в результате чего по итогам 2008 г. заметно
выросли в долях ВВП расходы по разделу национальная экономика (на 0,4% по
сравнению с уровнем 2007 г.) и сократились расходы на общегосударственные
вопросы (на 0,45%). Традиционный рост межбюджетных трансфертов (на 0,7%) совпал
с сокращением расходов на ЖКХ (на 0,6%), которое было связано с созданием в
2007 году государственной корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ». Дело
в том, что расходы федерального бюджета на формирование капитала данной
корпорации были отражены в соответствующей статье раздела ЖКХ, в результате
чего в 2007 году наблюдался существенный рост расходов на ЖКХ в процентах ВВП
по сравнению с 2006 годом (увеличение с 0,2% до 0,9% ВВП). В 2008 году в
отсутствии подобных расходов уровень финансирования данного раздела вернулся к
своему обычному уровню и составил порядка 0,3% ВВП. В конечном итоге расходы
федерального бюджета сохранили стабильность: в 2008 году они были исполнены на
уровне 18,2% ВВП, что на 0,1% больше аналогичного показателя 2007 года.
По-прежнему неудовлетворительной можно назвать ситуацию с кассовым
исполнением расходных обязательств в течение финансового года. И хотя по сравнению
с 2007 годом наметились незначительные сдвиги в положительную сторону по
данному параметру (по итогам первого полугодия кассовое исполнение увеличилось
с 33,2% в 2007 году до 38,7% в 2008 году), тенденция к росту расходов в конце
года остаётся неизменной (таблица 9).
Таблица 9
Кассовое исполнение федерального бюджета в 2008 г. (в % к бюджетной
росписи за год)
|
Расходы
|
1 квартал
|
2 полугодие
|
9 месяцев
|
Год
|
|
Расходы
|
17,2
|
38,7
|
59,4
|
97,8
|
|
Общегосударственные
вопросы, из них:
|
22,3
|
40,4
|
61,4
|
91,6
|
|
Обслуживание государственного
долга
|
33,8
|
47,6
|
83,2
|
97,4
|
|
Национальная оборона
|
16,9
|
39,9
|
59,3
|
99,7
|
|
Национальная безопасность и
правоохранительная деятельность
|
19,4
|
43,0
|
65,9
|
99,7
|
|
Национальная экономика
|
8,2
|
26,3
|
42,0
|
96,3
|
|
Жилищно-коммунальное
хозяйство
|
2,6
|
11,2
|
24,8
|
93,6
|
|
Охрана окружающей среды
|
13,1
|
36,8
|
60,0
|
98,8
|
|
Образование
|
13,4
|
37,6
|
58,4
|
101,1
|
|
Культура, кинематография и
средства массовой информации
|
13,7
|
40,6
|
60,5
|
100,5
|
|
Здравоохранение и спорт
|
12,3
|
33,7
|
56,9
|
98,9
|
|
Социальная политика
|
22,9
|
44,8
|
68,5
|
98,4
|
|
Межбюджетные трансферты
|
19,8
|
42,6
|
64,6
|
98,6
|
Наихудшее кассовое исполнение расходных обязательств по итогам года было
зафиксировано по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство», в то время как
основные направления социальной сферы были профинансированы в среднем на уровне
99,7%. Следует отдельно выделить, что заметно улучшилось кассовое исполнение
расходов по приоритетным национальным проектам: в 2008 году оно составило 94,5%
против 82,1% в 2007 году и 81% в 2006 году.
Однако традиционные причины неравномерности расходования бюджетных
средств государственными ведомствами, выражающиеся в поздних сроках заключения
контрактов на размещение заказов на поставку товаров (работ, услуг) для
государственных нужд, нарушения сроков их исполнения, отсутствия необходимых
для исполнения федерального бюджета нормативных документов и т.п., не объясняют
в полной мере рост доли расходов в ВВП в декабре 2008 года (рис.6).
Определённое влияние на увеличение доли расходов в ВВП в ноябре-декабре 2008
года оказало сокращение номинального ВВП в конце года, что было связано с
ухудшением деловой активности в стране вследствие развития кризисных явлений в
российской и мировой экономике.
Рис.6
Расходы федерального бюджета РФ в 2007-2008 гг., в % ВВП
Негативный
внешнеэкономический фон и сокращение объёмов поступлений от внутренних налогов
обуславливают необходимость проведения более сдержанной бюджетной политики,
основанной на взвешенном соизмерении объёмов принимаемых обязательств с
возможностями их финансирования. Одним из направлений сокращения расходов
федерального бюджета может быть пересмотр объёмов финансирования приоритетных
национальных проектов. Так как отсутствие системного подхода к формированию
содержания проектов приводит к ежегодному расширению перечня направлений и
мероприятий государственной поддержки, тем самым возникают дополнительные
бюджетные расходы (на финансирование новых «узких мест»: например, сначала
подсоединение школ к Интернету, затем оплата трафика, так как в муниципальных
бюджетах на это не было предусмотрено средств).
Реализация
национальных проектов создаёт дополнительные расходные обязательства и для
региональных властей. Так как сферы, выбранные в качестве общенациональных
приоритетов, в основном закреплены за региональными властями. Вторгаясь в
компетенцию региональных властей, национальные проекты создают для них скрытые
нефинансируемые расходные мандаты:
─ в рамках проектов «Образование» и «Здоровье» дополнительное
поощрение и увеличение зарплаты отдельных категорий работников бюджетной сферы
происходит на фоне сохранения планового роста оплаты труда в целом по отраслям
образования и здравоохранения. Во избежание перетока кадров необходимой
реакцией со стороны региональных властей явилось вынужденное повышение зарплаты
для прочих сотрудников в сфере образования и здравоохранения;
─ в рамках реализации нацпроектов не в полной мере
предусмотрено финансирование расходов на содержание и эксплуатацию
высокотехнологичной медицинской техники, переподготовку специалистов для работы
на этом оборудовании.
Основные характеристики расходной части бюджетов РФ всех уровней в
2005-2008 гг. представлены в таблице 10. Общая доля расходов в ВВП составила в
2008 году 33,68%, в то время как в 2007 году - 34,09% ВВП. Наиболее
значительные объёмы финансирования были выделены в 2008 г. по разделам
«Социальная политика», «Национальная экономика», «Образование, «Здравоохранение
и спорт», доля которых выросла до 64,8% всех расходов расширенного
правительства против 62,3% в 2007 г.
Таблица 10
Расходы расширенного правительства в 2005-2008 гг. (% ВВП)
|
Показатель
|
2005 г.
|
2006 г.
|
2007 г.
|
2008 г.
|
Прирост
|
|
Расходы
|
31,54
|
31,19
|
34,09
|
33,68
|
-0,41
|
|
Общегосударственные
расходы, из них:
|
3,49
|
3,07
|
3,54
|
3,10
|
-0,44
|
|
Обслуживание
государственного долга
|
1,11
|
0,74
|
0,53
|
0,46
|
-0,07
|
|
Национальная оборона
|
2,69
|
2,54
|
2,53
|
2,51
|
-0,02
|
|
Национальная безопасность и
правоохранительная деятельность
|
2,71
|
2,66
|
2,62
|
2,63
|
0,01
|
|
Национальная экономика
|
3,53
|
3,53
|
4,73
|
5,42
|
0,69
|
|
Жилищно-коммунальное хозяйство
|
2,18
|
2,35
|
3,34
|
2,77
|
-0,57
|
|
Охрана окружающей среды
|
0,10
|
0,09
|
0,08
|
0,08
|
0,00
|
|
Образование
|
3,71
|
3,84
|
4,07
|
4,01
|
-0,06
|
|
Культура, кинематография и
средства массовой информации
|
0,71
|
0,70
|
0,75
|
0,75
|
0,00
|
|
Здравоохранение и спорт
|
3,69
|
4,0
|
4,20
|
3,73
|
-0,47
|
|
Социальная политика
|
8,74
|
8,4
|
8,24
|
8,68
|
0,44
|
Принципиальных изменений в структуре расходов бюджетной системы РФ в 2008
году по сравнению с предшествующим годом не произошло. По итогам 2008 г. рост
отмечен только по двум разделам функциональной классификации - «Национальная
экономика» (на 0,7% ВВП) и «Социальная политика» (на 0,4%). В то же время было
зафиксировано снижение расходов в долях ВВП по разделам «Жилищно-коммунальное
хозяйство» (на 0,6%), «Здравоохранение и спорт» (на 0,5%) и «Общегосударственные
вопросы» (на 0,4%). Остальные разделы остались фактически без изменений.
Позитивным моментом является, как и в предыдущие годы, сокращение доли
расходов по обслуживанию государственного и муниципального долга. Вероятнее
всего, в условиях резкого падения налоговых доходов при необходимости
сдерживания инфляционных процессов и снижения рисков нестабильности
государственных финансов доля расходов бюджета расширенного правительства в
2009 г. будет сокращаться, при этом должны произойти вынужденные изменения в
распределении резервов финансирования в пользу антикризисных расходов.
Уже в настоящее время антикризисный характер бюджета на 2009 г.
проявляется в перераспределении федеральных расходов (согласно поправкам в
федеральный бюджет на 2009 г., рассмотренным 19.03.2009 г. на заседании
Правительства РФ, предложено сократить утверждённые бюджетные ассигнования на
943,3 млрд. руб.) в пользу финансирования приоритетных национальных направлений
антикризисной программы, одобренной Правительством РФ: порядка 1,61 трлн. руб.
планируется направить на мероприятия по стабилизации финансового рынка,
поддержке отраслей экономики и социальной защиты населения. В частности,
дополнитульную господдержку получит банковская система (300 млрд. руб.); АПК
посредством финансирования Россельхозбанка (45 млрд. руб.), ОАО «Росагролизинг»
(25 млрд. руб.), предоставления субсидий региональным бюджетам на возмещение
сельскохозяйственным товаропроизводителям процентов по кредитам - 17 млрд.
руб.; малое предпринимательство (39 млрд. руб.), оборонно-промышленный комплекс
(70 млрд. руб.).
В части социальной составляющей пакета антикризисных мер предполагается
проведение мероприятий активной политики занятости населения (43,7 млрд. руб.),
увеличение пособий по безработице (33,9 млрд. руб.), использование средств
материнского капитала на погашение жилищных кредитов (26,3 млрд. руб.). В
качестве компенсации выпадающих доходов дополнительные межбюджетные трансферты
получат государственные внебюджетные фонды (388,5 млрд. руб.) и субъекты РФ
(150 млрд. руб.).
В конечном итоге общий объём расходов федерального бюджета возрос по
сравнению с ранее утверждённым объёмом на 667,3 млрд. руб. и запланирован в
размере 9,69 трлн. руб.
2.3 Особенности формирования межбюджетных трансфертов за счёт средств
федерального бюджета, предоставляемых субъектам РФ
Основные тенденции в области отношений между различными уровнями власти
находят отражения в структуре доходов и расходов консолидированного бюджета РФ.
В таблице 11 представлены данные, отражающие долю налоговых доходов и расходов
субъектов Федерации в соответствующих показателях консолидированного бюджета
России.
Таблица 11
Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в
консолидированном бюджете России в 2007-2008 гг., %
|
Показатели
|
2007 г.
|
2008 г.
|
|
Налоговые доходы
|
33,9
|
33,2
|
|
Налоговые доходы без
ресурсных платежей и таможенных пошлин
|
50,5
|
54,3
|
|
Расходы
|
48,3
|
49,2
|
Анализируя данные таблицы 11, можно отметить, что в 2007 году из-за
быстрого роста поступлений по налогам, закреплённым за региональными бюджетами,
по сравнению с налоговыми поступлениями в федеральный бюджет, наблюдался рост
их доли в налоговых доходах. В 2008 году эта доля несколько снизилась. При этом
доля региональных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета без
ресурсных платежей и таможенных пошлин в 2008 году заметно выросла по сравнению
с уровнем 2007 года. Доля региональных расходов в консолидированном бюджете РФ
в 2008 году продолжила тенденцию к росту.
В структуре налоговых доходов субъектов РФ не произошло существенных
изменений. По-прежнему более половины налоговых поступлений обеспечивают два
налога: налог на прибыль организаций (доля снизилась на 2,4% до 40%) и налог на
доходы физических лиц (его доля в налоговых поступлениях существенно выросла с
35% в 2007 году до 38% в 2008 г.). Доля этих двух налогов в налоговых доходах
бюджетов субъектов РФ практически не изменилась и составила 78% (против 77,3%
годом ранее).
Анализ поступлений основных налогов в долях ВВП позволяет отметить
следующее (таблица 12).
Таблица 12
Поступления налогов в бюджеты субъектов РФ в 2007-2008 гг. (% ВВП)
|
Показатель
|
2007 г.
|
2008 г.
|
|
Налоговые доходы, из них:
|
10,97
|
10,56
|
|
Налог на прибыль
организаций
|
4,64
|
4,22
|
|
Налог на доходы физических
лиц
|
3,84
|
4,01
|
|
Акцизы на товары,
реализуемые на территории РФ
|
0,54
|
0,46
|
|
Налоги на совокупный доход
|
0,37
|
0,39
|
|
Налоги на имущество, в
т.ч.:
|
1,25
|
1,19
|
|
Налог на имущество
организаций
|
0,80
|
0,78
|
|
Налог на добычу полезных
ископаемых
|
0,23
|
0,25
|
Поступления от налога на доходы физических лиц продолжили тенденцию к
увеличению, составив 4% ВВП (3,8% ВВП в 2007 г.). Поступления по налогу на
прибыль организаций продемонстрировали некоторое снижение с 4,6 до 4,2% ВВП.
Доходы региональных бюджетов, формируемые за счёт акцизов, в прошедшем году
снизились и составили 0,46% ВВП (0,54% в 2007 году). Несколько сократилась доля
налога на имущество (с 1,25% до 1,19% ВВП). В то же время был зафиксирован рост
поступлений от платежей за пользование природными ресурсами с 0,23 до 0,25% ВВП
и от налогообложения малого бизнеса (с 0,37 до 0,39% ВВП).
В 2008 году впервые с 2003 года был зафиксирован совокупный дефицит
консолидированных бюджетов субъектов РФ, который составил 0,13% ВВП. При этом
дефицит образовался за счёт опережающего роста расходов по сравнению с
увеличением доходов в процентах ВВП. Таким образом, на уровне регионов
продолжилась тенденция последних лет к наращиванию государственных расходов
высокими темпами. Если в 2007 году соотношение регионов, имеющих дефицит и
профицит бюджетов, сложилось в пользу последних (36 и 48 соответственно), то в
2008 году сложилась обратная ситуация: 45 регионов закончили финансовый год с
дефицитом и лишь 39 с профицитом (таблица 13).
Таблица 13
Группировка регионов России в зависимости от дефицита/профицита бюджета
|
Показатель
|
2007 г.
|
2008 г.
|
|
Число регионов
|
Млрд. руб.
|
Число регионов
|
Млрд. руб.
|
|
Дефицит консолидированного
бюджета субъекта РФ
|
36
|
87,6
|
45
|
135,4
|
|
Профицит консолидированного
бюджета субъекта РФ
|
48
|
126,0
|
39
|
80,9
|
Начиная с ноября 2008 г. экономический кризис начал значительно
сказываться на доходах региональных бюджетов. Первоначально сокращение доходов
и наибольшей степени затронул экономически развитые субъекты Российской
Федерации, доходы которых в значительной мере зависят от финансового состояния
крупных налогоплательщиков, занятых в металлургической, нефтяной, химической и
других сферах промышленности. В ноябре-декабре 2008 г. налоговые доходы
консолидированных бюджетов субъектов РФ сократились в номинальном выражении в
34 регионах по сравнению с аналогичным периодом 2007 г. При этом значительное
снижение (больше 10%) наблюдалось в 14 регионах.
Вместе с тем можно предположить, что по мере развития экономического
кризиса в сферу его негативного воздействия на субнациональные бюджеты будут
вовлекаться всё новые регионы, причём как экономически развитые, так и
экономически отсталые.
Кризис привёл к существенному сокращению доходов бюджетов практически
всех субъектов РФ. В несколько лучшем положении оказались дотационные регионы,
получающие стабильную финансовую помощь из федерального бюджета. Однако их
положение напрямую зависит от устойчивости федеральных финансов. Ситуация с
исполнением доходной части бюджетов субъектов Федерации осталась достаточно
напряжённой в январе-апреле 2009 года, пока не закончится возврат излишне уплаченного
в 2008 году налога на прибыль. В конце 2008 года начали складываться
предпосылки к смягчению падения доходов субъектов РФ в среднесрочной
перспективе. Речь идёт, прежде всего, о начале «плавной девальвации», которая,
по прогнозам экономистов, положительно скажется на прибыли
предприятий-экспортёров. Ослабление рубля и окончание периода возврата излишне
уплаченного налога на прибыль создадут возможности для стабилизации
региональных доходов начиная с мая 2009 года. Кроме того, при отсутствии значимого
улучшения внешнеэкономической конъюнктуры и прекращения углублёния кризисных
процессов в экономике доходы субъектов РФ будут существенно ниже доходов 2008
года на протяжении 2009-2010 гг. Таким образом, большинству субъектов Федерации
необходимо пересмотреть свои расходные обязательства исходя из изменившегося
уровня доходов.
Рассмотрим количественные характеристики финансовой помощи региональным
бюджетам из федерального центра в 2008 году (таблица 14).
В 2002-2006 гг. наблюдалась тенденция к постепенному снижению объёма
федеральных финансовых ресурсов, перечисляемых субнациональным бюджетам (с
3,03% до 2,17% ВВП). В 2007 году эта тенденция была прервана, объём
межбюджетных трансфертов увеличился до 2,57% ВВП. В 2008 году рост доли
средств, выделенных из федерального бюджета на финансовую помощь регионам,
продолжился, данный показатель составил 2,64% ВВП.
В 2008 году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из Фонда
финансовой поддержки регионов (ФФПР) в долях ВВП остались на уровне 2007 г. (0,79%
ВВП). Таким образом, в 2007-2008 гг. прекратилось падение объёма ФФПР в долях
ВВП, наблюдавшееся в период с 2002 по 2006 гг. Данный факт является
положительным. Представляется, что из всех видов межбюджетных трансфертов
именно ФФПР должен быть отдан приоритет, так как распределение средств
осуществляется в соответствии с относительно прозрачными процедурами. При этом,
доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объёме
трансфертов в 2008 г. практически не изменилась по сравнению с 2007 г. и
составила около 30%.
Таблица 14
Финансовая помощь из федерального бюджета консолидированным бюджетам
субъектов Федерации в 2007-2008 гг., % ВВП
|
Показатель
|
2007 г.
|
2008 г.
|
|
1.Финансовая помощь
бюджетам других уровней
|
1,79
|
1,89
|
|
1.1.Федерральные целевые
программы, а также субсидии субъектам РФ на поддержку сельского хозяйства,
водохозяйственные мероприятия, поддержку малого предпринимательства,
мероприятия по оздоровлению детей
|
0,39
|
0,54
|
|
1.2.Фонд софинансирования
социальных расходов
|
0,10
|
0,09
|
|
1.3.Фонд финансовой
поддержки регионов, в т.ч.:
|
0,79
|
0,79
|
|
Дотации на выравнивание
уровня бюджетной обеспеченности
|
0,79
|
0,79
|
|
1.4.Дотации и субвенции, в
т.ч.:
|
0,31
|
0,22
|
|
Дотации на поддержку мер по
обеспечению сбалансированности бюджета
|
0,17
|
0,11
|
|
1.5.Средства Фонда
реформирования региональных финансов
|
0,01
|
0,01
|
|
1.6.Иные безвозмездные и
безвозвратные перечисления (субсидии и субвенции)
|
0,17
|
0,19
|
|
1.7.Фонд финансирования
развития регионов
|
0,02
|
0,02
|
|
1.8.Средства, переданные по
взаимным расчётам
|
0,02
|
-
|
|
1.9.Ссуды и бюджетные
кредиты за вычетом погашения другим уровням гос. управления
|
-0,01
|
0,03
|
|
2.Фонд компенсаций
|
0,43
|
0,51
|
|
3.Другие межбюджетные
трансферты, из них:
|
0,36
|
0,27
|
|
Государственная поддержка
дорожного хозяйства
|
0,17
|
0,08
|
|
Всего средства, переданные
бюджетам других уровней власти
|
2,57
|
2,67
|
В 2008 г. продолжалась тенденция последних лет к увеличению
финансирования из Фонда компенсаций. Общая сумма субвенций из этого фонда
выросла по сравнению с 2007 г. с 0,43% до 0,51% ВВП. Данная тенденция
объясняется разграничением полномочий между уровнями бюджетной системы и
стремлением федерального центра финансировать федеральные мандаты в полном
объёме.
После резкого роста Фонда софинансирования социальных расходов с 0,04%
ВВП в 2004 г. до 0,12% ВВП в 2005 г., вызванного «монетизацией льгот»
(значительную долю в расходах Фонда составили субсидии на частичное возмещение
расходов на осуществление мер социальной поддержки), наблюдается постепенное
снижение объёма данного вида трансфертов в 2006-2008 гг. В 2008 г. доля субсидий
на софинансирование социальных расходов в ВВП снизилась на 0,01% по сравнению с
2007 г. и составила 0,09% ВВП. Объём субсидий, выделенных из федерального
бюджета на рефинансирование региональных и муниципальных финансов, практически
не изменился и составил около 0,01% ВВП. Доля субсидий региональным бюджетм на
развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов РФ и муниципальных
образований осталась на уровне 2007 г. и составила 0,02% ВВП.
В качестве положительной тенденции следует отметить снижение в 2008 г.
доли дотаций на обеспечение мер по поддержанию сбалансированности региональных
бюджетов с 0,17% до 0,11% ВВП. Также положительным фактом является полное
прекращение использования в практике межбюджетных отношений такого инструмента
как передача средств по взаимным расчётам. Данный инструмент межбюджетных
отношений являлся одним из самых непрозрачных [28].
Рассматривая вопросы, связанные с финансовыми взаимоотношениями между
федеральным центром и регионами нельзя не отметить появление в Бюджетном
кодексе РФ нового вида трансфертов в 2008 г. Речь идёт о статье 138.1 БК РФ,
определяющей понятие субсидии федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ.
Данный вид субсидии определяется как межбюджетный трансферт, предоставляемый
федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ в целях софинансирования исполнения
расходных обязательств РФ, возникающих при выполнении полномочий, отнесённых к
компетенции органов государственной власти РФ.
В 2008 году продолжалась практика по пересмотру Закона о федеральном бюджете
и увеличению объёма изначально предусмотренных сумм финансовой помощи регионам.
Объём дополнительной (не предусмотренной в начале финансового года) помощи
составил около 168 млрд. руб. В процентах к ВВП объём дополнительной помощи
вырос в 2008 г. в 2 раза по сравнению с 2007 г. - до 0,4% ВВП [15].
В качестве примеров практики выделения дополнительной финансовой помощи
можно привести следующие решения:
· дотации на сбалансированность региональных бюджетов были увеличены в
течение 2008 г. с 31 млрд. руб. до 46 млрд. руб., т.е. на 48%;
· субсидии на возмещение с/х товаропроизводителям части затрат
на уплату процентов по кредитам увеличены с 27 млрд. руб. до 34 млрд. руб.,
т.е. на 25%;
· субсидии бюджетам субъектов РФ для обеспечения земельных
участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства увеличены
с 5,9 млрд. руб. до 7,8 млрд. руб., т.е. на 33%;
· субсидии бюджетам субъектов РФ на мероприятия по обеспечению
жильём иных категорий граждан на основании решений Правительства РФ были увеличены
с 328 млн. руб. до 1,7 млрд. руб., т.е. на 509%.
В сумме дотации на сбалансированность и дополнительные средства по другим
каналам финансовой помощи составили порядка 18% от общего объёма межбюджетных
трансфертов, выделенных из федерального бюджета регионам в 2008 году.
Глава 3 Разработка мероприятий по повышению эффективности бюджетной
политики России
3.1 Приоритетные направления бюджетной политики на среднесрочную
перспективу в условиях мирового финансового кризиса
После десяти лет быстрого роста российская экономика испытывает
существенное замедление темпов экономического роста в связи с глобальным
финансовым кризисом, который негативно сказался на России в виде четырёх
взаимосвязанных шоков.
Во-первых, развитие глобального кризиса привело к резкому прекращению
притока, а затем и оттоку капитала в результате того, что инвесторы стали
уводить свои средства в более надёжные активы с развивающихся рынков, включая
Россию.
Во-вторых, глобальный кризис кредитной системы сказался на банковской
системе России, у которой возникли проблемы с ликвидностью в период сроков
погашения краткосрочной внешней задолженности.
В-третьих, резкое падение цен на нефть ведёт к уменьшению профицитов
бюджета и счета текущих операций России, а также к снижению огромных золотовалютных
резервов страны.
В-четвёртых, на российском фондовом рынке произошёл масштабный обвал, он
потерял примерно две трети своей стоимости.
Данные шоки сдерживают внутренний спрос, являющийся главным фактором
роста в России, что ставит перед Правительством новые задачи экономической
политики. Главная задача экономической политики заключается в том, чтобы
ограничить неизбежное воздействие кризиса на реальный сектор экономики,
сохранив при этом макроэкономическую стабильность и особенно стабильность бюджетной
системы.
При определении целей и задач бюджетной политики следует исходить из
того, что за последние месяцы существенно возросла неопределенность на мировых
рынках сырья, продовольствия и капитала. Продолжается замедление темпов роста
мировой экономики. Внешние факторы оказывают серьезное воздействие на
российскую экономику. Это обусловлено и тем обстоятельством, что, несмотря на
высокие темпы экономического роста в последние десять лет, нынешняя структура
российской экономики еще не отвечает современным требованиям динамично
развивающейся страны. Она существенно отличается от структуры экономики
развитых стран, где высок удельный вес образования, науки, здравоохранения.
При таких условиях необходимо повышение устойчивости национальной
экономики на основе совершенствования ее структуры, внедрения инноваций,
осуществления модернизации в сфере оказания социальных услуг, улучшения
транспортной, энергетической и финансовой инфраструктуры, формирования
благоприятной среды для предпринимательской деятельности. В этих целях
бюджетная политика должна формироваться с должной степенью осмотрительности,
учитывать все возможные сценарии развития мировой экономики, включая
негативные, и в то же время быть активной, в максимальной степени использовать
все имеющиеся возможности.
Наиболее острой проблемой в настоящее время является рост цен.
Необходимость замедления роста цен - одновременно макроэкономическая и
социальная проблема. Инфляция уменьшает реальные доходы граждан, их
покупательную способность, склонность к сбережению, подрывает основы
многолетнего бюджетного планирования [6].
Кроме того, с точки зрения создания основ долгосрочного роста экономики и
устойчивости бюджета важно преодоление отрицательных демографических тенденций.
Согласно прогнозам, численность занятого населения будет постепенно сокращаться
при одновременном росте количества пенсионеров. Обеспечение сбалансированности
пенсионной системы является одной из наиболее серьезных проблем экономической
политики.
Для повышения эффективности и результативности бюджетной политики
Правительству Российской Федерации надлежит сосредоточиться на решении
следующих основных задач.
1) Бюджетная политика должна сохранить свое значение как важнейший
инструмент макроэкономического регулирования. Она должна быть направлена на
обеспечение сбалансированного развития экономики, играя важную роль в снижении
инфляции.
Одной из базовых предпосылок решения этой задачи является безусловное
соблюдение установленных в 2007 году Бюджетным кодексом Российской Федерации
требований по обеспечению долгосрочной устойчивости бюджетной системы,
использованию нефтегазовых доходов и ограничению дефицита федерального бюджета.
Правительство Российской Федерации совместно с Банком России должно принять
исчерпывающие меры по обеспечению снижения инфляции.
2) Необходимо усилить роль бюджета в стимулировании роста экономики и
повышении уровня жизни населения на долгосрочную перспективу. Начиная с 2009
года проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных
фондов на очередной 3-летний период должны формироваться с учетом основных
параметров бюджетных прогнозов на 15-летний период, а по отдельным направлениям
- на более отдаленную перспективу.
К 1 августа текущего года необходимо разработать долгосрочную бюджетную
стратегию на период до 2023 года. Она должна включать в себя основные параметры
бюджетной системы, выявить долгосрочные риски и установить целевые ориентиры,
для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы в интересах
повышения конкурентоспособности российской экономики и адресности социальной
политики.
Долгосрочное бюджетное планирование должно стать реальным шагом на пути к
повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим
фактором для их необоснованного роста. Это предполагает принятие активных мер
по повышению качества государственных услуг, обеспечению роста
производительности труда в государственном секторе.
При расширении горизонта бюджетного прогнозирования возрастает значение
информации о финансовых результатах деятельности государственного сектора. Эта
информация должна учитываться при принятии решений, касающихся управления
государственными ресурсами. На федеральном уровне должна быть сформирована
система мониторинга эффективности бюджетных расходов, а также оценки эффективности
использования финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям.
В целях обеспечения реализации принципа достоверности экономического
прогнозирования как одной из основополагающих предпосылок для улучшения
качества бюджетного планирования необходимо повысить надежность и расширить
горизонт прогноза социально-экономического развития. Следует сформировать
современную правовую и методическую базу средне- и долгосрочного
государственного прогнозирования социально-экономического развития страны.
3) Необходимо сформировать устойчивый механизм пенсионного обеспечения
на длительную перспективу, создав условия для получения достойной пенсии как
тем, кто уже вышел на пенсию, так и тем, кому это предстоит в будущем. Здесь
необходим широкий комплекс мер, в том числе упорядочение источников
финансирования пенсий, развитие негосударственного пенсионного страхования,
более эффективное управление пенсионными накоплениями.
Важную роль может сыграть система софинансирования пенсионных накоплений
с использованием средств Фонда национального благосостояния. Следует завершить
все подготовленные мероприятия по ее введению в действие до конца текущего
года.
4) Эффективное расходование бюджетных средств за счет перехода к
финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного
задания и принципов нормативно-подушевого финансирования. При этом должны
предусматриваться стимулы для обеспечения соответствия качества и объема
предоставляемых услуг установленным в задании требованиям. Необходимо ускорить
процесс реорганизации бюджетных учреждений в автономные учреждения.
6) Практический переход на современные принципы осуществления
государственных инвестиций и реализации долгосрочных программ за счет бюджетных
средств. С 2010 года соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской
Федерации должны быть реализованы полностью. Эти нормы в максимально возможной
степени следует применять и в переходный период.
7) Дальнейшее развитие практики бюджетирования, ориентированного на
результаты. В рамках бюджетного планирования следует обеспечить корреляцию
докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов
бюджетного планирования, долгосрочных программ и ведомственных целевых
программ, обоснований бюджетных ассигнований.
Каждая программа должна предусматривать конкретные цели ее реализации и
показатели оценки их достижения на всех этапах осуществления программы. Если
программа не позволяет достичь предусмотренных целей, то надо отказываться от
ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в
нормативные правовые акты. Следует пересмотреть механизм формирования и
реализации ведомственных целевых программ, которые должны в основном
использоваться для реструктуризации и повышения эффективности исполнения
обязательств.
8) Повышение эффективности управления средствами Резервного фонда, Фонда
национального благосостояния, временно свободными бюджетными средствами.
Обеспечение надежности размещения средств этих фондов остается безусловным
приоритетом.
В то же время по мере накопления опыта управления средствами Фонда
национального благосостояния, в том числе в целях повышения его доходности,
следует рассмотреть вопрос о расширении состава активов, в которые могут
размещаться средства Фонда. В число таких активов могут войти акции и долговые
обязательства надежных эмитентов.
9) Повышение качества управления государственной собственностью и
эффективности работы государственного сектора. Следует в ближайшие годы
завершить процесс акционирования федеральных государственных унитарных
предприятий, не являющихся необходимыми для исполнения публичных полномочий.
Должна быть создана правовая база для приватизации имущества государственных и
муниципальных учреждений, а также для обеспечения возможности изъятия по
решению собственника и последующей приватизации части имущества унитарного
предприятия. Необходимо расширить практику представления интересов государства
в органах управления акционерных обществ независимыми директорами вместо
государственных служащих. Следует обеспечить полноценный учет имущества казны и
его отражение в финансовой отчетности публично-правовых образований.
10) Расширение практики учета результативности работы органов
государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии решений о
предоставлении финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета.
Развитие межбюджетных отношений на основе последовательной реализации принципа
взаимных обязательств участвующих в них органов публичной власти, прежде всего
при осуществлении инвестиционных и социальных расходов.
Определение дополнительных сфер государственного управления, в которых
могут быть применены принципы делегирования исполнения федеральных полномочий
органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предоставлением
субвенций из федерального бюджета. Своевременное принятие документов,
определяющих порядок предоставления субвенций из федерального бюджета для
исполнения делегируемых федеральных полномочий и контроля за эффективностью их
использования.
11) Совершенствование структуры и механизмов государственного и
муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в
этой сфере.
В целом, решение рассмотренных выше задач будет способствовать повышению
эффективности и результативности бюджетной политики России. В условиях
финансового кризиса необходимо повышение устойчивости национальной экономики на
основе совершенствования ее структуры, внедрения инноваций, осуществления модернизации
в сфере оказания социальных услуг, улучшения транспортной, энергетической и
финансовой инфраструктуры, формирования благоприятной среды для
предпринимательской деятельности.
3.2 Прогноз доходов и расходов федерального бюджета на 2009 год и на плановый
период 2010 и 2011 годов
В конце 2008 г. вступил в силу Федеральный закон №204-ФЗ «О федеральном
бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010-2011 годов». Впервые очередной
трёхлетний бюджет принимался в условиях неблагоприятной экономической конъюнктуры,
продолжающегося мирового финансового кризиса, замедления темпов роста
отечественной экономики.
В основу разработки проекта федерального бюджета на 2009 год и на
плановый период 2010 и 2011 годов положен прогноз социально-экономического
развития РФ на 2009-2011 годы (таблица 15).
Таблица 15
Прогноз основных макроэкономических параметров на 2009-2011 годы
|
Показатели
|
2009
|
2010
|
2011
|
|
Закон
|
Прогноз
|
Закон
|
Прогноз
|
Прогноз
|
|
Цены на нефть Urals, долл.
/ барр.
|
78
|
95
|
74
|
90
|
88
|
|
Инфляция (ИПЦ) декабрь к
декабрю предыдущего года, в %
|
106-107,5
|
107,5-108,5
|
105-107
|
105,5-107
|
105-106,8
|
|
ВВП, объем, млрд. руб.
|
48 620,0
|
51 475,0
|
55 690,0
|
59 146,0
|
67 610,0
|
|
Темп роста ВВП к предыд.
году, %
|
106,6
|
106,7
|
106,5
|
106,6
|
106,2
|
|
Курс доллара США, руб. за
доллар
|
24,9
|
24,7
|
26,2
|
26,0
|
27,3
|
Как показывает таблица 15, цены на нефть планируются в размере 95
долл./барр. в 2009 г. до 88 долл./барр. в 2011 году. Также прогнозируется
снижение инфляции с 108,5% в 2009 г. до 106,8% в 2011 г. В то же время, по
оценкам, объём ВВП составит в 2009 г. 51475 млрд. руб., в 2010 г. - 59146 млрд.
руб., в 2011 г. - 67610 млрд. руб. Темп роста ВВП к предыдущему году составит в
2009 г. - 106,7%, в 2010 г. - 106,6%, в 2011 г. - 106,2%.
Основные параметры доходов федерального бюджета представлены в таблице
16.
Таблица 16
Основные параметры доходов федерального бюджета, млрд. руб.
|
Показатели
|
2009
|
2010
|
2011
|
|
Доходы - всего
|
10 927,1
|
11 733,6
|
12 839,0
|
|
в % к ВВП
|
21,2
|
19,8
|
19,0
|
|
в том числе нефтегазовые
доходы
|
4 692,5
|
4 526,2
|
4 637,5
|
|
Доходы без учета нефтегазовых
доходов
|
6 234,6
|
7 207,4
|
8 201,5
|
Из таблицы 16 видно, что за 2009-2011 доходы федерального бюджета в
реальном выражении возрастут на 4,6%, или на 1,5% в среднем за год. По
отношению к ВВП доходы федерального бюджета сократятся с 22,5 % в 2008 году до
21,2% в 2009 году и 19,0% в 2011 году. Это связано, в основном, с сокращением
нефтегазовых доходов, доля которых в общем объеме доходов федерального бюджета
сокращается с 50,0% в 2008 году до 36,1% в 2011 году, при сохранении объема
ненефтегазовых доходов на уровне 12,1% ВВП.
Основные параметры расходов федерального бюджета представлены в таблице
17.
Таблица 17
Основные параметры расходов федерального бюджета, млрд. руб.
|
Показатели
|
2009
|
2010
|
2011
|
|
Расходы всего, млрд. руб.
|
9 024,7
|
10 320,3
|
11 317,7
|
|
% ВВП
|
17,5
|
17,4
|
16,7
|
|
Процентные расходы, млрд.
руб.
|
198,0
|
233,9
|
308,1
|
|
Непроцентные расходы, млрд.
руб.
|
8 826,7
|
10 086,4
|
11 009,6
|
Как показывает таблица 17, объем расходов бюджета в 2011 году по
сравнению с 2008 годом возрастет в 1,6 раза в номинальном и 1,3 раза в реальном
выражении при тенденции, начиная с 2009 года, к сокращению их доли в ВВП.
Предложенные параметры обеспечивают сбалансированность федерального
бюджета в среднесрочной перспективе (приложение 9).
Прогноз доходов бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011
годов составлен на основе итогов социально-экономического развития РФ за 2008
год. При расчете объема доходов федерального бюджета учитывались принятые в
2008 году изменения и дополнения в законодательство РФ о налогах и сборах,
вступающие в действие с 1 января 2009 года:
) включение в состав расходов, уменьшающих налогооблагаемую прибыль, и
исключение из сумм, облагаемых налогом на доходы физических лиц, сумм
возмещения организациями своим работникам затрат по уплате процентов по займам
на приобретение, строительство жилого помещения;
) увеличение размера взносов по договорам добровольного личного
страхования, предусматривающим оплату страховщиками медицинских расходов
застрахованных работников, в целях налогообложения прибыли с 3 до 6 процентов
от суммы расходов на оплату труда;
) установление повышающего коэффициента в размере 1,5 к расходам на
научные исследования и опытно-конструкторские разработки в целях
налогообложения прибыли;
) повышение необлагаемой налогом на добычу полезных ископаемых
минимальной цены на нефть, применяемой при расчете коэффициента Кц,
установленного пунктом 3 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации, с
9 до 15 долларов США;
) изменение ставок акцизов по подакцизным товарам.
Кроме этого, при формировании объема доходов федерального бюджета были
учтены изменения бюджетного законодательства в части изменения норматива
зачисления в федеральный бюджет доходов от сборов за пользование объектами
водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) с 70% до
20%, а также норматива зачисления доходов от сборов за пользование объектами
водных биологических ресурсов по внутренним водным объектам с 100% до 20%.
Изменение налогового и бюджетного законодательства в целом приведет к
снижению доходов федерального бюджета на 92031,7 млн. руб., в том числе:
─ в результате увеличения размера взносов по договорам
добровольного личного страхования, предусматривающим оплату страховщиками
медицинских расходов застрахованных работников, с 3 до 6% от суммы расходов на
оплату труда, уменьшение доходов федерального бюджета по налогу на прибыль
организаций оценивается в сумме 4 016,9 млн. рублей;
─ в связи с введением повышающего коэффициента в размере 1,5 к
расходам на научные исследования и опытно-конструкторские разработки уменьшение
доходов федерального бюджета по налогу на прибыль организаций оценивается в
сумме 505,9 млн. рублей;
─ в связи с включением в состав расходов, уменьшающих
налогооблагаемую прибыль, расходов на возмещение организациями своим работникам
затрат по уплате процентов по займам на приобретение и (или) строительство
жилого помещения уменьшение доходов бюджета по налогу на прибыль организаций
оценивается в сумме 315,6 млн. руб.;
─ в связи с повышением необлагаемой минимальной цены на нефть,
применяемой при расчете коэффициента Кц, установленного пунктом 3 статьи 342
Налогового кодекса РФ, с 9 до 15 долларов, уменьшение поступлений НДПИ на нефть
в 2009 году оценивается в сумме 89 269,3 млн. рублей;
─ принятие изменений в главу 22 «Акцизы» части второй
Налогового кодекса Российской Федерации (изменение ставок акцизов) увеличивает
прогноз поступления доходов в федеральный бюджет на 3 300,0 млн. рублей;
─ в результате изменения норматива зачисления в федеральный
бюджет доходов от сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов
с 70% до 20%, а также норматива зачисления доходов от сборов за пользование
объектами водных биологических ресурсов по внутренним водным объектам с 100% до
20%, уменьшение доходов бюджета оценивается в 1 224,0 млн. рублей.
Доходы федерального бюджета в 2009 году прогнозируются в объеме 10 927
137,7 млн. рублей (21,23% к ВВП). Нефтегазовые доходы федерального бюджета
прогнозируются в 2009 году в сумме 4 692 509,6 млн. рублей (9,12% к ВВП), что
на 1 052 269,1 млн. рублей или на 28,9% больше суммы, учтенной при формировании
основных характеристик уточненного бюджета. Ненефтегазовые доходы федерального
бюджета в 2009 году прогнозируются в сумме 6 234 628,1 млн. рублей (12,11% к
ВВП). В структуре доходов федерального бюджета прогнозируется поступление
налоговых доходов в сумме 6 331 985,4 млн. рублей (12,30% к ВВП), неналоговых
доходов - в сумме 4 595 152,3 млн. рублей (8,93% к ВВП) [3].
По сравнению с 2008 г. прогнозируемые в 2009 г. доходы увеличатся на 1029
986,9 млн. руб. (таблица 18).
Таблица 18
Сравнение прогноза доходов федерального бюджета на 2009 г. с 2008 г.,
млн. руб.
|
Показатели
|
2008 г.
|
Прогноз 2009 г.
|
Отклонение
|
|
ВВП
|
44 056 000
|
51 475 000
|
7 419 000
|
|
Всего доходов
|
9 897 150,8
|
10 927 137,7
|
1 029 986,9
|
|
в % к ВВП
|
22,46
|
21,23
|
-1,2
|
|
Нефтегазовые доходы
|
4 944 556,9
|
4 692 509,6
|
-252 047,3
|
|
в % к ВВП
|
11,22
|
9,12
|
-2,1
|
|
Доходы (без учёта
нефтегазовых доходов)
|
4 952 593,1
|
6 234 628,1
|
1 282 035,0
|
|
в % к ВВП
|
11,24
|
12,11
|
0,9
|
Основные факторы, повлиявшие на увеличение прогноза доходов федерального
бюджета на 2009 год, приведены в таблице 19.
Таблица 19
Факторный анализ отклонения прогноза доходов федерального бюджета на 2009
г. по сравнению с 2008 г.
|
Показатели
|
Млн. руб.
|
|
Оценка доходов федерального
бюджета на 2008 год
|
9 897 150,8
|
|
Прогноз доходов
федерального бюджета на 2009 год
|
10 927 137,7
|
|
Отклонение
|
1 029 986,9
|
|
Из них:
|
|
|
Макроэкономические
показатели (всего)
|
822 112,6
|
|
из них:
|
|
|
увеличение объема ВВП
|
520 151,2
|
|
изменение объемов экспорта
и прочих объемных показателей
|
297 129,6
|
|
изменение объемов импорта
|
259 513,5
|
|
увеличение курса доллара
США по отношению к рублю
|
140 112,1
|
|
изменение экспортных цен на
газ природный
|
76 201,1
|
|
изменение цены на нефть
марки «Юралс»
|
- 470 994,9
|
|
Факторы, не связанные с
макроэкономическими показателями
|
207 874,3
|
Изменение основных показателей макроэкономического прогноза в целом
приведет к увеличению доходов федерального бюджета на 822112,6 млн. рублей.
Факторы, не связанные с макроэкономическими показателями, увеличат прогноз
доходов на 207874,3 млн. рублей:
─ на увеличение доходов федерального бюджета в 2009 году по
сравнению с 2008 г. оказало влияние введение квартального порядка уплаты НДС в
2008 году. Поступление НДС в 2009 году за все четыре квартала приведет к
увеличению доходов на 312 899,0 млн. рублей;
─ изменения законодательств, вступающие в действие с 1 января
2009г., приводят к снижению доходов на 92 031,7 млн. рублей;
─ прочие факторы уменьшают прогноз поступлений доходов в 2009
г. на 12 993,0 млн. руб.;
─ средств от реализации высвобождаемого движимого и
недвижимого военного и иного имущества, находящегося в оперативном управлении
федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и
приравненная к ней служба, и получателей средств федерального бюджета,
находящихся в их ведении, от реализации продукции военного назначения из
наличия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении
военно-технического сотрудничества, от реализации в установленном порядке
земельных участков, предоставленных для нужд обороны и безопасности, а также
средства от оказания услуг (выполнения работ) на основании договоров
гражданско-правового характера;
─ средств, полученных организациями от реализации продуктов
утилизации вооружения и военной техники;
─ средств, получаемых Государственной корпорацией по атомной
энергии «Росатом» от выпуска материальных ценностей из государственного запаса
специального сырья и делящихся материалов) [27].
Прогнозируемые в 2009 году доходы федерального бюджета по сравнению с
параметрами, утвержденными Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 122-ФЗ «О
внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на
плановый период 2009 и 2010 годов», увеличатся на 1408 833,0 млн. рублей.
Данные приведены в приложении 10. Основные факторы, повлиявшие на увеличение
прогноза доходов федерального бюджета на 2009 год, приведены в приложении 11.
Изменение основных показателей макроэкономического прогноза в целом
увеличивает прогноз объема доходов федерального бюджета на 1 329 122,5 млн.
рублей.
В результате влияния факторов, не связанных с изменением
макроэкономических показателей, доходы федерального бюджета увеличатся на 79
710,5 млн. рублей (в основном, за счет увеличения суммы средств, подлежащих
перечислению в доходы федерального бюджета из прибыли Банка России, в размере
30 млрд. рублей).
Доходы федерального бюджета в 2010 году прогнозируются в размере 11 733
612,3 млн. рублей (19,84% к ВВП). Нефтегазовые доходы федерального бюджета
составят в 2010 году 4 526 198,4 млн. рублей (7,65% к ВВП), что на 895 310,4
млн. рублей или на 1,13% больше суммы, учтенной при формировании основных
характеристик уточненного бюджета. Ненефтегазовые доходы федерального бюджета в
2010 году прогнозируются в сумме 7 207 413,9 млн. рублей (12,19% к ВВП). В
структуре доходов федерального бюджета прогнозируется поступление налоговых
доходов в сумме 7 143 943,5 млн. руб. (12,08% к ВВП); неналоговых доходов -
4589 668,8 млн. руб. (7,76% к ВВП).
По сравнению с объемом доходов, утвержденным уточненным бюджетом, общий
объем доходов федерального бюджета увеличится в 2010 году на 1 331 216,1 млн.
рублей. Данные приведены в приложении 12. Основные факторы, повлиявшие на
увеличение прогноза доходов федерального бюджета на 2010 год, приведены в
приложении 13.
Изменение макроэкономических факторов на основании уточненного прогноза
социально-экономического развития РФ в плановом периоде (2010-2011гг.) в целом
приводит к увеличению доходов федерального бюджета на 1 259 535,9 млн. рублей.
Влияние показателей, не связанных с изменением макроэкономических факторов,
увеличит расчетный объем поступлений доходов на 71 680,2 млн. рублей (в
основном, за счет увеличения суммы средств, подлежащих перечислению в доходы
федерального бюджета из прибыли Банка России, а также уточнения
налогооблагаемой прибыли по данным налоговой отчетности за 2007 год) [17,
с.17].
В структуре доходов прогнозируется поступление налоговых доходов в сумме
8065351,4 млн. рублей (11,93% к ВВП), неналоговых доходов - 4 773 612,7 млн.
рублей (7,06% к ВВП).
Доходы федерального бюджета в 2011 году прогнозируются в размере 12 838
964,1 млн. рублей (18,99% к ВВП). Нефтегазовые доходы федерального бюджета
прогнозируются в 2011 году в сумме 4 637 479,8 млн. рублей (6,86% к ВВП), что
на 111 281,4 млн. рублей или на 2,5% больше суммы по сравнению с 2010 годом.
Ненефтегазовые доходы федерального бюджета в 2011 году прогнозируются в сумме 8
201 484,3 млн. рублей (12,13% к ВВП). В структуре доходов федерального бюджета
прогнозируется поступление налоговых доходов в сумме 8 065 351,4 млн. рублей
(11,93% к ВВП), неналоговых доходов - 4 773 612,7 млн. рублей (7,06% к ВВП).
Расходы федерального бюджета в 2009-2011 годах
Общий объём расходов федерального бюджета на 2009 г. предусмотрен в
размере 9024, 7 млрд. руб. В 2010-2011 гг. расходы бюджета увеличатся и
составят 10320,3 и 11317,7 млрд. руб., в первую очередь за счёт увеличения
ассигнований на социальную сферу. Объём финансирования экономической сферы к
2011 году по сравнению с 2008 г. увеличивается почти в 1,8 раза. Основную долю
в структуре расходов составляют средства, направляемые на развитие транспорта и
дорожного хозяйства, причём планируется увеличение этой доли с 36,3% в 2008 г.
до 57,7% в 2011 г. Государственная программа развития сельского хозяйства и
регулирования рынка сельхозпродуктов, сырья и продовольствия получит в 2009 г.
120 млрд. руб. Свыше 2 трлн. руб. в 2009 г. будет израсходовано на нужды
национальной обороны и безопасности. Рост расходов заложен практически по всем
статьям бюджета. В рамках федерального бюджета на 2009 г. и на плановый период
2010-2011 гг. предусмотрены дотации бюджетам субъектам Федерации в размере 432
млрд. руб. в 2009 г. и в объёме 455 и 483 млрд. руб. в 2010 и 2011 гг.
соответственно. Субсидии бюджетам субъектов Федерации увеличены в 2009 г. на
10,3 млрд. руб. (приложение 14).
В проекте федерального бюджета обеспечена реализация установленных
стратегических целей и приоритетов Российской Федерации, ключевыми из которых
является обеспечение достойной жизни для граждан, устойчивого роста для
экономики, уверенности в будущем для страны.
1) Последовательное повышение уровня пенсионного обеспечения - ключевой
и безусловный приоритет бюджетной политики. С 1 октября 2009 года социальная
пенсия будет установлена в размере 3 691 рубль в месяц, что превысит величину
прожиточного минимума пенсионера почти на 100 рублей. Размер социальных пенсий
к 2010 г. в 2 раза превысит уровень текущего года.
) Продолжится устойчивый рост заработной платы в бюджетной сфере. В
2010 году минимальный размер оплаты труда сравняется с прожиточным минимумом
трудоспособного населения.
3) Последовательно увеличивается денежное довольствие военнослужащих
и приравненных к ним лиц. В 2009-2010 годах планируется дальнейшее повышение
окладов по воинской должности (должности) и воинскому (специальному) званию: с
1 августа 2009 года - на 6,8 процента.
) Расходы федерального бюджета на социальное обеспечение населения
к 2010 году возрастут за 3 года на 34%.
) Продолжится реализация национального проекта «Здоровье». В
2009-2010 году планируется направить 13 млрд. рублей на оснащение федеральных
медицинских учреждений современным медицинским оборудованием.
6) Продолжится реализация национального проекта «Доступное и комфортное
жилье - гражданам России». Расходы федерального бюджета в рамках проекта
увеличатся по сравнению с 2007 г. в 1,6 раза - к 2010 г.
7) В ближайшие годы будет полностью решена проблема обеспечения
жильем военнослужащих. Для финансирования накопительно-ипотечной системы
жилищного обеспечения военнослужащих предусматривается на 2009 год - 11,7 млрд.
руб., на 2010 год - 14,2 млрд. руб.
8) Будет обеспечена реализация проектов с применением новых механизмов
государственно-частного партнерства с использованием средств Инвестиционного
фонда Российской Федерации. В соответствии с решением Правительственной
комиссии по инвестиционным проектам одобрены к оказанию государственной
поддержки из средств Инвестиционного фонда 10 инвестиционных проектов в объеме
183,8 млрд.рублей, в том числе в 2009 году - 37,0 млрд.рублей, в 2010 году -
26,9 млрд.рублей.
9) Приоритетным направлением
бюджетных расходов остается развитие транспортной инфраструктуры. Расходы
федерального бюджета на дорожное хозяйство по оценке составят в 2009 г. - более
260 млрд. рублей.
10) В полном объеме будет
обеспечена реализация федеральных целевых программ. Расходы инвестиционного
характера (без учета расходов по национальным проектам), направляемые на
реализацию федеральных целевых программ, непрограммную часть федеральной
адресной инвестиционной программы, на государственную поддержку малого
предпринимательства предусмотрены в объеме: 2009 год - 921,3 млрд.руб., 2010
год - 682 млрд.руб.
11) Предусмотрены средства для повышения устойчивости обеспечения
населения и экономики электроэнергией. В 2009 г. из бюджета в уставные капиталы
системообразующих организаций электроэнергетики будет направлено 60,0 млрд.
рублей в 2009 году.
12) К 2010 году будет завершена
реструктуризация угольной промышленности. Для завершения мероприятий, связанных
с реструктуризацией угольной промышленности Российской Федерации и программ
местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков
предлагается выделить в 2009 году - 14,5 млрд. руб. и в 2010 году 13,1 млрд.
руб. Эти средства будут направлены в основном на решение проблем социального,
экологического и технического характера.
13) Предусмотрено финансирование мер по поддержке авиастроения. До 15,9
млрд.руб. в 2009 году и 17,9 млрд.руб. к 2010 году увеличивается финансирование
федеральной целевой программы «Развитие гражданской авиационной техники России
на 2002-2010 годы и на период до 2015 года».
14) Возрастут масштабы и повысится
эффективность государственной поддержки сельского хозяйства. На поддержку
сельскохозяйственного производства в 2009-2010гг. предполагается направить в
виде субсидий ежегодно по 33,4 млрд.рублей бюджетных ассигнований. В 1,27 раза
возрастут субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам,
полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями.
15) В полном объеме будет финансироваться демографическая программа.
Общие расходы на реализацию основных мероприятий по улучшению демографической
ситуации в Российской Федерации составят: 43,9 млрд. рублей - в 2009 году;
более 80 млрд. рублей - в 2010 году.
) Будет продолжена реализация приоритетного национального проекта
«Образование». Выделяются дополнительные средства на укрепление
материально-технической базы федеральных образовательных учреждений. В
2009-2010 году на эти цели будет дополнительно направлено почти 15 млрд. рублей,
что позволит провести капитальный ремонт 1,5 тысячи объектов, имеющих износ
более 60%, и обеспечить противопожарным оборудованием 3 тыс. учебных корпусов и
1,4 тыс. студенческих общежитий, что полностью решит проблему противопожарной
безопасности в отрасли [7].
) Существенно возрастут расходы на науку. В проекте федерального
бюджета расходы на науку гражданского назначения определены в следующих
объемах: 2009 год - 137,6 млрд. руб. и 2010 год - 170,0 млрд. руб.
18) Предусмотрены все необходимые средства для предотвращения
возникновения и защиты страны от внешних угроз. К 2010 году расходы на
национальную оборону возрастут по сравнению с 2007 г. в 1,5 раза, в том числе в
2008 г. - в 1,19 раза.
Увеличивается расходы на геологическое изучение недр и охрану окружающей
среды.
В целом, установленные Законом №204-ФЗ относительно высокие темпы роста
расходов федерального бюджета в 2009-2011 гг. значительно превышают
прогнозируемые темпы роста национальной экономики, темпы роста инфляции. А
утверждённые бюджетные расходы учитывают изменившуюся финансово-экономическую
ситуацию в стране и в мире.
Для обеспечения долговременной бюджетно-финансовой устойчивости и
предотвращения последствий неблагоприятных экономических тенденций необходимо
проведение государством контрациклической политики, не допуская наращивания
бюджетных обязательств в период пика мировых цен на углеводороды, но
поддерживая и повышая внутренний спрос во время снижения темпов экономического
роста, замещая, таким образом, снижение внешнего спроса. Созданный
Стабилизационный фонд будет служить защитой бюджетной стабильности более трёх
лет. И при цене нефти в 50 и 40 долл. за баррель все социальные обязательства
государства будут выполнены. Для расширения внутреннего спроса буду
использованы ресурсы Резервного фонда, который служит надёжной страховкой для
экономики в моменты кризиса. К концу 2009 г. объём Резервного фонда
прогнозируется в размере 5,1 трлн. руб., а в течение года из его ресурсов будет
израсходовано более 1 трлн. руб. на пополнение доходной части федерального
бюджета, поскольку показатели доходов ниже прогнозируемого уровня. Кроме того,
из этого же источника будет оказана финансовая помощь регионам.
Для сокращения последствий мирового финансового кризиса в январе 2009 г.
планируется провести корректировку бюджета с целью увеличения расходов в связи
с дополнительными мерами по поддержке населения и экономики страны.
.3 Выравнивание бюджетной обеспеченности и повышение финансовой
устойчивости консолидированных бюджетов субъектов РФ
Общая сумма средств, планируемая к перечислению в региональные и местные
бюджеты в 2009 году, составляет около 1228 млрд. руб. Это в 1,12 раза больше,
чем объём средств, фактически выделенных на эти цели из федерального бюджета в
2008 году притом, что общие расходы федерального бюджета вырастут в 1,19 раза.
В результате более медленного роста межбюджетных трансфертов другим уровням
бюджетной системы их доля в расходах федерального бюджета снизится по сравнению
с 2008 г.: с 14,5% до 13,6%.
Необходимо отметить, что система межбюджетных трансфертов становится всё
более сложной. В Российской Федерации согласно проекту бюджета на 2009 год и на
период до 2011 года насчитывается свыше 130 различных трансфертов (6 в
подразделе дотаций, 90 в подразделе субсидий, в том числе федеральные целевые
программы и подпрограммы, 26 в подразделе субвенций и 16 в подразделе иные
межбюджетные трансферты). Возникает вопрос, эффективная ли такая система. По
аналогии с налогообложением, число трансфертов должно быть приемлемо для
эффективного администрирования. По 58 направлениям финансирование составляет
менее 1 млрд. руб., это значит, что для отдельного субъектов РФ финансирование
по ряду направлений может составлять десятки или сотни тысяч рублей. Очевидно,
что при целевом характере большинства направлений (субсидии и субвенции)
издержки по оценке целевого использования данных средств могут превысить выгоды
от получаемых средств.
Необходимо провести тщательную ревизию разграничения полномочий между
федеральным центром и регионами, с тем, чтобы ряд полномочий целиком закрепить
за регионами, а часть полномочий вернуть на уровень Федерации. Следует
отметить, что в последнее время пересмотр разграничения полномочий между
уровнями бюджетной системы происходит практически ежегодно, что значительно
снижает предсказуемость основных параметров бюджетной системы для региональных
и местных властей и негативно сказывается на качестве управления
государственными и муниципальными финансами. В этой связи нецелесообразно
вносить значительные изменения в разграничение расходных полномочий в течение
бюджетной трёхлетки 2009-2011 гг. Вместе с тем необходимо использовать данный
период для мониторинга и оценки эффективности действующей системы разграничения
полномочии [8].
Начиная с 2012 г. необходимо предусмотреть возможность пересмотра
сложившейся системы разграничения полномочий с целью снизить число делегируемых
полномочий, а также закрепить за каждым уровнем власти те полномочия, которые
могут быть наиболее эффективно выполнены данным уровнем власти.
Дополнительным способом решения проблемы большого числа незначительных по
объёму целевых трансфертов и повышения качества управления выделяемыми
финансовыми ресурсами является их объединение в блочные трансферты. Суть
блочных трансфертов заключается в том, что финансовые ресурсы в рамках одного
межбюджетного трансферта можно использовать по нескольким направлениям. При
этом уровень власти, из бюджета которого выделяются блочные трансферты, может
устанавливать как формулу распределения данных трансфертов, так и условия
расходования средств по каждому направлению финансирования. Уровень власти,
получающий блочный трансферт, может самостоятельно выбрать пропорции
использования выделенных средств по каждому направлению, включённому в блочный
трансферт.
Это повысит качество управления государственными и муниципальными
финансами за счёт максимального учёта предпочтений местного населения при
реализации общенациональных приоритетов. После 2010 года представляется
целесообразным постепенно заменить значительную часть разрозненных субсидий
регионам на блочные межбюджетные трансферты. В связи с высокой степенью
дифференциации налогового потенциала и стоимости оказания бюджетных услуг в
регионах РФ на федеральном уровне целесообразно выделение блочных субсидий с
учётом бюджетной обеспеченности регионов. Однако прогрессивность выравнивания
должна быть существенно ниже, чем при выделении дотаций из Фонда финансовой
поддержки регионов. Предлагается выделять блочные трансферты пропорционально
отставанию бюджетной обеспеченности регионов от бюджетной обеспеченности самого
богатого региона.
В среднесрочной перспективе представляется целесообразным добиться
объединения разрозненных субсидий предпочтительно в один межотраслевой блочный
трансферт, чтобы обеспечить реальную, а не декларируемую самостоятельность
регионов в использовании данных средств для достижения общественно значимых
результатов. Отраслевые субсидии не дают такой возможности. Нужен межотраслевой
подход, при этом:
─ Сумма субсидии регионам должна определяться по единой методике,
учитывающей бюджетную обеспеченность;
─ Каждое федеральное отраслевое министерство в рамках своей
компетенции должно вырабатывать условия расходования средств по своему
направлению;
─ Региональным властям должно быть предоставлено право
самостоятельно выбирать направление (отрасль), на которое будут истрачены
данные средства.
Основной канал финансовой помощи региональным властям - дотации на
выравнивание бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки регионов
вырастет с 13,8% (по сравнению с 2008 г.) и составит 374 млрд. руб. Необходимо
отметить, что изначально в бюджетных проектировках на 2009-2010 гг. делалась
попытка преодолеть тенденцию сокращения доли этого фонда в межбюджетных
трансфертах: согласно проекту закона о федеральном бюджете на 2009 год и на
период до 2011 года доля ФФПР в межбюджетных трансфертах другим уровням
бюджетной системы вырастет с 30% в 2008 году до 30,4% в 2009 году, 32,8% в 2010
году и 35,3% в 2011 году. Однако следует отметить, что первоначальный проект
бюджета и окончательное его исполнение существенно отличаются друг от друга.
Так, в проекте федерального бюджета 2008-2010 гг. также закладывалось
увеличение доли ФФПР в межбюджетных трансфертах с 33,6% в 2007 году до 35,6% в
2008 году. Однако из-за незапланированного роста объёмов субсидий увеличения
доли ФФПР до обозначенных выше значений в 2007-2008 гг. не произошло.
Представляется, что из всех видов межбюджетных трансфертов в долгосрочной
перспективе именно ФФПР должен быть отдан приоритет, так как организация этого
фонда соответствует лучшей мировой практике, а распределение средств
осуществляется в соответствии с прозрачными процедурами [29].
Далее необходимо отметить, что с 2005 года, Фонд компенсаций (ФК)
объединяет в себе средства на финансирование всех существующих в
законодательстве федеральных расходных мандатов. Проект федерального бюджета на
2009 год и на период до 2011 года предусматривает стабильность доли ФК в
межбюджетных трансфертах другим уровням бюджетной системы (18-20%). Следует
отметить, что доля субвенций в межбюджетных трансфертах другим уровням
бюджетной системы остаётся по-прежнему высокой. Поэтому, в среднесрочной
перспективе целесообразно осуществить проверку эффективности существующего
разграничения полномочий и при необходимости:
· отказаться от делегирования регионам ряда федеральных полномочий, перейдя
к их финансированию непосредственно из федерального бюджета;
· передать ряд федеральных полномочий субъектам Федерации в
полном объёме с соответствующим увеличением объёма нецелевых трансфертов и
трансфертов с нежёсткими условиями расходования полученных средств и
расширением собственных доходов региональных бюджетов;
· рассмотреть возможность делегирования/централизации некоторых
полномочий на договорной основе с чёткими, законодательно закреплёнными
условиями таких договоров.
В части субсидий в проекте бюджета на 2009 год и на период до 2011 г.
запланирован рост в 2009 году: субсидии в 2009 г. вырастут в 1,52 раза по
сравнению с объёмом, запланированном в проекте федерального бюджета на 2008 г.
и на период до 2010 г. - до 482,3 млрд. руб. Основными направлениями
расходования данных средств в 2009 г. являются:
─ Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы
России (2002-2010 годы)» - 16,2% общей суммы субсидий;
─ субсидии на дорожное хозяйство - 7,3% общей суммы субсидий;
─ субсидии на поддержку с/х производителя - 14,4% общей суммы
субсидий;
─ социальная помощь - 7,2% общей суммы субсидий.
Субсидии из федерального бюджета на дорожное хозяйство и Федеральная
целевая программа «Модернизация транспортной системы России» имеют высокую
социальную значимость для поддержания единства территориального и
экономического пространства страны, обеспечения пространственной мобильности
населения. Соответствующие обязательства по реализации крупных автодорожных
проектов достаточно велики и в большинстве случаев не могут быть
профинансированы исключительно за счёт региональных бюджетов. В это связи
представляется целесообразным сохранить существующие механизмы распределения
этих субсидий, которые в целом соответствуют требованиям к подобным
инструментам.
Вместе с тем с целью повышения эффективности планирования и использования
этих средств необходимо обратить внимание на две особенности выделения субсидий
на дорожное хозяйство. Во-первых, необходимо усилить привязку финансируемых
через субсидии проектов к общим направлениям и приоритетам территориального
развития, развития федеральных и территориальных дорог в регионе, а также к
другим механизмам и объёмам выделяемой финансовой помощи (решение о выделении
субсидий на дорожное хозяйство должно учитывать бюджетную обеспеченность и
объёмы финансовой помощи, которую регион получает по другим направлениям).
Во-вторых, необходимо ужесточить отбор проектов по критериям социальной и
экономической эффективности при подаче заявок на получение финансирования за
счёт субсидий с учётом возможностей по софинансированию со стороны регионов.
Что касается субсидий на с/х производство, то передача на региональный
уровень полномочий по поддержке с/х производства приводит к тому, что наиболее
активно эта поддержка осуществляется не в тех регионах, где наиболее
благоприятны природно-климатические условия, а в тех, где большие финансовые
возможности для осуществления подобной политики. Поэтому, решением данного
вопроса является централизация на федеральном уровне субсидий на поддержку с/х
производства с минимизацией региональных расходов по данному направлению.
В заключение следует отметить, что экономический кризис не только
представляет для системы межбюджетных отношений определённые риски, но и
открывает возможности для повышения её эффективности. Основными рисками для
системы межбюджетных отношений являются: увеличение роли дискреционных
межбюджетных трансфертов, выделяемых на неформализованной основе и создающих
отрицательные стимулы для фискального поведения региональных властей;
непродуманное изменение наиболее прозрачных и эффективных инструментов
межбюджетного регулирования с целью их адаптации к изменяющимся условиям;
восполнение потерь доходов бюджетов субъектов РФ за счёт снижения доходной базы
местных бюджетов (с помощью перераспределения доходных источников или
расширения практики использования отрицательного трансферта).
Основной возможностью для повышения эффективности системы межбюджетных
отношений является радикальное сокращение числа направлений предоставления
субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ с одновременным
увеличением объёмов оставшихся субсидий и концентрации их на решение 3-4
наиболее важных первоочередных для регионов задач.
Заключение
По проведённому исследованию можно сделать следующие выводы.
Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и
местного самоуправления. С помощью государственного бюджета государственные
власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата,
армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач,
т.е. для выполнения государством возложенных на него функций.
Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой
доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной
системы РФ, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления
бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов
бюджетной системы РФ.
Анализ исполнения доходной части бюджета РФ показал, что во второй
половине 2008 г. ухудшение финансового состояния хозяйствующих субъектов
повлекло за собой снижение бюджетных доходов. Наименее заметно снижение
налоговых доходов на федеральном уровне, при этом сокращение неналоговых
доходов и безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы
явились основными факторы общего снижения доходов федерального бюджета в 2008
г. Доля нефтегазовых доходов федерального бюджета в ВВП в 2008 г. колебалась в
пределах 6,6-13,4%, при этом наблюдалось устойчивое снижение этого показателя
во второй половине года, связанное с ухудшением конъюнктуры на мировом рынке
нефти. В то же время, доля нефтегазовых доходов, несмотря на некоторое
снижение, остаётся на высоком уровне. При этом величина ненефтегазового
дефицита федерального бюджета в 2008 г. находилась на протяжении почти всего
года выше отметки в 5% ВВП, за исключением трёх месяцев, когда наблюдался профицит.
На фоне кризисных явлений и снижения доходов в долях ВВП по сравнению с
2007 годом ослабление бюджетной политики приводило к продолжению роста
расходной части. Выделение в конце 2008 года бюджетных средств на
финансирование антикризисных мер по поддержке реального сектора и обеспечение
стабильности в банковской системе осуществлялось за счёт перераспределения
расходов федерального бюджета, в результате чего по итогам 2008 г. заметно
выросли в долях ВВП расходы по разделу национальная экономик и сократились
расходы на общегосударственные вопросы (на 0,45%).
Неудовлетворительной можно назвать ситуацию с кассовым исполнением
расходных обязательств в течение финансового года. И хотя по сравнению с 2007
г. наметились незначительные сдвиги в положительную сторону по данному
параметру, тенденция к росту расходов остаётся неизменной.
Кризис привёл к существенному сокращению доходов бюджетов практически
всех субъектов РФ. В 2002-2006 гг. наблюдалась тенденция к постепенному
снижению объёма федеральных финансовых ресурсов, перечисляемых субнациональным
бюджетам. В 2007 году объём межбюджетных трансфертов увеличился до 2,57% ВВП. В
2008 году рост доли средств, выделенных из федерального бюджета на финансовую
помощь регионам, продолжился, данный показатель составил 2,64% ВВП.
В 2008 году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из Фонда
финансовой поддержки регионов (ФФПР) в долях ВВП остались на уровне 2007 г.
(0,79% ВВП). Таким образом, в 2007-2008 гг. прекратилось падение объёма ФФПР в
долях ВВП, наблюдавшееся в период с 2002 по 2006 гг. Данный факт является
положительным. Представляется, что из всех видов межбюджетных трансфертов
именно ФФПР должен быть отдан приоритет, так как распределение средств
осуществляется в соответствии с относительно прозрачными процедурами. При этом,
доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объёме
трансфертов в 2008 г. практически не изменилась по сравнению с 2007 г. и
составила около 30%.
В 2008 г. продолжалась тенденция последних лет к увеличению финансирования
из Фонда компенсаций. Общая сумма субвенций из этого фонда выросла по сравнению
с 2007 г. с 0,43% до 0,51% ВВП. Данная тенденция объясняется разграничением
полномочий между уровнями бюджетной системы и стремлением федерального центра
финансировать федеральные мандаты в полном объёме. Объём субсидий, выделенных
из федерального бюджета на рефинансирование региональных и муниципальных
финансов, практически не изменился и составил около 0,01% ВВП. Доля субсидий
региональным бюджетам на развитие социальной и инженерной инфраструктуры
субъектов РФ и муниципальных образований осталась на уровне 2007 г. и составила
0,02% ВВП.
В качестве положительной тенденции следует отметить снижение в 2008 г.
доли дотаций на обеспечение мер по поддержанию сбалансированности региональных
бюджетов с 0,17% до 0,11% ВВП. Также положительным фактом является полное
прекращение использования в практике межбюджетных отношений такого инструмента
как передача средств по взаимным расчётам.
С целью повышения эффективности бюджетной политики России разработаны
следующие мероприятия.
Приведены приоритетные направления бюджетной политики на среднесрочную
перспективу. Для повышения эффективности и результативности бюджетной политики
Правительству Российской Федерации надлежит сосредоточиться на решении
следующих основных задач. Бюджетная политика должна быть направлена на
обеспечение сбалансированного развития экономики. Необходимо эффективное
расходование бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению
государственных услуг на основе государственного задания и принципов
нормативно-подушевого финансирования. А также дальнейшее развитие практики
бюджетирования, ориентированного на результаты. Целесообразно повышение
эффективности управления средствами Резервного фонда, Фонда национального
благосостояния. А также повышение качества управления государственной
собственностью и эффективности работы государственного сектора. Необходимо
совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального
финансового контроля.
Приведён прогноз доходов и расходов федерального бюджета на 2009 год и на
плановый период 2010 и 2011 годов. За 2009-2011 доходы федерального бюджета в
реальном выражении возрастут на 4,6%, или на 1,5% в среднем за год. По
отношению к ВВП доходы федерального бюджета сократятся с 22,5 % в 2008 году до
21,2% в 2009 году и 19,0% в 2011 году. Это связано, в основном, с сокращением
нефтегазовых доходов, доля которых в общем объеме доходов федерального бюджета
сокращается с 50,0% в 2008 году до 36,1% в 2011 году, при сохранении объема
ненефтегазовых доходов на уровне 12,1% ВВП. Объем расходов бюджета в 2011 году
по сравнению с 2008 годом возрастет в 1,6 раза в номинальном и 1,3 раза в
реальном выражении при тенденции, начиная с 2009 года, к сокращению их доли в
ВВП.
Рассмотрены возможности выравнивания бюджетной обеспеченности и повышение
финансовой устойчивости консолидированных бюджетов субъектов РФ. Прежде всего,
необходимо провести тщательную ревизию разграничения полномочий между
федеральным центром и регионами, с тем, чтобы ряд полномочий целиком закрепить
за регионами, а часть полномочий вернуть на уровень Федерации. Целесообразно
предусмотреть возможность пересмотра сложившейся системы разграничения
полномочий с целью снижения числа делегируемых полномочий. Дополнительным
способом решения проблемы большого числа незначительных по объёму целевых
трансфертов и повышения качества управления выделяемыми финансовыми ресурсами
является их объединение в блочные трансферты. Также представляется
целесообразным заменить значительную часть разрозненных субсидий регионам на
блочные межбюджетные трансферты.
В целом, решение рассмотренных выше задач будет способствовать повышению
эффективности и результативности бюджетной политики России.
Список использованной литературы
1. Бюджетный
кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 09.04.2009)
2. Бюджетная
стратегия Российской Федерации на период до 2023 года //
. Бюджетная
система Российской Федерации: учебное пособие - Богославцева Л.В. - Ростов
н/Дону: РГЭУ «РИНХ», 2008.
. Бюджетная
система России: учебник / Под ред. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.
. Бюджетный
процесс в Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. Л.Г. Баранова,
О.В.Врублевская. - М.: ИНФРА-М, 2008.
. Бюджет
и бюджетная политика в Российской Федерации. - Ковалёва Т.М - М.: Кнорус. 2008.
7. Бюджетная
система Российской Федерации: Учебник. - Романовский М.В. - М.: Юрайт, 2008.
. Государственные
и муниципальные финансы: учебник / Под ред. С.И. Лушина. - М.: Экономист, 2008.
9. Государственные
и муниципальные финансы: учебник / Под ред. И.Д. Маукуляка. - М.: РАГС, 2008.
. Государственные
и муниципальные финансы: учебное пособие. - Крутякова Ю.А - М.: Приор, 2008.
11. Государственный
бюджет и его роль в сбалансированном развитии экономики. - Родионова В.М. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2008.
12. Постановление
Правительства Российской Федерации от 24.12.2008 №987 «О мерах по реализации
федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период
2010 и 2011 годов»
. Пояснительная
записка к проекту Федерального закона «О федеральном
14. бюджете
на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» //
15. Российская
экономика в 2008 году. Тенденции и перспективы // (Институт Экономики
переходного периода).
16. Финансовая
политика России. - Набиев Р.А. -М.: Финансы и статистика, 2008.
17. Федеральный
закон от 24.07.2007 №198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый
период 2009 и 2010 годов»
18. Федеральный
закон от 24.11.2008 №204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый
период 2010 и 2011 годов»
. Федеральный
закон от 30.12.2008 №324-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О
федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»
20. Экономика
общественного сектора. - М.: Перспектива- Жильцова Е.Н., 2008.
21. Аспекты
реформирования управления государственными финансами - Ермилов В.Г. -//
Финансы. -№1- 2009г.
22. Бюджет
- основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны- Кудрин А.Л.
// Финансы. -№12- 2008г.
. Бюджетное
послание Президента Российской Федерации Собранию Российской Федерации //
Финансы. - №7-2008г.
24. Направления
повышения качества межбюджетных отношений - Давыдова Л.В. -// Финансы и кредит.
- №6-2009г.
25. О
концепции повышения эффективности межбюджетных отношений в 2009-2011 годах-
Юрин А.В. // Финансы. №6-2008г.
26. Подход к
формированию бюджетов в условиях кризиса - Ерошкина Л. // Бюджет. - №3-2009г.
27. Проблемы
бюджетной трёхлетки - Селезнёв А. // Вопросы экономики. -№1- 2009г.
28. Развитие
межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста// Финансы и
кредит.-№28-2008г.
29. Стратегия
и тактика налоговой политики - Комолова Н. // Бюджет. -№10- 2008г.
29.
Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях- Тишкина Л.Е. //
Финансы. -№1- 2007г.
30. www.minfin.ru
.www.roskazna.ru