Сравнение основ обеспечения национальной безопасности России и Украины
Введение
Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения национальной безопасности всегда представляет собой довольно сложную и ответственную задачу, так как оно опосредует жизненно важные интересы личности, общества и государства, связанные с защитой от внешних и внутренних угроз. Четкое законодательное регулирование отношений в данной сфере является основой стабильного и прогрессивного развития личности, общества и государства.
Анализу правового регулирования отношений в области обеспечения национальной безопасности в российской юридической литературе уделяется достаточно большое внимание. Однако сравнительному анализу законодательств государств-участников СНГ в данной сфере внимания уделяется явно недостаточно. Этот пробел в научных исследованиях требует своего восполнения. Рассмотрим некоторые результаты сравнительного анализа законодательств России и Украины в области национальной безопасности.
Сравнительно-правовой анализ обеспечения национальной безопасности
Одним из достоинств законодательства Украины в сфере обеспечения национальной безопасности является наличие таких основных законов, как Закона Украины "Об основах национальной безопасности Украины" и Закона Украины "О контрразведывательной деятельности". Закон Российской Федерации "О безопасности"4, несмотря на свою значимость, был принят еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, и ряд положений, содержащихся нем, требуют изменения и корректировки, а проект федерального закона "О контрразведывательной деятельности" находится в стадии разработки. Рассматривая в целом проблему законодательного обеспечения национальной безопасности в России и в Украине, можно сказать о единстве подходов законодателей двух стран к изложению содержания большинства правовых институтов. Однако в Украине наблюдаются более или менее удачные попытки создания собственного понятийного аппарата. В этой связи следует отметить данное украинской стороной в Законе Украины "Об основах национальной безопасности Украины" определения национальной безопасности, правоохранительных органов, военной организации государства.
Как недостаток законодательства Украины следует отметить путаницу в терминологии и определении содержания основных направлений деятельности спецслужб Украины: разведывательной, оперативно-розыскной, контрразведывательной. В украинском законодательстве гораздо чаще, чем в российском, употребляется термин "специальный" без расшифровки его содержания.
В российских условиях остро ощущается необходимость подготовки и принятия базового федерального закона "О национальной безопасности", так как Закон РФ "О безопасности" уже недостаточно четко регулирует отношения в данной сфере. В связи с этим определенный практический интерес могут представить положения Закона Украины "Об основах национальной безопасности Украины". Закрепление в проекте федерального закона "О национальной безопасности" приоритетов национальных интересов будет вполне оправданным и целесообразным, так как позволит более конкретно определить задачи по обеспечению национальной безопасности в целом, ее каждого вида в частности, а также задачи, функции и компетенцию каждого государственного органа обеспечения безопасности.
Довольно интересным институтом является институт Уполномоченного по вопросам контроля за деятельностью Службы безопасности Украины. В российской юридической литературе предлагалось ввести должности государственных инспекторов, которые должны назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом РФ с согласия Федерального Собрания РФ. В их обязанности должно было бы входить осуществление контроля за соответствием деятельности органов и их должностных лиц законам и иным нормативным правовым актам; подготовка и предоставление докладов о своей деятельности Президенту РФ, палатам Федерального Собрания РФ, а также руководителю контролируемого министерства или ведомства.
Сравнивая правовое положение Совета национальной безопасности и обороны Украины и Совета безопасности Российской Федерации, можно констатировать определенную идентичность их конституционно-правового статуса. Однако в украинском законодательстве более четко прослеживается тенденция наделения Совета национальной безопасности и обороны контрольными полномочиями, особенно за деятельностью органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны. Совет Безопасности России не решает в полном объеме задач по координации и межведомственному взаимодействию в области обеспечения национальной безопасности. Расширение соответствующих координационных полномочий Совета безопасности РФ можно считать оправданным, так как это повысит роль Совета безопасности в решении вопросов обеспечения национальной безопасности страны.
Ведущим государственным органом в системе обеспечения национальной безопасности Украины является Служба безопасности Украины. Украинский законодатель определяет СБУ как государственный правоохранительный орган специального назначения. Для СБУ основными видами деятельности являются: разведывательная, оперативно-розыскная, контрразведывательная, борьба с коррупцией, с терроризмом, охрана государственной тайны, а также иные виды деятельности, предусмотренные законодательством Украины.
По мнению автора, законодателям двух стран следует четко определять содержание основных видов деятельности специальных служб, и в особенности - оперативно-розыскной и контрразведывательной. Так, украинское определение оперативно-розыскной деятельности как системы гласных и негласных поисковых, разведывательных, контрразведывательных мер, осуществляемых с применением оперативных и оперативно-технических средств, фактически ставит эти виды деятельности в неравное положение: оперативно-розыскная деятельность поглощает и разведывательную, и контрразведывательную.
По мнению автора, и контрразведывательная, и оперативно-розыскная деятельность имеют право на самостоятельное существование, характеризуя функциональный блок правового положения того или иного органа, уполномоченного на их осуществление. В перспективе возможны как унификация законодательств о КРД и ОРД, их объединение в рамках одного общего федерального закона, например, закона об оперативной деятельности как вида деятельности, так и продолжение совершенствования каждого вида деятельности в рамках существующих законодательных актов.
Важным в предложенном украинскими законодателями определении контрразведывательной деятельности является то, что она признается специальным видом деятельности в сфере обеспечения государственной безопасности, то есть отличается от иных видов деятельности, осуществляемых органами исполнительной власти, а также то, что она осуществляется и использованием, в том числе, и административно-правовых мер. Недостатком Закона Украины следует назвать его несогласованность с иными законодательными актами при определении системы мероприятий, при помощи которых КРД осуществляется.
Достоинством законодательства Украины о внешней разведке является то, что оно содержит конкретные определения разведывательной информации, разведывательной деятельности, разведывательных органов, что не мешало бы сделать и российскому законодателю. Однако основным в подходах (это закрепляют и Закон Украины, и российский Федеральный закон) является то, что разведывательная деятельность направлена на защиту безопасности, национальных интересов государств от внешних угроз. По мнению автора, отсутствие в Федеральном законе "О внешней разведке" основных задач разведывательной деятельности является пробелом в законодательстве, так как задачи государственного органа являются производными от цели и конкретизируют ее. Достоинством Закона Украины является закрепление в качестве самостоятельной задачи разведывательных органов Украины участия в борьбе с международной организованной преступностью, в том числе с терроризмом, незаконным оборотом наркотических средств, незаконной торговлей оружием и технологией его изготовления, незаконной миграцией. В силу важности основные задачи разведывательной деятельности целесообразно закрепить в Федеральном законе "О внешней разведке".
Следует внимательно изучить такой элемент статуса СБУ как специально уполномоченного органа государственной власти в сфере обеспечения охраны государственной тайны. Административные полномочия СБУ в сфере охраны государственной тайны прописаны более конкретно и предметно в Законе Украины, чем полномочия органов федеральной службы безопасности и иных органов защиты государственной тайны в Законе РФ "О государственной тайне". Предписания СБУ, направленные вовне в целях охраны государственной тайны, более императивны, чем полномочия российских органов защиты государственной тайны. Например, мотивированное заключение органа СБУ, осуществлявшего проверку, о невозможности предоставления гражданину допуска к государственной тайне является обязательным для выполнения должностными лицами, уполномоченными принимать решение о предоставлении допуска к государственной тайне, но не исключает повторного запроса по этому поводу в случае изменения обстоятельств, при которых допуск к государственной тайне признан невозможным.
Целесообразно внимательно изучить административные полномочия СБУ в рассматриваемой сфере, которые сводятся к: регистрации решений государственного эксперта по вопросам тайн об отнесении информации к государственной тайне в Своде сведений, составляющих государственную тайну; внесению изменений в Свод сведений, составляющих государственную тайну; формированию и публикации в официальных изданиях Свода сведений, составляющих государственную тайну, на основании решений государственных экспертов по вопросам тайн; предоставлению специальных разрешений на осуществление деятельности, связанной с государственной тайной, органам государственной власти, органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям и организациям; участию в создании, реорганизации или ликвидации режимно-секретных органов; проверке граждан в связи с их допуском к государственной тайне; взаимодействию с режимно-секретными органами, и ряду других. Большими полномочиями в сфере охраны государственной тайны наделены государственные эксперты по вопросам тайн. В российском законодательстве такого института нет. Выделим основные направления взаимодействия государственных экспертов по вопросам тайн с СБУ.
Так, государственный эксперт по вопросам тайн: дает СБУ заключения об изменении степени секретности информации и отмене решения об отнесении ее к государственной тайне в случае, если основания, по которым эта информация была отнесена к государственной тайне, перестали существовать; утверждает по согласованию со СБУ развернутые перечни сведений, составляющих государственную тайну, изменения к ним, контролирует соответствие содержания этих перечней Своду сведений, составляющих государственную тайну; обязан представлять СБУ не позднее чем через десять дней с момента подписания решения об отнесении сведений к государственной тайне и заключения об отмене этих решений, а развернутые перечни сведений, составляющих государственную тайну, - в тот же срок с момента их утверждения; рассматривать предложения СБУ об отнесении информации к государственной тайне, ее рассекречивании, проведении экспертизы по определению степени секретности сведений, принятии решений в связи с истечением срока действий решения об отнесении информации к государственной тайне и так далее. Заслуживает внимания опыт украинского законодателя по определению полномочий режимно-секретных органов как самостоятельных субъектов охраны государственной тайны.
Практический интерес для возможного совершенствования российского законодательства могут представить нормы, наделяющие СБУ обязанностями осуществлять в соответствии с законодательством профилактику правонарушений в сфере государственной безопасности, а также обеспечивать в пределах определенной законодательством компетенции защиту личной безопасности граждан.
Сравнивая обязанности органов федеральной службы безопасности и СБУ можно сделать вывод о совпадении основных из них. Однако следует иметь ввиду, что при нормативном закреплении обязанностей СБУ украинский законодатель на первое место поставил осуществление СБУ разведывательной и информационно-аналитической работы, подчеркнув тем самым основную направленность, приоритет деятельности СБУ, а также прямую зависимость результатов информационно-аналитической деятельности от использования методов и средств разведывательной деятельности.
Несколько слов о перспективах правового регулирования организации и деятельности органов национальной безопасности Украины. Особенную важность данный вопрос приобретает в современных условиях, когда среди государств-участников СНГ наметились заметные расхождения во взглядах на модели построения национальных систем обеспечения безопасности. Это наглядно показывают события, происходящие в Украине, которая стремится войти в НАТО.
В настоящее время подготовлен новый проект Закона Украины «О Службе безопасности Украины», который предполагается внести на рассмотрение Верховной Рады Украины. Ранее Концепция реформирования СБУ была одобрена Советом национальной безопасности и обороны Украины и утверждена соответствующим указом Президента Украины. Как отмечает в своей публикации Е. Геда, разработчики законопроекта, прежде всего, предлагают изменить статус СБУ и сделать ее не правоохранительным органом специального назначения, каким она является сейчас, а "специально уполномоченным государственным органом по вопросам обеспечения государственной безопасности". В основу законопроекта легли требования Конституции Украины, основные положения национального законодательства, положения Концепции реформирования СБУ, а также опыт правового регулирования деятельности специальных служб иностранных государств, в частности, членов НАТО и ЕС.
Е. Геда справедливо отмечает, что с изменением статуса СБУ может возникнуть правовая коллизия, поскольку, согласно ст. 17 Конституции Украины обеспечение государственной безопасности возлагается на соответствующие военные формирования и правоохранительные органы. "Статья 17 ограничивает реформирование службы, но определенные шаги относительно девоенизации личного состава и ограничения правоохранительной функции СБУ в этом проекте уже сделаны,- сказал в интервью советник председателя СБУ Анатолий Мудров. - СБУ будет постепенно наполняться гражданскими, а военные будут служить до выхода на пенсию или принятия решения о переходе на государственную службу".
СБУ предлагается лишить ряда несвойственных ей функций, чтобы она могла сосредоточиться на функциях контрразведывательного характера. Предполагается избавить ее от борьбы с коррупцией и оргпреступностью, не создающей угроз государственной безопасности. В то же время проектом закона определяются семь видов контрразведывательной защиты, которыми будет заниматься СБУ, в том числе отсутствующая в действующей редакции закона "контрразведывательная защита информационной сферы". Раздел об основных принципах деятельности СБУ существенно дополнен новыми положениями о защите демократических ценностей, сотрудничество с гражданами и объединениями граждан и неправительственными организациями, открытость для демократического гражданского контроля.
Усилен раздел о государственных социальных гарантиях сотрудников СБУ. Законопроект предлагает европейские принципы финансирования СБУ из государственного бюджета. В новом проекте закона конкретизируется перечень прав СБУ, в частности тех, которые ранее считались негласными и регулировались внутренними документами СБУ. На законодательном уровне предлагается закрепить право СБУ приобретать и содержать помещения, в том числе жилые, используемые оперативными подразделениями для проведения негласных мероприятий. Предусмотрено в документе и право СБУ направлять своих сотрудников для работы в государственные органы, учреждения, организации и на предприятия независимо от их форм собственности, а также "морально и материально поощрять граждан и лиц, предоставляющих помощь в обеспечении государственной безопасности Украины".
Отдельным пунктом предлагается закрепить право СБУ устанавливать контакты со специальными службами других государств, "иметь своих официальных представителей в иностранных государствах", а в случае долгосрочного сотрудничества и с согласия Верховной рады - создавать "заграничные представительства". Отдельной статьей в проекте закона определяется уровень финансирования СБУ. В частности, предусмотрено, что средства на финансирование, материально-техническое и социально-бытовое обеспечение СБУ, выделяемые из госбюджета, должны составлять не менее 0,5% от ВВП. В проекте госбюджета на 2009 год на обеспечение СБУ заложено 2,55 млрд. грн. В случае если будет принята норма о 0,5% от ВВП, то на обеспечение службы необходимо будет выделить 6,32 млрд. грн. Одной из основных новаций документа является процесс «девоенизации» украинской спецслужбы, что, по мнению украинских законодателей, полностью учитывает рекомендации ПАСЕ в отношении реформирования СБУ в контексте построения демократического общества. Какие комментарии можно сделать по этому поводу?
Во-первых, предполагаемое реформирование СБУ будет означать не просто реформирование организационной составляющей этого органа национальной безопасности, но и достаточно кардинальное изменение его правового статуса, правового регулирования деятельности. Возложение на СБУ преимущественно контрразведывательных функций будет означать превалирование в ее деятельности информационной составляющей, направленной на получение информации об угрозах национальной безопасности. Чисто правоохранительная функция СБУ уменьшится путем перераспределения полномочий в пользу других правоохранительных органов. Открытым и никогда не получающим однозначного ответа останется вопрос об эффективности деятельности обновленной СБУ, так как система органов государственной безопасности в СССР создавалась десятилетиями, была воспринята большинством государств-участников СНГ, и предполагала сочетание как оперативных, так и правоохранительных видов деятельности.
Во-вторых, в качестве положительного явления следует признать планы закрепления за СБУ статуса специально уполномоченного государственного органа по вопросам обеспечения именно государственной безопасности, а не всех видов национальной безопасности сразу (и экономической, и экологической, и военной и т.д.). Это позволит более четко определить компетенцию СБУ как органа, защищающего основы конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность государства.
В-третьих, Украина пытается пойти по пути «девоенизированных» органов государственной безопасности, как это в 2008 году уже сделала Молдавия. В принципе, при соответствующей разработке нормативной правовой базы можно и в пределах гражданской службы сделать военную организацию, подчиненность, дисциплину, к чему тяготеют органы национальной безопасности. В России пока идет совершенствование института военной службы в органах национальной безопасности, что признано более оптимальным на данном этапе их развития. Перевод СБУ на иной режим службы приведет к коренной ломке законодательства, изменению ведомственных нормативных актов. И если Служба к этому готова, то эксперимент можно и продолжить.
В-четвертых, предлагаемые в законопроекте новации, подчеркивающие «негласный» характер деятельности СБУ, в принципе, несут только информационную нагрузку и не открывают для общества ничего нового. Если авторы законопроекта считают, что это свидетельствует о «демократизации» общества, то это их право.
В-пятых, заслуживают одобрения попытки поднять статус сотрудников СБУ, усилить их социальную и правовую защиту. Если государство хочет, чтобы его реально защищали, реально обеспечивали его безопасность, статус сотрудников органов национальной безопасности должен быть очень высоким. Но и требования к сотрудникам - тоже.
В-шестых, реформирование спецслужб - всегда болезненный процесс для государства, общества и самих сотрудников. Особенно то касается изменения конституционно-правового и административно-правового статуса органов. Поэтому исследование положительного зарубежного опыта необходимо для принятия научно обоснованных решений в области обеспечения национальной безопасности.
законодательство безопасность спецслужба право
Актуальные вопросы национальной безопасности в России
Для России проблема просвещения в области прав и свобод человека и правового просвещения является очень актуальной, так как одной из целей нашей государственной политики является построение правового государства и развитие гражданского общества.
Утверждение в жизни ценностей правового государства означают изменения в уровне правовой культуры граждан. Существование правовой культуры предполагает не только существование у человека информации о законодательстве, принципах и нормах права, но и наличие внутренней потребности неукоснительного соблюдения требований закона. Воспитание уважительного отношения к праву реализуется только при наличии благоприятной среды обитания человека: уровня общей культуры в обществе, традиций, доминирующих устремлений людей на недопущение агрессивного отношения к праву, к проявлениям правового нигилизма.
Заинтересованность в повышении уровня правового воспитания в современных условиях обусловлена увеличивающимся интересом к значимости и месту права в повседневной жизни, к требованиям законности, а также к совершенствованию правовой основы государственной и общественной жизни общества. Условия жизни, состояние правопорядка в стране, принципы государственного устройства, досягаемость органов власти, должностных лиц и всего процесса управления в современных условиях оказывают решающее влияние на уровень сознательности и общественно - политической активности граждан. Юридическая грамотность, наличие у человека определенного объема правовой информации составляют основу его правосознания. Однако при исследовании правоприменительной деятельности можно констатировать тот факт, что даже при наличии убеждений о необходимости исполнять, соблюдать и правильно применять нормы права многие лица не знают, как правильно поступать в той или иной ситуации. А в отдельных случаях становятся правонарушителями, виновниками причинения существенного вреда гражданам и государству. Прямая причина этого - правовая некомпетентность, незнание того, что закон предписывает, а что запрещает. Часто случается, что правовые убеждения не могут быть реализованы из-за незнания права. Правовое просвещение граждан России по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты является одной из важнейших задач государства на сегодняшний день.
Нарушение прав человека присутствует во всех странах мира. Но вот ощущение населения, граждан, того, нарушаются ли их права и как данные права защитить, разное в России или, например, в Европейских государствах.
В Европе можно встретиться с жалобами на такие нарушения, в которых граждане России даже и не находят несоблюдение прав человека. Поэтому люди должны знать свои права. Граждане Российской Федерации, в большинстве своем их не знают. Они их чувствуют, ощущают, когда их особенно нарушают, но не знают.
Причем очень часто такие факты наблюдаются в обыденных ситуациях, например при дорожно-транспортных происшествиях, нарушениях правил пожарной безопасности, при осуществлении предпринимательской деятельности. Только осознав свои права и свободы, граждане России могут научиться ответственно и с достоинством требовать от государственных органов и должностных лиц их соблюдения.
Вопрос о недостаточности правового просвещения населения является одним из насущных. Причем существующая проблема признается не только юристами, но и педагогами, и общественными деятелями. Информация, которая содержится в нормах права, отображает волю государства, сформулированную в правовых предписаниях.
Заключение
Итак, правовая информация должна быть доступна широким слоям населения. Необходимо выстроить систему гражданско-правового воспитания на уровне образовательных учреждений (детские сады - начальная школа - основная школа - старшее звено). Привлекать к решению задачи возможности учреждений дополнительного образования, в целом системы дополнительного образования, в процессе правового воспитания. Целесообразно было бы внедрить всероссийскую программу информационной правовой поддержки библиотек.
При осуществлении правового обучения населения организовать проведение мониторинга соблюдения прав и свобод граждан для выявления и своевременного решения возникающих вопросов.
Для России проблема просвещения в области прав и свобод человека и правового просвещения населения в целом, является очень актуальной, так как одной из целей нашей государственной политики является построение правового государства и развитие гражданского общества.
Список литературы
1.О государственной тайне: Закон РФ от 21.07.1993 г. № 5485-1 // Российская газета. 1993.
.О Службе безопасности Украины: Закон Украины от 25.03.1992 г. № 2229-ХII // Ведомости Верховного Совета Украины. - 1992. - № 27. - Ст. 382.
.О контроле за деятельностью Службы безопасности Украины: Указ Президента Украины от 22.10. 1998 г. № 1172/98 // Официальный вестник Украины. 1998. № 43. Ст. 1587.
.О Совете национальной безопасности и обороны Украины: Закон Украины от 5.03.1998 г. № 183/98-ВР // ВВРУ. 2008. № 35. Ст. 237.
.Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография / Под ред. А.В. Опалева. М., 2004. 510с.; Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения: Монография. М., 2009.
.Редкоус В.М. Законодательное обеспечение национальной безопасности в государствах-участниках СНГ и его учет в российских условиях: Монография. Пятигорск, КМВ, 2008.
.Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М., 2009. 410с.
.Об основах национальной безопасности Украины: Закон Украины от 19.06.2003 г. № 964-IV // Ведомости Верховной Рады Украины (далее - ВВРУ). 2008. № 39. Ст. 351.
.О контрразведывательной деятельности: Закон Украины от 26.11.2009 г. 374-IV // ВВРУ. - 2009. № 12. Ст. 89.
.О безопасности: Закон РФ от 5.03.1992 г. № 2446-1 (с посл. изм. и доп.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.
.О разведывательных органах Украины: Закон Украины от 22.03.2001 г. № 2331-111 // ВВРУ. 2008. № 19. Ст. 94.
.О внешней разведке: Федеральный закон от 10.01.2009 г. № 5-ФЗ (с посл. изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2009. № 3. Ст. 143.