Предметом исследования являются высшие, центральные и местные органы власти и управления Российской империи 1725 - 1775 гг.
государственное учреждение российская империя
Глава 1. Петровская рационализация государственного управления
1.1 Политическая система Российского государства XVIII в.
В русской дореволюционной, а также в советской и зарубежной исторической литературе политическая система Российского государства XVIII в. Традиционно характеризуется понятием "абсолютизм", под которым понимается, прежде всего, монархическое, самодержавное правление, не ограниченное какими-либо представительными органами. При этом в качестве важнейшего признака русской политической системы именно в этом направлении рассматривается прекращение созыва к концу XVII в. Земских соборов и Боярской думы. Действительно, последний Земский собор созывался, по-видимому, в 1683-1684 г. г., а собирать Боярскую думу Петр I прекратил после возвращения из Великого посольства 1697-1698 г. г. Однако в современной историографии существует и несколько иная точка зрения. Во-первых, многие историки, полагают, что неразвитость сословного строя московского государства XVI-XVII в. в. не позволяет считать Земские соборы и Боярскую думу в полной мере органами сословного представительства. Скорее, они в той или иной степени представляли "чины" московского государства, на которые делилось население страны. При этом, на Земские соборы, ни Боярская дума не имели юридически закрепленного статуса, не являлись полноценными органами государственной власти, собирались нерегулярно и лишь выполняли царскую волю, а, следовательно, в реальности не могли ограничить власть государя.
С другой стороны, само понятие "абсолютизм", считает ряд историков, является не в полнее точным. Возникшее преимущественно в сочинениях французских мыслителей, критиковавших "старый режим", воплощением которого, по их мнению, было правление Людовика XVI (1661 - 1715), оно затем стало употребляться и применительно к другим европейским странам. Что же касается России, то сомнению подвергается сама возможность абсолютной власти в такой огромной стране, где в силу неразвитости в XVIII в. коммуникаций, любой властелин оказывался в сильнейшей зависимости от информации, получаемой с мест, и от того, как на местах исполнялись его распоряжения. Помимо этого реальные события русской истории XVIII в. также показывают, что в своих действиях императоры и императрицы были ограничены определенными неписанными законами и правилами, выход за которые грозил нарушением социального баланса и приводил к наследственной смене власти путем государственных переворотов. В связи с этим в современной историографии при определении характера политического режима России XVIII столетия предпочтение отдается тому понятию, которое употреблялось самими правителями страны этого времени, т.е. самодержавие. При этом необходимо иметь в виду, что русское слово "самодержавие" в рассматриваемый период еще не имело того значения, какое оно приобрело в XIX в., в связи с развитием революционно-демократического движения, т.е. не ассоциировалось с деспотизмом и являлось по существу лишь русским переводом греческого слова "монархия".
Характер, структура, организация политической власти в России на рубеже XVII - XVIII в. в. претерпели радикальные изменения в ходе преобразований Петра Великого, направленных на модернизацию системы управления, ее совершенствование, оптимизацию, приспособление к новым, как внешним, так и внутренним реалиям. Так как преобразования Петра I стали той осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории весь XVIII век, рассмотрим кратко петровские реформы, в т. ч. формирование нового государственного аппарата и государственной службы.
1.2 Реформы управления в эпоху Петра I
XVIII в. в истории России по праву считается временем переворота, перелома. Реформы, начатые Петром Великим, изменили характер государственной власти и управления.
1.2.1 Сенат
Престиж Боярской думы падал. Без нее законы принимались сотнями, по согласованию с ней было принято лишь несколько десятков. Царь стремился ослабить родовую аристократию и построить власть на сугубо бюрократических началах. В начале XVIII в. в 1710 г. в нее входило менее 10 человек. Петр I несколько раз изменял название этого органа, иногда именовал ее членов министрами. В 1707 г. было установлено обязательное протоколирование заседаний Боярской думы.
Поскольку царь часто отлучался, должен был существовать какой-то высший орган, его заменяющий. В 1711 г., отправляясь в Прутский поход, царь учредил Сенат, получивший название Правительствующего. Сенат стал высшим законодательным, распорядительным и судебным органом при государе. С 1711 г. были введены должности фискалов в центре (оберфискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю. Петр поощрял фискалов, освободил их от податей, подсудности местным властям, даже от ответственности.
1.2.2 Приказы и коллегии
К концу XVII в. в стране действовало сорок четыре приказа. Развитие рыночных отношений и экономики, ведение войн требовало укрупнения центральных органов, их большей функциональной принадлежности. К новым задачам попытались было приспособить приказы, затем к 1718 г. была проведена коренная реформа, упразднены приказы и созданы 11 коллегий со строгим разделением функций. Например, Посольский приказ заменила Коллегия иностранных дел. Были образованы коллегии: Военная коллегия, Камер-коллегия, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия.
Таков, например, Синод - центральный орган управления церковными делами и имениями, учрежденный в 1721 г. Его присутствие, как и любой коллегии, составляли члены - церковные иерархи. Их, на манер чиновников, назначал царь, ему они присягали. Политическим сыском по-прежнему занимался Преображенский приказ. Особой коллегией стал и Главный магистрат - центральное учреждение для управления городами.
1.2.3 Полиция и органы контроля
Петр I пытался реализовать свой идеал тоталитарного государства полицейского типа, где жизнь подданных тайно контролировалась специальными органами. Полиция объявлялась "душой безопасности и удобности", личность становилась жертвой "полицейского попечения". Полицейскому надзору подлежало все - от экономики до частной жизни. Полицейские функции возлагались на администрацию всех рангов.
В 1718 г. должности полицмейстеров были созданы во всех городах, им подчинялись местная администрация и старосты, каждая улица была предметом бдительного наблюдения. Для контроля за высшими органами создавалась должность генерал-прокурора, подчиненные ему прокуроры вводились в структуры коллегий и губернских органов. Разветвленная сеть фискалов доносила о нарушениях законов, казнокрадствах. Следили фискалы и за прокуратурой. Процветали политические доносы, созданный в 1689 г. Преображенский приказ стал органом политического сыска. Слова "повесить царя вместе с его указами" карались смертью, за слова "царь любит ябедников" отправляли на каторгу.
1.2.4 Реформа армии
В XVI-XVII в. в. Россия вела войны, связанные с борьбой за выход к морю. В 1617 г. по Столбовому договору она лишалась свободной торговли на Балтике, и король Густав II Адольф имел основания утверждать, что ни один русский корабль не покинет берегов Швеции. В 80-90-е г. XVII в. Россия активизировала военные действия с Турцией, но постепенно втягивалась в шведскую коалицию. В 1700 г. началась война со Швецией. К этому времени дворянская конница уже потеряла былое значение, флот на юге был малочисленным, боеспособность стрелецкого войска, упала, стрельцы все больше увлекались торговлей и промыслами. Нуждалась в совершенствовании артиллерия.
Реформа в армии заняла долгие годы. До 1705 г. ее комплектация проводилась с использованием традиционных начал, включая дворянскую конницу, беглых холопов, и т.д. Шло техническое переоснащение армии, в 1705 г. была закреплена впоследствии развитая рекрутская система. Суть ее сводилась к тому, что в армию призывались через регулярные рекрутские наборы физически здоровые мужчины в возрасте от 17 до 32 лет. Сначала наборы осуществлялись от 20 дворов, затем от 100 ежегодно. Освобождалось от службы только духовенство, дворянство служило на офицерских должностях. Государство брало на себя обеспечение солдат, служба продолжалась 25 лет. Выбывшие из армии и убитые пополнялись за счет новых рекрутов. В результате была создана регулярная армия, с делением на дивизии и более мелкие соединения; бригады, полки, роты и т.д., с утвержденными штатами и жесткой дисциплиной. Началось строительство флота, была введена единая военная форма. Но успехи пришли не скоро. Лишь в 1708 г. в битве при Лесной Б. Шереметев разбил превосходящие силы фельдмаршала Левенгаупта.1709 г. ознаменовался полтавской победой. Все это стало возможным благодаря военной реформе.
В 1721 г. примерно 87% офицеров составляли русские, больше половины - выходцы из дворян. Табель о рангах 1722 г. присвоил всем русским офицерам дворянские звания.
Офицерский корпус к концу Северной войны был прекрасно обучен. Численность армии достигала 200 тыс.
1.2.5 Реформы местного управления
Реформы местного управления проводились с конца XVII в., одновременно с началом военных действий. Их задача заключалась в том, чтобы улучшить деятельность торгово-промышленных слоев и обеспечить исправное поступление налогов. В процессе этих преобразований усиливались контрольные функции государства, появлялась возможность реализации репрессий.
В 1699 г. в столице была создана Бурмистерская палата (Ратуша), которой в городах подчинялись земские избы. Эти выборные органы осуществляли городское самоуправление, ведали доходами и сборами налогов и обладали судебными функциями. В выборах участвовали горожане и государственные крестьяне, также управляемые этими органами. В 1702 г вместе с ликвидацией губных изб их функции были переданы воеводам с совещательными дворянскими советами.
В 1708 г. реформа была продолжена, Ратуша сделалась финансовым центром, сосредоточив функции всех ранее действующих финансовых органов
Одновременно в том же 1708 году в связи с восстанием К. Булавина страна была разделена на губернии. Сначала губерний было восемь, затем их число увеличилось Губернаторы, назначаемые царем, под контролем Сената ведали всеми военными и финансовыми делами на территории своей губернии. Действовал губернатор, как и раньше воевода, по согласованию с созданными дворянскими коллегиями
После окончания Северной войны городские органы самоуправления вновь подверглись преобразованию. В городах были созданы магистраты, в Петербурге - главный магистрат. Изменились должности, но функции новых органов оставались прежними: финансовые и налоговые дела, руководство торговлей и промышленностью, судебная деятельность.
После смерти Петра I система местного управления подверглась реорганизации и все управление сосредоточилось в основном у губернаторов.
1.2.6 Финансовая реформа
"Деньги - суть артерии войны", - говорил Петр I. В его финансовой политике наиболее ярко отразились интересы тоталитарного государства. Общее число сборов с податных сословий достигло семидесяти. По некоторым данным, сумма сборов при Петре I увеличилась в четыре-пять раз. Основная часть выросшего в несколько раз бюджета шла на содержание армии, на налоговые средства содержались губернский аппарат и государственная администрация. По сложившейся практике местные власти не имели права облагать население налогами и сборами без ведома Сената. Возникла система строго фиксированного государственного жалованья из бюджета. Поборами старались обложить все - от почтовой бумаги до бород, хотя и с учетом платежных возможностей. Дворяне платили за разрешение носить бороду 60 руб., купцы - 100 руб., торговые люди - 60 руб., прочие граждане - 30, а крестьяне - 1 коп.
По реформам XVII в. единицей обложения в городе и селе был двор. Но Петр I стремился, чтобы ни одна душа не ускользнула от обложения. С 1718 г была объявлена перепись населения, и все население мужского пола (включая холопов) было обложено подушной податью (74 коп.) Сначала вычислили, сколько денег нужно на содержание армии, затем число платежных душ. Поделив одно на другое, получили необходимую сумму. Бюджет России вырос сразу почти на 50%, но крестьянское хозяйство оказалось на грани разорения. Доставалось и помещикам, у которых за утайку крепостных душ конфисковывали имения. Бюджет не имел внешнего долга, но строился на такой эксплуатации населения, какой история России еще не знала.
1.2.7 Судебные преобразования
Судебные преобразования Петра I были продиктованы его желанием отделить суд от администрации. Судебными функциями обладали полиция, коллегии, военные суды, в городах - магистраты и т.д. В 1719 г. была создана низшая инстанция - нижние супы, и вторая - надворные суды (в губернских городах). Во главе судебной системы стояла Юстиц-коллегия.
После смерти Петра I судебные функции вновь сосредоточились у губернских властей.
1.2.8 Правовое положение сословий
Московские цари понимали пагубность сословной розни и пытались согласовывать мнение власти с позициями сословий. Политика Петра I была совсем иной Сословные мнения его не интересовали, он стремился, чтобы все подданные выполняли волю верховной власти. В результате русское общество было непримиримо разделено на высшие и низшие слои, возможности компромиссов терялись, усиливалась гегемония помещиков над крестьянами, государства - над посадами.
1.2.9 Дворяне
Родовая градация среди феодалов при Петре I стирается. Отменяются чины (окольничий, боярин). Для незнатных лиц жалуется титул графов. Под влиянием войны С. Разина правительство усиливает чистку дворянского сословия, в массовом порядке переводит служилых людей в разряд государственных крестьян.
Петр I стремился к достижению юридически обособленных сословий. Нуждался в оформлении статус чиновничества. Первоначальное название "шляхество" в феодальной сфере не прижилось и вскоре было заменено старым термином "дворянство". Указ 1714 г. завершил нивелировку положения феодалов всех рангов. Вотчина и поместье отныне уравнивались в правах, наследство переходило одному сыну, остальные должны были поступить на государственную службу. В январе-феврале 1714 г. было предписано обязательное обучение детей дворян, дьяков и т.д., под угрозой крупного штрафа. С пятнадцатилетнего возраста дворянских детей определяли на воинскую службу рядовыми (в основном в гвардию). Лишь в дальнейшем они получали офицерские чины.
Табель о рангах 1722 г разделил все воинские и гражданские чины на четырнадцать разрядов, от высшего - фельдмаршала и канцлера до низшего - адъютанта при лейтенантах и регистратора в коллегиях. Например, чин генерал-майора соответствовал полковнику гвардии, президенту коллегии, обер-прокурору на гражданской службе. Разделению на придворные ранги подлежали и женщины в соответствии с положением мужей и отцов (гофдамы, камер-девицы и т.д.). Расписывалось прохождение службы от низших чинов к высшим, порядок получения высших рангов ("которые знатные услуги окажут, то могут за свои труды производиться выше"). Право на высший чин давало получение образования. Достижение определенного чина давало право на личное (для себя) дворянство, более высокого - на потомственное дворянство (для детей). Табель утверждал для дворян получение гербов, а подвергнутых пытке или наказаниям "за тяжкие преступления" лишали "титула и ранга"
Помимо обособленного дворянства Петр I в основных чертах сформировал и бюрократию, служившую за денежное жалованье.
1.2.10 Духовенство
Раскол Церкви явился следствием духовной болезни русского общества и повлек за собой раскол самого общества. Последствия раскола сказывались и в последующие столетия.
Значение религии Петр I понимал и писал, что тяжелейший грех есть "отеитство" (атеизм). Создавая светское государство, он развернул репрессии против раскольников; пытался сделать церковь частью государственного аппарата, искоренить ее духовное лидерство. После смерти патриарха Адриана в 1701 г. новый патриарх не назначался, и управление делами сосредоточилось в Монастырском приказе и в руках местоблюстителя патриаршего престола украинского игумена Стефана Яворского, послушного царю. Одновременно началось ограничение материальных доходов духовенства и его прав. Яворский не выдержал натиска и в 1712 г. "крикнул речь" против царя "разорителя закона Божьего". В дальнейшем "фаворитами" в церковных делах стали Ф. Яновский и Ф. Прокопович, патриаршество было ликвидировано, в 1721 г. создан Синод (коллегиальный орган управления церковью), который получил права коллегии. Монастырский приказ был упразднен. Монастыри хотели сделать центрами по воспитанию сирот, содержанию инвалидов (на каждого монаха приходилось четверо больных), поступление в монашество ограничивалось. Подобные преобразования не нашли общественной поддержки и в большинстве были ликвидированы в царствование Екатерины I.
Петр I поставил под государственный контроль церковные финансы и во многом превратил церковь в государственный придаток. Хотя духовные основы церкви он "реформировать" не мог, юридическое и бытовое положение духовенства зависело от воли царя. Устанавливались строго ограниченное содержание (хлебное и денежное) для различных служителей и монахов, возрастные пределы поступления в монашество; "штаты" церковных организаций ограничивались и контролировались.
Апеллируя постоянно к Богу, Петр I одновременно провозглашал "Корень злу всему старцы и попы" После смерти преобразователя большинство его постановлений о церкви было отменено.
1.2.11 Население городов
Политика Петра I дала ощутимый импульс развитию промышленности. Но это было во многом "государственное предпринимательство" - становления свободного класса промышленников не произошло, предпринимательство зависело от государства, его субсидий, земельных пожалований. Крепостническая политика связывала не только крестьян, но и городское население.
Постепенно группа крупных промышленников и торговцев заняла лидирующее положение. По регламенту Главного магистрата (1721 г.) население городов делилось в угоду такой градации. Банкиры и купцы, городская интеллигенция (доктора, аптекари), ювелиры, иконописцы и т.д. составляли группу регулярных граждан, которые "от другого подлого гражданства привилегиями и преимуществами отличаемы". Прочие же "подлые люди, обретающиеся в поймах и черных работах, нигде между знатными и регулярными гражданами не считаются".
1.2.12 Крестьяне
Правовое положение крестьян регламентировалось Уложением 1649 г. Но при Петре I произошла переоценка крепостного права. При всей тяжести положения крестьян крепостное право в допетровский период рассматривалось как система административных отношений крестьянина с государством при посредничестве помещика. При Петре I к крестьянину относились как к вещи, помещик мог свободно купить его или продать. Убийство крестьян запрещалось, но контроль над крестьянским имуществом полностью перешел к помещикам. Крестьяне были главным "поставщиком" налогов, издавались многочисленные указы о сыске и возвращении беглых в тягло. Инструкция воеводам 1719 г. предписывала выявлять помещиков, разорявших крестьян, и передавать управление такими поместьями родственникам. Историк Н. Павленко обнаружил только один указ, направленный на защиту интересов крестьян. В 1721 г было указано, что от продажи детей отдельно от родителей "как скотов" немало "вопля" бывает, и предписывалось "оную продажу пресечь" Хотя делалась оговорка: если пресечь невозможно, то "продавать целыми фамилиями и семьями, а не порознь".
Потребности экономики при крепостном праве могли обеспечиваться только крестьянским трудом, и возникла категория "посессионных крестьян", приписанных, купленных или пожалованных владельцам заводов.
1.2.13 Холопы
В XVII в. холопы облагались государственными повинностями, многие из них оседали на земле и платили к концу века подворную подать. В процессе переписи 1719 г. помещики скрывали часть холопов, и поэтому Петр I приказал включить всех холопов в состав тяглого населения. Это привело к окончательному уничтожению холопства и приравниванию их к категории крестьян.
1.3 Значение реформ Петра I
Умерев в разгар задуманных преобразований Петр успел создать государственность, которая оказала влияние на развитие страны в последующие столетия. Со временем его правления связаны военные успехи России. Ведь именно "крепостническая", отсталая Россия в XVII в. одерживала крупные военные победы и выигрывала войны. Была разбита Швеция, побеждена Турция, русские солдаты маршировали по улицам Берлина. Россия оказалась единственной силой, способной сокрушить французский милитаризм и Наполеона.
Время показало удивительную жизнеспособность многих институтов, созданных Петром. Коллегии просуществовали до 1802 года, то есть 180 лет; подушная система налогообложения, введенная в 1724 году, была отменена лишь 163 года спустя - в 1887-м. Последний рекрутский набор состоялся в 1874 году - спустя почти 170 лет после первого. Синодальное управление русской православной церковью оставался неизменным почти 200 лет, с 1721 по 1918 год. Наконец, созданный Петром в 1711 году Правительствующий Сенат был ликвидирован лишь в декабре 1917 года, спустя 206 лет после его образования. В истории России трудно найти примеры подобной долговечности институтов, созданных сознательной волей человека. Но реформы, ориентированные на западные быт, культуру, государственность, сделали власть игрушкой в руках дворянских группировок, укоренили идеологию вседозволенности власти.
Глава 2. Государственные учреждения российской империи 1725-1775 гг.
После смерти Петра Великого к власти в России пришли люди, входившие в состав правящей верхушки еще при его жизни. Как правило, это были опытные администраторы, не обладавшие, однако, характерной для царя - преобразователя широтой видения государственных проблем и их перспективы. Это были в своем роде технократы, чья деятельность была направлена, прежде всего, на решение лишь насущных вопросов управления. Между тем, Петр оставил страну в условиях тяжелейшего финансового кризиса, усугубившегося тем, что вскоре после смерти царя обнаружилась тщетность надежд на исправление положения посредством налоговой системы. Разоренное более чем двадцатилетней войной, множеством косвенных налогов и повинностей население было неспособно заплатить даже небольшую подушную подать, которой обложил его царь.
В этих условиях новые правители страны вынуждены были прибегнуть к определенной корректировке петровского наследия, не затрагивая его существа. По сути, речь шла об испытании созданной Петром системы реальной жизнью.
2.1 Монархия и дворцовые перевороты XVIII в.
За смертью Петра I последовало ослабление монархической власти, борьба за трон продолжалась до конца века. Не последнюю роль сыграл в этом указ 1722 г. о престолонаследии.
После смерти царя на престоле оказалась коронованная императрицей его жена Екатерина I. урожденная лифляндская крестьянка Марта Сковронская. Реальной властью она вряд ли обладала. Все указы одобрялись созданным Верховным тайным советом, в состав которого входила аристократия (М. Голицын, А. Меншиков и др.). В 1727 г. Екатерина умерла, престол перешел к юному внуку Петра I, сыну царевича Алексея Петру II В Верховном тайном совете развернулась борьба за влияние на императора, особенно между Меншиковым и Долгоруковыми. Победили Долгоруковы, Меншиков угодил в ссылку, но накануне женитьбы на дочери Долгорукова Петр II неожиданно умер от оспы.
Открылась вакансия на трон племяннице Петра I, дочери его брата царя Ивана - Анне Иоанновне. Анна, вдова курляндского герцога, жила в далекой Митаве, и ее связи с Россией были разорваны.
Верховным тайным советом были выработаны для Анны "кондиции". Императрица, лишаясь почти всех самодержавных прав, не могла самостоятельно решать дипломатические, финансовые, государственные дела, военные вопросы, назначать преемника. При нарушении "кондиций" она лишалась короны. Но съехавшееся на несостоявшуюся свадьбу Петра II дворянство передало Анне прошение о принятии "самодержавства", и 25 февраля 1730 г. она разорвала "кондиции". Тайный совет был ликвидирован, начались опалы. Центр управления переместился в Сенат.
Правление Анны Иоанновны отмечено засильем немецкого дворянства, фаворитизмом, интригами и бездельем в дворянской среде. После смерти императрицы в 1740 г в соответствии с ее Манифестом наследником провозглашался сын ее племянницы Анны Леопольдовны малолетний Иван Антонович, а его регентом - Бирон. Но ненависть к правящей клике была так велика, что Миниху в ноябре 1740 г. удалось арестовать Бирона и его окружение. Регентство перешло к Анне Леопольдовне.
В гвардии тем временем созрел заговор в пользу "законной дочери" Петра I Елизаветы.23 ноября 1741 г. в результате переворота она была возведена на престол. Ивана Антоновича заточили в темницу, и впоследствии он там погиб. В 1761 г. после смерти Елизаветы трон перешел к Петру III, убитому вскоре по приказу своей жены.
Екатерина II царствовала достаточно долго - более тридцати лет. Павел I, пришедший к власти после смерти матери в 1796 г. повел наступление на дворянство и в марте 1801 г. был убит при очередном дворцовом перевороте. При его сыне Александре I монархическая власть стабилизировалась.
Таким образом, при сохранении формально юридических характеристик абсолютизма на практике монархия оказалась "пленницей" дворянских клик и группировок. XVIII век был отмечен обилием авантюристов, иностранным засильем и продажностью государственного аппарата.
2.2 Высшие государственные учреждения
8 февраля 1726 г. "как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел" был учрежден Верховный тайный совет. В его состав вошли А.Д. Меншиков, П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман и наиболее видный представитель старой знати Д.М. Голицын. Первоприсутствующим членом Верховного совета считался Карл Голштинский - муж старшей дочери Петра I Анны, но фактическим его главой при Екатерине I был А.Д. Меншиков.
Верховному тайному совету были подведомственны вопросы внешней и важнейшей внутренней политики государства: назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность Ревизион-коллегии, а также те дела, которые правящая группировка находила нужным изъять из ведения Сената. Совету подчинялись три важнейших коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранная), Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ. Сенат, Синод и коллегии находились в подчинении от Верховного тайного совета, который посылал им указы, а принимал от них "доношения". В Совет можно было подавать жалобы на Сенат и коллегии; он рекомендовал кандидатов в сенаторы.
В начале своей деятельности члены Верховного совета обратились к Екатерине I с коллективной запиской, именуемой "мнением не в указ", где заверяли императрицу, что только она одна является главою этого Совета, который "токмо ее величеству ко облегчения в тяжелом ее правительства бремени служит". Практически высокое положение в государстве и широкая компетенция давали возможность Верховному совету" подменять Екатерину I. По указу 4 августа 1726 г. все законы государства могли иметь подписи или императрицы, или Верховного тайного совета.
Со времени правления Петра II руководящую роль в Верховном тайном совете играли князья Долгорукие и Д.М. Голицын.
После смерти Петра II Верховный тайный совет решал вопрос о преемнике престола. Он отверг кандидатуру дочери Петра I Елизаветы, как "незаконнорожденной", и обратился к дочери царя Ивана Алексеевича - Анне, вдове Курляндского герцога, проживавшей в Митаве.Д.М. Голицын разработал "кондиции" (условия), приняв которые Анна могла занять престол. Эти условия заключались в ограничении императорской власти Верховным советом, без согласия которого будущая императрица не могла решать вопросы войны и мира, проводить назначения выше полковника, расходовать денежные средства, давать вотчины, назначать себе преемника, выходить замуж. Анна подписала кондиции и уже 15 февраля 1730 г. была в Москве. Однако съехавшееся в Москву большинство дворян выступило против олигархических попыток "верховников". Принимая в Кремлевском дворце одну из дворянских челобитных с предложением принять титул самодержицы, Анна "разодрала" кондиции. Верховный тайный совет был упразднен 4 марта 1730 г. Долгорукие сосланы и казнены, а Д.М. Голицын умер в Шлиссельбургской крепости.
В первые месяцы правления Анны Ивановны возник неофициальный секретариат, возглавляемый А.И. Остерманом.12 октября 1731 г. последовал указ, "объявленный" только Сенату, о создании "для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел" Кабинета министров из трех лиц: графа А.И. Остермана, графа Г.И. Головкина и князя А.М. Черкасского. После смерти Головкина его последовательно заменяли П.И. Ягужинский, А.П. Волынский и А.П. Бестужев-Рюмин.
Первоначально Кабинет имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет. Основные вопросы его деятельности касались распоряжений по делам управления. Указом 9 ноября 1735 г. Кабинет получил законодательные права: три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы. Кабинет министров, как и Верховный тайный совет, стеснял деятельность Сената. Он посылал в коллегии и местные учреждения указы, а те, минуя Сенат, присылали в Кабинет рапорты и доклады.
Инициатором создания Кабинета министров и фактическим его руководителем был А.И. Остерман, который через решения Кабинета проводил волю фаворита Анны Ивановны - Бирона.
Вскоре после вступления на престол Елизаветы Петровны Кабинет министров указом 12 декабря 1741 г. был упразднен. Часть его дел стал разрешать Сенат, а другая часть поступила в личное ведение самой Елизаветы. При Елизавете был восстановлен "Кабинет ее величества" - личная канцелярия, сходная по характеру деятельности с Кабинетом Петра I. Через личную канцелярию на рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, даже еженедельные "рапорты" генерал-прокурора; отсюда выходило множество высочайших повелений в форме "именных указов" за подписью императрицы.
Вскоре после вступления России в Семилетнюю войну, 14 мая 1756 г., была учреждена Конференция при высочайшем дворе. Она получила право посылать Сенату свои распоряжения в форме "экстрактов" и "протоколов".
2.2.1 Реорганизация высшего управления при Екатерине II
При Петре III высшим органом, направляющим политику государства, был Императорский совет, состоящий из 8 членов.
Все высшие советы и кабинеты, несмотря на различие их юридических прав и места в государстве, осуществляли направление внутренней и внешней политики России, руководили государственным аппаратом. Политическое значение Сената в этот период сильно пало.
Через месяц после учреждения Верховного тайного совета была принята новая "Должность" Сената, подчинившая это высшее учреждение государства Верховному тайному совету. У Сената было отнято наименование Правительствующий и дано новое - Высокий.
П. Ягужинский был отставлен с должности генерал-прокурора, которая оставалась незамещенной. Должность генерал-рекетмейстера была упразднена, а его функции переданы обер-прокурору Сената, который действовал под руководством Верховного тайного совета. Была сокращена система фискалов.
Первую в истории России сенаторскую ревизию удалось провести только после смерти Петра I. В августе 1726 г. на ревизию государственных учреждений Московской губернии и рассмотрение дел "о неисправлениях тамошних управлений и происшедших от народу жалоб" был послан бывший президент Юстиц-коллегии сенатор граф А.А. Матвеев. Ему удалось раскрыть огромные злоупотребления местных чиновников, их незаконные поборы с населения, хищения казенных средств и т.п. Однако эта ревизия была безрезультатна и единична. Рассмотрев материалы, собранные Матвеевым, Верховный тайный совет летом 1727 г. передал их в Сенат и коллегии, а самого Матвеева отрешил от всех должностей.
Сенат перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения постепенно ускользало и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в многоотраслевой орган исполнения распоряжений Верховного тайного совета, а также аппеляционный орган для рассмотрения судебных дел, решенных губернаторами, воеводами и Юстиц-коллегией.
Выполняя просьбы рядовых дворян, Анна Ивановна восстановила Правительствующий сенат в марте 1730 г.; его состав был доведен до 21 члена. Была восстановлена должность рекетмейстера. В 1730 г. последовал указ о назначении Ягужинского исполняющим должность генерал-прокурора. В 1740 г. генерал-прокурором был назначен князь Н.Ю. Трубецкой.
В этот период Сенат был исполнительным органом при Кабинете министров, который контролировал его деятельность.
Указом 12 декабря 1741 г. Сенат восстановили в прежних правах высшего государственного органа. Он сохранял свое первенствующее положение в государстве вплоть до учреждения Конференции, которая оттеснила Сенат от всех внешнеполитических дел и некоторых общих вопросов руководства внутренней политикой. Однако за Сенатом сохранилось практическое руководство государственным аппаратом в вопросах управления (вплоть до назначения воевод) финансами, кредитом, торговлей и др. Сенату был подведомствен Московский университет. Сенат сохранил свое значение высшего суда и даже пытался добиться исключительного права утверждения смертных приговоров.
Аппарат Сената к середине века усложнился. В 50-х - начале 60-х годов в его состав вошло несколько новых учреждений; особенно значительными были Главная межевая канцелярия, созданная для руководства генеральным межеванием в 1755 г., а также учрежденная в феврале 1762 г. вместо Канцелярии тайных розыскных дел Тайная экспедиция Сената.
Перегрузка Сената множеством второстепенных дел привела к тому, что он потерял значение органа, осуществлявшего руководство государственным аппаратом, и превратился в высшее административное и судебное учреждение.
Проект Н.И. Панина в 1762 г. предполагал восстановление политических прав Сената, который вместе с Императорским советом должен был ограничивать императорскую власть. Опасаясь этих олигархических тенденций Сената, Екатерина II реформой 15 декабря 1763 г. разделила его на шесть изолированных друг от друга департаментов: четыре из них находились в Петербурге, а два - в Москве (вместо сенатской конторы). Важнейшие вопросы управления ("государственные и политические дела") были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемом генерал-прокурором. Этот департамент охранял права дворянского сословия: обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями. В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы. Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведование путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имеющими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина). В четвертом департаменте находилось заведование военно-сухопутными и военно-морскими делами. Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый - первому, а шестой - второму.
Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору. Дела в департаментах должны были решаться единогласно, а в случае разногласий - на общих собраниях департаментов Петербурга и Москвы.
2.2.2 Реформа Сената
Указом от 15 декабря 1763 г. была проведена реформа Сената. По замыслу Екатерины II и ее советников она должна была улучшить работу высшего органа государственного управления, каким являлся Сенат со дня его основания, придать ему более определенные функции и организацию. Необходимость этой реформы объяснялась тем, что ко времени вступления на престол Екатерины II Сенат, который неоднократно перестраивался и менял свои функции после смерти его основателя, превратился в учреждение, не отвечавшее своим высоким задачам. Неопределенность функций, равно как и множество разнообразных дел, сосредоточенных в одном ведомстве, делали работу Сената малоэффективной. Одной из причин, легших в основу реорганизации Сената, по мнению Екатерины II, было то, что Сенат, присвой себе много функций, подавлял самостоятельность подчиненных ему учреждений. На самом деле у императрицы была более веская причина, побуждавшая ее к реорганизации Сената. Как абсолютный монарх, она не могла мириться с самостоятельностью Сената, его претензиями на верховную власть в России, стремилась свести это учреждение к обычному бюрократическому ведомству, выполнявшему назначенные ему административные функции.
В ходе осуществленной реорганизации Сенат был разделен на шесть департаментов, каждый из которых наделялся конкретными полномочиями в той или иной сфере государственного управления. Наиболее широкими функциями обладал первый департамент. В его ведении находились особо важные вопросы государственного управления и политики: обнародование законов, управление государственным имуществом и финансами, осуществление финансового контроля, управление промышленностью и торговлей, надзор за деятельностью сенатской Тайной экспедиции и Канцелярии конфискаций. Особенностью новой структуры Сената было то, что все вновь образованные департаменты становились самостоятельными подразделениями, решали дела собственной властью от его имени. Тем самым достигалась основная цель Екатерины II - ослабление и умаление роли Сената как высшего государственного учреждения. Сохранив функции контроля над администрацией и высшего судебного органа, Сенат лишался права законодательной инициативы.
Стремясь ограничить самостоятельность Сената, Екатерина II существенно расширила функции генерал-прокурора Сената. Он осуществлял контроль и надзор за всеми действиями сенаторов и являлся личным доверенным Екатерины II, наделенным правом ежедневных докладов императрице о всех решениях, принимаемых Сенатом. Генерал-прокурор не только лично руководил деятельностью первого департамента, являлся блюстителем законов и отвечал за состояние прокурорской системы, но и в отличие от прежнего порядка обладал единоличным правом вносить предложения о рассмотрении дел на заседание Сената (раньше это могли делать все сенаторы). Пользуясь особым доверием императрицы, он по существу, монопольно ведал всеми важнейшими отраслями государственного управления, являлся высшим чиновником государства, главой государственного аппарата. Не отступая от своего правила по возможности управлять делами государства через способных и преданных делу людей, Екатерина II, неплохо разбиравшаяся в людях и умевшая подбирать нужные кадры, назначила в 1764 с на пост генерал-прокурора умного и всесторонне образованного человека - князя А.А. Вяземского, прослужившего на этом посту без малого тридцать лет. Через него императрица сносилась с Сенатом, развязав себе руки для осуществления планов по преобразованию государственного аппарата.
2.2.3 Усиление роли личной канцелярии
Одновременно с реформой Сената, сводившей этот высший орган в государстве к положению центрального административно-судебного учреждения, была усилена роль личной канцелярии при монархе, через которую императрица сносилась с высшими и центральными государственными учреждениями. Личная канцелярия существовала и при Петре I, также предпочитавшем действовать по своей инициативе и полагавшемся в делах управления на личный авторитет. Созданный им Кабинет служил царю военно-походной канцелярией для оперативного управления государственными делами, а затем был восстановлен в новом качестве его дочерью императрицей Елизаветой Петровной. Желая управлять государством лично по примеру своего великого родителя, она учредила, кроме прочего, Кабинет Ее императорского величества во главе с И.А. Черкасовым (в свое время он служил в Кабинете Петра I). При Екатерине II это учреждение было преобразовано в канцелярию статс-секретарей, назначаемых из проверенных и преданных престолу людей, которые оказывали огромное, часто решающее влияние на формирование государственной политики.
2.2.4 Управление церковью
Той же цели - усилению централизации государственного управления - была подчинена политика Екатерины II в отношении Церкви. Продолжая линию Петра I в области церковного управления, она завершила секуляризацию церковного землевладения, задуманную, но не осуществленную Петром I. В ходе секуляризационной реформы 1764 г. все монастырские земли были переданы в управление специально созданной Коллегии экономии. Жившие на бывших монастырских землях крестьяне переходили в разряд государственных ("экономических") крестьян. Монахи также переводились на содержание из государственной казны. Отныне только центральная власть могла определять необходимое число монастырей и монахов, а духовенство окончательно превратилось в одну из групп государственного чиновничества.
2.2.5 Создание Тайной экспедиции Сената
При Екатерине II в соответствии с отмеченными нами ранее представлениями императрицы о роли полиции в государстве усиливается полицейская регламентация различных сторон жизни общества, происходит полицеизация деятельности государственных учреждений. В общем русле этой политики следует рассматривать создание и деятельность сенатской Тайной экспедиции (октябрь 1762 г.), учрежденной вместо ликвидированной Петром III Тайной канцелярии и находившейся под личной опекой Екатерины II. Эта особая структура Сената, получившая статус самостоятельного государственного учреждения, ведала политическим розыском, рассматривала материалы следственных комиссий, созданных в период пугачевского восстания, через нее прошли все политические процессы времен екатерининского правления. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции осуществлял генерал-прокурор Сената, Екатерина II лично занималась возбуждением сыскных дел, участвовала в расследовании наиболее важных дел.
2.2.6 Уложенная комиссия 1767 г. и ее значение
Особое место в реформаторских планах Екатерины II первых лет ее царствования принадлежало созданию и деятельности Уложенной комиссии по составлению нового "Уложения". Комиссия работала неполных полтора года (1767 - 1768 гг.) и была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной. По своему значению это была уникальная для того времени попытка организованного правительством волеизъявления народа по основным вопросам жизни империи.
Сам замысел обратиться к мнению общества был хотя и не нов, однако имел с учетом основной цели, по которой созывалось это представительное учреждение, большое значение и практические результаты. Попытки принять новый свод законов предпринимались и раньше, начиная с правления Петра I. С целью разработки нового Уложения правительством создавались специальные комиссии, одна из которых работала 1754 - 1758 гг. Екатерина II избрала другой путь. Желая установить в государстве правильный порядок и хорошее законодательство, основанные на новых принципах и согласованные с народными нуждами, она справедливо полагала, что сделать это будет невозможно, если опираться только на бюрократию, выросшую на старых законах и слабо представлявшую нужды различных слоев русского общества. Правильнее было выяснить эти нужды и потребности у самого общества, представители которого были привлечены в комиссию по составлению нового свода законов. В работе Комиссии многие историки справедливо усматривают первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавшего отечественный политический опыт, связанный с деятельностью прежних Земских соборов, и опыт европейских парламентов.
Комиссия открыла свои заседания 30 июля 1767 г. Она состояла из 564 депутатов, избранных от всех основных сословий (за исключением помещичьих крестьян) и приехавших в Москву с подробными наказами от своих избирателей. С обсуждения этих наказов и началась работа Уложенной комиссии. Из общего числа депутатов большую часть составляли выборные от городов (39% состава Комиссии при обшей доле городских жителей в стране, составлявшей не более 5% населения). Для составления отдельных законопроектов создавались специальные "частные комиссии", которые избирались из состава общей Комиссии. Депутаты Комиссии по примеру западных парламентов обладали депутатской неприкосновенностью, им выплачивалось жалованье на все время работы в Комиссии.
На первом же заседании Комиссии депутатам был вручен от имени императрицы составленный ею "Наказ" для дальнейшего его обсуждения. "Наказ" состоял из 20 глав, разделенных на 655 статей, 294 из которых, по подсчетам В.О. Ключевского, были заимствованы большей частью из Монтескье (в чем, как известно, признавалась сама Екатерина II). Две последние главы (21-я - о благочинии, т.е. о полиции, и 22-я - о государственной экономии, т.е. о государственных доходах и расходах) не предавались гласности и не обсуждались Комиссией. "Наказ" захватывал широкую область законодательства, касался практически всех основных частей государственного устройства, прав и обязанностей граждан и отдельных сословий. В "Наказе" декларировалось равенство граждан перед общим для всех законом, впервые ставился вопрос об ответственности власти (правительства) перед гражданами, проводилась мысль о том, что удерживать людей от преступлений должен природный стыд, а не страх наказания и что жестокости управления ожесточают людей, приучают их к насилию. В духе идей европейского Просвещения и с учетом многонационального и многоконфессионального характера империи утверждалась установка на веротерпимость, равное уважение всех религиозных конфессий.
По ряду причин работа Комиссии по составлению нового Уложения не принесла результатов. Создать новый свод законов оказалось делом нелегким. Мало способствовал этому прежде всего состав Комиссии, депутаты которой в большинстве своем не обладали высокой политической культурой, необходимыми юридическими знаниями и не были подготовлены к законотворческой работе. Сказались также серьезные противоречия, возникшие между депутатами, представлявшими в Комиссии интересы различных сословий. Несмотря на это, работа Комиссии, сопровождавшаяся широким обсуждением многих вопросов политической и экономической жизни государства, не была бесполезной. Она дала Екатерине II богатый и разнообразный материал для дальнейшей работы по совершенствованию законодательства, ее итоги были использованы императрицей для подготовки и проведения ряда крупных административных реформ.
Глава 3. Центральные государственные учреждения
Усложнение задач государства, вызванное ростом производительных сил, обострением классовых противоречий и изменением роли и значения России в Европе, - все это отражалось на компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.
Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления к 60-м годам переживала известный кризис.
Преимущество коллегий, их организация, делопроизводство и осуществление внутреннего надзора потеряла свое значение. Коллегии обросли множеством структурных частей (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства. Общее число коллегий в 1725 - 1775 гг., то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.
Сокращение личного состава государственного аппарата после смерти Петра I отразилось и на коллегиях. Под предлогом экономии средств правительство объединило и упразднило некоторые из них. В 1725 - 1730 гг. Камер-коллегия действовала совместно со Штатс-конторой. Подчинение русской промышленности задачам внешней торговли вызвало слияние в 1731 г. Берг-, Мануфактур - и Коммерц-коллегий и их контор в единую Коммерц-коллегию. В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, а управление городским населением передано губернаторам и воеводам.
Более стабильными оказались три "главные" коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, а также коллегии, связанные с охраной классового "правосудия" и помещичьей собственности: Юстиц-коллегия и Вотчинная. В 1742 г. были восстановлены как самостоятельные центральные учреждения Берг - и Мануфактур-коллегии, а в 1743 г. - Главный магистрат.
Суд и податное дело территорий России, дворянство и купечество которых имело особые привилегии, находились в ведении специальных центральных учреждений: Юстиц-коллегии лифляндских и эстляндских дел, учрежденной приблизительно в 1736 г. В 1762 г. обе эти коллегии получили наименования Юстиц-коллегии и Камер-конторы лифляндских, эстляндских и финляндских дел.
В связи с секуляризацией церковных земель в 1763 г. была восстановлена, но уже как самостоятельное центральное учреждение Коллегия экономии, управляющая всеми монастырскими и архиерейскими землями, распоряжавшаяся их хозяйством и доходами. В том же году была учреждена Медицинская коллегия, которая заведовала лечебными заведениями и медицинским персоналом.
В 1763 г. в составе Военной коллегии был учрежден Генеральный штаб - орган сбора военной информации, картографического дела, военно-оперативного планирования.
Все эти коллегии разделялись на структурные части, называемые департаментами. Члены каждой коллегии распределялись по департаментам, управляя ими как единоначальники. Общие заседания коллегии созывались лишь в случаях разногласий в департаментах или при отсутствии точных узаконений. Так постепенно в недрах коллегиальной системы зарождался новый принцип управления. Это нашло выражение в том, что в центральном аппарате возросло число учреждений, называемых канцеляриями и приказами.
Усиление жестокого политического террора в стране в годы правления Анны Ивановны вызвало создание 24 марта 1731 г. Канцелярии тайных розыскных дел, которая являлась преемницей Тайной канцелярии и Преображенского приказа.
Через Канцелярию тайных розыскных дел проходили все крупные политические процессы 30-50-х годов. При Анне Ивановне это были процессы "верховников" Долгоруковых и Голицыных, а также кабинет-министра А.П. Волынского и его сторонников. В царствование Елизаветы Петровны Канцелярия осуществила расправу над сторонниками Бирона и низвергнутой брауншвейгской фамилией, вынесла приговор вождю башкирского восстания 1755 г. Батырше и т.д. Здесь же рассматривались дела по оскорблению царствующих особ, их фаворитов, чиновников, а также дела участников народных движений одиночек-бунтарей, в разных формах выражавших свой протест против существующего строя. В Канцелярии разбирались дела и не политического характера: о взяточничестве и злоупотреблении властей, придворных дрязгах и ссорах.
Канцелярия вызывала страх и ненависть не только в народных массах, но и в некоторых слоях привилегированных сословий.21 февраля 1762 г. последовал указ о ликвидации этого учреждения.
Упразднив Тайную розыскных дел канцелярию, правительство сохранило политический розыск, передав его в ведение Сената, в составе которого в октябре 1762 г. оформляется Тайная экспедиция. Числясь структурной частью Сената, Тайная экспедиция превратилась в самостоятельное центральное учреждение. В Москве существовал филиал экспедиции в ведении московского главнокомандующего - Тайная экспедиция при Сенатской конторе.
Основным материалом для возбуждения дела в Тайной экспедиции по-прежнему были устные и письменные доносы. Екатерина II не раз декларативно заявляла, что в Тайной экспедиции нет пыток и телесных наказаний; в действительности же они применялись здесь в не менее жестких формах, чем ранее.
С установлением абсолютизма в России тесно связано усиление полицейской регламентации жизни, возросшее значение охраны "безопасности" господствующих классов. После смерти Петра I петербургская полицеймейстерская канцелярия стала называться Главной. Она находилась в непосредственном ведении Кабинета министров.
Тяжелый налоговый гнет в стране вызвал накопление недоимок. Для их выколачивания с населения в 1727-1730 гг. действовала Доимочная канцелярия (с 1733 г. - Доимочный приказ). Недвижимым имуществом, поступавшим от частных лиц в казну за недоимки или политические преступления, а также выморочным имуществом в Петербурге ведала учрежденная в 1729 г. Канцелярия конфискации. В 1733 г. в Москве была открыта ее контора с особой Аукционной камерой для продажи конфискованного имущества. Канцелярия конфискации просуществовала до конца 1780 г.
В 1730 г. в Москве были учреждены подчиненные Юстиц-коллегии Сыскной и Судный приказы, деятельность которых распространялась на Москву, а иногда и на близлежащие губернии. За тридцать с лишним лет существования Сыскного приказа (он был ликвидирован в 1763 г. в связи с реформой Сената) прошли крупнейшие уголовные процессы.
Жалобы на судебную волокиту губернаторов и воевод и апелляции на их решения подавались в Судный приказ, действовавший до 1782 г. В то же время действовал ряд других центральных учреждений: восстановленный в 1730 г. Сибирский приказ, Печатная контора (1734 - 1783), Ямская канцелярия (с конторами), учрежденная для сбора с раскольников двойного оклада и штрафов с "бородачей", финансово-полицейская Раскольничья контора (при Сенате), заведовавшая заготовлением и продажей соли в государстве Соляная контора (с 1754 г. - Главная соляная контора) и др.
В 1754 г. желая поддержать материальное благосостояние дворян-помещиков и верхов купечества, правительство при Сенате учредило Дворянский (с 1786 г. Государственный заемный банк) и Купеческий (Коммерческий) банки. В связи с выпуском ассигнаций в 1769 г. при Сенате был учрежден Государственный ассигнационный банк.
При преемниках Петра I расходы на содержание императорского двора сильно возросли: на роскошь дворцов, пышные празднества и церемонии тратились огромные суммы. Все это вызвало значительное развитие центральных учреждений по заведованию отдельными отраслями придворного хозяйства. Во главе этих учреждений стояла Главная Дворцовая канцелярия, в которой с 1725 г. находилось управление дворцовыми крестьянами, землями придворными, штатами и хозяйством. Этой канцелярии подчинялись ряд контор: придворная, ведавшая денежными средствами и штатами двора, гофинтендантская, отвечающая за дворцово-парковое хозяйство и царские постройки, камер-цальмейстерская, заведовавшая снабжением двора, конюшенная, наблюдавшая за императорскими конюшнями, и др.
Вся эта пестрая система центральных государственных учреждений (коллегий, канцелярий и контор) с различным организационным устройством, недостаточно определенным отношением между собой, а также к Сенату, высшим советам и комитетам действовала без серьезных изменений до реформ местного государственного аппарата в 1775 - 1785 гг.
2.4 Местные государственные учреждения
Заложенные Петром I в организацию местного государственного аппарата принципы (отделение суда от администрации, надзора от исполнения, финансового управления от полиции) оказались неприемлемыми для России, в которой в отличие от передовых западноевропейских стран господствовали феодально-крепостнические производственные отношения (класс буржуазии лишь зарождался).
Созданные по местной реформе 1719 г. отраслевые органы управления в области финансов, хозяйства, суда оказались беспомощными и были вынуждены для осуществления своих задач обращаться к губернаторам, воеводам и комиссарам.
На ликвидацию многих дорогостоящих и малоэффективных местных учреждений толкало и финансовое положение страны.
В 1726-1727 гг. были ликвидированы многие из местных органов и учреждений, созданных Петром I: земские и полковые комиссары, конторы камерирских дел и рекетмейстерские; канцелярии вальдмейстерские и рекрутских дел; надворные суды. В 1729-1730 гг. упразднены фискалы (духовные фискалы-инквизиторы исчезли в 1727 г.). С ликвидацией Главного магистрата городовые магистраты в 1727 г. были подчинены губернаторам и воеводам. Компетенция магистратов, переименованных в ратуши, значительно сократилась. Нежизненными и искусственными оказались дистрикты - они были упразднены в 1726 г., а вместо них восстановлено исторически сложившееся уездное деление. Таким образом, в 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В последующие десятилетия это административно-территориальное деление претерпело сравнительно небольшие изменения.
Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г. Единственными органами управления и суда в губернии стали губернаторы, а в провинциях и уездах - воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские.
Составленный в духе просвещенного абсолютизма наказ воеводам 1719 г. обязывал воеводу кроме административно-полицейских функций проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развития промышленности, торговли, наук, насаждения медицинских и благотворительных заведений и т.п.
Инструкция 1728 г. ограничивала компетенцию губернаторов и воевод конкретными, практическими и повседневными задачами феодально-крепостнического государства. Они были обязана исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти. Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории: ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и "всяких гулящих и слоняющихся людей"; вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу; в их ведении находились местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и воевод в полицейских мероприятиях по охране от огня, чумы, по соблюдению чистоты на улицах и торгах и т.п. За ними сохранились и некоторые военные функции: комплектование армии (рекрутские наборы), квартирование войск, а в некоторых городах - и командование местным гарнизоном. На губернаторов и воевод возлагались: сбор подушной подати, прочих прямых и косвенных налогов, выколачивание недоимок по налогам, распоряжения по различным натуральным повинностям (дорожной, постойной, подводной), которые тягловое население обязано было нести в пользу государства. С ликвидацией надворных судов губернаторы и воеводы получили обширные судебные функции.
В отличие от крайне неопределенного порядка соподчинения и взаимоотношений органов и учреждений по реформе 1719 г. инструкция 1728 г. установила иерархический порядок воевод и губернаторов: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному, а провинциальный - губернатору; губернатор сносился с центральными и высшими учреждениями. Это означало дальнейшую бюрократизацию местного государственного аппарата.
Инструкция 1728 г. восстановила некоторые административные порядки воеводского управления XVII в. Только некоторые крупные губернские канцелярии делились на экспедиции. Все остальные губернские, провинциальные и воеводские канцелярии сохранили старое деление на столы и повытья. Губернские и провинциальные канцелярии возглавляли секретари, а воеводскую - подьячий с приписью. В 1730 г. был восстановлен старинный порядок смены воевод через два года. В 1760 г. был установлен порядок смены воевод через пять лет.
Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии. С 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда.
Созданные в 23 губернских, провинциальных и некоторых более мелких городах полицеймейстерские конторы возглавлялись полицейместерами из офицеров местного гарнизона. Эти конторы были подчинены генерал-полицеймейстеру и Главной полицейской канцелярии.
В ведении восстановленных в 1743 г. магистратов оказались главным образом финансовые дела: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная служба. Но и в этих делах магистраты и ратуши подчинялись губернаторам и воеводам.
Проводимое генеральное межевание вызвало создание с 1765 г. губернских межевых контор, которые подчинялись Межевой экспедиции. Местными органами Соляной конторы были соляные комиссарства, местные конторы и правления.
Возросшая роль церкви и духовенства в государстве вызвала усложнение местной церковной администрации. В 1744 г. при каждом возглавлявшем епархию архиерее вместо духовного правления были созданы - духовные консистории, с самыми разнообразными функциями: заведование личным составом духовенства, надзор за "чистотой веры", борьба с ересями и расколом, заведование церковным хозяйством, суд духовных лиц, а также прихожан (последних - по бракоразводным делам).
Каждая епархия стала подразделяться на несколько духовных "уездов" - благочиний. Возглавлявший каждое благочиние благочинный осуществлял надзор за состоянием церковных служб, качеством духовных проповедей, настроением прихожан и духовенства.
2.4.1 Губернская реформа 1775 г.
В 1775 г. Екатерина II приступила к широкомасштабной перестройке губернского управления.7 ноября 1775 г. был издан указ "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи", положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II - губернской (областной) реформе.
Необходимость губернской реформы диктовалась не только практическими нуждами совершенствования системы местного управления, значительно ослабленного в послепетровский период в результате многочисленных перестроек, но и прежде всего соображениями внутренней безопасности страны. Пугачевский бунт, не встретивший серьезного противодействия со стороны слабой и неорганизованной местной власти, убедил императрицу в необходимости усиления полицейской регламентации и централизации местных органов власти.
В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Екатериной II изменений. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-территориального деления: губерния - провинция - уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния - уезд (по сути, упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, числом ревизских душ: в каждой губернии было 300-400 тыс. жителей, в уезде - от 20 до 30 тыс.
Разделив местные органы управления на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты), что означало дальнейшую функциональную дифференциацию местной администрации, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность, сделала его более эффективным. В то же время она оставила без изменения органы центрального управления, а это делало реформу незавершенной. С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам, ослаблялось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государственного управления, что произошло только при. Александре I, когда коллежская система управления была заменена министерской. Явным недостатком екатерининской областной реформы было создание нового административно-территориального деления (губернии и уезды) на основе только демографического критерия (определенной плотности населения, необходимой для успешной фискальной политики в регионе), без учета экономических связей и национальных особенностей регионов.
2.4.2 Институт генерал-губернаторства и его роль в новой системе местного управления
В ходе губернской реформы 1775 г с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними была учреждена должность генерал-губернатора, или наместника, под властью которого объединялись две-три губернии, образующие наместничество. Являясь отражением правительственного курса на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, что вполне соответствовало общему духу абсолютизма и имперское модели управления, эта мера стала одним из наиболее важных нововведений Екатерины II, значение которого гораздо больше, чем об этом принято говорить. Интерес к этой теме сегодня значительно возрос в связи с последними реформами российской власти, когда Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. были образованы семь федеральных округов с назначенными в них полномочными представителями Президента РФ, которых часто по аналогии с прошлым называют "генерал-губернаторами", асами округа - "генерал-губернаторствами".
Хотя институт генерал-губернаторства сам по себе не был нов (уже при Петре I две губернии - Ингерманландская и Азовская возглавлялись генерал-губернаторами, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Московской губернии), при Екатерине II он приобрел совершенно новое значение. Генерал-губернатор при Екатерине II не был просто представителем местной администрации. В известном смысле это была политическая должность, а тот, кто ее замещал, являлся проводником политики центральной власти. В отличие от губернаторов и независимых от них прокуроров, осуществлявших административный надзор за учреждениями и сословиями, главной задачей генерал-губернаторов было наблюдать за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях, направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью. В "Учреждениях" о губерниях 1775 г. о генерал-губернаторе говорилось прежде всего как об органе надзора за административной (отчасти судебной) жизнью губернии. Согласно ст.81 "Учреждения" на него возлагались обязанности "попечения об исполнении законов", а не непосредственное административное руководство.
Учреждая институт наместников, Екатерина II исходила из учета реального положения дел в системе местного управления. Бюрократическая система местного управления, созданная Петром I и его преемниками, была неспособна быстро реагировать на изменения в государственной политике. Из-за постоянной занятости текущими делами управления губернаторы чаще всего были плохими проводниками воли верховной власти. Значительными изъянами страдала и система контроля над действиями местных властей. Со времен петровских преобразований его осуществляли прокуроры, которые подчинялись главе Сената - генерал-прокурору и обладали правом обжаловать действия должностных лиц в вышестоящих инстанциях. Однако прокуроры не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Деятельность прокуроров носила исключительно правоохранительный, а не политический характер: они должны были следить за соблюдением законности органами управления и должностными лицами на местах, а не за соответствием их действий целям и задачам верховной власти.
В отличие от прокуроров Сената совсем в ином положении находились генерал-губернаторы, непосредственно назначаемые императрицей и ответственные только перед ней. Обладая всей полнотой власти на местах, они стояли над местными органами власти и суда, осуществляли надзор за исполнением законов. В их обязанности входило пресечение злоупотреблений в местной администрации. Генерал-губернаторы были наделены правом самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, вмешиваться в судебные решения и останавливать исполнение приговоров, могли возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Они были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией, имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом.
Генерал-губернаторская модель управления имела для своего времени большое значение. Как справедливо отмечается в современных исследованиях, при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти она позволяла преодолевать отрицательные последствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, делала местное управление более гибким по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени.
В то же время генерал-губернаторской системе был присущ целый ряд пороков, которые, как считал один из крупнейших исследователей местной власти в России А.Д. Градовский, не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней б качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По мнению А.Д. Градовского, в перспективе такая система едва ли могла послужить укреплению государственного единства. Во-первых, поскольку не уменьшала, а подчас даже усиливала произвол власти на местах в лице генерал-губернаторов, действия которых не были ограничены законом. Во-вторых, она не устраняла опасности развития центробежных тенденций. Более того, являясь полновластными хозяевами на подчиненной им территории (своего рода местными "правительствами"), генерал-губернаторы в случае временного ослабления центра могли создать реальную угрозу децентрализации государства. В-третьих, институт генерал-губернаторства был неустойчив еще и потому, что всякий раз оказавшийся у власти новый император должен был опасаться всевластных наместников, чувствовавших себя государями на своих территориях и не связанных с ним своим положением. В целях безопасности новый правитель должен был принимать необходимые меры, что, собственно говоря, и произошло в правление Павла I, который пересмотрел губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве областей.
2.4.3 Органы сословного самоуправления и создание системы сословных судов
Децентрализация управления с целью укрепления местных органов власти и управления и введение института генерал-губернаторства явилось, как видно из сказанного, основным нововведением Екатерины II. Другой особенностью ее областной реформы следует считать усиление роли земского элемента в местном управлении, который, как уже отмечалось, по разным причинам после смерти Петра I был либо вытеснен, либо подчинен бюрократическому началу в лице губернаторов и воевод. Екатерина II по примеру Петра I, хотя уже и на других основаниях, решила дополнить местный бюрократический аппарат выборными представителями от дворянства. По замечанию В.О. Ключевского, осуществляя широкую реформу областного управления и суда по планам передовых публицистов Западной Европы, императрица ставила основной целью "занять праздное дворянство и укрепить его положение в обществе и государстве".
Стремясь дать дворянству сословную организацию и первенствующее значение в местной администрации, власть инициировала создание на местах в уездах выборных сословных учреждений - дворянских собраний, сосредоточивших со временем в своих руках все местное самоуправление. Каждые три года дворяне каждого уезда съезжались для избрания должностных лиц и избирали уездного предводителя, капитан-исправника и заседателей в различные учреждения. Через этих представителей дворянство управляло всеми делами в уезде.
Особое положение среди новых дворянских учреждений занимал нижний земский суд, заменивший прежнее воеводское управление и ведавший всей уездной администрацией. Члены нижнего земского суда - капитан-исправник и два или три заседателя избирались дворянским собранием на три года из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления, осуществляя вместе с заседателями административно-полицейское управление в уезде В функции нижнего земского суда входило: сохранение в уезде благочиния, порядка, наблюдение за исполнением законов, приведение в исполнение решений губернского правления и палат (казенной и судебной), надзор за торговлей, исправным состоянием дорог и мостов, принятие мер по предупреждению болезней искоренение "скопищ воров и беглых, и многое другое.
Первоначально перестройка местного управления была обусловлена преимущественно необходимостью укрепления государственного управления. С изданием в 1785 г. Жалованной грамоты дворянству дворянское сословное самоуправление стало рассматриваться как сословная привилегия, наряду с другими узаконенными Жалованной грамотой правами и льготами дворянства. По грамоте 1785 г. дворяне получили также право создавать в губерниях дворянские собрания, основной обязанностью было "содержание и дополнение дворянских родословных книг" и выдача грамот на дворянство. Грамоты выдавались только внесенным в родословную книгу потомственным дворянам, владеющим недвижимой собственностью в данной губернии. Губернское дворянское собрание имело собственный бюджет, дом в городе для заседаний, печать и архив. Тем самым губернское дворянство окончательно превращалось в замкнутое сословие со своей корпоративной организацией, наделенной правами юридического лица. При Екатерине II дворянин становится членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление.
В ходе губернской реформы 1775 г. была создана разветвленная система суда, носившего, так же как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд:
) уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии - для дворян;
) городовые магистраты и контролирующий их деятельность губернский магистрат - для горожан (городская полиция находилась в ведении коронного чиновника - городничего);
) нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе - для государственных крестьян. По своему составу все эти учреждения были коллегиальными и избирались соответствующими сословиями, только председатель нижней расправы (расправный судья) назначался губернским правлением. Апелляционной инстанцией по отношению к ним выступала упоминаемая выше палата гражданского суда, а высшей апелляционной инстанцией для самой палаты являлся Правительствующий сенат. Кроме перечисленных судебных учреждений при каждом уездном суде создавалась дворянская опека под председательством уездного предводителя дворянства для попечения о вдовах и детях дворян, а также сиротский суд во главе с городским головой для призрения вдов и сирот горожан.
Особыми, не имевшими аналогов учреждениями были совестные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами (примирением тяжб, преступлениями безумных или малолетних, содеянными по глупости и невежеству, и др.). Они состояли из совестного судьи и шести заседателей, избираемых сословиями (по два заседателя от сословия) и утверждаемых губернатором. Совестный суд не вмешивался в судебные дела, а действовал только по предложению губернского правления или в связи с обращением частных лиц. Его главной задачей было судить справедливо (по совести), уважая личность. Совестный суд обязан был также следить за тем, чтобы привлеченные к ответственности лица не содержались под стражей более трех дней без предъявления им обвинения.
К новым учреждениям в системе местного управления относились приказы общественного призрения, создаваемые в каждой губернии под председательством губернатора. В состав таких приказов входили по два заседателя верхнего земского суда, два заседателя губернского магистрата и два заседателя верхней расправы. К основным функциям приказов относились: организация и содержание народных школ, сиротских домов, больниц и госпиталей; учреждение богаделен для престарелых, бедных и убогих; устройство домов для безработных, смирительных домов для непослушных детей, пьяниц, лиц недостойного поведения.
Заключение
Утверждение абсолютизма в России было связано с радикальными преобразованиями всей политической системы государства. В ходе реформ, начавшихся в петровское царствование, произошла реорганизация всей структуры государственных учреждений.
Принципам рационального устройства административной системы с точки зрения современных представлений о ней отвечают следующие параметры: разработанная по единому плану четкая система правовых норм и административных правил, регламентирующих деятельность учреждений; формальная иерархия учреждений и чинов; высокая степень дифференциации бюрократии по функциям. Подходя с этой точки зрения к петровской реформе, следует признать ее важным шагом рационализации управления.
В отличие от традиционных приказов каждая из вновь созданных коллегий имела общегосударственную компетенцию, что создавало последовательную централизацию.
Характерной чертой петровских и всех последующих реформ XVIII в. явилась разработка нормативных актов, с помощью которых предполагалось установить четкие правила их рациональной деятельности. Наиболее общим из них являлся Генеральный регламент (1720 г.), определявший характер деятельности коллегий. Общие принципы, провозглашенные в нем, были развиты в регламентах каждой коллегии в отдельности в зависимости от сферы ее компетенции. Царь стремился к созданию государства, в котором выполнялись бы хорошо продуманные законы и не было бы места проявлению частных воль отдельных индивидов. Одним из важнейших элементов и инструментов проведения данной программы стало создание бюрократии нового типа.
Тенденции к концентрации, бюрократизации и милитаризации власти, нашедшие выражение в реформах Петра, реализовались и в последующее время, хотя и не так интенсивно. Власть находилась у различных группировок правящей элиты, боровшихся между собой за власть и влияние на монарха. При проведении реформ как в центральном, так и в местном аппарате управления, все отчетливее прослеживается наличие особого, независимого от других учреждений, центра управления при монархе, имевшего реальную власть. Частая смена правителей в результате дворцовых переворотов не меняла существа дела, приводя лишь к смене названий подобных учреждений и, разумеется, составу правящей группировки (4, с.261). Другой характерной тенденцией, связанной с концентрацией власти, является изменение роли Сената, который в течение XVIII в. все более превращался из политического в административно-судебное учреждение.
В России XVIII в. основная масса населения не обладала способностью осознанного отношения к модернизации, а поэтому воспринимала ее, как нечто чуждое.
Своеобразным ответом государства на быстрое экономическое и социальное развитие Западной Европы и деформацию традиционного консенсуса власти и общества внутри страны становится политика просвещенного абсолютизма.
Дальнейшее укрепление абсолютизма происходит при преемниках Петра в условиях обострения социальных противоречий. Формируются новые отношения между правящим слоем и монархом, усиливается отчуждение общества от власти.
Усиление монархической власти при Екатерине II прослеживается в реформах центральных учреждений. Сенат, который в петровское время был высшим учреждением, имевшим не только административно-контрольные, но и законодательные функции, постепенно утрачивает это свое значение. Уже при преемниках Петра Сенат перестал именоваться Правительствующим, уступив право верховного учреждения Верховному тайному Совету при монархе. В конце царствования Елизаветы Сенат уступает часть своей власти другому политическому институту - Конференции при высочайшем дворе. В ходе реформ Екатерины II Сенат по существу обратился в центральное административно-судебное учреждение.
Центральной темой в изучении реформ как первой четверти XVIII века, так и второй его половины, является вопрос о причинах, характере и следствиях изменения всей системы административных институтов. Если суммировать накопленный в науке материал, то можно констатировать, что основной причиной этих крупнейших преобразований являлся процесс модернизации России, которая в силу ряда особенностей ее развития вынуждена была избрать путь догоняющего развития. Путь этот находил свое выражение прежде всего в серии радикальных реформ, проводимых государством сверху примерно раз в полстолетия и направленных на модернизацию социальных отношений, управленческих структур, армии, образа жизни по европейскому образцу.
Список использованных источников
1.Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин. - М.: Высш. школа, 1983. - 352 с.
2.История государственного управления в России: / Учебник/ Под общей редакцией Р.Г. Пихон. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 384 с.
.Кузнецов И.Н. Отечественная история: Учебник. / И.Н. Кузнецов. - М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2004. - 800 с.
.Кулешов С.В. Россия в системе мировых цивилизация: Учебное пособие. / С.В. Кулешов, А.Н. Медушевский. / Под общей ред. О.В. Волобцева. - М., "Маркетинг", 2009. - 776 с.
.Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнит. Ист. Исследование. / А.Н. Медушевский. - М.: Текст, 1994. - 317 с.
.Омельченко Н.А. История государственного управления в России / Н.А. Омельченко. - М.: Проспект, 2005. - 464 с.
.Представительная власть в России: история и современность. / Под общ. ред.Л.К. Слиски. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССЛЭН), 2009. - 592 с.
.Рогов В.А. История государства и права России - начала ХХ веков / В.А. Рогов. - М.: Зерцало, Теис, 1995 - 263 с.
.Салов О.А. Земство - первый реальный институт местного самоуправления в России / О.А. Салов. - М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2008. - 94 с.
.Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. / А.А. Сергеев. - М.: ИД "Юриспруденция", 2005. - 256 с.
.Сенин А.С. История российской государственности / А.С. Сенин. - М.: Владта, 2007. - 336 с.
.Шатилова С.А. История отечественного государства и права. Краткий курс / С.А. Шатилова. - М.: Инфра-М, 2003. - 160 с. - (Серия "Высшее образование").