Адміністративне судочинство: концептуальні підходи українських науковців періоду незалежності
судочинство український незалежність законодавство
Адміністративне судочинство: концептуальні підходи українських науковців періоду незалежності.
Зміст
1. Генеза й особливості адміністративного судочинства в Україні
2. Поняття адміністративного судочинства
3. Пропозиції стосовно того які суди потрібні Україні
Список використаних джерел
1. Генеза й особливості адміністративного судочинства в Україні
Безпосереднє формування та розвиток сучасного адміністративного судочинства й адміністративної юстиції України пов'язується із проголошенням державного суверенітету України та створенням незалежної української держави - України - шляхом прийняття Декларації про державний суверенітет України (16 липня 1990 року) та Акту проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року). Безумовно, ці нормативно-правові акти здійснення адміністративного судочинства не врегульовували, однак їх значущість для розвитку адміністративного судочинства визначається тим, що ними Україна проголошувалася незалежною, самостійною, демократичною державою; віднині на її території набирали чинності виключно Конституція і закони України; державна влада в Республіці здійснювалася за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову; були розроблені основи для підготовки і прийняття Конституції та законів України. Тим самим було створено політичні, законодавчі та. організаційно-правові передумови для розбудови власних органів державної влади, зокрема й органів судової системи, закріплювалися вихідні засади організації адміністративних судів та здійснення адміністративного судочинства [12, с.250]. Наступний розвиток національної адміністративної юстиції був пов'язаний із прийняттям Основного Закону України. Справді, нормативно-правовим актом, яким безпосередньо було запроваджено основи адміністративної юстиції в Україні, зокрема визначено її місце у системі судової влади та загальні принципи її здійснення, безумовно є Конституція України 1996 року.
У розділі VIII "Правосуддя" Основного Закону України врегульовано питання, пов'язані зі здійсненням правосуддя в державі, визначено юрисдикцію і систему судів, принципи організації системи судів загальної юрисдикції. Конституцією України закріплено також принципи здійснення правосуддя суддями, особливості і порядок заміщення посад суддів. Закріплення в Основному Законі України правила "кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб" та поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. ст.55, 124 Конституції України), припинили існування невиправданих обмежень судового контролю за діяльністю адміністрації.
Вирішальним заходом у справі а дм і н і страти в н oro судочинства стало прийняття у 2002 році Закону України "Про судоустрій України" та у 2005 році - КАС України. По-перше, таким чином було завершено формування національного інституту адміністративної юстиції, по-друге, зрештою вичерпно регламентовано процес адміністративного судочинства, по-третє, відбулася практична реалізація конституційних положень про відповідальність держави перед людиною, судовий захист законних прав і свобод людини і громадянина від свавілля адміністративних органів (ст. ст. З, 55 Конституції України). По-четверте, адміністративно-процесуальне законодавство України збагатилося принципово новими поняттями та категоріями Так, зокрема, відповідно до ст.1 КАС України, цей кодекс визначив повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства.
Подальше формування інституту адміністративної юстиції пов'язане зі створенням системи адміністративних судів України, які власне і здійснюють у державі адміністративне судочинство. Тож цілком справедливо адміністративний суд визнаний одним із способів правового захисту прав, свобод, законних інтересів людини і громадянина. Його діяльність покликана гарантувати дотримання прав людини у відносинах із владними структурами, дає змогу незалежно оцінити діяльність суб'єктів, наділених владними повноваженнями, у разі порушення ними чинного законодавства й тим самим забезпечити здійснення принципу відповідальності державної влади за свою діяльність перед людиною [5, с.65].
Безпосереднє створення цих судів стало можливим внаслідок підписання Президентом України указів "Про Апеляційний суд України. Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України" від 1 жовтня 2002 року, "Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів" від 16 листопада 2004 року [21].
Відповідно до цих нормативно-правових актів в Україні запроваджено трирівневу систему адміністративних судів. Першою судовою інстанцією в цій системі є окружні адміністративні суди, які створені в основних адміністративно-територіальних одиницях України - Автономній Республіці Крим, обласних центрах, містах Києві та Севастополі. Слід звернути також увагу на одну важливу особливість, пов'язану з організацією системи адміністративних судів. Мається на увазі, що за ст.22 Закону України "Про судоустрій України", ст. ст.18,20 КАС України місцеві загальні суди (тобто ті, які розглядають цивільно-правові спори і вирішують питання, пов'язані з притягненням осіб до кримінальної відповідальності) зобов'язані розглядати певні категорії адміністративно-правових спорів. Інакше кажучи, в Україні поряд зі спеціалізованими (адміністративними) судами як адміністративні суди діють також і місцеві загальні суди. Принагідно маємо відзначити, що такий розподіл компетенції, на нашу думку, не дає підстав включати ці судові органи до системи адміністративних судів. Більше того, одночасний розгляд адміністративних справ загальними судами, навіть лише на рівні першої й апеляційної інстанцій, не піде на користь формуванню якісного адміністративного судочинства та практики його застосування. За таких умов надзвичайно складно досягнути єдності судової практики у сфері адміністративного права і забезпечити однакові вимоги до діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень [9, с.97]. Другою судовою інстанцією в системі адміністративних судів України є апеляційні адміністративні суди, повноваження яких поширюються на декілька областей України. Відзначимо, що згідно із п.6 Розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" КАС України адміністративне судочинство здійснювали також господарські суди. 'Гак, до початку діяльності окружних та апеляційних адміністративних судів адміністративні справи, підвідомчі господарським судам, відповідно до Господарського процесуального кодексу України 1991 року у першій та апеляційній інстанціях за правилами КАС України вирішували відповідні місцеві та апеляційні господарські суди.
Вищий адміністративний суд України - третя судова інстанція, яка здійснює касаційний перегляд рішень місцевих і апеляційних адміністративних судів. Крім того у ряді випадків, передбачених КАС України (ч.4 ст.18, ч. З ст.172, ч.1 ст.176, ч.6 ст.177), Вищий адміністративний суд України виступає також як суд першої та апеляційної інстанції. Наприклад, він, як суд першої інстанції, розглядає справи:
) щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму;
) щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента України (ч.4 ст.18. ч. З ст.172 КАС України).
липня 2010 р прийнято Закон України "Про судоустрій і статус суддів, і доречно наголосити, що введення йогов дію не привело до відчутних змін у системі адміністративних судів. За його нормами місцевими адміністративними судами є окружні адміністративні суди (ст.21). Статтею 26 установлено, що апеляційними судами з розгляду адміністративних справ є адміністративні апеляційні суди, які утворюються в апеляційних округах згідно з Указом Президента України. Вищий адміністративний суд України, очолюючи систему спеціалізованих адміністративних судів, діє як суд касаційної інстанції (ст.31) За статтями 17 і 38 Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, покликаним забезпечувати однакове оперування судами касаційної інстанції нормами матеріального права. Діяльність адміністративних судів регламентується Кодексом адміністративного судочинства України. Отже, законодавець керувався тим, що адміністративне судочинство має здійснюватися за правилами, визначеними самостійним процесуальним актом. Проте в КАС України поряд зі специфічними приписами, побудованими з урахуванням характеру конфліктів, що підлягають вирішенню цими судами, зафіксовано норми, які фактично відтворюють положення ЦПК України. На нашу думку цю обставину навряд чи можна віднести до недоліків КАС України, оскільки судовий процес у цивільних, господарських, адміністративних справах багато в чому збігається, а завдяки виправданому дублюванню положень цивільного процесуального законодавства зазначений кодифікований акт має цілісний і завершений вигляд.
Таким чином, система адміністративних судів в Україні утворена по вертикалі й горизонталі за принципами територіальності та спеціалізації. Сучасне адміністративне судочинство України здійснюється загальними, адміністративними судами, Верховним Судом України.
2. Поняття адміністративного судочинства
Законодавчо закріплене поняття адміністративного судочинства (п.4 ст. З КАС України) тлумачиться як діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим кодексом.
Подібно розуміється адміністративне судочинство і в новітній адміністративній процесуальній науці. Так чи інакше зміст адміністративного судочинства пов'язується із процесуальною діяльністю адміністративних судів щодо адміністративно-правових спорів. На переконання Л.А. Ніколаєвої та А.К. Соловйової, адміністративне судочинство - "судово-процесуальний порядок вирішення публічно-правових спорів. Наприклад. Конституцією Російської Федерації (ст.118) воно виокремлено в якості самостійного виду поряд із цивільним, кримінальним і конституційним судочинством" [16, с.54].
Важливим для з'ясування сутності адміністративного судочинства є врахування філологічного тлумачення цього словосполучення. Судочинство в сучасній українській та російській мовах розуміється як:
) форма реалізації судової влади;
) процесуальна форма здійснення правосуддя, діяльність суду (Шемшученко);
) провадження й вирішення справи судом, один із засобів здійснення судової влади (Бессарабов).
Отже, поняття адміністративного судочинства як у чинному адміністративному процесуальному законодавстві (ст. З КАС України), так і в науковій літературі в сучасних умовах розвитку адміністративно-правової науки представлені однаково.
Слід відзначити, що чинне національне законодавство поряд із поняттям "судочинство" містить також термін правосуддя (ст. ст.124, 127, 129 Конституції України). Однак, виходячи зі змісту та юридичної сутності цих понять, їх слід розглядати як співвідношення змісту і форми. Через адміністративне та інші види судочинства в державі реалізується правосуддя. Так, судова влада в Україні реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства. Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції (ст.1 Закону України "Про судоустрій та статус суддів України"). Тому можна зробити висновок, що формою (зовнішнім проявом) правосуддя в Україні є відповідний вид судочинства; внаслідок цього адміністративне судочинство є однією із закріплених чинним законодавством форм правосуддя.
Подібне тлумачення співвідношення понять "правосуддя" і "судочинство" має місце і в сучасній юридичній літературі. Зокрема, на переконання О.С. Захарової, правосуддя здійснюють суди шляхом:
розгляду й вирішення у судових засіданнях цивільних справ щодо спорів, захисту прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, держави;
розгляду у судових засіданнях кримінальних справ і вжиття встановлених законом заходів покарання до осіб, винних у вчиненні злочину, або виправдовування невинних;
розв'язання господарських спорів, що виникають між учасниками господарських правовідносин.
Важливими для розкриття сутності сучасного адміністративного судочинства України є його ознаки.
По-перше, це вид державної діяльності, який у межах чітко визначеної компетенції здійснюється виключно спеціально уповноваженими на те державними органами - судами. Здійснення правосуддя в Україні іншими органами заборонено чинним законодавством. Так, у ст.124 Конституції України однозначно визначено, що "правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються".
Судом, уповноваженим здійснювати адміністративне судочинство, є адміністративний суд, система, структура та повноваження яких закріплені указами Президента України "Про Апеляційний суд України. Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України" й "Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів", Законом України "Про судоустрій і статус суддів України", КАС України.
По-друге, адміністративне судочинство - процесуальна діяльність адміністративного суду, пов'язана із публічно-правовим спором, віднесеним до його компетенції. Така процесуальна діяльність полягає у розгляді, вирішенні адміністративним судом спору по суті та ухваленні рішення у вигляді постанови. Процесуальна діяльність адміністративного суду систематизована за стадіями, зміст яких утворює сукупність певних процесуальних дій.
Процесуальна діяльність адміністративного суду розпочинається з прийняття ним адміністративного позову, порушення адміністративної справи та проведення підготовчих дій. Розгляд і вирішення публічно-правового спору відбуваються безпосередньо під час судового розгляду справи по суті. У межах цієї стадії (розгляд справи по суті) суд заслуховує пояснення сторін, третіх осіб, їх представників, інших учасників адміністративної справи, досліджує наявні у справі докази. У разі порушення учасниками процесу питання про оскарження чи перегляд постановлених рішень вищестоящий або той самий суд (апеляційний суд, суд касаційної інстанції чи окружний суд) у межах відповідного виду провадження (апеляційного, касаційного, провадження за винятковим и обставинами, провадження за новоявленими обставинами) здійснює перегляд такого рішення за загальними правилами адміністративного процесу.
По-третє, адміністративному судочинству притаманна визначена адміністративними процесуальними нормами процесуальна форма. Інакше кажучи, судовий розгляд і вирішення публічно-правового спору відбувається у певній чіткій послідовності за правилами, закріпленими КАС України. За своєю сутністю ці правила різноманітні та стосуються як організації адміністративного судочинства, так і самого порядку та змісту його проведення. Так, наприклад, усі адміністративні справи у суді першої інстанції, крім випадків, передбачених КАС України, розглядаються і вирішуються суддею одноособово (ст.23 КАС України). Рішення, прийняті адміністративним судом щодо спірних публічно-правових відносин, оформляються у вигляді процесуальних документів - ухвал і постанов (ст.158 КАС України).
Отже, визначаючи й регулюючи стадії судового процесу, процесуальні дії, які вчиняються у межах кожної з них, рішення, що приймаються і здійснюються таким чином, в адміністративному процесуальному законі встановлено форму процесуальної діяльності адміністративних судів щодо вирішення публічно-правових спорів. Процесуальна форма визначається лише нормами відповідного процесуального права. Оскільки вона передбачена законом, її порушення завжди означає порушення закону і може стати причиною скасування або зміни прийнятого рішення. Встановлення процесуальної форми - обов'язкова умова міцного правопорядку й законності.
По-четверте, організація і здійснення адміністративного судочинства грунтуються на конституційних та інших законодавчо закріплених принципах (ст.7-14 КАС України). Принципи адміністративного судочинства визначають його спрямованість, орієнтують учасників адміністративної справи на правомірну (допустиму) поведінку під час розгляду та вирішення такої справи по суті. Принципи - це основоположні засади здійснення адміністративного судочинства. Про адміністративне судочинство йдеться у ст.118 та 126 Конституції Російської Федерації, де вказано на категорію адміністративних справ, які розглядаються судами загальної юрисдикції на чолі із Верховним Судом Російської Федерації.
Згідно зі ст.129 Конституції України основними засадами (принципами) судочинства є:
) законність;
) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом;
) забезпечення доведеності вини;
) змагальність сторін і свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості;
) підтримання державного обвинувачення в суді прокурором;
) забезпечення обвинуваченому права на захист;
) гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами;
) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом;
) обов'язковість рішень суду.
Ці конституційні принципи певною мірою діють у різних галузях українського юридичного процесу (кримінального, господарського, цивільного, адміністративного). Але здійснення адміністративного судочинства ґрунтується також на галузевих принципах - диспозитивності, офіційного з'ясування всіх обставин у справі (ст.11 КАС України).
По-п'яте, здійснення адміністративного судочинства врегульовано виключно адміністративно - процесуальними нормами, які містяться у КАС України. Саме вказаний кодекс визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства (ст.1 КАС України).
По-шосте, адміністративне судочинство - це засіб судового (примусового) поновлення суб'єктивних публічних прав фізичних і юридичних осіб.
Тож. враховуючи викладені ознаки, сучасне адміністративне судочинство України слід визначити як здійснюваний відповідно до адміністративно-процесуальних норм та у певній процесуальній формі розгляд і вирішення адміністративним судом публічно-правових спорів, віднесених до його компетенції.
Підсумовуючи хронологічний виклад дослідження генези й особливостей адміністративного судочинства та адміністративної юстиції в Україні, пригадаємо C. O. Корфа, слова якого цілком влучно описують становлення й розвиток цих процесуально-правових інститутів. Так, правник писав, що серед чисельних інститутів публічного права, створених історичним розвитком держави XIX століття, видатну роль відіграла адміністративна юстиція. Історія цього інституту мала політичне значення, оскільки той показово свідчив про стан боротьби громадянина за створення гарантій його суб'єктивним публічним правам. Цілком справедливо вказувалося, що адміністративна юстиція не одразу стала такою гарантією; первісно у цьому інституті переважали складові, спрямовані на захист не власне громадянина, а перш за все - публічного правопорядку; історично адміністративна юстиція завжди зароджувалася серед функцій влади нагляду; первісно створювалися окремі й розрізнені судово-адміністративні функції у різноманітних органів. І, нарешті, лише з часом відбувся певний розвиток - адміністративна юстиція поволі й послідовно перетворилася на інститут забезпечення громадянину його суб'єктивних публічних прав.
3. Пропозиції стосовно того які суди потрібні Україні
Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, схвалена Указом Президента України від 10 травня 2006 р. № 361/2006, своїми завданнями визначила, зокрема: створення цілеспрямованої, науково обґрунтованої методологічної основи розвитку правосуддя в Україні на найближчі 10 років; усунення негативних тенденцій, що мають місце внаслідок непослідовності здійснення попередньої судової реформи; забезпечення доступного та справедливого судочинства, прозорості в діяльності судів, оптимізації системи судів загальної юрисдикції.
Пилипчук звертає увагу на те, що суддів, як і раніше, надзвичайно турбує пропозиція про суцільну спеціалізацію судової системи. Таке реформування, на його думку, більше нагадує експеримент над правосуддям, а відтак - і над людьми. Адже якихось переконливих доказів тому, що така система працюватиме ефективніше, немає. В світовій практиці адміністративна юстиція здійснюється в різноманітних організаційних формах. Однак перенесення цих форм в Україну в тому вигляді, в якому вони функціонують у конкретних країнах, на вряд чи можна вважати доцільним.
І. Самсін зазначав, що утворення адміністративних судів є невиправданим у матеріально-кадровому сенсі. На його думку, видається логічним створення спеціалізованих адміністративних палат у місцевих і апеляційних господарських та загальних судах, які розглядатимуть справи як адміністративні суди, причому касаційною інстанцією залишатиметься Вищий адміністративний суд України [24, с.7]. Цю позицію І. Коліушко і Р. Куйбіда вважають виправданою лише перехідним періодом, однак недопустимо консервувати її. На їх думку, це не відповідатиме спеціалізації - конституційному принципу побудови системи судів, а також іншим положенням Конституції України, в яких, зокрема, передбачено, що вищі суди є вищими судовими органами для відповідних спеціалізованих судів, а відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди. З цього приводу зауважимо, що Конституція України не передбачає обов'язкове існування апеляційних та місцевих саме спеціалізованих судів. Згідно зі статтею 125 Конституції вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди. Відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди. Водночас, які судові юрисдикції є спеціалізованими Конституція не визначає, залишаючи це питання предметом регулювання Закону про судоустрій.
На нашу думку, створення нових спеціалізованих судів (крім господарських) призведе до ослаблення принципу єдності судової системи, віддалення громадян від правосуддя, неадекватного збільшення фінансових витрат на утримання суддів.
Вагомим аргументом проти існування адміністративних судів, на наш погляд, став Закон України "Про внесення змін до статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України щодо предметної підсудності адміністративних справ місцевим загальним судам як адміністративним судам" від 25 грудня 2008 р. № 808-VI. яким до зазначеного кодексу внесено зміни, віднесено до виключної компетенції місцевих загальних судів як адміністративних судів усі адміністративні справи у спорах фізичних осіб з суб'єктами владних повноважень з приводу обчислення, призначення, перерахунку пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту. Як було зазначено в Пояснювальній записці до проекту зазначеного закону, він був розроблений з метою забезпечення доступного та справедливого судочинства та відповідатиме інтересам непрацездатних громадян з питань їх пенсійного та соціального забезпечення, які мали кожен раз долати неабиякий шлях до обласного центру для подання адміністративних позовів та участі в судових засіданнях для захисту своїх соціальних прав, а також оптимізації розподілу компетенції різних ланок судової системи щодо розгляду адміністративних справ. А Головне науково-експертне управління Верховної Ради України зазначило, що прийняттям цього законопроекту буде на законодавчому рівні забезпечено реалізацію проголошеного статтею 55 Конституції України права фізичної особи щодо судового захисту своїх прав і свобод. Отже, доступ населення до цих судів і можливості окружних адміністративних судів щодо захисту прав і свобод зазначеної категорії осіб суттєво обмежені. До цієї категорії осіб можна віднести й інших громадян-позивачів у інших спорах.
В. Авер'янов, Д. Лук'янець, Ю. ГІедько наводять доречний приклад: щоб оскаржити дії або бездіяльність дільничного інспектора міліції, позивачеві із села слід їхати не до районного центру, а до обласного. Тим самим виникатиме суттєва диспропорція між кількістю справ, які мають розглядати місцеві суди як адміністративні (при тому, що вони є в кожному районі) і які мають розглядати окружні адміністративні суди [1, с.11].
Крім того, з початком діяльності адміністративних судів виникли проблеми у розмежуванні судових юрисдикцій: адміністративної, з одного боку, та господарської і цивільної - з іншого. Так, до створення адміністративних судів в Україні існував лише один вид спеціалізованих судів - господарські суди, які виокремлювалися за сторонами спору та характером господарських відносин, які між ними виникли. Всі справи з участю фізичних осіб розглядалися загальними судами в порядку цивільного судочинства, а з участю юридичних осіб - в порядку господарського судочинства. Тепер з'явилися адміністративні суди, юрисдикція яких поширюється на адміністративно-правові спори з участю держави в особі її органів управління, виключивши одночасно цю категорію спорів з підвідомчості загальних і господарських судів.
Варто зазначити, що на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань правосуддя 15 квітня 2009 р, народні депутати не дійшли єдиної думки щодо доцільності прийняття закону про внесення змін і доповнень до КАС і ГПК про розмежування адміністративної і господарської юрисдикцій (реєстраційний № 1403). Законопроект передбачає, що всі спори, хоча б однією зі сторін в яких є юридична особа, варто передати до судів господарської юрисдикції. Це, за словами одного з науковців, дасть змогу відновити ідею адміністративного судочинства - захищати громадян від порушень з боку органів влади [8, с.26].
Отже, пропонується спори у сфері публічно-правових відносин з участю юридичних осіб виключити з підвідомчості адміністративних судів, залишивши в юрисдикції останніх публічно-правові спори лише з участю громадян.
Адміністративна юстиція, як вже зазначалося, розглядається не лише як особливий порядок вирішення адміністративних спорів, а й як система адміністративних судів, які здійснюють адміністративне судочинство. Захист прав та законних інтересів у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності (державного управління) здійснює судова влада, яка є кінцевою інстанцією у вирішенні спорів про право. Відмінність полягає лише у суб'єкті, уповноваженому вирішувати ці спори, що раніше цілком могли забезпечити загальні та господарські суди. Тому вести мову про обмеження раніше доступу до правосуддя і забезпечення такого доступу зі створенням адміністративних судів підстав немає.
Деякі науковці зазначають, що адміністративні суди можуть надавати захист не лише публічним, а й цивільним правам, які було порушено суб'єктом владних повноважень; категорія "спір про право", на їх думку, не повинна бути підставою для звуження на практиці компетенції адміністративних судів, що визначена КАС України [14, c.14]. З цього приводу зауважимо, що "спір про право" в його класичному розумінні означає спір про право, який виникає з цивільних, сімейних, земельних, трудових, житлових та інших правовідносин. У порядку ж КАС (а раніше - глави 31-А ЦП К 1963 р.) судами розглядаються також спори про право, але які виникають з інших, а саме: адміністративних, конституційних і фінансових правовідносин, і вести мову про те, що зі створенням адміністративних судів останні почали вирішувати адміністративні позови як спори про право з усіма процесуальними гарантіями позивача, підстав немає. В науковій літературі також зазначається, що у справах цієї категорії можуть розглядатися спори про право публічно-правового характеру [3, с.28].
Колишній Голова Верховного Суду України В. Маляренко звертав увагу, ідо суди України щороку розглядають понад 6 млн справ та матеріалів усіх категорій. Сторони процесу погоджуються з 95 % постановлених судових рішень, визнаючи їх законність та обґрунтованість і не оскаржують їх. Лише 5 % судових рішень оскаржуються у вищестоящих судових інстанціях. Але тільки 3-5 % з них скасовуються або змінюються апеляційною та касаційною інстанціями судів, решта залишаються без змін. Тобто неправильною є лише невелика частина судових рішень. Чи можна за таких обставин вважати, що судова система несе глибинну загрозу національній безпеці України? У кожній країні світу немає стовідсоткової бездоганності судових рішень судів першої інстанції. Для виправлення помилок існують суди вищого рівня, що забезпечує впевненість громадян у справедливості й законності судового рішення [15, с.7].
За даними судової статистики, у 2003-2004 рр. з усіх розглянутих судами скарг на неправомірні дії органів державного управління та службових осіб судами було задоволено 87 % з них. З початком розгляду цих справ у порядку КАС відсоток задоволених адміністративних позовів зменшився і становив: у 2006 р. - 75 %; у 2007 р. - 81 %. А вже у першому півріччі 2008 р. цей показник становив 88 % [4]. Отже, відсоток задоволених раніше судами скарг та відсоток задоволених судами адміністративних позовів майже не змінився, що свідчить про незмінність ефективності судового захисту прав і свобод громадян у сфері публічно-правових відносин після створення системи адміністративних.
Крім того, незважаючи на щорічне збільшення кількості розглядуваних судами справ, відсоток скасованих і змінених в апеляційному та касаційному порядках як до створення системи адміністративних судів, так й після - майже не змінився і протягом 2003-2008 рр. у середньому становив 4,5 % від постановлених судами першої інстанції. Причому, до створення системи адміністративних судів цей показник становив 1,9-2,6 %, що із відсотком задоволених судами скарг свідчить про ефективність судового захисту прав і свобод громадян у сфері публічно-правових відносин і без діяльності адміністративних судів.
О. Пасенюк і Р. Корнута зазначають, що правова позиція, яка сформувалася у судовій практиці раніше під час розгляду судами за правилами ЦП К 1963 p. справ про поновлення прав чи свобод громадян, закріплених Конституцією та законами України і порушених суб'єктами оскарження під час здійснення ними управлінських функцій, знаходить застосування і в процесі розв'язання спорів за правилами КАС [19, с 58].
Адміністративна юстиція в Україні, як встановлений законом порядок оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у вигляді адміністративного судочинства, на законодавчому рівні була запроваджена Указом Президії Верховної Ради УРСР "Про внесення доповнень і змін до Цивільного процесуального кодексу Української PCP" від 25 квітня 1988 р. № 5803-ХІ, згідно з яким цей кодекс було доповнено главою 31-А "Скарги на неправомірні дії службових осіб, що ущемляють права громадян" (статті 248 і-24810). Згодом Законом України "Про внесення змін до ЦПК України" від 5 червня 2003 р. № 917-1V було викладено в новій редакції назву глави 31-А "Скарги на рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб", а також статті 2481 і 2482.
Аналіз норм глави 31-А ЦПК 1963 року та Закону України "Про звернення громадян" щодо оскарження у сфері управлінської діяльності дає змогу стверджувати, що адміністративний позов, який раніше був скаргою, фактично залишається нею як за своїм призначенням, так і за формою і змістом. Крім того, раніше скарги громадян на рішення, дії чи бездіяльність органів державного управління розглядалися в порядку глави 31-А ЦПК України, а при виникненні спору про право (в класичному розумінні, який виникає з цивільних, сімейних, житлових, трудових, земельних та інших правовідносин), всі вимоги підлягали розгляду в порядку позовного провадження. Тепер як новим ЦПК, так й КАС передбачено, що не можуть розглядатися в одному провадженні позовні вимоги, які належить розглядати за правилами різних судочинства (адміністративного і цивільного), а отже, гарантії судового захисту було суттєво звужено. Так, в юридичній літературі наводиться яскравий приклад, коли в спорі, що виник щодо земельних правовідносин, вимоги до суб'єкта владних повноважень щодо скасування рішення суб'єкта владних повноважень і вимоги до особи про визнання права власності не можуть бути об'єднані в одній позовній заяві28. Проте це було можливе на підставі норм ЦПК 1963 p., який встановлював ширші гарантії для захисту прав суб'єктів правовідносин.
Також варто зазначити, що будь-яка судова процесуальна діяльність усіх судів загальної юрисдикції (загальних і спеціалізованих) спрямована на реалізацію конституційних гарантій забезпечення захисту прав і свобод громадян, прав і законних інтересів юридичних осіб та держави та здійснюється відповідно до конституційних засад судочинства. А отже, незалежно від суду і виду судочинства суб'єкти правовідносин повинні мати рівні конституційні гарантії і можливості захисту своїх прав.
Будь-який процес встановлений для реалізації норм матеріального права, на підставі яких вирішується будь-який спір. А тому "поганий" чи "гарний" процес не може вплинути на кінцевий результат правозастосування, який полягає у винесенні правозастосовного акту саме на підставі норм матеріального права, які регулюють спірні правовідносини і на підставі яких мають діяти державні органи.
Зазначимо, що передбачений статтями 105 і 162 КАС перелік способів захисту є категорією матеріально-правовою (матеріального права) і ці способи можуть бути застосовані судом лише за наявності відповідного обов'язку суб'єкта владних повноважень, передбаченого нормами матеріального права. А отже, відсутність у ЦПК та ГПК цих способів захисту не означає позбавлення можливості особи-позивача їх використання, оскільки ці способи захисту випливають із матеріального закону, який регулює спірні правовідносини сторін і обов'язково застосовується судом у разі задоволення позову, адже відсутність у законі обов'язку органу державної влади вчинити певні дії для особи-позивача не може бути підставою для застосування передбачених КАС способів захисту, оскільки згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами і, таким чином, не можуть здійснити якісь дії, які не є для них обов'язковими за законом. З огляду на це адміністративна юстиція, як її уявляють науковці, не може вирішувати справи на користь людини, якщо це суперечить закону. Отже, жодних нових можливостей оскарження незаконних дій влади із запровадженням адміністративного судочинства, на чому наполягають науковці [7, с.37], із прийняттям КАС для громадян і юридичних осіб не виникло. Деякі вчені-адміністративісти визнають, що положення ЦПК 1963 р. було побудовано на засадах, дещо наближених до адміністративного судочинства, - необхідність встановлення об'єктивної істини, ініціативність суду в збиранні, дослідженні доказів та у контролі за реалізацією сторонами своїх прав щодо предмета позову [16, с.67].О. Пасенюк зазначає, що в КАС закріплено принцип офіційності, який пов'язаний з активною роллю суду, який зобов'язаний сприяти особі у використанні нею своїх процесуальних прав [12, с.247].
З'ясуванню в адміністративному судовому процесі підлягає характер конкретних правовідносин особи з органом управління; факт наявності у позивача суб'єктивного публічного права та дію в часі нормативно-правового акту, яким це право встановлено, а також факт порушення цього права; чи зумовлений адміністративний спір порушенням суб'єктивного права владною (управлінською) дією, чи є він наслідком невиконання державним органом своїх обов'язків тощо.
Стаття 71 КАС, хоч і звільняє позивача від обов'язку доводити протиправність рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень (відповідача у справі), але не звільняє позивача від обов'язку обґрунтовувати наявність у нього права, за захистом якого він звернувся до адміністративного суду та факту його порушення. До того ж обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, рішень чи бездіяльності - це обов'язкова умова принципу змагальності, де кожен зобов'язаний обґрунтувати свою позицію. При цьому принцип змагальності є конституційною засадою будь-якого судочинства, а не лише адміністративного.
Не ставлячи під сумнів необхідність певного специфічного порядку розгляду таких справ, найбільш наближеного до цивільного процесу, але з деякими особливостями, зокрема щодо дії принципу змагальності та меж судового розгляду, відсутністю зустрічного позову і заочного рішення, мирової угоди, зауважимо, що, на нашу думку, раніше передбачений ЦПК 1963 р. порядок розгляду і вирішення адміністративно-правових спорів передбачав доступність правосуддя, справедливу судову процедуру, ефективність судового захисту, право громадянина бути завжди вислуханим і обов'язок суду перевірити надані сторонами пояснення, а також правомірність рішення, дії чи бездіяльності відповідача щодо позивача. Як і раніше, оскаржуючи до суду правовий акт, громадянин чи організація заявляє про свою незгоду з діями (рішенням чи бездіяльністю) відповідного органу чи посадової особи і вимагає визнання їх незаконними.
Таким чином, "позитивні" зміни, на яких наголошують більшість науковців, полягають лише в утворенні системи адміністративних судів і прийнятті КАС. Водночас матеріальний закон, на підставі якого діють державні органи і який підлягає застосуванню судами при вирішенні публічно-правових спорів, залишився незмінним. Способи захисту (шляхи поновлення) порушених прав громадян у сфері публічної влади також не змінилися: як раніше, так і зараз рішення (дії чи бездіяльність) суб'єкта владних повноважень суд визнає протиправними (незаконними) та застосовує спосіб захисту (зобов'язує усунути порушення, поклавши обов'язок вчинити передбачені законом дії для позивача). Отже, створення адміністративних судів та прийняття КАС потребує науково обгрунтованого осмислення з урахуванням необхідності оптимізації системи судів загальної юрисдикції і усунення негативних тенденцій у здійсненні судово-правової реформи. Враховуючи вищезазначене ми приєднуємося до думки Голови Верховного Суду України В. Онопенко, який виступає за спеціалізацію, але для поліпшення розгляду окремих категорій спорів, а не заради самої лише спеціалізації. Сподіваємося, що незабаром мають відбутися зміни в адміністративному судочинстві, адже, як відомо, українська делегація, до складу якої увійшли представники Верховного Суду України та Вищого адміністративного суду України, в рамках консультаційної програми Федерального уряду Німеччини відвідали з робочим візитом м. Фішбахау, де вивчали питання, пов'язані з реформуванням українського адміністративного процесуального права, де опрацювали текст нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України [5, c.44].
Список використаних джерел
1. Авер 'янов В., Лук 'янець Д. Кодекс адміністративного судочинства України: необхідність і шляхи усунення концептуально-понятійних вад // Право України. - 2006. - № 3. - С.11.
Адміністративна Юстиція: Європейський досвід і пропозиції для України / автори-упорядники І.Б. Коліушко, Р.О. Куйбіда. - К.: Факт, 2003. - 536 с.
3. Алиэскеров М.А. Виды гражданского судопроизводства и исполнительное производство // Государство и право. 2007 - № 4. - С.28.
4. Аналіз роботи судів загальної юрисдикції у 2003 р. (за даними судової статистики); Аналіз роботи судів загальної юрисдикції в 2004 р. (за даними судової статистики); Аналіз стану здійснення судочинства судами загальної юрисдикції в 2005 р. (за даними судової статистики); Стан здійснення судочинства судами загальної юрисдикції в 2006 р. (за даними судової статистики); Стан здійснення судочинства судами загальної юрисдикції у 2007 р.; Аналіз роботи судів загальної юрисдикції у І півріччі 2008 р. (за даними судової статистики) [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Верховного Суду України. - Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua.
5. Анпілогов О.В. Захист прав та свобод громадянина прокурором в адміністративному судочинстві: монографія / Анпілогов О.В. - К.: Видавничий Дім "ІН Юре", 2008. - 168 с.
6.1 Бідей О. Проблеми популяризації адміністративної юстиції як головного інструмента захисту прав і свобод особистості // Право України. - 2008. - № 5. - С, 37.
. Бідей О. Цит. праця. - С.37.
8. Кворума не хватило // Юридическая практика. - 2009. - № 16 (591), 21 апреля 2009 года.
. Коліушко І. Адміністративні суди: для захисту прав людини чи інтересів держави? / І. Коліушко Р. Куйбіда // Право України. - 2007. - №3. С.3-8.
. Коліушко І., Куйбіда Р, Адміністративні суди: для захисту прав людини чи інтересів держави? // Право України. - 2007. - № 3. - С.6;
11. Колиушко И. Реформирование судов "заговорили": О текущей ситуации и перспективах реформирования системы правосудия // Юридическая практика. - 2009. - 28 апреля.
12. Колпаков В.К. Адміністративни відповідальність: навч. посіб. / Колпаков В. К.: Юрінуом Інтер, 2008. - 256 с. - Бібліогр.: с.247 - 254.
. Константин О. Суб'єктивні публічні права як об'єкт забезпечення адміністративним судочинством // Право України. - 2006. - № 8. - С.96.
14. Куйбіда Р. Межі адміністративної юрисдикції: спірні питання // Юридичний вісник України. - 2007. - № 25.
15. Лист Голови Верховного Суду України В.Т. Маляренка Президенту України Ющенку В.А. // Вісник Верховного Суду України. - 2006. - № 6 (70). - С.7.
16. Николаева Л.А. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: Сборник / Л.А. Николаева, Л.К. Соловьёва. - СПб: Издательство Р. Асланова "Юридический ценрт Пресс", 2004. - 332.
17. Основи адміністративного судочинства та адміністративного права / Навч. посібник / За заг. редакцією Куйбіди P. O., Шишкіна В.І. - К., 2006. - С.18-19.
18. Основи адміністративного судочинства та адміністративного права / Навч. посібник. ~ - С.16.
. Пасенюк О., Корнута Р. До питання природи суб'єктивного публічного права // Право України. - 2008. - № 8. - С.58.
20. Пасенюк О. Спроектоване нове юрисдикційне протистояння // Судовий випуск. Юридична практика. - 2008. - 28 жовтня.
. Про Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищій адміністративний суд України: Указ Президента України. - 2002. - №40. - ст.1856
. Про концептуальні засади подальшого здійснення судової реформи в Україні: Доповідь голови Ради суддів України. П. Пилипчука під час другої частини VIII позачергового з'їзду суддів України 7 грудня 2007 року // Вісник Верховного Суду України. - 2007. - № 12 (88). - С.9-14.
. Про стан здійснення судочинства адміністративними судами: Постанова спільного засідання Президії Верховного Суду України та президії Ради суддів України від 3 квітня 2009 року №.7 // Вісник Верховного Суду України. - 2009. - № 4 (104). - С.15-23.
. Самсін І. Побудова української моделі адміністративного судочинства: теоретике) - практичні проблеми // Право України. - 2006. - № 10. - С.7.