- дать общую характеристику конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, выявлении прикладных проблем правового регулирования при осуществлении законодательной и исполнительной власти
Глава 1. Общая характеристика конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации
1.1Эволюция статуса субъектов Российской Федерации
Современная конституционно-правовая модель российского федерализма принципиально отличается от государственного устройства СССР и РСФСР в составе Союза.
Конституционно-правовая формула современного российского федерализма является следствием реформ, проводимых в России в последнее десятилетие, и сформировалась под влиянием развития, как отечественной государственности, так и государственности зарубежных стран. Она отразила особенности истории развития федеративных отношений в России, а также попытку соединить общемировые подходы к федерализму с российскими ценностями и традициями.
Выделяют три этапа формирования конституционно-правовых основ современного российского федерализма. Первый этап - период распада СССР и принятия Россией Декларации о государственном суверенитете; второй - подписание Федеративного договора и внесение соответствующих изменений в Конституцию 1978 г.; третий - принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.
Суть конституционной реформы в России в сфере государственного строительства на первом этапе явилась следствием реформ, проводимых с 1980-х годов, в политической и экономической сферах. Официально объявленный курс на децентрализацию политической и экономической жизни потребовал новых подходов к разделению государственной власти между центром и составными частями.
Характерная особенность реформирования государственного устройства этого периода проявилась в том, что политические, социальные и экономические реформы стали проводиться сверху, нередко без учета региональных особенностей, всей сложности проблем на местах.
Другой особенностью развития отношений между центром и составными частями российского государства этого времени стало проведение федерализации России на основе признания различий в статусе территорий. «Изначально осуществлялась политика выделения особого статуса республик в составе России» Отношения между Россией и её автономными республиками развивались в сторону конфедерализации.
Уже в период участия в разработке Союзного договора между республиками СССР, российские власти одновременно занимались разработкой Федеративного договора, который был подписан 31 марта 1992 г. С подписанием Договора начался новый этап в развитии государственности России. Центр предпринял попытку восстановить былую стабильность на основе договоренностями с территориями. Главные черты новой модели государственного устройства России, определяемые Договором, выразились в отказе от централистского принципа «закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации», закреплении гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации, установлении предметов совместного ведения, закреплении партнерских начал при реализации власти по предметам совместного ведения.
В юридической литературе достаточно распространена точка зрения о том, что подписание Договора ознаменовало переход России из унитарного государства в федеративное. Другая точка зрения заключается в том, что и до Договора Россия являлась федеративным государством, с его же принятием изменилась природа федерации, произошло преобразование федерации, основанной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с различными по своей природе субъектами Федерации.
По мнению И.А. Конюховой, Договор лишь заложил тенденцию федерализации России. Один из основных аргументов, приводимых И.А. Конюховой, заключается в том, что не все составные части России, подписавшие Договор, получили статус субъектов Российской Федерации.
Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г. ознаменовало начало завершающего этапа в развитии конституционно-правовых основ современного российского федерализма. Конституция РФ отразила то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и её субъектами на момент её принятия.
Несмотря на то, что по новой Конституции Россия продекларирована федеративным государством, фактически об утверждении реального федерализма в нашем государстве приходится говорить лишь как о процессе. В борьбе между унитарными, федеративными и конфедеративными тенденциями ни один из принципов федерализма пока не реализуется в полной мере.
Стоит отметить, что в к числу принципов российского федерализма, закрепляемых конституционным правом относятся: государственная целостность, единство государственной власти и её системы, равноправие народов и равноправие субъектов РФ, право народов на самоопределение в рамках Федерации, разграничение предметов ведения между ней и её субъектами и полномочий между федеральными органами государственной власти и субъектов РФ, равное гражданство и равный для всех субъектов стандарт основных прав и обязанностей человека и гражданина, верховенство федерального права.
Со времени принятия Конституции РФ в 1993 году можно выделить три периода в развитии федерализма:
-1996 годы; 1996-2000 годы; 2000 год - настоящее время
Первый период постконституционного развития характеризовался параллельно развивающимися процессами правовой дезинтеграции и децентрализации власти, а также принятием ряда федеральных законов, разграничивающих предметы ведения и полномочия на централизованной основе.
Второй период характеризуется зарождением определённых процессов унификации законодательства и восстановления единого пространства России, повышения роли федерального закона и решений Конституционного Суда РФ, как факторов, которые побуждают субъекты РФ приводить их законодательство в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Третий период (также называемый в юридической литературе новейшим) характеризуется продолжением процесса легитимизации федеративных отношений и проведением федеральными властями централистской политики в отношении властных полномочий и правотворчества субъектов РФ.
Первоочередными целями развития России в начале XXI века были выдвинуты создание эффективного, стабильного демократического государства; возвращение России статуса сильной державы, которая обладает авторитетом власти государства внутри страны и способной повлиять на политику других государств. Одним из действенных способов для достижения поставленных целей стоит отметить разумную организацию федеративного устройства России.
Совершенствование федеративных отношений выражается в повышении роли федерального закона и соответствующем снижении влияния двустороннего договора на регулирование системы разграничения власти по вертикали, который нарушает принцип равноправия субъектов Российской Федерации.
Стоит отметить, что отличительной чертой централизованного государства является высокая роль исполнительной власти в управлении государством и его составными частями. В этой связи особенность децентрализованных по своей природе федеративных государств - развитый порядок координации законотворческого процесса посредством парламентских структур. Российское законодательство на современном этапе свидетельствует о преобладании противоположной тенденции - об усилении механизма координации процесса законотворчества по линии исполнительной власти.
Исполняя свои конституционные полномочия, в целях усиления координации государственной власти, а также в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент РФ В.В. Путин Указом от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе» преобразовал институт полномочных представителей Президента РФ, формируемый до этого лишь в нескольких субъектах РФ. В соответствии с вышеназванным Указом полномочные представители Президента РФ приобрели права координации и контроля за соблюдением Конституции РФ и федерального законодательства на местах. Другим Указом «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», изданным в 2000 году, Президент РФ предусмотрел создание федерального банка нормативно-правовых актов субъектов РФ, обязав Министерство юстиции вести федеральный регистр.
Несмотря на процессы движения России по пути укрепления и совершенствования федеративного устройства, в научных и общественно-политических кругах всё чаще выдвигается позиция, отстаивающая унитарную Россию. В унитарной форме государственного устройства оппоненты федерализма видят гарантию стабильного и сильного государства. При этом высказываются мысли о том, что с реализацией президентских инициатив по укреплению государственности, Россия уже сейчас фактически естественным путём преобразуется в унитарное государство.
Унитарная Россия вряд ли имеет благополучное будущее. Это наглядно подтверждает то, что во всем мире на всех уровнях организации различных видов публичной власти растет популярность федеративной формы государственного устройства как способа регулирования отношений, целостность объекта управления. Преимущество федерализма в том, что он способен предлагать различный уровень децентрализации власти в зависимости социально-политической, исторической и иной ситуации в стране. Суть федерализма - достижение гармонии между централизацией, децентрализацией и самоуправлением; достижение «компромисса между единством и разнообразием или, иначе говоря, - обеспечить единство в разнообразии».
Ещё один важнейший аспект формирующихся тенденций развития федеративной государственности - учёт современных вызовов цивилизации, коснувшихся и России. В современных условиях человечество сталкивается с новыми вызовами не только в международных отношениях, политике и мировой экономике, но и в реализации федеративной идеи. Среди таких вызовов можно отметить: угроза терроризма, влияющего на безопасность и жизнь людей; опасность экологической катастрофы; рост миграции, вызывающей социально-экономическую напряженность и провоцирующей конфликты культур.
1.2Понятие и содержание конституционно-правового статуса Российской Федерации
«Субъекты РФ - государственно-правовые образования (общности), образующие в совокупности Российскую Федерацию. Конституция РФ устанавливает шесть видов субъектов РФ - республика в составе РФ, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Все они равноправны в отношениях с федеральными органами власти. Однако в государственно-правовом статусе субъектов РФ разных видов имеются определенные различия, установленные Конституцией РФ, Федеративным Договором, а также специальными договорами между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами ».
) Все субъекты - неотъемлемые части Российской Федерации. Они не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава РФ. Конституционный Суд РФ 7 июня 2000 г. постановил, что в федеративном государстве не может быть двух уровней суверенных властей.
) Субъекты РФ обладают собственной государственной властью. Однако эта власть имеет ограниченный и иерархически подчиненный характер. Это выражается в том, что важнейшие вопросы общественной и государственной жизни отнесены Конституцией РФ к исключительным предметам ведения Федерации, в принципе верховенства федерального права, в возможности использования федерального принуждения по отношению к субъектам РФ в случае нарушения ими федеральных Конституции и законов.
) Статус субъекта Федерации не может быть изменен Федерацией в одностороннем порядке, он не может быть изменен и самим субъектом. Народ может выбрать новую форму самоопределения РФ, но изменение статуса государственного образования в составе Федерации - ее субъекта требует согласия обеих сторон - Федерации и субъекта. Создание федеральных округов с назначенными в них полномочными представителями Президента РФ не изменяет Конституции РФ и юридически не меняет конституционного статуса субъектов Федерации.
) На всех субъектов Федерации распространяется принцип территориальной целостности. В данном случае следует, однако, различать изменение границ, связанное с изменением территории РФ (например, уступка части территории субъекта РФ иностранному государству) и изменение границ между субъектами внутри государственной территории РФ. О первом случае говорилось уже выше: такое изменение невозможно без согласия Федерации. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67), порядок такого изменения должен установить федеральный конституционный закон, который пока что не принят, при участии Федерации, поскольку такие изменения утверждаются Советом Федерации, но последний - это представительство субъектов в парламенте РФ. Такие изменения обусловлены прежде всего экономическими связями районов, тяготением населения к определенным центрам, характером путей сообщения с ними. Внутренние же административные границы субъектов (между районами, муниципальными образованиями и др.) изменяются субъектами без участия федеральных органов.
) Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают деление своей территории, создают административно-территориальные единицы, излагают: законы о местном самоуправлении и организуют его. Это законодательство должно соответствовать федеральной Конституции и основным принципам федерального закона о местном самоуправлении.
) Конституция РФ устанавливает, что все субъекты РФ равноправны, в том числе и в отношениях с федеральными органами государственной власти. Все субъекты имеют свои представительства при Правительстве РФ, на всех субъектов в равной мере распространяются федеральные гарантии.
) Субъекты Федерации самостоятельно создают собственные органы государственной власти - законодательные собрания (есть иные названия), избирают президентов (только в республиках, и не во всех), создают свои правительства (далеко не все). Собственной судебной системы и прокуратуры у них нет, но все-таки мировые судьи назначаются ими (законодательными органами). Создавая свои органы, субъекты должны действовать в соответствии с принципами Конституции РФ и исходить из федеральной схемы отношений органов законодательной и исполнительной власти, как это постановил Конституционный Суд РФ в решении от 18 января 1996 г. В 1999 г. 22 сентября принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
) Субъекты обладают собственной разветвленной правовой системой, которая позволяет им полностью регулировать вопросы их собственного ведения, а также вопросы совместного ведения с Федерацией, если они не урегулированы ею. В основе правовой системы республик находятся их конституции, других субъектов Федерации - уставы. В настоящее время в некоторых республиках приняты различные кодексы, во всех субъектах - законы, акты президентов, правительств и т.д. При всех условиях, однако, правовая система каждого из субъектов Федерации является частью федеральной системы и не может находиться в противоречии с ней.
) Субъекты Федерации имеют собственную сферу предметов ведения. Как отмечалось, за пределами исключительной компетенции Федерации и в сфере совместной компетенции, в той части, где не приняты федеральные законы, они вправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения. В сфере совместной компетенции действует примат федерального права, но в сфере исполнительной (остаточной) компетенции субъектов верховенство имеет закон субъекта РФ.
) Субъекты участвуют в решении федеральных вопросов. Для этого они имеют равное количество представителей в Совете Федерации, право законодательной инициативы в федеральном парламенте, постоянные представительства республик в центре, вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения. При нарушении этих прав они могут обратиться за защитой в Конституционный Суд РФ.
) Субъекты РФ имеют свою собственность. В их собственности может находиться различное имущество, кроме отнесенного к исключительной федеральной собственности . Федеральное имущество может передаваться в собственность субъектов, их владение, пользование и распоряжение. Кроме того, доходы от федеральной собственности могут делиться между Федерацией и соответствующим субъектом (субъектами) в определенной пропорции, если эта собственность находится, в частности, на территории субъекта. Собственность субъекта может передаваться в муниципальную собственность, во владение, пользование, распоряжение муниципальных образований. Однако в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. субъект Федерации не вправе объявлять своим достоянием природные ресурсы на своей территории (эти вопросы Конституцией РФ отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов).
) Все субъекты РФ вправе участвовать в международных и внешнеэкономических связях, а также заключать внутрифедеративные договоры, в том числе с Федерацией. Однако субъекты не могут заключать между собой и с другими государствами договоры политического характера, образовывать внутренние федерации. Что же касается других Договоров, то согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г, международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта, заключаются по согласованию с органами власти заинтересованного субъекта. При подготовке договоров РФ с другими государствами, если положения договоров относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, учитываются мнения заинтересованных субъектов, а представители последних по согласованию с федеральными органами могут участвовать в переговорах. Торгово-экономические договоры, заключенные субъектами с другими государствами, должны предварительно согласовываться с Министерством иностранных дел РФ, что, однако, делается далеко не всегда.
В 1999 г. принят Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Согласно ему субъекты РФ могут осуществлять связи с субъектами федераций иностранных государств и их административно-территориальными образованиями. С согласия Правительства РФ они могут осуществлять такие связи и с органами иностранных государств. Они вправе заключать соответствующие соглашения, но процедуру соглашений определяют органы РФ (Министерство иностранных дел). МИД регистрирует эти соглашения. Они не являются международными договорами, федеральные органы не несут ответственности по ним (кроме соглашений с иностранными государствами, заключенными с разрешения Правительства. Соглашения субъекта с зарубежными субъектами федерации (административно-территориальными единицами) может быть оспорено органами РФ.
) Субъекты Федерации имеют свою символику - герб и флаг, редко - гимн (например, Саратовская область), имеют столицы (административные центры).
Наряду с общими признаками в правовом положении различных субъектов РФ есть свои особенности. Иногда они имеют единичный характер (например, Степное уложение в Калмыкии), но в целом можно выделить три группы субъектов: республики; территориально-государственные образования по существу русскоязычного населения, хотя в них проживают лица разных национальностей (края, области, города федерального значения); территориально-государственные образования этнического характера, созданные малочисленными коренными народами.
«В соответствии с Конституцией РФ (ст. 11) федеральный закон закрепляет принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий. Заключение таких договоров допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий».
Таким образом, конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры.
1.3 Компетенция Российской Федерации и ее субъектов
Понятие «предметы ведения» используется Конституцией РФ в двух значениях. Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закреплен в главе 3 Конституции РФ - «Федеративное устройство», причем ст.71 и 72 посвящены исключительно данной задаче. В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются именно в этом аспекте.
Вместе с тем, категория «предметы ведения» рассматривается и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти.
Компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предмета ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Эффективность совместной реализации государственной власти Федерацией и субъектами в сфере их совместного ведения во многом зависит от того, каким образом структурированы предметы совместного ведения и каким образом они закреплены в правовой системе федеративного государства.
Это обстоятельство сопряжено, в том числе, и с вопросами юридической техники. С проблемой конституционно-правового оформления сферы совместного ведения сталкиваются все федеративные государства. В основных законах зарубежных федераций как иностранные, так и отечественные исследователи находят массу недостатков, предлагают пути их устранения, тем самым, способствуя решению данной проблемы.
Проблема структурирования и способов конституционного закрепления предметов ведения остро стоит и в Российской Федерации. С точки зрения юридической техники текст ст. 71, 72 Конституции не вполне совершенен. Данные статьи относят к предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения сферы общественных отношений, в частности, федеративное устройство, внешнюю политику и международные отношения, внешнеэкономические отношения, оборону и безопасность.
Именно таким образом, думается, и следует формировать перечень предметов, а не перечислять множество более частных вопросов, раскрывающих компетенцию в характер деятельности органов государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения - сферах общественных отношений.
Так, конституционные перечни предметов ведения содержат и конкретные властные полномочия, в частности принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями. Как представляется, предметом ведения должно быть не осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, а чрезвычайные ситуации.
В ст. 71, 72 выделяются также и государственные функции, в частности защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита. Однако было бы продуктивнее выделить функцию социального обслуживания в целом, а не закреплять отдельные ее элементы. Если, учитывая значимость социальной защиты, разработчики Конституции хотели особо выделить данный аспект, то можно было прибавить фразу «в том числе социальная защита». Конституция выделяет в качестве предметов ведения и объекты ведения, в частности федеральную государственную собственность, федеральные энергетические системы, федеральный транспорт, пути сообщения, информацию и связь, что также требует большей четкости и системности.
В Конституции разграничиваются отрасли законодательства как предметы ведения, в частности уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, административное, административно-процессуальное, трудовое, жилищное, семейное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды. Причем в отношении правового регулирования в Конституции используются понятия «регулирование» (п. «в» ст. 71), «правовое регулирование» (п. «о» ст. 71), «установление правовых основ» (п. «ж» ст. 71), «установление общих принципов» (п. «и», «н» ст. 72) «законодательство» (п. «о» ст. 71, п. «к» ст. 72), «право» (п. «п» ст. 71).
Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в Конституции можно расценивать как недостаток не только юридической техники, но и ее содержания. Одним из случаев таких недостатков Конституции является использование разных терминов - «общие вопросы» и «координация вопросов» - применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня и сферы регулирования.
Так, согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции России к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся «общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта». В то же время в отношении сфер «здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты» та же статья Конституции употребляет уже иной термин - «координация вопросов» (п. «ж»).
Видимо, следует согласиться и с тем, что отнесение к совместному ведению категории «общие вопросы» является ошибочным. Как отмечает В.Е. Чиркин, «если органы государственной власти Федерации и субъекта будут определять лишь общие вопросы, то неясно, кто же будет их конкретизировать».
Разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации.
Суть предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производна от функций государства, под которыми понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.
Таким образом, в предметах ведения выражаются и конкретизируются функции государства. Для более успешной реализации они могут быть распределены между государством в целом (Федерацией) и его составными частями (субъектами Федерации).
И здесь возникает один из сложнейших вопросов государственного строительства - оптимальность распределения сфер деятельности предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
После принятия Конституции РФ 1993г. возникало и возникает много сложностей с реализацией предметов ведения, как Российской Федерацией, так и ее субъектами. Со всей остротой эти проблемы встают и при осуществлении в последнее время укрепления вертикали государственной власти.
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.
«Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:
-исключительной компетенции федеральных органов власти;
-совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;
-исключительной компетенции субъектов федерации.
Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ. Австралии и других федераций.»
Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин «исключительная компетенция» в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 - перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения внеправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.
Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.
Предметы ведения Российской Федерации - это круг вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительному ведению России как федерального центра.
И.А. Умнова вполне обоснованно констатирует тот факт « Данный в ст.71 перечень предметов ведения Российской Федерации неполон. Из содержания ряда других статей Конституции РФ следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст.70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения (ст.56, 88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных территориях РФ (ст.87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации в ст.71».
В мировой практике встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ - закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).
Второй - определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия, Россия).
Хотя перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, данный в ст.72 Конституции, является закрытым, но, как отмечается в юридической литературе, фактически он неточен и неполон.
И.А. Умнова, обстоятельно исследовавшая эту проблему, приходит к выводу, что «несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции».
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае отсутствия федерального закона действует закон субъекта РФ.
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.
Предметы ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.
При этом следует различать:
-предметы ведения субъектов Федерации;
-предметы исключительного ведения субъектов Федерации.
В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст.71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами.
Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма.
1.4 Изменение состава субъектов Российской Федерации
Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. В составе Российской Федерации в настоящее время насчитывается 83 субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа. В них проживает более 140 наций и народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации.
В п.1 ст.65 Конституции РФ все субъекты Российской Федерации перечислены не случайно. Включение название каждого субъекта Федерации в эту статью служит цели закрепления субъектов в составе РФ и является правовым основанием для использования его государственными органами конституционный прав.
Действующая Конституция закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношении с федеральной властью. Конституция сохранила те наименования субъектов, которые они сами себе дали. В ст.137 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что при изменении субъектов Федерации своего наименования, новое подлежит включению статью 65 Конституции Российской Федерации. Это говорит о том, что вопрос наименования субъекта относится к компетенции самого субъекта. Внесение нового наименования в Конституцию Российской Федерации происходит уже автоматически на основании указа Президента Российской Федерации. На это указывает Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 года «По делу о толковании ч.2 ст.137 Конституции Российской Федерации».
Именно так были внесены изменения в ст.65 Конституции Российской Федерации приведенным выше Указом Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. № 20, от 10 февраля 1996 г. № 173, от 9 июня 2001 г. № 679, от 25 июля 2003 г. № 841. Сказанное не относится к изменениям наименований субъектов связанных с изменением их статуса (например при замене названия «край» или «область» названием «республика»
Конституцией установлено, что образование новых субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65). Изменение статуса субъекта Федерации, в том числе отказ субъекта от своего статуса в ходе объединения, производится по взаимному согласию Федерации и ее субъекта также в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66).
Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации» закрепляется: «образование нового субъекта Федерации может быть осуществлено в результате объединения двух и более субъектов Федерации, которые обязательно должны иметь общую границу».
Из указания на то, что образование нового субъекта Федерации может повлечь за собой прекращение существования объединяющихся субъектов, следует, что объединение возможно в двух формах:
)слияния с образованием нового субъекта Федерации;
2)присоединения одного субъекта к другому.
В результате таких объединений были образованы новые субъекты
. В результате объединения Пермской области и Коми-Пермякского автономного округа был образован Пермский край.
. В результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа образован Красноярский край.
. В результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа образован Камчатский край.
. В результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа был образован новый субъект Иркутская область.
. В результате объединения Читинской области и Бурятского автономного округа был образован Забайкальский край.
Правда, данное положение Федерального конституционного закона, как представляется, не вполне согласовано с самим определением понятия «образование нового субъекта Российской Федерации. Получается, что надо исходить из того, что образование нового субъекта Федерации - это объединение двух и более субъектов Федерации, автоматически предполагающее прекращение существования каждого из них в отдельности.
Таким образом, важно, чтобы к объединению стремились, как минимум, два субъекта Федерации. При этом они не только должны стремиться, но и, разумеется, более или менее одинаково представлять последствия такого шага.
Глава 2. Особенности правового статуса отдельных видов субъектов РФ
2.1 Классификация субъектов Российской Федерации
В содержании ст. 5 Конституции Российской Федерации включены полный перечень видов субъектов Российской Федерации с указанием критериев их првосубъектности; конкретизация основ государственного устройства Российской Федерации (практически целостное закрепление ее федеративного статуса); характер взаимоотношений федеративной власти со всеми субъектами федерации.
Конституция предусматривает 6 видов субъектов, закрепляя их наименование в ст. 5: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.
Вместе с тем, все виды субъектов федерации могут быть интегрированы в более общие группы и составить 3 типа субъектов:
- национально государственный (республики в составе РФ);
- административно-территориальный (края, области, города федерального значения);
- национально-территориальный (автономная область и автономные округа).
Подобная классификация основана, с одной стороны, на различном объеме полномочий соответствующих субъектов (одни из них наделяются полномочиями государства как такового, остальные - государственного образования), с другой - на введении новых, территориальных форм государственности наряду с ранее существовавшими национальными.
Таким образом, действующая Конституция РФ наделила административно-территориальные единицы высшего звена (края, области), а также города федерального значения качествами субъектов Федерации, гарантировала всем субъектам действительную самостоятельность в предоставленных им сферах государственной и общественной жизни.
Часть 1 статьи 65 Конституции Российской федерации закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Российской Федерации на момент принятия настоящей Конституции. В Российской Федерации 83 субъекта, в том числе 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округов.
Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.
Конституция РФ не исключает возможности расширения числа субъектов РФ за счёт либо интеграции в состав России иного государства (в таком случае данный субъект обретает статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса области или края), либо образования в её составе нового субъекта (путём объединения субъектов РФ, вычленения из субъектов РФ самостоятельных образований). «Именно придание государственного характера всем указанным типам позволяет сделать шаг к унификации статуса субъекта федерации, что служит преодолением несимметричности самой федерации.»
Субъекты Российской Федерации различаются и по ряду других признаков - уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческим традициям, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Классификация всех субъектов в качестве государственных образований позволяет, с одной стороны устранить несправедливые градации в делении национальных субъектов на неравноправные разряды, с другой стороны - приравнять к ним прежние административно-территориальные единицы.
2.2 Особенности правового статуса республик
В состав Российской федерации входит 21 республика: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия.
В отличие от других субъектов Федерации республики признаются государствами. Однако власть в этих государствах не является суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией. Республики не вправе нарушать государственную целостность России, единство системы государственной власти. Их народы свободно реализовали свое право на самоопределение, создав сначала автономию, а затем преобразовав ее в государство, являющееся частью Российской Федерации. Изменить этот статус можно только с согласия Российской Федерации, путем изменения Конституции РФ или в соответствии с федеральным конституционным законом.
Конституция РФ не закрепляет право выхода республик из состава Федерации, чего не делает ни одна другая федерация мира. Основания для этого носят не только юридический, но и этический характер. Экономика республик была создана на средства всего многонационального народа России, она может успешно функционировать только как составная часть всей экономики страны.
С национальной точки зрения население республик давно носит смешанный характер, вследствие чего выделение той или иной республики в самостоятельное государство неизбежно породило бы дискриминацию и межнациональные конфликты. Отделение от России привело бы также к культурному отставанию народов, ни о какой подлинной независимости в этом случае не могло бы быть и речи. Сепаратизм, следовательно, противоречит коренным интересам как народов республик, так и их титульной нации.
До принятия Конституции РФ в 1993 г., ряд республик - Татарстан, Саха (Якутия), Башкортостан, Тува и др. - закрепили в своих конституциях статус суверенного государства, субъекта международного права. Татарстан, не упоминая о вхождении в состав Российской Федерации, в то же время закрепил свое положение как государство, «ассоциированное с Российской Федерацией».
В основе такого подхода лежало необоснованное предположение, будто Российская Федерация является объединением, получившим полномочия из рук независимых республик, что противоречит историческим фактам, ибо автономии, из которых выросли республики, были созданы Российским государством.
Республики, как и другие субъекты Федерации, равноправны только между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, но они не равноправны с самой Федерацией. В договорах, которые республики, как края и области, заключают с Федерацией, речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий, а не о разделе суверенитета или территории Российской Федерации. Конституции республик должны соответствовать Конституции РФ, составлять единое конституционное пространство, основанное на общих принципах. Отступления от федеральной Конституции особенно недопустимы, когда они ведут к вторжению в предметы ведения и полномочия федеральных органов, нарушают принцип равноправия граждан России независимо от национальности и места проживания, принцип разделения властей.
С пониманием государственной природы республик тесно связан вопрос о правовом статусе их территорий. Каждая республика обеспечивает свою территориальную целостность, а границы республики, находящиеся в режиме не государственных, а административных границ, не могут быть изменены без ее согласия. Гарантией территориального статус-кво является сама Российская Федерация, что, однако, не всегда обеспечивает быстрое и эффективное разрешение территориальных споров. Такой спор, например, несколько лет не затихает в отношениях между Республикой Северная Осетия - Алания и Республикой Ингушетия.
Ошибочное представление о суверенитете подталкивает некоторые республики к провозглашению своей собственности на землю, недра и природные богатства, для чего нет правовых оснований. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
«Республика Саха (Якутия) закрепила в Конституции 1992 г. положение о своей территории как «исконной земле традиционного расселения ее коренных народов», хотя трудно себе представить, как на огромных просторах в 3,1 млн. кв. км могли утвердиться «коренные народы», которых и сейчас насчитывается не более 1 млн. человек. Произвольно определенные в советское время границы некоторых республик ныне рассматриваются в республиках как якобы сложившиеся исторически».
Между тем происходившая в то время частая перекройка границ имела чисто административное значение, в результате чего, например, в территорию нынешней Чеченской Республики были включены районы из соседнего Ставропольского края. Территорию республик, следовательно, можно рассматривать только во взаимосвязи с их пребыванием в составе Российской Федерации. Вместе с тем должно быть, безусловно, признано, что закрепленная за ними территория является пространственным пределом их власти, на эту территорию не может распространяться власть других субъектов Федерации.
Неправомерны и претензии многих республик на приоритет (верховенство) своих законов над федеральными. Закрепление в конституционных актах республик такого рода положений противоречит основам конституционного строя Российской Федерации и ведет к ослаблению конституционной законности и охраны прав человека.
«Республики самостоятельны в определении своих государственных языков. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации, т.е. русским языком. В республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), законодательно закреплено двуязычие. Многоязычие закреплено в многонациональном Дагестане».
Конституции республик обычно предусматривают свое гражданство, не учитывая, что гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации. Это гражданство одновременно означает и гражданство Российской Федерации, но правом принятия в гражданство обладает только Российская Федерация.
Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику - герб, флаг, гимн, определяют столицу. Государственная символика отражает национально-историческую символику народа. Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.
.3 Особенности правового статуса автономной области и автономных округов
В Российскую Федерацию входят одна автономная область (Еврейская автономная область) и четыре автономных округа: Ненецкий, Ханты-Мансийский, автономный округ - Югра, Чукотский, Ямало-Ненецкий. «Что касается автономной области, то ее сохранение является скорее данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет. По численности и структуре населения все округа невелики и многонациональны. Наибольший удельный вес коренной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наименьший - в Ханты-Мансийском (1,4%)».
Еврейская автономная область входит в Российскую Федерацию непосредственно (Законом РФ от 15 декабря 1990 г. все автономные области были выведены из краев и включены в Российскую Федерацию непосредственно).
Устав Еврейской автономной области в принципиальных положениях (основы конституционного строя, основы правового положения личности и др.) с соответствующими изменениями применительно к автономной области дублирует положения Конституции РФ. Он закрепляет исключительные полномочия области (ст. 13). К их числу относятся: принятие и изменение Устава и законов области, административно-территориальное устройство области, установление органов государственной власти области в соответствии с основами конституционного строя РФ и принципами организации представительных и исполнительных органов РФ, установленными федеральным законом, государственная собственность области, областной бюджет, проведение областной государственной политики цен в соответствии с основами ценовой политики РФ, областные программы экономического, экологического, социального, культурного развития области, системы жизнеобеспечения (транспорт, информация, связь области), награды и почетные звания области, иные полномочия, находящиеся вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и области. Устав автономной области устанавливает систему органов государственной власти (законодательное собрание, губернатор, правительство), взаимоотношения между ними. Законодательное собрание 2/3 голосов может принять решение об отрешении от должности губернатора области, избираемого гражданами, за установленные судом нарушения Конституции РФ и Устава области. Постановления законодательного собрания направляются губернатору, который может в трехдневный срок обратиться в Законодательное собрание с предложением о приостановлении их действия, об их отмене, о внесении в них изменений, а также обжаловать в судебном порядке. Проекты законов области после каждого чтения представляются губернатору, поправки и заключения которого рассматриваются Собранием в обязательном порядке. Губернатор возглавляет правительство. Устав автономной области предусматривает свою символику (герб, флаг), но свои гимн и столица не предусмотрены.
Автономные округа, расположенные на севере и северо-востоке страны, имеют огромную территорию при небольшой численности населения (от 181,5 тыс. кв. км до 860, 2 тыс. кв. км). Автономные округа - национально-государственные образования, хотя в каждом из них проживают, как правило, несколько народностей, относящихся к коренным малочисленным народам РФ (Единый перечень коренных малочисленных народов утвержден постановлением Правительства РФ 24 марта 2000 г., их насчитывается 45.
Положение автономных округов неодинаково. Законом 1990 г. им было предоставлено право самостоятельно решить вопрос, остаться в крае, области или непосредственно войти в состав Федерации в качестве субъекта. Этим правом в 1992 г. воспользовался Чукотский автономный округ, выделившийся из Магаданской области. Остальные автономные округа теперь воспользоваться этим правом в одностороннем порядке не могут, поскольку Конституция РФ 1993 г. устанавливает, что границы между субъектами РФ изменяются только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67). Поэтому попытка Ненецкого автономного округа в 1994 г. выйти из состава Архангельской области (была назначена даже дата референдума по этому вопросу) не осуществилась. Будучи по Конституции РФ равноправными с другими субъектами, автономные округа в своем подавляющем большинстве входят в другой субъект РФ. Такая ситуация создает, во-первых, определенное неравенство между автономными округами, а, во-вторых, конституционное положение (ч. 4 ст. 66) о «вхождении» автономных округов в состав края, области ставит вопрос о его точности.
Статус автономного округа, входящего в край, область, может быть изменен другим путем: по взаимному согласию округа и области (края) в соответствии с федеральным конституционным законом. Это вытекает из общих положений Конституции о порядке изменения статуса любого субъекта Федерации. Ситуация, однако, такова, что края (области) вряд ли дадут согласие на выход автономных округов из их состава и непосредственное вхождение в РФ. Обычно в автономных округах с их малочисленным населением имеются богатые природные ресурсы (в частности, нефть, газ). Значительную долю поступлений в краевой, областной бюджет края и области получают за счет эксплуатации природных ресурсов (газа, нефти, металлов) в автономных округах. Округа же не желают делиться с краем, областью финансами, которые они получают за счет природных ресурсов. Есть и другие причины неэкономического характера, в том числе нежелание подчиняться краю, области, стремление демонстрировать свою самостоятельность как равноправного (по Конституции) субъекта. Отношения автономных округов, находящихся в составе края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответствующего края, области. Кроме того, в Конституции говорится, что такой закон может быть, а не обязательно должен быть принят. В отличие от других субъектов их отношения с краем, областью могут регулироваться, во-первых, федеральным законом. Речь идет, видимо, о законе общего, а не индивидуального характера. Такой федеральный закон также не принят.
Во-вторых, отношения автономных округов, входящих в края, области, могут регулироваться договорами между органами государственной власти автономного округа и того края, области, в состав которого автономный округ входит. Это договоры конституционно-правового характера. Такие соглашения общего характера (договоры о взаимоотношениях органов государственной власти края или области с органами государственной власти) заключены в 1996 г. в Иркутской области в 1997 г., в Тюменской области в 1997 г. заключено соглашение частного характера о числе представителей одного из автономных округов в областной Думе. По постановлению Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. выборы в автономных округах должны проводиться не только в свой законодательный орган, но и в орган края, области, куда входит автономный округ.
Наконец, взаимоотношения автономных округов с областями, краями, определяются уставами округов и областей (краев), в состав которых они входят. В уставе Иркутской области 1995 г. говорится, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ входит в Иркутскую область, которая строит отношения с ним, в том числе и в соответствии с уставом области. Согласно Уставу области округу гарантируется представительство в законодательном собрании области (ст. 6). В некоторых уставах имеются детальные главы об отношениях автономного округа и области, края, в состав которых входят округа.
Автономные округа имеют возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в Российскую Федерацию непосредственно и через другой субъект Федерации (край, область).
На этом основании, например, Чукотский автономный округ в 1992 г. выделился из Магаданской области и непосредственно вошел в состав Российской Федерации. Напротив, Коми-Пермяцкий автономный округ объединился в 2004 г. с Пермской областью, составив новый субъект РФ - Пермский край. 17 апреля 2005 г. состоялся референдум, утвердивший объединение Красноярского края с Эвенкийским и Таймырским автономными округами.
Конституция РФ предусматривает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Принятие такого закона, следовательно, необязательно, это зависит от желания самой автономии.
«Правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, как вытекает из Конституции РФ, может входить «в состав края или области» (большинство являются как раз такими). С другой, округ, как и край, и область, рассматривается Конституцией как равноправный субъект РФ».
Это пример коллизии в конституционном праве. Чтобы разрешить это противоречие, Конституция РФ предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области (могут, но не должны!). «Такой договор, тем не менее, был заключен между администрацией Тюменской области и администрациями Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, но он не снял напряжения между сторонами в отношении понимания самостоятельности округов».
В 2003 г. дополнениями к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что большинство полномочий по предметам совместного ведения осуществляется органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа. Однако по предметам исключительного ведения полномочия осуществляются округом самостоятельно.
Автономная область и автономные округа в равной мере со всеми субъектами Федерации представлены в Совете Федерации Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъекта Федерации), а также избирают депутатов в Государственную Думу. Это обеспечивает им представительство в законодательном органе Федерации.
2.4 Особенности правового статуса краев, областей, городов федерального значения
Сейчас в качестве субъектов Федерации в состав Российской Федерации входят, 9 краев (Алтайский, Забайкальский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский); 46 областей (Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Ярославская) и 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Они являются государственно-территориальными образованиями, которым в соответствии с Конституцией (ст. 5, 65) придан статус субъектов Российской Федерации.
Статус краев, областей и приравненных к ним городов федерального значения определяется Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов федерального значения; другими федеральными актами.
Являясь субъектами Российской Федерации, края, области и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.
Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения; организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления. Так, в Государственном Уставе Краснодарского края содержатся: преамбула; разделы об основных принципах; о Краснодарском крае в составе РФ; об организации государственной власти; о законодательстве; о собственности и хозяйстве; о финансах и бюджетном устройстве; об административно-территориальном делении и местном самоуправлении; заключительные положения.
Края, области, города федерального значения располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами РФ могут быть изменены с их согласия. Каждый край, область, город федерального значения образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции РФ, а также уставов края, области, города федерального значения.
Края, области, города федерального значения вправе иметь свою символику. Так, согласно Уставу Иркутской области, область имеет свои герб и флаг, утверждаемые Собранием области. Порядок использования официальной символики области определяется её законом.
Края, области, города Москва и Санкт-Петербург являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами, если это не противоречит Конституции и законам РФ. Координация международных и внешнеполитических связей краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти РФ совместно с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Статус края, области, города федерального значения может быть изменён только по взаимному согласию РФ и соответствующего края, области, города федерального значения, согласно федеральному конституционному закону. В некоторых уставах краев и областей устанавливается порядок изменения их статуса. Так, по Государственному Уставу Краснодарского края (ст. 16) лишение его статуса субъекта Российской Федерации или придание ему статуса иного субъекта РФ возможно только на основе Конституции РФ и Федеративного договора при условии одобрения соответствующего решения на краевом референдуме.
Конституция РФ обеспечивает участие представителей краев, областей, городов федерального значения в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от краев, областей и городов федерального значения избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. Законодательные (представительные) органы власти краев, областей и городов федерального значения обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, законодательный (представительный) орган и администрация края, области, города федерального значения вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства РФ проекты актов, принятие которых относится к компетенции Президента и Правительства.
Конституция РФ, Федеративный договор и уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения краев, областей и городов федерального значения. Они подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и краев, областей и городов федерального значения и предметы, находящиеся в исключительном ведении последних.
Согласно Конституции РФ и Федеративному договору, в совместном ведении Федерации и краев, областей и городов федерального значения в сфере государственного строительства находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов края, области, города федерального значения Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон.
В сфере экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства РФ и правовыми актами краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга определяется статус федеральных природных ресурсов.
Российская Федерация и края, области, города федерального значения совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.
Согласно Конституции РФ, по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов издаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.
Законопроекты по предметам совместного ведения направляются краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу для обсуждения и представления своих предложений.
Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей и городов федерального значения, осуществляются органами государственной власти последних самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ.
В их число, например, по Уставу Краснодарского края входят: принятие, изменение и дополнение Государственного Устава, законов и иных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти края, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов, исходя из общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации; разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических, экологических программ края; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами края; решение вопросов административно-территориального деления края; организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и премий края; иные полномочия.
Затраты Москвы, связанные с осуществлением ею функций столицы, полностью компенсируются за счёт субвенций из республиканского бюджета РФ, за счёт платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краёв.
2.5 Автономии в Российской Федерации
«Автономия как способ защиты национальных интересов граждан РФ в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития нашла отражение в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» (в редакции от 30 ноября 2005 г.)».
Национально-культурная автономия - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
Национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными, федеральными. Они учреждаются соответственно на общих собраниях, конференциях и съездах, на которых образуются органы внутреннего управления автономии. Порядок формирования, функции и названия таких органов определяются национально-культурными автономиями самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях. Регистрация национально-культурной автономии проходит в органе юстиции в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Национально-культурная автономия имеет право:
- получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;
обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;
создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;
- сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;
следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;
создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации;
участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;
- устанавливать на основании законодательства и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств
Федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ национально-культурной автономии могут быть предоставлены и иные права в сфере образования и культуры. Участие или неучастие в деятельности национально-культурной автономии не может служить основанием для ограничения прав граждан РФ, равно как и национальная принадлежность не может служить основанием для ограничения их участия или неучастия в деятельности национально-культурной автономии.
В Законе четко зафиксировано, что право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение. Осуществление этого права не должно наносить ущерба интересам других этнических общностей.
Заключение
Итак, обобщая все вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.
В настоящее время не возникла потребность, и не появились политико-правовые основания для принятия федерального конституционного закона позволяющего изменять статус субъектов РФ. Это связано с отсутствием дополнительных юридических прав, предоставляемых субъекту в рамках действующей Конституции РФ, с опасностью воссоздания новой модели дифференциации субъектов на какие-либо группы в ущерб принципу равноправия субъектов РФ.
Выводы по работе:
1)Субъект РФ - входящее в состав РФ государство (республика), государственное образование (автономная область, автономный округ) или территориальное образование (край, область, город федерального значения).
2)Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы республика, край, область, город федерального, значения, автономная область, автономный округ.
)К предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации относится круг тех полномочий, которые находятся вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
)В отличие от других субъектов Федерации республики признаются государствами. Однако власть в этих государствах не является суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией. Имеют собственный язык, гражданство, наградные знаки и т.д.
)Края, области и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные акты. Располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия.
Каждый край, область, Москва и Санкт-Петербург образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции РФ, а также уставов краев, области, города федерального значения, и также вправе иметь свою символику.
6)Автономные округа имеют возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в Российскую Федерацию, Конституция РФ предусматривает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.
Таким образом, в ходе рассмотрения конкретных задач, мы достигли цели курсовой работы - изучили федеративное устройства Российского государства, особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, предметы их ведения.
Список использованной литературы
Нормативно-правовые акты
1.Конституция Российской Федерации 1993 г. (с изменениями и дополнениями - М.: Известия, 1995. - 147 с.
2.Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в редакции от 25 октября 2006 г.)//СЗ РФ. - 2006. - №1. - Ст. 10; ст. 13; ст. 14; № 23. Ст. 2380; №29. Ст. 3124; №30. Ст. 3287; №31 (1 ч.). Ст. 3427; Ст. 3452; №44. Ст. 4537.
.Федеральный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации» от 17 декабря 2001 г.//СЗ РФ. - 2001. - №52 (Ч.1). - Ст. 4916.
.Федеральный конституционный закон от 25.03.04 г.№ 1-ФЗ (с изменениями и дополнениями). Российская Газета. 2004, 2005, 2006.
.Федеральный конституционный закон от 12.07.2006. г.№ 2-ФЗ. Российская Газета. 30.06.2006 г.
.Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 г .№ 6-ФЗ. Российская Газета. 19.11.2005 г..
.Федеральный конституционный закон от 30.12.2006 г. Г .№ 6-ФЗ Российская Газета. 08.07.2007 г.
.Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 г. № 5-ФЗ Российская Газета. 21.08.2007 г.
.Федеральный Закон от 22.06.1996 г. № 74-ФЗ (с изменениями и дополнениями). Интернет сайт www.consultant.ru
.Указ Президента РФ «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13.05.2000, № 849 (с изменениями и дополнениями). М.: 2000. Проспект.
.Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ. СЗ РФ - 2006. № 1- Ст.9 ст.10.
Литература
12.Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - СПб.: Питер, 2004. - 320 с.
13.Автономов А.С., Иванов В.В. Новое в конституционном праве России: договоры как источники регулирования объединения субъектов Российской Федерации//Государство и право. - 2007. - №4.
.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. - 784 с.
.Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - М.: ИНФРА-М, 2001. - 704 с.
.Владимирова В.В. - Актуальные проблемы федерализма: вопросы теории и практики. Учебное пособие. ГУУ - М. 2004.
.Глушко П.П., Зиновьев А.В., Роляшкова И.С. Учебник Конституционное право России. Питер. 2005.
.Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Кулушева М.А. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Высшее образование, 2008. - 365 с.
19.Конституционное право/Отв. ред. В.В. Лазарев. - М.: Юрист, 2005. - 592 с.
20.Конституционное право России/Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. - 2-е изд. - М.: НОРМА, 2007. - 544 с.
.Конюхова И.А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования//Государство и право. - 2007. - №2. - С. 37-45.
.Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития . - М.: ОАО Издательский дом «Городец»: Формула права. 2004.
23.Умнова И.А. Основы современного российского федерализма. - М.: Норма, 2006.
24.Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ. 2000.
.Журнал «Федерализм» . Системные свойства федерации. Добрынин Н. № 4(60). 2010 г.
26.Устав Краснодарского края (с изменениями и дополнениями). Портал исполнительной власти органов государственной власти Краснодарского края. www.kracnodar.ru
.Постановление Конституционного Суда № 15-П от 28.11.1995 г. По делу о толкованиич.2 ст.137 Конституции РФ . Сайт Конституционного суда. www.ksrf.ru <http://www.ksrf.ru>