Становление и развитие Российской Федерации как государства

Становление и развитие Российской Федерации как государства

Выпускная квалификационная работа

Становление и развитие Российской Федерации как государства

2010 г.

ПЛАН

Введение

Глава I. Становление и развитие Российской Федерации

.1 Развитие Российской Федерации в составе Союза ССР

.2 Развитие Российской Федерации на современном этапе и принципы построения РФ

.3 Асимметрия конституционного статуса субъектов РФ

Глава II. Особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ

.1 Конституционное равноправие субъектов и договорные отношения

.2 Конституционно-правовой статус республик в составе РФ

.3 Конституционно-правовой статус краев, областей, городов федерального значения

.4 Конституционно-правовой статус автономной области, автономного округа

.5 Способы разграничения компетенции между РФ и ее субъектами

Глава III. Организация законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ

.1 Органы законодательной власти

.2 Органы исполнительной власти РФ

Введение

Элементы федерализма в России появились в процессе вхождения в ее состав других народов, княжеств, ханств и государств, как и насильственного присоединения к ней иных территорий. Обоснованной, базирующейся на исторических фактах является концепция о формировании Российского государства преимущественно на добровольных началах, а не на насильственном захвате. В "Русской правде", "Новгородской и Псковской судебных грамотах", Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном Уложении 1649 г., в законодательстве Петра I и последующего периода развития Российского государства отражены идеи самоуправления разных по составу населения и географии княжеств, ханств, земель, царств, губерний, наместничеств и других административных и национальных образований в составе единой государственности, содержащие элементы федеративного устройства.

Процесс практического решения проблемы становления федерализма в России сопровождался столкновением многих концепций и проектов. Так. в проектах декабристов предлагались такие формы государственного устройства, как унитарная единая и неделимая республика, республика многонациональной федерации славянских и некоторых соседних государств Центральной и Южной Европы, конституционная монархия, состоящая из федеративных территорий, конфедерация для местных союзов волостей, образованных по национальному или экономическому принципу.

Глава I. Становление и развитие Российской Федерации

.1 Развитие Российской Федерации в составе Союза ССР

Категорическое неприятие федерализма проявил Пестель. По его мнению, федеративное государственное устройство неприемлемо вообще, а для России, в силу ее разнородности - тем более. Пестель исходил из того, что области Российского государства "не только различными законами судятся, но совсем "различными языками" говорят, совсем различные веры исповедуют, их жители различные происхождения имеют, к различным державам, некогда принадлежали; и потому, если эту разнородность еще более усилить через федеративное образование государства, то легко предвидеть можно, что разнородные области скоро от коренной России отлучатся, и оно скоро потеряет тогда не только свое могущество, величие и силу, но даже может быть и свое место между большими и главными государствами... А поэтому, всякая мысль о федеративном устройстве Российского государства отвергается совершенно, как пагубнейший вред и величайшее зло".

С введением в 1860-1870 гг. городского и земского самоуправления в определенных кругах России появилось негативное отношение к культурной и территориальной автономии, которое обусловило расширение антиимперского движения народов, в том числе русского.

В конце XIX - - начале XX вв. в условиях обострения национальных отношений в России этот вопрос обсуждался в Государственной думе, появилось множество публикаций по проблемам автономии и федерации. При некоторых различиях в аргументациях в целом преобладала идея перехода к федеративной форме государственного устройства и создания в его рамках областных и национальных автономий.

В этот же период стали появляться общероссийские и национальные политические партии, уделявшие большое внимание национально-государственному устройству России. Предлагались идеи о "единой и неделимой России", "России для русских", создании областных союзов для самоуправления, введении местной автономии и культурного самоопределения народов России, культурно-национальной автономии, самоопределении наций, вплоть до их отделения от Империи.

Видный представитель анархизма М.А. Бакунин представлял федерацию как соединение племенных союзов. В частности, он призывал создать "славянскую федерацию". "Мы, - писал он, - будем стремиться вместе со своим племенем славянским к осуществлению заветной славянской мечты: великой и вольной федерации Всеславянской, где каждый народ, велик или мал, будет вместе вольным и братски с другими народами связанным членом; чтобы каждый стоял за всех и все - за каждого, и чтобы не было в братском союзе особенных государственных сил, чтобы не было ничьей гегемонии, но чтобы существовала единая и нераздельная славянская сила". В последующем Бакунин предсказывал возможность создания "универсальной федерации", призванной объединить народы всего мира. Согласно его плану "свободная федерация" объединит индивидов в коммуны, коммуны - в провинции, провинции - в нации, наконец, нации - в соединенные штаты Европы, а затем всего мира. Бакунин считал, что субъектами такой федерации будут не объединенные в ней государства, а отдельные индивиды, коммуны и провинции, объединенные в нации. В итоге федерация рассматривалась не как форма государственного устройства, а как организация "свободных племенных союзов".

Сравнительный анализ концепций федерализма в работах зарубежных и отечественных мыслителей и в процессе создания федеративных государств в разных странах в XVIII - начале XX вв. содержится в фундаментальном труде А. С. Ященко "Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства" (1912). Рассматривая позитивный и негативный опыт федерализма в ряде стран мира, Ященко пришел к выводу о неприменимости федеративного государственного устройства в России. "Являясь желанными для внесения порядка в те отношения, которые еще находились в периоде анархии, - писал Ященко, - эти формы, сами по себе, далеки от совершенства, они лишь компромисс, лишь меньшее из зол. Форма федеративная вся построена на соглашениях, на взаимных уступках, очень хрупка, неустойчива и слаба; для своего более или менее нормального функционирования она требует совсем исключительного духа законности и привычки населения к повиновению законам и в особенности решениям беспристрастного и нейтрального суда, разрешающего конфликты между центральной и местными властями. Но даже у народов, наиболее способных к подчинению закону и судебным решениям, мы видим неизбежную диктацию к образованию унитарного государства. Такова уж тенденция политического развития человеческого общества.

Мы не думаем, что есть основание изменить этот общий взгляд на федерализм специально для России. Рассмотрение экономики федеративных форм и идей с достаточной ясностью нам показали, что появление жизнеспособного федерализма есть лишь выражение роста унитарной идеи. В России же федерализм мыслим лишь как раздробление единой суверенной власти, и потому он должен быть безусловно осужден... Положение в России совсем иное, чем, скажем, в Австро-Венгрии. В Австрии федерализм и национальная децентрализация имеют смысл и неизбежны именно потому, что там нет безусловно господствующего центра, нет имперской национальности, и вследствие этого государство не может быть справедливо организованным иначе как на политическом равновесии национальностей. Иное дело Россия - страна с преобладающим, громадное большинство составляющим русским населением и незначительным меньшинством инородческим...

Если в России нужно противодействовать всякому федеративному течению как жизнеразрушительному, то, наоборот, следует всячески содействовать разумному и целесообразному самоуправлению как жизнь созидающему и утверждающему началу".

Отрицая возможность федеративного устройства Российского государства, Ященко обосновал необходимость создания широкого самоуправления.

С широким разбросом программных положений по вопросу будущего государственного устройства к событиям февраля-октября 1917 г. пришли также российские социал-демократы. По вопросу федерализма их концепции во многом обусловливались эволюцией взглядов на эту проблему идейных предшественников - западных социал-демократов.

Крайне радикальным ответвлением социал-демократии оказался большевизм в России, выступивший в роли ортодоксального наследника марксизма. Негативное отношение лидеров "Союза коммунистов" К. Маркса и Ф. Энгельса к федеративному государственному устройству, именуемому ими "порождением капитализма", было характерно и для лидеров большевизма в дореволюционный период их деятельности. Создатели теории революционного преобразования капитализма в коммунизм исходили из необходимости коренной ломки социально-политических и экономических отношений старого общества, в осуществлении которой главная роль отводилась государству диктатуры пролетариата. Эта основополагающая концепция лежала в основе их взглядов на форму государственного устройства после победы социалистической революции.

В основном Маркс и Энгельс выступали за централизованное государство, которое создавало наиболее благоприятные условия для объединения рабочего класса и других трудящихся масс в борьбе за социалистическое преобразование общества. Притом они считали, что федерация сможет способствовать достижению этой цели лишь в тех странах, где она станет политической формой создания единого централизованного государства.

Аналогичное отношение к федерации выразил В. И. Ленин. В речи на II съезде РСДРП (1903) он указывал, что "федерация вредна, федерация противоречит принципам социал-демократии в их применении к данной русской действительности. Федерация вредна, ибо она узаконивает особенность и отчужденность, возводит их в принцип, в закон". В статье "О манифесте союза армянских социал-демократов" (1903), в "Критических замечаниях по национальному вопросу" (1913) и в ряде других работ дооктябрьского периода он отстаивал неприемлемость федерации для будущего социалистического государства. Обоснование своей позиции Ленин мотивировал также тем, что федерация ослабляет экономическую связь и является "негодным" типом для единого государства.

В отличие от позиции Ленина и его сторонников в «Манифесте союза армянских социал-демократов» (1902) говорилось? «Принимая во внимание, что в состав русского государства входит много различных народностей, находящихся на разных ступенях культурного развития, и полагая, что только широкое развитие местного самоуправления может обеспечить интересы разнородных элементов, мы считаем необходимым в будущей свободной России учреждение федеративной республики". Одновременно в Манифесте отмечалось, что для кавказских народов Программа армянских социал-демократов требует не политической автономии, а автономии относительно культурной жизни, т. е. свободы языка, школ, образования и т. п. Примечательно и то, что право на самоопределение рассматривалось не только как право на безусловное отделение, но и как право на федеральную связь.

В положениях Манифеста Ленин усматривал противоречивость: "В самом деле, можно ли, с их точки зрения, говорить о требовании федеративной республики? Федерация предполагает автономные национальные политические цели, а Союз отказывается от требования национальной автономии. Чтобы быть вполне последовательным, Союз должен устранить из своей Программы требование федеративной республики, ограничиваясь требованием демократической республики вообще". Определенная несогласованность была допущена также теми, кто выдвинул право наций на самоопределение и одновременно призывал к созданию единой централизованной (унитарной) республики. Ведь если федерация отвергалась главным образом потому, что она ослабляла экономическую связь в государстве, значит, не учитывалось главное ее назначение - демократическое решение вопроса государственного устройства вообще и национального вопроса в многонациональном государстве - в частности. Такая несогласованность, как видно, возникала из утопии лидеров большевистской партии о возможности мировой пролетарской революции, во имя которой игнорировались и приносились в жертву национально-государственные интересы многих народов. "Не дело пролетариата, - писал Ленин, - проповедовать федерализм и национальную автономию, не дело пролетариата выставлять подобные требования, неминуемо сводящиеся к требованию создать автономное классовое государство. Дело пролетариата - теснее сплачивать как можно широкие массы рабочих всех и всяких национальностей, сплачивать для борьбы на возможно более широкой арене за демократическую республику и за социализм". Исходя из эволюции своих концептуальных положений, в политической пропаганде большевиков, с одной стороны, развивалась идея о стремлении к союзу всех народов, добровольному объединению «пролетарско-крестьянской республики Российской с республиками какой угодно иной нации», а с другой - о предоставлении возможности «вообще всем народам без изъятия решить вполне свободно, хотят ли они жить в отдельном государстве или союзном государстве с кем угодно».

Такая двойственность концепции большевиков обусловливалась бурным подъемом национально-освободительного движения, сопровождавшимся усилением тенденции самоопределения, образования своих государств. В этих условиях на VII (Апрельской) конференции РСДРП (1917) было принято решение о том, что «за всеми нациями, входящими в состав России, должно быть признано право на свободное отделение и на образование самостоятельного государства».

Начавшиеся радикальные преобразования политического и социально-экономического строя обусловили необходимость практического решения вопроса о форме государственного устройства в многонациональной России. Перед лицом распада Российской империи и образования самостоятельных государств на ее окраинах лидеры большевиков вновь вернулись к идее федерализма. Провозглашенные ими на пути завоевания политической власти основные положения программы РСДРП в области национальной политики с некоторыми дополнениями были закреплены в «Декларации прав народов России», утвержденной СНК РСФСР 2 (15) ноября 1917 г., которая провозгласила: признание наций на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; равноправие и суверенность всех народов; недопустимость каких-либо национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; обеспечение свободного развития национальных меньшинств и этнографических групп, разных языков и культур; создание добровольного, равноправного союза свободных наций как федерации советских национальных республик.

Несколько позже в ряде деклараций и постановлений конституционного значения эти положения нашли дальнейшее развитие и конкретизацию. Так, на третьем Всероссийском съезде Советов в январе 1918 года была принята «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой провозглашалось, что Россия отныне становится Российской Советской Социалистической Федеративной Республикой. Тем самым федеративное государственное устройство в России устанавливалось волей «революционной власти». При этом «союз свободных наций» создавался не на основе волеизъявления самих народов, а решался Советами рабочих и крестьян, которым Декларация предоставляла функцию определения вопроса о том, будут ли они участвовать и на каких основаниях в «федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Такой подход в организации федерации в России был установлен также в резолюции Третьего Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской республики».

Таким образом, основные программные положения РКП(б) по национальному вопросу и государственному устройству приобрели силу политико-правовых директив, закреплялись в декларациях и постановлениях Советской власти, а затем - в Конституции РСФСР.

В преамбуле Конституции РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов (июнь 1918 г.), провозглашалось установление межнациональных отношений на основе самоопределения наций, предоставления права «рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем полномочном советском съезде: желают ли они и на каком основании участвовать в федеративном правительстве и в остальных федеративных советских учреждениях».

Практическое формирование федеративных отношений в России началось в конце 1917 г., когда о своей автономной связи с Россией заявили Латвийское советское правительство и I Всеукраинский съезд Советов. В 1918 г. частями Советской России стали Туркменская, Терская, Кубанско-Черноморская, Донская, Таврическая Советские Республики. Во второй половине 1918 г. наряду с автономными республиками формируются трудовые коммуны, а с 1920 г. - автономные области. Процесс формирования автономных образований в РСФСР в основном завершился в конце 1922 г. К тому времени в состав РСФСР входили 8 автономных республик (Туркменская, Киргизская, Горская, Татарская, Башкирская, Дагестанская, Якутская, Крымская), 11 автономных областей (Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Удмуртская, Коми (Зырян), Бурятская, Ойротская, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Черкесская (Адыгейская, Чеченская) и 2 трудовые коммуны (Немцев Поволжья и Карельская).

Стремление к образованию с Россией единого федеративного государства проявили возникшие после развала Российской империи республики. По мере утверждения советской власти в Белоруссии, в Украине, в Закавказье эта проблема становилась все более актуальной. Велись интенсивные переговоры и обсуждения, заключались двухсторонние и многосторонние договоры. Однако в процессе практического решения объективно возникшей, но сложной задачи создания единого федеративного государства обнаружились различные подходы. Одни предлагали создать «конфедерацию республик», другие выступали за «автономизацию». Но становилось очевидным, что «конфедерация» не обеспечит достижения поставленной цели - создания единого государства, - а «автономизация» может привести к нарушению принципа равноправия объединяющихся республик, к проявлению великодержавно-шовинистических тенденций со стороны «державной нации».

В процессе обсуждения этих проблем серьезные разногласия обнаружились между лидерами большевиков по предложенной Сталиным концепции «автономизации», суть которой состояла в том, чтобы национально-территориальные образования вошли в Российскую Федерацию, но не как равноправные суверенные республики в составе Союза ССР. Тем самым не только нарушался принцип равноправия субъектов федерации, но и не обеспечивалось требование «автономии», которое означало предоставление независимости и демократического самоуправления. В первый период выработки Программы партии по национальному вопросу областная автономия рассматривалась как основная форма его демократического решения. Когда же реальная действительность привела к необходимости федеративного устройства многонационального государства, то сталинская «автономизация» становилась помехой добровольному и равноправному объединению республик. Поэтому во время обсуждения данного вопроса в независимых республиках большинство из них высказывалось о неприемлемости такого объединения. Они поддержали отрицательное отношение Ленина как к конфедерации, так и к «автономизации», одобрив предложенную им концепцию создания федерации равноправных республик Союза ССР. Решения по ее одобрению приняли ЦИК УССР (16 октября 1922 г.), I Закавказский съезд Советов (13 декабря 1922 г.), IV Всебелорусский съезд Советов (18 декабря 1922 г.), X Всероссийский съезд Советов (18 декабря 1922 г.). I съезд Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г. утвердил два документа: «Декларацию об образовании СССР» и «Договор об образовании СССР».

В первом из них говорилось, что СССР является добровольным объединением народов, доступ к которому открыт всем республикам «как существующим, так и имеющим намерение возникнуть в будущем»; за каждой республикой сохраняется право выхода из Союза. Второй документ определял основы объединения: предметы ведения центра и республик, конструкцию органов власти и управления, гарантии суверенных прав и т. п. Таким образом, в итоге длительных дискуссий были определены основные принципы устройства советского многонационального государства, закрепленные в Декларации и Договоре об образовании СССР, принятых I съездом Советов Союза ССР.

Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 г. начинается новый этап в развитии формы государственного единства республики. Он прежде всего характеризуется изменением форм автономии. В 1923 г. упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе существовавшие трудовые коммуны - Немцев Поволжья и Карельская - преобразуются в автономные республики. Вскоре возникает новая форма автономии - национальный округ. В 1925 г. в составе Пермской области был образован первый в республике национальный округ - Коми-Пермяцкий. В 1929-1930 гг. в составе ряда краев и областей РСФСР создаются новые национальные округа - Карякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий и др. С созданием национальных округов автономию получили малочисленные народы России, проживающие в северных и северо-восточных районах страны.

Национальные округа как новая форма автономии являлись особенностью лишь Российской Федерации. Ни в одной другой союзной республике они не создавались.

В этот же период происходит и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 г. Так, Кабардинский округ стал Кабардинской, а год спустя - Кабардино-Балкарской автономной областью. В 1922 г. из Горской Республики выделился Карачай, который после объединения с черкесскими районами Кубано-Черноморской области в январе 1922 г. стал Карачаево-Черкесской автономной областью. В 1922 г. из Горской автономной республики выделился Чеченский округ, на базе которого была создана Чеченская автономная область. В 1924 г. Горская АССР была упразднена, и на ее базе были созданы две автономные области - Северо-Осетинская и Ингушская.

Экономический, политический и культурный рост российских автономий обусловил переход многих из них к наиболее высокой форме национальной государственности народов России. Северо-Осетинская, Кабардино-Балкарская и некоторые другие автономные области были преобразованы в автономные республики. В 1925 г. в автономную республику преобразовалась Чувашская автономная область, а в 1934 г. - Удмуртия, также являвшаяся автономной областью.

Конституция СССР 1924 г. предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР. Согласно Конституции РСФСР в редакции 1925 г. ограничивался круг полномочий верховных органов республики. Союзным органам были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью. Однако Российская Федерация и в рамках Союза ССР оставалась суверенным государством, суверенитет которого был ограничен лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза. За РСФСР сохранялось право свободного выхода из Союза. Многочисленные дополнения в Конституцию РСФСР 1925 г. были внесены в связи с развитием автономии. Если Конституция РСФСР 1918 г. лишь в трех статьях в общих чертах регулировала проблему автономии, то в новой редакции ей посвящена специальная глава. Кроме того, вопросы автономии закреплялись и в других статьях. Конституция определила формы автономии - автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определялся их государственный механизм и вопросы компетенции.

В процессе государственного строительства в Российской Федерации переход народов России к более высоким формам государственности не ограничивался рамками автономии. Некоторые народы от автономии перешли к созданию своих союзных республик. Впервые такое крупное преобразование было произведено в связи с национально-государственным размежеванием Средней Азии, когда на месте Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской Советских республик были созданы новые союзные республики - Туркменская и Узбекская, - а также некоторые новые автономии.

Этот процесс продолжался и в последующие годы. В 1936 г. в связи с принятием новой Конституции СССР Казахская и Киргизская автономные республики были преобразованы в союзные.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие 21 января 1937 г. новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе федерации 16 автономных республик и 5 автономных областей, которые перечислялись в Конституции, а также упомянула в связи с установлением системы местных органов государственной власти о наличии в республике национальных округов. В Конституции в самых общих чертах устанавливался правовой статус автономной республики и автономной области.

После принятия Конституции РСФСР 1937 г. во всех автономных республиках были приняты конституции республик.

В годы Великой Отечественной войны сталинский тоталитарный режим предпринял ряд мер по отношению к целым народам, населяющим Российскую Федерацию. В массовом порядке в восточные районы были депортированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, крымские татары, турки-месхетинцы, немцы, греки, курды, корейцы и другие народы. Последовала также ликвидация национальной государственности некоторых из этих народов. В августе 1941 г. была ликвидирована автономная республика Немцев Поволжья, в октябре 1943 г. упразднена Карачаевская автономная область, в декабре 1943 г. - Калмыцкая АССР, в марте 1944 г. - Чечено-Ингушская автономная республика, в апреле 1944 г. в связи с переселением балкарцев из Кабардино-Балкарской АССР она была переименована в Кабардинскую АССР, а в июне 1945 г. Крымская АССР была преобразована в Крымскую область Российской Федерации.

После XX съезда КПСС репрессированные народы стали восстанавливаться в правах, а государственность многих из них стала возрождаться. В январе 1957 г. была создана Калмыцкая автономная область, которая в июле 1958 г. преобразовалась в Калмыцкую АССР. В январе 1957 г. была восстановлена Чечено-Ингушская АССР. В январе 1957 г. Черкесская автономная область была преобразована в Карачаево-Черкесскую автономную область. В январе 1957 г. была также преобразована Кабардинская АССР в Кабардино-Балкарскую АССР. В 1964 г. определенные правовые меры по реабилитации были приняты также в отношении немцев Поволжья и крымских татар. 26 апреля 1991 г. в Российской Федерации был принят Закон «О реабилитации репрессированных народов», которым все репрессированные народы России были реабилитированы, а репрессивные акты против них признаны незаконными и преступными.

После Великой Отечественной войны территория Российской Федерации существенно расширилась. В состав РСФСР на правах автономной области была включена Тувинская Народная Республика, преобразованная впоследствии (октябрь 1961 г.) в Тувинскую АССР. В состав РСФСР вошли также область Петсамо (Печенга), принадлежавшая Финляндии, и город Кенигсберг с прилегающими к нему районами (Восточная Пруссия), составившие впоследствии Калининградскую область. В 1945 г. Союзу ССР были возвращены Японией земли, ранее принадлежавшие России, - Южный Сахалин и Курильские острова - которые также вошли в состав РСФСР. Кроме того, в июне 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую автономную республику, которая снова вошла в состав Российской Федерации.

Вместе с тем в послевоенный период происходили и обратные процессы. 26 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.12 апреля 1978 г. была принята новая Конституция РСФСР, которая вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. в состав Российской Федерации входили 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней поименно.

Новая Конституция РСФСР, как и принятая в 1977 г. новая Конституция СССР, не внесла каких-либо существенных изменений в правовой статус союзных и автономных республик, автономных областей и автономных округов. Между тем процесс демократизации всех сторон жизни страны, ослабление тоталитарного режима усилили, стремление союзных республик к реализации своей суверенности и обретению независимости.

Принятая 12 июня 1990 г. Первым съездом народных депутатов РСФСР Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. Однако стремление РСФСР и других союзных республик к самоопределению и независимости привело к трагедии развала Союза ССР.

1.2 Развитие Российской Федерации на современном этапе и принципы построения РФ

В перестроечный период начался процесс демократического реформирования РСФСР в составе Советской федерации. После распада Союза ССР стратегическим направлением этого процесса является реформирование Российской Федерации на основе максимально полного осуществления принципа разделения властей, возможной децентрализации управления и укрепления вертикали власти, оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, обеспечения фактического равноправия республик, краев, областей и автономных образований.

Исходные принципы политико-правовой природы Российской Федерации на современном этапе ее развития определены в главах Конституции Российской Федерации: «Основы конституционного строя» и «Федеративное устройство».

Понятие «конституционный строй» - производное от понятия «конституция». В государственно-правовой науке конституция рассматривается как основной закон государства, закрепляющий и гарантирующий права и свободы человека и гражданина, основы общественного строя, формы правления и территориального устройства, основы организации центральных и местных органов, государственную символику и столицу.

Конституция - наивысшая правовая форма, в которой официально закрепляются ценности, институты и нормы конституционного строя, основы государственно-правового регулирования качественных общественных связей и отношений государственной власти. А конституционный строй - это система социально-экономических и политических отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами определенного государства. Необходимыми признаками конституционного строя являются народный суверенитет, разделение властей, приоритет общественных прав и свобод человека и гражданина, другие демократические принципы организации общества и государства. Исходя из общепризнанных в государственно-правовой науке определений «конституция» и «конституционный строй», в первом разделе Конституции Российской Федерации устанавливаются основополагающие нормы устройства и управления федеративного Российского государства.

В ст. 1 Конституции провозглашается: «Российская Федерация - Россия - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Из данного положения следует, что ядром конституционного строя Российской Федерации является федеративное устройство государства, основанное на требованиях его демократической и правовой организации.

Содержание такой организации Российской Федерации конкретизируется в последующих статьях Конституции. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции демократический характер Российского федеративного государства проявляется в том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». В ч. 2 этой статьи раскрывается механизм осуществления народом своей власти: «непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Демократические основы Российской Федерации закреплены также в других статьях Конституции (ст. 2, 6, 10 и др.), которые являются незыблемыми на уровне федерации и всех ее субъектов.

Основными признаками правового федеративного государства являются: верховенство закона во всех сферах общественной и государственной жизни; реальность прав и свобод личности, обеспечение ее свободного развития; взаимная ответственность государства и личности; обязательность закона для гражданина и государства; строгое исполнение требований закона, господство в государстве принципа законности; обязательность официального опубликования закона; осуществление государством эффективного контроля за исполнением законности; согласование правовой системы Российской Федерации с принципами и нормами международного права и признание примата последних.

Важными составными частями основ конституционного строя государства являются: его суверенитет; территориальное устройство; гражданство; разделение властей; определение порядка создания и деятельности общественных объединений; установление юридической силы конституции и законов.

Установления Конституции Российской Федерации по этим вопросам в своей основе соответствуют принципам федерализма, требованиям организации и функционирования федеративного государства.

В ст. 4 Конституции Российской Федерации устанавливается: суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1); Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории

Российской Федерации (ч. 2); Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3). Установление Конституции о суверенитете Российской Федерации нашло развитие и конкретизацию в других ее положениях. Так, в преамбуле Конституции провозглашается сохранение исторически сложившегося государственного единства Российской Федерации; в ч. 2 ст. 6 - обладание гражданами всеми правами, свободами и обязанностями на всей ее территории; в п. «б» ст. 71 - нахождение в ведении Российской Федерации вопросов федеративного устройства и др.

Существенным проявлением суверенитета Российской Федерации является верховенство на всей ее территории Конституции и федеральных законов. Однако правовая сила (уровень верховенства) Конституции и федеральных законов неодинаковы, хотя они и имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России; законы же, в том числе федеральные, как и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15), кроме того, их принятие и опубликование необходимо проводить в установленном Конституцией порядке (ч. 3 ст. 15 и др.). Таким образом, речь идет о верховенстве прежде всего Конституции Российской Федерации, а также федеральных законов, соответствующих Конституции. Акты, не соответствующие Конституции Российской Федерации, подлежат отмене в установленном порядке. В случае явного противоречия между Конституцией Российской Федерации и законом исполнению подлежит Конституция. Это - важнейшее выражение ее верховенства.

Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции, и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента, актом Правительства и т. п.) решается в пользу федерального закона. Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным актом субъекта Российской Федерации решается в зависимости от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией и ее субъектом (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Это значит, что если данный вопрос Конституцией Российской Федерации, Федеральным договором или иным договором между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации отнесен к предметам ведения и полномочиям Российской Федерации, действует федеральный закон. Но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам, в которых субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов (ч. 4 ст. 76), действует акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76).

Суверенитет Российской Федерации, верховенство ее Конституции и соответствующих ей федеральных законов особенно важны в связи с ее провозглашением федеративным, демократическим, правовым, социальным и светским государством с республиканской формой правления. Это требует точного разграничения предметов ведения и полномочий между двумя конституционными уровнями государственной структуры (Федерацией и ее субъектами), а также между органами местного самоуправления и гибкой системы их согласования. Реализация принципов конституционного строя, статуса человека и гражданина, устройства гражданского общества и государства требует не только совершенствования федерального законодательства, но и преодоления еще сохраняющейся недостаточной согласованности Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации.

В системе основ конституционного строя Российской Федерации важное место занимают установления Конституции о субъектах Российской Федерации. Часть 1 ст. 5 Конституции гласит: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации».

Понятие «субъект Российской Федерации» впервые появилось в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., и подчеркивает определенную общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Эта общность подтверждается положением Конституции о равноправии субъектов Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 1, 4 ст. 5).

Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66).

Конституционное положение об атрибуте государственности республик было зафиксировано в начале 90-х годов. В указанном качестве она наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако в отличие от Конституции 1937 г. (п. «б» ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне ни регистрация, ни утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются, равно как и обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации - прерогатива не законодательных органов федерации, что предполагала Конституция 1978 г. (п. 2 ст. 72; п. 4 ст. 115), а специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации (ч.2 ст. 125 Конституции 1993 г.).

Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, принятие государственных законов, установленные государственные языки, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу, а также гражданство.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они на равных с республиками условиях принимают устав -конституционный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и свои символы - герб, флаг, гимн.

Положения уставов и конституций субъектов Федерации по проблемам государственности и иным вопросам должны соответствовать федеральной Конституции. К основам конституционного строя Российской Федерации относится ее государственная целостность. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором: обеспечиваются целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируются единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов из Российской Федерации (ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).

Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, важным условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод.

В качестве важной основы конституционного строя Конституция РФ закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логичным следствием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, - ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной и субъекта Федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня, сообразно своим функциям, в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Российской Федерации «в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает: особое построение Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (ч.1 ст. 77); деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий; судебный контроль (ст. 46, 125); единую систему органов прокуратуры (ст. 129) и т.д.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73). Оно осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральным законом устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Одним из основополагающих принципов конституционного строя и, соответственно, федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов (ст. 3, 6, 17, 19, 27, 28, 68 и др.). Конституция определяет данный принцип как общепризнанный. Применительно к России, где проживает свыше 100 народов, он имеет особое значение.

Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, поддержку со стороны Российской Федерации, в ведении которой находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина.

Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны государства к их определенным группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция Российской Федерации относит национальные меньшинства и малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий согласуются с международно-правовыми нормами (ст. 69).

Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов, провозглашенный в соответствии с международными нормами в преамбуле и ч. 3 ст. 5 Конституции. Реализация этого принципа обеспечивается в пределах Российской Федерации без права субъектов на выход из ее состава.

В заключительной части ст. 5 Конституции Российской Федерации конкретизируется положение о равноправии ее субъектов. Суть его состоит в том, что, во-первых, независимо от конституционного статуса субъектов Федерации они обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах и, во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, входящих в состав, края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений также определяются Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 95; ст. 104; ч. 2, 5 ст. 125; ст. 134, 135, 136 и др.), Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

Провозглашая приоритет и защиту прав и свобод человека и гражданина как одну из важнейших основ конституционного строя (ст. 2), Конституция в той же главе (гл. 1) устанавливает и основополагающие нормы о гражданстве Российской Федерации. Часть 1 ст. 6 Конституции устанавливает: «Гражданство Российской Федерации приобретаемся и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения».

Конституционные нормы о гражданстве действуют в единстве с конкретизирующими их законодательными положениями. Согласно п. «в» ст. 71 Конституции гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации, а п. «а» ст. 89 возлагает решение вопросов гражданства Российской Федерации на Президента Российской Федерации. Отношения, касающиеся гражданства, регламентируются Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991г. «О гражданстве Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г. Нормы о гражданстве содержатся также и в конституциях республик, Семейном кодексе, ряде других актов, а также в международных договорах Российской Федерации.

Федеративное устройство России, наличие в ее составе республик-государств обусловливает существование наряду с гражданством Российской Федерации гражданства республик. В связи с этим принцип единого гражданства приобретает особую значимость. Он конкретизирован в ч. 2 ст. 2 Закона о гражданстве и означает, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Федерации, являются одновременно гражданами этой республики. Прекращение гражданства Российской Федерации влечет за собой прекращение гражданства республики (ч. 2 ст. 22 Закона).

Наличие у лица гражданства Российской Федерации и гражданства республики не означает, что оно имеет двойное гражданство. Это - два уровня правовых связей человека в рамках единого гражданства: с федеративным государством и с его субъектом. Не может быть такого положения, когда гражданин субъекта не является одновременно гражданином Российской Федерации. Противоречило бы федеральной Конституции и установление республиканскими актами каких-либо условий приобретения гражданином Российской Федерации гражданства республики кроме постоянного проживания на ее территории.

Между тем вопреки конституционным установлениям имеется неопределенность в соотношении федеральной и республиканской регламентации вопросов гражданства. Особенно наглядно это проявилось в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Статья IV Договора относит к ведению Федерации и ее органов «гражданство в Российской Федерации» (что соответствует ст. 71 федеральной Конституции), ст. III - к совместному ведению органов власти Федерации и Республики Татарстан «общие и коллизионные вопросы гражданства», а ст. II - к исключительному ведению республики «вопросы республиканского гражданства».

Отнесение ст.71 Конституции Российской Федерации к исключительному ведению Федерации «гражданства в Российской Федерации» (п. «в»), а не только вопросов «гражданства Российской Федерации», означает, что Федерация регламентирует как федеральное гражданство, так и обязательные для субъектов Федерации общие правила, касающиеся гражданства. В то же время в конституциях большинства республик установлено, что гражданство республики приобретается и прекращается в соответствии с республиканским законом, т. е. считается вопросом исключительного ведения республики. Все это создает возможность подрыва республиканскими актами принципа единства гражданства в федеративном государстве, а в совокупности с несоответствием отдельных положений конституций (уставов) и законов субъектов Федерации федеральной Конституции ведет к расшатыванию конституционного строя Российской Федерации.

Понятия «конституционный строй» и «конституционные основы» Российской Федерации не тождественны, но взаимосвязаны. Первое - более широкое понятие: оно включает в себя в качестве базовых отношения, регулируемые гл. 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя», в том объеме, в каком они касаются федеративных отношений. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место.

Термин «конституционные основы» применительно к характеристике регулирования федеральной Конституцией системы государственной власти и государственных властеотношений достаточно активно используется в современной юридической литературе. В нем отражается тот факт, что реальные отношения, исполняющие в общественной жизни роль основ, закрепляются и охраняются юридическими средствами. Конституционные основы содержат как общее, так и особенное. Специально юридическая функция заключается в том, что они служат посредствующим звеном в регулировании отдельных правовых связей.

Иначе говоря, понятие «конституционные основы Российской Федерации» отражает совокупность установленных в Основном Законе страны положений о ее устройстве и основных принципах функционирования как федеративного государства.

В Основном Законе Российской Федерации ее конституционные принципы обозначены в гл. 1. В системе данных принципов можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма).

Применение общих конституционных принципов носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы, предопределяющие одновременно и особенности институтов гражданского общества в Российской Федерации, и отличительные черты федеративного устройства. К ним относятся принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской Федерации, гарантированности местного самоуправления.

Конституционные принципы федерализма - это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Определение системы конституционных принципов российского федерализма - вопрос, по которому сегодня в отечественной юридической науке наблюдается весьма существенное разнообразие подходов. Если строго следовать юридической формализации данных принципов в основах конституционного строя, то их перечень должен соответствовать содержанию ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Представляется, что и по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной.

Перечень принципов федеративного устройства не ограничивается положениями ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. К конституционным принципам федерализма относятся также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15) и разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71- 73).

Исходя из изложенного, в юридической литературе даются более полный перечень и анализ основных конституционных принципов Российской Федерации: государственный суверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектов Российской Федерации и определение их конституционного правового статуса; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.

В юридической литературе обращается также внимание на нетождественность понятий «конституционные основы» и «правовые основы» Российской Федерации. Если закрепление конституционных основ российского федерализма - прерогатива федеральной Конституции, то правовые основы российского федерализма определяются также Федеративным договором, федеральными конституциями и обычными федеральными законами, договорами и соглашениями между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти, конституциями, уставами и актами текущего законотворчества субъектов Российской Федерации.

Важнейшей составляющей конституционных основ федерализма является определяемая в основном законе государства система разделения власти между федерацией и ее субъектами. Необходимое условие создания системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами -конституционно-правовое оформление.

Конституция государства обозначает общие контуры разделения государственной власти по вертикали, очерчивает рамки, придающие данной системе федеративные начала пи сущности, форме и содержанию.

Природа федерации, уровень развития федеративных отношений предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной конституции, как и в каком объеме распределяется между федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. С этой точки зрения особенности федеративного государства проявляются на основе таких важнейших параметров, как состав субъектов государственной власти - участников федеративных отношений, круг предметов ведения субъектов федеративных отношений и способы их разграничения, способы структурирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности федерации и ее субъектов. Эти и иные, связанные с ними, характеристики в единстве позволяют обнаружить специфику конституционно установленной системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами применительно к условиям конкретного государства.

Федеративные отношения, с точки зрения субъектов, между которыми государственная власть делится по вертикали, дифференцируются в Конституции Российской Федерации на два уровня.

Первый уровень - отношения государственной власти, формируемые непосредственно между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Основная доля норм федеральной Конституции регулирует именно этот уровень федеративных отношений. О Федерации и субъектах Федерации как о сторонах государственной власти говорится в положениях основ конституционного строя Российской Федерации, определяющих структуру России как федерации, принципы федеративного устройства (ст. 4, 5, 8), а также в большинстве статей гл. 3 Конституции Российской Федерации, посвященной конституционным вопросам федеративного устройства Российской Федерации.

Второй уровень - отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такими носителями могут выступать как народ (граждане Российской Федерации, составляющие политическую общность, - ст. 3 Конституции РФ), так и органы государственной власти. Поэтому на втором уровне возможно возникновение следующих видов федеративных конституционно-правовых отношений: народ Российской Федерации - народ субъекта Российской Федерации; народ Российской Федерации - орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации; федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации - народ субъекта Российской Федерации; федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации - орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации.

Непосредственно о российском народе как носителе публичной власти говорится лишь в ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации, касающейся пересмотра положений глав 1, 2, 9. В этом случае возможно всенародное голосование по принятию новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание разработает ее новый проект.

О народе субъекта Российской Федерации как непосредственном носителе власти и участнике федеративных отношений в Конституции Российской Федерации не говорится. Между тем в российской Конституции можно встретить случаи необоснованного ограничения правосубъектности народа как носителя государственной власти субъекта Российской Федерации в федеративных отношениях. Так, согласно ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации устав края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае конституционная норма носит императивный характер и исключает возможность принятия основного закона субъекта Российской Федерации путем референдума.

При определении в Конституции Российской Федерации непосредственных носителей власти в федеративных отношениях основной акцент делается на регулирование отношений между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в ст. 11, 15, 77, 78, 85, 104, 125, 134, 136 Конституции.

В системе разделения государственной власти по вертикали и формирования федеративных отношений на конституционном уровне ключевыми задачами являются: разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).

Современная российская конституция решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и законов иных уровней федерального регулирования. Сравнение с зарубежным опытом показывает, что такое решение в целом соответствует мировым стандартам конституционного регулирования.

В целом отвечают международным стандартам федерализма и другие основополагающие установления Конституции Российской Федерации 1993 г. По сравнению с федеративным устройством, определяемым в Конституции (Основном Законе) Российской Федерации в редакции 1992 г., устранены существенные элементы конфедеративных связей, закреплен принцип единого и неделимого суверенитета Российской Федерации (ст. 4). По сравнению с Федеративным договором республики теперь не называются «суверенными». К ведению Российской Федерации отнесены некоторые вопросы, относившиеся ранее к совместному ведению (в частности, правовое регулирование интеллектуальной собственности); ужесточен режим единого регулирования международных и внешнеэкономических связей, прав и свобод человека и гражданина, общегосударственных стандартов; более последовательно закреплен централизованный характер судебной системы.

В то же время с учетом особенностей периода, в который принималась новая Конституция Российской Федерации, не удалось довести последовательно до конца многие прогрессивные идеи полноценной федерализации России. Об этом свидетельствует теперь уже более чем пятилетний период действия Конституции России 1993 г., обнаруживший ряд недостатков конституционного регулирования федеративных отношении как в содержательном, так и в технико-юридическом плане.

Противоречия, обнаруживаемые в Конституции Российской Федерации, имеют разную природу и разную цену. В связи с особенностями действующей Конституции как документа политического компромисса существует, в известной мере, ряд концептуальных противоречий, содержащих источник перманентной конфликтности.

Одно из наиболее серьезных противоречий - это противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и асимметричным (разным) конституционно-правовым статусом субъектов Федерации.

Причина того, почему именно бывшие автономные республики в составе РСФСР по действующей Конституции России названы республиками-государствами, кроется в понимании национальной федерации и ее исторических традиций советского периода. Из этого вытекает и сохранение различий атрибутивного свойства, а именно: признания за республиками в составе России права принимать конституцию, в то время как другие субъекты Федерации издают основные законы в виде уставов. Именно исторические традиции России до недавнего прошлого породили феномен «матрешечных» субъектов Федерации, т. е. вхождение автономных округов в состав краев, областей, тоже признанных Конституцией равноправными субъектами Федерации.

Решение проблем федерализма, обусловленных историей и традициями России, - это в большей мере вопрос не права, а политики. Снятие противоречий в этом направлении конституционно-правовым способом - путь, требующий взвешенных действий. Он должен основываться на переговорных и согласительных процедурах, постепенно снимающих конфликтные противоречия неравноправия субъектов Федерации. Вместе с тем в Конституции Российской Федерации можно обнаружить и чисто правовые проблемы неравноправия субъектов Федерации, решить которые значительно проще: речь идет о некоторых различиях в статусе, никак не обусловленных историей национального вопроса в России. Так, по Конституции порядок принятия уставов субъектов Федерации отнесен только к законодательным органам; в отношении же республик таких ограничений вообще не предусмотрено. С точки зрения равноправия субъектов Федерации это можно расценить как явное недоразумение. Точно так же непонятна логика Конституции Российской Федерации в п. «а» ч. 1 ст. 71, где республики и другие субъекты Федераций поставлены в разные правовые условия с позиций такой сферы совместного ведения, как обеспечение соответствия актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В отношении республик в качестве объекта контроля указаны только их конституции и законы, в то время как в отношении остальных субъектов Российской Федерации - все виды их противоправных актов. Негативным фактором для федеративной государственности России является и противоречивость закрепления в Конституции правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий (соотношение между ст. 4, 11, 15 и 76 Конституции Российской Федерации). Итак, спор о том, что первично при разграничении предметов ведения и полномочий - договор или федеральный закон. Именно эти разногласия в немалой степени мешали принятию Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», работа над которым велась палатами Федерального Собрания Российской Федерации более трех лет. До сих пор конституции немалого числа республик в составе России определяют договор приоритетной формой правового регулирования по сравнению с конституцией и федеральным законом (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушетия и др.). Как известно, первые договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик (особенно Договор с Республикой Татарстан) носили характер актов, по юридической силе поставленных выше Конституции Российской Федерации. Большинство подписанных в настоящее время двусторонних договоров - это документы, не претендующие на подмену российской Конституции, но их негативная правовая роль заключается в том, что они регулируют, в большей мере, не те отношения, которые связаны с необходимостью учета специфики конкретных субъектов Федерации, а общие положения, являющиеся по сути предметом федерального закона.

Другая группа противоречий, обнаруживаемых в Конституции Российской Федерации, возникла в результате определенной недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии.

Как известно, в период подготовки и принятия действующей Конституции приспособление прошлых традиций к реформированию федеративного устройства осуществлялось в условиях затянувшейся конфронтации между высшими законодательным и исполнительным органами власти. Именно это обстоятельство в определенной мере стало причиной появления ряда противоречий. В частности, считается, что именно уступкой, республикам оказалось включение в ст. 5 Конституции Российской Федерации наряду с ч. 1 также и ч. 5, нивелирующей общий конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, уточняя, что он действует только во взаимоотношениях субъектов Федерации с федеральной властью. По этой же причине перечень субъектов Российской Федерации в ст. 65 дан по шести категориям, а не общим списком, хотя сами субъекты признаны равноправными.

Далее, в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации встречаются совпадающие предметы ведения (п. «в» ст. 71 и п. «б» ст. 72 - защита прав и свобод человека и гражданина и защита прав национальных меньшинств соответственно). Явное несоответствие обнаруживается между п. «а» ст. 71, согласно которому изменение Конституции Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации, и ст. 136, устанавливающей, что поправки к гл. 3-8 Конституции Российской Федерации вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Можно было бы привести и другие примеры подобных противоречий, конкретно обнаруживаемых сегодня в процессе непосредственного применения норм действующей Конституции Российской Федерации.

В Конституции Российского государства наряду с названными и другими противоречиями имеются также некоторые пробелы. Так, обращает на себя внимание неполнота конституционного регулирования системы принципов федерализма (ч. 3 ст. 5). В частности, не закреплен основополагающий принцип конституционного разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72), в то время как вытекающий из него принцип разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов обозначен специально (ч. 3 ст. 5).

Весьма серьезный пробел в Конституции Российской Федерации - неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и неисполнение решений судов (возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, отстранения от должности). Между тем одно из существенных требований федерализма - акцентирование задач его совершенствования как в сфере принадлежности к власти, так и в сфере разделения ответственности за ее осуществление между Федерацией и её субъектами.

Наличие противоречий и пробелов, снижающее эффективность федеративных связей, свидетельствует о важности поиска путей решения данных проблем. Идеальным вариантом является совершенствование самой Конституции Российской Федерации, внесение в нее поправок. Этот путь - юридически наиболее чистый, но достаточно долгий и не всегда реальный. По мнению ученых и политиков, в настоящее время основное внимание следует уделить расширению использования двух других, более оперативных способов устранения конституционных противоречий и пробелов. Это - толкование Конституционным Судом Российской Федерации отдельных статей Конституции Российской Федерации и принятие федеральных конституционных и федеральных законов по тем вопросам федерализма, решение которых допустимо в форме законодательного регулирования и в определенной мере направлено на исполнение и конкретизацию судебных актов толкования российской Конституции.

1.3 Асимметрия конституционного статуса субъектов РФ

Территориальное устройство, или территориальная организация государства - это система взаимоотношений между государством в целом, т. е. его центральной властью и территориальными составными частями - субъектами. В официальных документах и научной литературе до последнего времени преобладал термин «государственное устройство». Но более адекватным характеристике территориальной организации государства является термин «политико-территориальное устройство». Существуют две основные формы политико-территориального устройства государства: унитарная и федеративная. Основное различие между ними заключается в том, что для федеративной формы характерно конституционно установленное разграничение компетенций между федерацией в целом и ее субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы федеральной конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных единиц, как нередко и само их существование и границы, устанавливается текущими актами центральной власти. К этому следует добавить, что соответственно конституционному установлению территорий субъектов Федерации они обладают элементами государственной автономии, но не являются государствами в собственном смысле, хотя в ряде федеративных государств (США, Мексике, Бразилии) и называются «штатами» (в переводе - «государство») или «республиками» (государство) в Российской Федерации. Поэтому объяснение различия между унитарной и федеративной формами территориального устройства государства тем, что субъекты федерации представляют собой государственные образования или даже государства, едва ли обоснованно.

В связи с установленным в ст. 5 Конституции Российской Федерации разным статусом субъектов Федерации в юридической литературе республики называются «национально-государственными образованиями»; края, области и города федерального значения - «административно-территориальными единицами»; автономная область и автономные округа считаются национально-территориальными образованиями. Такое разнообразие территориального устройства и правового положения субъектов Российской Федерации обусловливает продолжающуюся дискуссию по ряду проблем теоретико-практического характера. К их числу относятся прежде всего вопросы асимметрии конституционного статуса субъектов Федерации и их равноправия; договорной или конституционной сущности Российской Федерации; суверенитета и самоопределении народов и др.

Разночтения положений Конституции Российской Федерации по этим и другим вопросам объясняются тем, что наряду с юридически четкими установлениями в ней имеются явные несогласования, дающие возможность для их противоречивого толкования в процессе практической реализации. Так, ч. 1 ст. 5 устанавливает равноправие всех субъектов Федерации (республик, краев и др.), а ч. 2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов. Такое несогласование создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравноправия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами между ними, равно как и с федеральными органами. Далее, ч. 1 и 2 ст. 66 устанавливают, что статус субъектов Федерации определяется Конституцией Российской Федерации в соответствии с их конституциями и уставами.

По нашему мнению, статус республик и иных субъектов Федерации должен быть определен только в Конституции Российской Федерации и, соответственно, закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значительной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уставов) ряда субъектов федерации Конституции Российской Федерации.

Наиболее существенные отступления от федеральной Конституции имеются в конституциях Республики Татарстан, Республики Тыва и Чеченской Республики. Так, в ст. 50 Конституции Республики Татарстан в нарушение ч. 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации устанавливается, что она «самостоятельно определяет своей государственно-правовой статус». Противоречит ст. 66 Конституции Российской Федерации о нахождении Татарстана в составе Российской Федерации ст. 61 Конституции Республики Татарстан, в которой она провозглашается как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное в Российской Федерации - России на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Аналогичное положение содержится в Преамбуле Конституции Чеченской Республики, где нет даже упоминания о том, что она является субъектом Российской Федерации. В ней Чеченская Республика провозглашается «самостоятельным суверенным государством и объявляется равноправным исправным субъектом в системе мирового содружества нации», в то время как согласно ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации Чеченская Республика находится в ее составе. Противоречит Конституции Российской Федерации ст. 1 Конституции Республики Тыва, которая «признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора», но заявляет о праве республики на самоопределение и выход из состава Российской Федерации. В конституциях ряда других республик их статус также определен по-разному. Так, в Конституции Республики Северная Осетия - - Алания закреплено, что эта Республика является «государством, добровольно входящим в состав Российской Федерации», а в конституциях республик Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Коми, Ингушетия, Саха (Якутия) - что они являются субъектами Российской Федерации.

Кроме Ингушетии и Калмыкии, все республики конституционно закрепили статус суверенных государств. Некоторые республики закрепили положение, согласно которому их отношения с Российской Федерацией строятся на делегировании части своих полномочий в пользу Федерации (Бурятия, Башкортостан, Саха (Якутия)).

В подавляющем большинстве конституций и уставов закрепляется признание верховенства Конституции Российской Федерации. Однако зачастую положения о верховенстве и приоритете конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на их территории формулируются без учета положений Конституции Российской Федерации о верховенстве и действии Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации без каких-либо ограничений.

В конституциях некоторых республик встречаются также положения о ратификации федеральных законов (Ингушетия, Саха (Якутия)), о возможности приостановления действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на территории республики (Башкортостан).

Основные законы (уставы) других субъектов Российской Федерации (краев, областей и др.) менее претенциозны. Они закрепляют равноправие всех субъектов Российской Федерации, подчеркивая этим, что ничем не отличаются от прочих республик, но в отличие от них не закрепляют государственный суверенитет или статус государства. Однако имеются формулировки, закрепляющие статус самостоятельного государственного образования (Ставропольский край) или государственно-территориального образования в составе Российской Федерации (Оренбургская область). В разных формах уставы краев и областей декларируют отсутствие права выхода из Российской Федерации, почти все закрепляют верховенство Конституции Российской Федерации на своей территории.

Многие конституции и уставы проявляют явное отступление от принципа разделения властей, распространяющегося не только на федеральную власть, но и на систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В них не только отдается приоритет законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательном процессе, но и сам процесс кадрового формирования органов исполнительной власти относится к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти. Руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации иногда наделяются полномочиями, которыми они не могут обладать согласно Конституции Российской Федерации, например, правом введения на территории или в отдельных местностях субъекта Российской Федерации чрезвычайного положения или правом помилования.

В конституциях ряда республик имеются положения, не соответствующие Конституции Российской Федерации по предметам ведения. Так, в конституциях республик Татарстан (п. 3 ст. 89), Саха (Якутия) (ст. 69), Башкортостан (п. 3 ст. 88), Чеченская Республика (п. 2 ст. 62), Тыва (п. 1 ст. 93), Ингушетия (п. 3 ст. 54) при определении вопросов ведения законодательного органа либо Президента устанавливается их право определять и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику республики.

Во многих конституциях и уставах устанавливается верховенство субъекта Российской Федерации в отношении национальных богатств, право его исключительной собственности на землю и ее недра, воды, леса, растительный и животный мир и другие природные ресурсы, находящиеся на его территории. Субъекты Российской Федерации относят к своему ведению право осуществлять финансовое, банковское, валютное и денежно-кредитное регулирование. Вместо осуществления международных и внешнеэкономических связей к ведению субъекта Российской Федерации нередко относят международные и внешнеэкономические отношения и заключение соответствующих договоров.

В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституцией Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей в республиках, регулирования прав человека и гражданина, по другим вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации.

В результате несоответствия многих положений конституций и уставов субъектов Федерации (особенно республик) Конституции Российской Федерации, отмечает профессор М. Фарукшин, критический по своей принципиальной сущности процесс федерализации России приобрел искаженный характер. Камнем преткновения на пути развития демократии, правового государства, да и просто поддержания политической стабильности в России, стал региональный правовой сепаратизм. Из проанализированных в последние два года Министерством юстиции Российской Федерации 44 000 региональных нормативных актов почти половина не соответствует Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству.

Показателем явного правового нигилизма регионов (который вынужденно либо по каким-то другим причинам игнорирует центральная власть) является тот факт, что основные законы 19 из 21 республик, входящих в состав Российской Федерации, не соответствуют общефедеральной Конституции.

Нежелание приводить конституцию республики в соответствие с федеральной Конституцией официально оправдывается в Татарстане, Башкортостане и других республиках ссылкой на то, что нужно вносить изменения и в Конституцию РФ. Такие изменения действительно необходимы. Но это не довод для сохранения в республиканских конституциях неработающих и, по существу, противоправных статей. Аргументировать такое положение тем, что Конституция Российской Федерации не была одобрена референдумом на территории трети субъектов Федерации - недостаточно: федеральная конституция не может в принципе иметь «точечного» применения, т. е. действовать только в тех регионах, где за нее проголосовало большинство участников референдума. Раз Конституция РФ принята, она действует повсеместно, а значит, законодательство всех субъектов Федерации должно соответствовать ей. В равной мере трудно согласиться с утверждением, будто подписанный 15 февраля 1994 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и республиками при несоответствии двух конституций является как бы регулирующим фактором. Правовая несостоятельность подобных суждений очевидна, так как корректировка или ограничение действия конституции каким-либо соглашением между органами государственной власти незаконны.

Имеющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Федерации несоответствия важным положениям федеральной Конституции достаточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считается правомерным существование неравноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставится вопрос о выравнивании их статуса со статусом республик.

По мнению политиков и ученых ряда республик, недопустимость повышения статуса краев и областей до уровня республик основана на различии в источнике их происхождения. «Для национальных республик, - утверждает Ф.X. Мухаметшин, - таковым выступает государственный суверенитет как реализация исконного и неотчужденного права народов на свободное самоопределение. Национальные республики могут свободно распоряжаться своими правами, в том числе передавать, при необходимости, часть из них федеральным органам на основе двусторонних договоров и соглашений. Что касается краев и областей, то они не являются суверенными государственными образованиями. Государственным суверенитетом обладает Российская Федерация в целом. Поэтому все суверенные права сосредоточены у федеральных органов. Края и области - территориально-государственные образования, функционирующие на основе полномочий, переданных им федеральным центром». Тем самым автор по существу стремится обосновать правомерность разных уровней прав народов в едином федеративном государстве. Согласно данной концепции народ национальной республики суверенен, он имеет значительно больше прав, чем народ края и области, хотя они находятся в составе единого федеративного государства; национальные республики (и, следовательно, представляющие их народы) могут свободно распоряжаться своими правами, а другие субъекты (как и представляющие их народы) лишаются этой возможности; национальные республики сами устанавливают свои полномочия «снизу», а краям и областям полномочия определяются федеральными органами «сверху».

Необоснованность этой концепции очевидна: источником происхождения любого субъекта федерации является народ, а не абстрактные национально-государственные или территориально-государственные образования. Алогичность такой концепции заключается также и в том, что края и области, с одной стороны, считаются территориально-государственными образованиями, а с другой - они лишаются права на суверенитет.

Другим аргументом отрицания необходимости выравнивания конституционного статуса субъектов федерации является утверждение, что между национальными республиками, краями и областями имеется и такое социально-политическое различие, когда часть титульной нации республики проживает в иных странах. Однако в России, как и в других странах, трудно найти такие края, области, провинции, часть населения которых не проживала бы диаспорно в других регионах. В этой проблеме наиболее важным является, чтобы федеративное государство заботилось обо всех своих гражданах любой национальности, проживающих за ее пределами, предоставляя такое право также и субъектам федерации. Но эта проблема никак не может оправдать стремления национальных республик иметь более высокий конституционный статус и соответственно права, чем другие субъекты федерации.

Между тем Президент Республики Саха (Якутия) М.Н. Николаев считает, «что на данном этапе развития России насаждение идеи полного и безусловного политико-государственного, социально-экономического равенства ее субъектов может навредить становлению и укреплению российской государственности. Составной частью мировоззренческой основы Российской Федерации является равенство народов, независимо от их истории, уровня культуры и численности».

Безусловно, на данном этапе и в обозримой перспективе невозможно равенство субъектов Федерации, если даже такая идея была бы провозглашена конституционно. Они не равны хотя бы по этническим особенностям, численности населения, размерам территории, экономическому потенциалу и т. д. В мировоззренческой основе Конституции Российской Федерации также нет идеи равенства народов по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции Российской Федерации устанавливается не равенство, а равноправие субъектов федерации (ч. 1 и 4 ст. 5). В ней закрепляется равноправие народов и как следствие этого - равноправие представляющих их субъектов Федерации. А понятия «равенство» и «равноправие» - не тождественны.

Конституционное равноправие субъектов федерации предполагает их политико-правовую равноценность. Подобно тому, как предусмотренные конституцией равные права и свободы человека и гражданина равноценны для каждой личности, так и конституционное право равнозначно для всех субъектов федерации. Иначе говоря, нетождественностъ в экономическом, географическом, демографическом, национальном и ином положении субъектов федерации не означает объективной обусловленности асимметрии их конституционного статуса и неравноправия.

Провозглашенное Конституцией равноправие всех субъектов Российской Федерации предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит от оптимального сочетания разных форм территориальной организации субъектов Федерации, эффективного взаимодействия между ними и федеральным центром.

По мнению Президента Республики Татарстан М. Шаймиева, существенным основанием неравноправия субъектов Федерации является «многообразие регионов, вытекающее из их климатических, географических, экономических, этнических и политических особенностей... В любой федерации существуют элементы асимметрии».

Бесспорно, что названные и другие особенности субъектов Федерации обусловливают «элементы асимметрии», но не в конституционном статусе и равноправии, а в сферах их деятельности и полномочий.

Иными словами, асимметричность Российской Федерации не вытекает из фиксируемой М. Шаймиевым неоднородности экономико-географического и прочих региональных пространств. Подобная зависимость отвергается мировой практикой, поскольку в мире вообще нет ни одного симметричного по экономико-географическому признаку государства, в том числе унитарного.

Но даже если признать, что неоднородность - основа асимметрии Российской Федерации, нельзя не обратить внимания на одно опасное и весьма распространенное заблуждение. Суть его в том, что из данного факта делается вывод о различии прав и, главное, ответственности исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации перед обществом и государством. А это уже не асимметрия. Это - « неравенство, выражающееся в предоставлении особых прав одним субъектам Федерации и в дискриминации других.

Многие авторы обоснованно отмечают, что целенаправленное отстаивание лидерами ряда республик сохранения конституционного статуса субъектов Федерации в не меньшей мере обусловливается асимметричным распределением природных ресурсов: алмазов, нефти, золота и др. Борьба за узаконение асимметрии есть преимущественно борьба за узаконение права на ренту с природных богатств и находящегося на этих территориях наследства от общенародного хозяйственно-. го комплекса Союза ССР.

В созданном на основе союза государств или государство-подобных образований едином федеративном государстве конституционно-правовой статус субъектов федерации не может определяться в зависимости от величины территории, численности населения, природных ресурсов и других признаков К примеру, в США территория штата Аляска.(570 833 кв. мили) в несколько раз превосходит территорию штата Род-Айленд (1 055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс. чел.) почти в 60 раз больше населения той же Аляски (402 тыс. чел.). Несмотря на эти различия все штаты США имеют одинаковый конституционно-правовой статус. Позитивный опыт США и других федеративных государств показывает, что от решения вопроса о симметричном или асимметричном статусе субъектов Федерации зависит существование единого федеративного Российского государства.

Сторонники асимметрии своих субъектов не отказываются от своих столь же «асимметричных» прав на федеральном уровне. Асимметрия обязанностей не коррелируется с асимметрией прав. Выводя из федеральной юрисдикции целые сферы жизни тех или иных субъектов, они тем не менее участвуют в принятии многих решений федерального уровня, касающихся в их реализации всех, кроме них. Исходя из этого, они считают, что в Конституции Российской Федерации не должно быть положения не только о равном статусе всех субъектов Федерации, но и об их равноправии. Однако в теории и международной позитивной практике федерализма равный конституционный статус и равноправие входящих в федерацию субъектов являются краеугольным принципом образования и функционирования любого федеративного государства. Принцип равноправия, как и равного (симметричного) конституционного статуса субъектов федерации, не может быть предметом торгов и компромиссов. Последние могут иметь место лишь по той причине, что федерация создается по конъюнктурному взаимному согласию федеральных и местных влиятельных сил, а не в соответствии с выработанными наукой вполне определенными принципами.

В этой связи вполне обоснованным является содержащееся в докладе научно-аналитического совета при Председателе Совета Федерации утверждение: «При непродуманном поощрении асимметрия может усугубить неравенство субъектов Федерации и, как следствие, неравенство граждан России, межэтнические противоречия, поставив под угрозу целостность общества и государства».

Глубокая озабоченность по данному вопросу выражена в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. В ней подчеркивается, что совершенствование федеративных отношений «призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принципы равноправия всех субъектов Федерации в отношениях с федеральными органами». Очевидно, что фактическое равноправие всех субъектов федерации не может быть обеспечено при их разном (асимметричном) конституционном статусе. Поэтому в той же концепции предусматривается принятие закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Понятно, что положения этого закона будут предусматривать не усугубление различий между ними, а выравнивание их статуса путем внесения соответствующих изменений и уточнений в Конституцию Российской Федерации.

К такому выводу приходят как большинство ученых, так и разные политические партии. В аналитическом обзоре Центра конституционных исследований Московского общественного фонда о позициях ДВР, «Яблока», РПРФ и других политических партий отмечается: «В отношении асимметричности Российской Федерации среди политических сил различной идеологической ориентации складывается своеобразный консенсус. Фактически все ведущие партии и общественные объединения и другие организации страны выступают за выравнивание как политико-правовых статусов, так и экономического положения субъектов Федерации. Основным же различием выступает временная перспектива преодоления асимметрии». Асимметрия конституционного статуса субъектов федерации и, соответственно, внутривластных отношений диструктивно влияет на право, превращая его из общеобязательного в нечто сугубо конъюнктурное и политически целесообразное. Идеология асимметричной федерации - это идеология дезинтеграции и распада страны, ибо она исходит от заинтересованных политических функционеров федеративного центра и всевластия элитсубъектов федерации, которые свой коллективный эгоизм ставят над общегосударственными интересами.

Международный опыт показал, что единственной прочной и эффективной формой государственного устройства является симметричная федерация, предполагающая равный конституционный статус субъектов федерации и обеспечение их фактического равноправия.

В качестве обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной структуре федерализма -территориальной. Более того, в этом усматривается гарантия укрепления Российского государства и предотвращения его дезинтеграции. В целом создается дилемма: «национальная» или «территориальная» организация федеративного государства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национально-государственная организация оказалась в противоречии с территориальной и в отличие от последней является дезинтегрирующим фактором, а потому должна быть преодолена.

Обычно ссылаются на территориальную организацию федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но очевидно, что ее невозможно механически переносить на Россию, где исторически веками существовали компактно проживающие на данной территории разные народы. Даже в Российской империи независимо от того, как назывались ее административно-территориальные части (губернии, ханства, княжества, края и др.), они фактически представляли собой национально-территориальные образования. Позднее ряд народов приобрел статус национально-государственных образований вне России или в ее составе. Как отмечалось выше, после принятия в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций автономий в составе Российской Федерации их конституционный статус повысился, некоторые из них были провозглашены республиками. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в Российской Федерации нашло отражение в дополнении к Конституции Российской Федерации и в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 г.

Действующая Конституция и Федеративный договор исходят из государственно-политических реалий: республики и автономии в составе Российской Федерации есть некая данность, и всякая попытка их скоропалительного преобразования без волеизъявления образующих их народов чревата неизмеримо более негативными последствиями. Российское государство многонационально, поэтому не следует противопоставлять разные формы территориальной организации субъектов Федерации.

Безусловно, «территориальные» и «национальные» начала федеративного государственного устройства имеют определенные различия, свои позитивные и негативные стороны. Возможные негативные последствия «национального» образования (сепаратизм, дезинтеграция, использование политических элит для приобретения власти и т. п.) могут иметь место и при «территориальном» образовании. К тому же опыт показывает, что в федеративном или ином государстве, независимо от форм его территориального образования, с таким же успехом могут учитываться экономические, географические, исторические и иные факторы. Подтверждение тому - опыт стран западной демократии, а также ускоренного развития союзных республик и других административно-территориальных образований в Союзе ССР.

Учет национального фактора - необходимое требование демократического устройства любого, в том числе федеративного государства, независимо от наличия проживающих там крупных или небольших национальных групп. Эффективно функционирующая федерация может состояться только тогда, когда у вступающих в ее состав государств, национально-государственных образований и, соответственно, народов есть гарантия более успешного решения социально-экономических задач, сохранения и развития национально-культурных и духовно-нравственных ценностей. Другой вопрос, что формы и методы учета особенностей каждой из них могут быть различными.

Поэтому, с точки зрения исторического анализа и практики современной Российской Федерации, представляется необоснованной идея полного преобразования «национальной» организации федерализма в «территориальную».

Российское государство в геополитическом, экономическом и иных отношениях представляет собой не механическое объединение разнородных членов, а нечто целое, способное по своему потенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов Федерации с сохранением тесного государственного единства на основе их естественного взаимного тяготения.

Федеративное устройство России, состоящее из территориальных и национальных образований, служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедералъного единства, с другой - выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия делятся между федерацией в целом и ее субъектами. Причем само это деление может осуществляться таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма федерации требовала активизации деятельности другой части, что в свою очередь могло бы способствовать более тесному единству всех субъектов федерации, развитию их взаимосвязи и взаимозависимости.

Таким образом, специфика российского федерализма вполне допускает наличие субъектов, построенных как по территориальному, так и по национальному признаку, разумеется, при условии их равного конституционного статуса и равноправия. А для реализации конституционных установлений необходимо, чтобы в практической политике как федеральных органов государственной власти, так и органов власти субъектов федерации не нарушалось равноправие всех ее субъектов, независимо от их национальной или территориальной организации. В ином случае неизбежны региональные споры и противостояние субъектов федерации между собой, а также федеральным органам. Такое противостояние проявляется, например, по причине разных возможностей субъектов федерации в решении социально-экономических вопросов.

Ассиметричный конституционный статус субъектов Федерации порождает негативные политические последствия в их отношениях с федеральным центром, поэтому усиливает стремление краев и областей к достижению своего фактического равноправия во всех сферах жизни с республиками. Более того, выдвигается идея самоопределения русской нации в форме образования соответствующей республики в составе Российской Федерации как нового равноправного ее субъекта. Предлагается на территории Российской Федерации образовать единую и независимую Русскую Республику с местным самоуправлением (земства, управы, губернии, собрания и т. п.) без каких-либо субъектов Федерации. А с республиками других наций - Татарской, Башкирской, Чувашской, Тувинской и т. д. - Русская Республика смогла бы вступить в федеративные отношения. «Другого пути, - пишет В. Ступишин, - ведь нет. Альтернативной может быть только дезинтеграция, грозящая не от национальных республик, а от самых что ни на есть русских субъектов Федерации».

Алогичность и утопичность подобных рекомендаций очевидны, ибо по существу изначально предлагается создание Русской Республики путем упразднения Российской Федерации, а затем - установления федеративных отношений с «республиками других наций»; при этом не учитывается, что по своему составу все республики являются многонациональными. К примеру: в Республике Алтай алтайцы составляют 31% населения, русские - 60%, казахи - 6%; в Республике Башкортостан башкиры - 22%, русские - 39%, татары - 28%, марийцы - 27%; в Татарстане татары - 48%, русские - 43%, чуваши - 4%; в Республике Хакасия хакасы - 11%, русские - 79% и т. д. Во всех республиках проживают десятки национальностей. Наконец, если Русская Республика установит с этими республиками федеративные отношения, то очевидно, что в составе единого федеративного государства они станут равноправными с Русской Республикой субъектами Федерации.

Поэтому идея политико-территориального реформирования Российской Федерации путем создания Русской Республики теоретически не обоснована и практически ущербна. Во-первых, создание из краев и областей единой Русской Республики привело бы к отчленению из состава исторически сложившегося веками Российского государства нынешних национально-государственных образований, где проживают миллионы русских Во-вторых, не состоялось бы «самоопределение русской нации», ибо на предлагаемых к объединению в Русскую Республику территориях проживают не только русские, но и представители многих других народов.

Бесспорно, республики в составе Российской Федерации отличаются от других ее субъектов тем, что они наделены государственным статусом и правом иметь свою конституцию. Однако из этого вовсе не следует, что единственными способом выравнивания прав и реальных возможностей субъектов федерации является создание Русской Республики. Авторы идеи самоопределения русской нации - образования Русской Республики в составе Российской Федерации - не учитывают многовековой истории становления России как государства. Провозглашение РСФСР после Октября 1917 г. не означало деления России на множество государств и ее исчезновения. Наиболее существенным является то, что Российская Федерация, которая своим наименованием обязана именно русской нации, составляющей 83% ее населения, в целом является формой ее самоопределения. Границами территориального самоопределения русской нации является территория России.

Путь создания новой Русской Республики гибелен для Российского государства, ибо именно он ведет к дезинтеграции и распаду Российской Федерации. Не может часть одной и той же нации самоопределиться в составе государства, где она является титульной. Первый день провозглашения Русской Республики как субъекта Федерации может оказаться последним днем Российского государства.

Нельзя идти от более высокой формы организации государства к менее высокой. Для Российского государства всегда было характерно существование единой суверенной власти, и именно она продолжает по настоящее время оставаться основой Российской Федерации. Следовательно, основная проблема состоит не в образовании Русской Республики, или Республики «Русь», а в создании действующего механизма реализации конституционного равноправия субъектов Российской Федерации, будь то республики, края, области или автономные образования. Но при этом важно не только реальное пользование субъектами Федерации своими полномочиями при недопустимости вмешательства центральных органов в их компетенцию, но и строгое соблюдение ими федеральной Конституции и законов.

Высказывается также мнение, что в составе Российской Федерации на базе краев и областей были образованы новые региональные образования без упоминания названий подавляющего большинства проживающего в них населения. Создание таких образований было продиктовано не только стремлением получения равноправного с национально-государственными образованиями статуса, но и реальным своеобразием различных регионов России по их географическим и демографическим условиям, этнокультуре, самобытности и иным факторам. Ведь наряду с Центральной Россией и южными районами Урал, Восточная и Западная Сибирь, Дальний Восток и некоторые другие регионы России представляют собой своеобразные природные края (земли), со своей специфической культурой, этнической или, если угодно, предэтнической самобытностью. Уже сейчас жители Центральной России, уральцы, сибиряки, дальневосточники - русские люди (и все же люди в чем-то особые!) со своим нравом и характером, со своей судьбой. Эти объективные и субъективные факторы составляют предпосылки того, «чтобы реализовать российскую государственность по принципу крупных российских регионов, причем с учетом особенностей их территории и населения. И тогда окажется вполне обоснованным формирование таких внутрифедеральных государственных образований, как, скажем, Центрально-Российская, Уральская, Сибирская, Дальневосточная республики, которые могут стать в федерации «в один ряд» с Татарстаном, Якутией, Калмыкией и другими республиками.

При этом, коль скоро формирование соответствующих республиканских образований будет происходить, надо надеяться, не на националистический, а на последовательно демократической основе (и, следовательно, не на основе наций, а на основе всего населения данной территории), то со временем все субъекты Российской Федерации, обеспечив формирование и достойное положение всех наций России, станут равновеликими, равнозначными и во всех отношениях равноправными «землями» - звеньями единой федеративной Российской государственности». По существу аналогичным является мнение о создании равноправных регионов России, представляющих собой моно- и многонациональные сообщества, объединяющие ряд областей и национально-территориальных образований при сохранении последних.

Полагаем, что при всей привлекательности рассмотренных рекомендаций осуществление региональных преобразований субъектов Федерации и создание «России регионов» станет возможным в более благоприятных социально-политических условиях. На данном же этапе развития Российской Федерации наиболее безболезненным путем обсуждаемых преобразований для установления конституционного равноправия статуса всех ее субъектов может стать конституционное переименование краев и областей в республики или традиционные для Российского государства губернии. При этом необходимо конституционно установить их государственность и право иметь свою конституцию (вместо устава), подобно существующему относительно республик положению ч.2 ст.5 Конституции Российской Федерации. Что же касается автономных образований, то многие из них в силу малочисленности титульных наций могут быть преобразованы в культурно-национальные автономии в составе соответствующих республик или губерний.

Первая попытка - провозглашение Уральской Республики на базе Свердловской области - получила отрицательную реакцию со стороны федеральных властей и руководителей национальных республик. Между тем политико-правовой анализ проекта конституции Уральской Республики учеными-экспертами говорил о том, что при некоторых недостатках она в целом имели позитивное значение. В отличие от конституции ряда существующих республик (национально-государственных образований) в проекте конституции Уральской Республики не было даже намека на государственный суверенитет, создание своей таможенной службы, армии, возможный выход из состава Российской Федерации и т.п. Напротив, в ней совершенно определенно устанавливалось, что Уральская Республика является субъектом Российской Федерации, не претендует на государственный суверенитет, оставляя его полностью за Российской Федерацией, принимает верховенство федеральных законов на своей территории и т.д.

Происходящие в последующем события и процессы в разных регионах страны показывают, что преобразование краев и областей в республики или губернии является бесконфликтным и наиболее эффективным путем преодоления неравноправного положения субъектов Российской Федерации, важнейшей гарантией укрепления ее единства и целостности.

Следовательно, главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется в асимметрии конституционного статуса субъектов Российской Федерации, обусловливающей фактическое неравноправие. Соответственно - целостность Российской Федерации, в подлинном ее смысле, как многонационального государства, зависит от конституционных гарантий обеспечения равноправия ее субъектов. Поэтому для полного соответствия положений Конституции Российской Федерации и республик в ее составе основным требованиям федерализма следует внести в них некоторые изменения, особенно в вопросы суверенитета и равноправия. Необходимость этого признана участниками организованной Советом Федерации Первой всероссийской конференции «Проблемы и перспективы развития Российской Федерации».

В юридической литературе, в частности, предлагается, чтобы в п. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации было снято отождествление понятий «республика» и «государство». В данном случае речь идет о нетождественности этих понятий в едином федеративном государстве. В иных же случаях, когда в республике-государстве нет других республик, эти понятия, безусловно, тождественны. (Например, Французская Республика, Итальянская Республика являются самостоятельными государствами.) Другое дело, когда республика в составе единого федеративного государства является субъектом федерации, федеративного государства. В этом случае уместнее к республике применить понятие «государственность», которое предполагает также соответствующую «суверенность». В результате внесения в Конституцию Российской Федерации предложенной поправки снимается несоответствие между ч. 1 и 2 ст. 5, из которых первая закрепляет равноправие между субъектами Федерации, а вторая - очевидное неравноправие между ними путем установления республикам статуса «государство» без определения аналогичного или иного статуса краям, областям, автономиям.

Далее предлагается изъять из конституций нынешних республик положение об их государственном суверенитете. Это не означает лишения их определенной суверенности как субъектов Федерации. А после переименования краев и областей в республики, губернии или регионы положение о суверенности следует закрепить также в конституциях этих субъектов Федерации. Тем самым снимется отличие их статуса от статуса нынешних республик.

В процессе осуществления предлагаемых преобразований и внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации и конституции субъектов Федерации потребуется внесение уточнений в названия некоторых субъектов. Ведь территории существующих ныне национальных образований в разные периоды истории заселялись разными народами, а в дальнейшем одни из них становились большинством, а другие - меньшинством. Как отмечалось, без учета этого фактора в период сталинской «автономизации» были созданы республики, области, округа по названиям некогда коренных народов, хотя они составляли значительное меньшинство на этой территории. Между тем в международной практике в национальном государстве титульная нация, как правило, составляет большинство населения, а другие этносы относятся к национальным меньшинствам.

Игнорирование международной практики и узаконение названий субъектов федерации без учета соотношения проживающих на данной территории этносов заложили предпосылки негативных последствий в межнациональных отношениях. Поэтому не случайно, что в последние годы этот вопрос также стал предметом обсуждения на разных уровнях власти и в научной среде. Ясно одно: данный вопрос также ждет своего решения в комплексе демократического обновления Российской Федерации.

Разумеется, речь идет не о том, чтобы такую республику или автономию переименовать и назвать «Русская Республика», хотя большинство населения в ней и составляют русские. Согласно международной практике названия субъектов федерации могут быть определены не только по национальному, но также и по географическому или иным признакам. А на территориях компактно проживающих национальных меньшинств целесообразно идти по пути создания культурно-национальных автономий.

Высказывается мнение, что «новая стратегия федеративного развития должна включать в себя постепенный переход от централизованной, асимметричной и договорной федерации Е к централизованной, симметричной и конституционной федерации». Необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации по установлению симметричного статуса субъектов Федерации признают большинство правоведов и политиков страны. Что же касается перехода от децентрализованной и договорной к централизованной и конституционной федерации, то идея внесения изменений или дополнений по этим вопросам необоснованна. Дело в том, что в Конституции нет установлений о децентрализованном и договорном характере Российской Федерации. К тому же, как отмечалось, вопросы централизации и децентрализации федеративного (как и унитарного) государства решаются не конституцией, а текущим законодательством в соответствии с конкретными задачами политического и социально-экономического развития страны. Конституционный или договорной.

Диктуемые жизнью, предлагаемые и другие преобразования должны, проводиться постепенно, путем терпеливой и кропотливой работы, на основе волеизъявления всех народов, проживающих на территории существующих в настоящее время национально-государственных и автономных образований. И прежде всего понадобится подготовка общественного мнения и национального самосознания к необходимости проведения объективно диктуемых преобразований в Российской Федерации.

Народ по Конституции является единственным субъектом учредительной власти, а Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный Суд - учрежденные ветви власти, которые не могут и не вправе без явно выраженного волеизъявления народа осуществлять преобразования государственных форм его организации.

россия федерация автономный конституционный

Общественное мнение (сознание) о необходимости дальнейшего реформирования Российской Федерации в направлении установления симметричного конституционного статуса ее субъектов и территориального устройства государства стало формироваться в годы «перестройки», а затем - в процессе обсуждения проекта и принятия Конституции 1993 г. В многочисленных исследованиях ученых, на парламентских слушаниях и в средствах массовой информации предлагаются обоснованные рекомендации по этим вопросам. И не случайно, что один из первых указов Президента Российской Федерации В. В. Путина посвящен решению стратегического вопроса - постепенному переходу к региональной организации территориального устройства управления государства путем усиления роли федеральной власти по вертикали и совершенствования федеративных отношений. В Указе Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» упраздняется институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Федерации и устанавливается аналогичный институт в семи федеральных округах Российской Федерации. При этом на данном этапе не вносятся какие-либо изменения в конституционно-правовой статус субъектов Федерации, остаются без изменений также и их территориальные границы.

В этой связи следует отметить, что в мировой практике как федеративных, так и унитарных государств доминируют понятия «регион» и «регионализм», характеризующие различные формы социально-культурной и политической самоидентификации территориальных сообществ.

Как производные от понятия «регион», регионализм и региональное самосознание могут быть связаны с различными по происхождению и характеру социально-историческими общностями:

1. сложившимися этническими общностями (народами, nationalities) в составе гетерогенных (многонациональных) государств (в этом случае регионализм тождественен национализму данной этнической группы);
2. различными субэтническими группами, либо возникшими в процессе дифференциации первоначального этнического образования по тем или иным признакам (конфессиональным, историко-культурным, лингвистическим, политическим и т. п.), либо сохранившими свою специфику в результате незавершенной этнической консолидации;

3)внутригосударственными территориальными сообществами, специфические черты которых сформировались в результате освоения той или иной новой природно-географической среды и соответствующего ей хозяйственного уклада, специализации региона в рамках национальной системы разделения труда, особенностей социальной структуры, различных местных проявлений единой национальной культуры и т. п.

В любом случае, регионализм выступает атрибутом самоорганизующейся и обладающей самосознанием внутригосударственной общности людей.

В своих многообразных проявлениях регионализм формирует общие предпосылки для постановки вопроса о независимых или относительно самостоятельных от центральной власти регионах. Завершенным политико-правовым выражением этой тенденции регионализма становится региональная автономия - конституционно закрепленное право региона на организацию и реализацию самоуправления.

Объем компетенции, законодательных прав, а также порядок организации и система функционирования органов власти, которые предполагает региональная автономия, могут быть самыми разными: от целого ряда моделей политической децентрализации, при которой региональные органы власти функционируют в большей степени как промежуточный властный уровень, подлежащий административному контролю со стороны центрального правительства, до федерализма, в системе которого они на региональном уровне в пределах конституционно закрепленных за ними полномочий действуют как независимые органы власти.

Между процессом федерализации (как последовательным расширением и универсальным применением на всей территории государства принципа региональной автономии) и динамикой развития регионализма наблюдается, как правило, определенное соответствие. Это связано, во-первых, с тем, что развитое региональное самосознание и в политико-правовой теории, и на практике позволяет рассматривать регион как эквивалент самостоятельного гражданского общества, обладающего правом на принятие собственных конституционных актов. Символическим выражением этого является реализация права регионального сообщества на учреждение собственного парламента и выборы исполнительных органов власти. Во-вторых, интегральный характер регионализма в наибольшей степени способствует институционализации региональной власти в виде самостоятельных и наделенных ответственностью государственных органов власти, реализующих всю полноту публичных интересов. Вмешательство центрального правительства в вопросы региональной компетенции, а также разделение последней по отраслевому принципу являются поэтому признаками ограниченной региональной автономии.

С точки зрения неразрывной связи регионализма с идеей гражданского общества его нельзя полностью рассматривать в свете чисто управленческих отношений, т. е. только как стремление территориальных властей занять промежуточную позицию между центральным и местным уровнями управления. В организации промежуточного территориального уровня власти функции автономного регионального правительства, с одной стороны, и территориального представительства центра, ответственного за проведение на местах общегосударственной политики, - с другой, могут присутствовать в разных соотношениях. В значительной степени с преобладанием одной из этих функций связано различие между формами политической децентрализации власти (включая федерализм) и ее административной деконцентрацией.

Еще одним важнейшим признаком, позволяющим связывать направленность регионализма с практикой федеративного строительства, является территориальный принцип институционализации. Содержание понятия «регион» может раскрываться и конкретизироваться в различных институциональных формах (социальные связи, особая система права, политическая модель, культурное самосознание, наличие сложившейся региональной элиты и т. п.), но все они, так или иначе, имеют отчетливую территориальную «привязку», подчеркивающую их неразрывную связь с местом, регионом, определенным пространством. В основе всех устойчивых федеративных государственных систем лежит территориальный принцип организации, вне которого практически невозможно реализовать принцип разделения властей - один из главных принципов федерализма.

Проблема соотношения регионализма и федерализма не сводится только к выяснению различий между конституционным регионализмом и федеративным государственным устройством. Она касается также вопроса о том, как и в какой степени регионализм проявляется в особенностях политико-правовой конструкции действующих федераций и прежде всего как он влияет на реализацию такого существенного для федеративных систем принципа, как принцип автономии. Важным критерием, позволяющим определить место и роль регионализма в развитии федеративных государств, является природа целей и принципов, которые лежат в основе федеративной системы.

В тех случаях, когда строительство федерации происходит под определяющим влиянием доктрины конституционализма, требующей проведения политической децентрализации для создания близкого населению «минимального» государства, развития механизмов прямой и непосредственной демократии и создания наилучших условий для реализации индивидуальных политических прав и свобод, федеративная структура государства может в значительной степени не соответствовать естественно-географическим условиям регионализации страны.

В тех же случаях, когда образование федерации обусловлено необходимостью поиска возможности сосуществования государств, отличающихся значительным социально-экономическим, культурным, лингвистическим и конфессиональным многообразием, и является способом разрешения на территориальной основе возникающих в связи с этим конфликтов, федеративная структура в значительной степени формируется в соответствии с региональным разделением страны, что позволяет наполнить принцип автономии конкретным содержанием и эффективно защищать в рамках единого государства права и интересы конкретных меньшинств.

Федеративные системы, основываясь на политико-правовых началах конституционализма, тем не менее испытывают сильную зависимость от конкретных обстоятельств текущей региональной динамики и процедур согласования интересов между федеральным центром и субъектами федерации (регионами). Конкретные формы и пределы автономии, а также те или иные признаки фактического и правового неравенства в положении отдельных субъектов федерации являются отражением исторически сложившейся и постоянно меняющейся региональной структуры государства и прежде всего силы политического давления, которое отдельные регионы оказывают на федеральные органы власти.

Примером того является Россия, где с конца 1980-х годом подъем регионализма оказывал определяющее влияние на формирование федеративной системы. В этот период проблема соотношения между регионализмом и федерализмом вышла на первый план, приобретая форму вопроса о характере будущей федерации. В итоге отличительной чертой Российской Федерации стало то, что механизмы учета отдельных региональных особенностей субъектов Федерации (договоры о дополнительном разграничении полномочий), которые в других федерациях функционируют главным образом как неформальные средства необходимого согласования интересов, зафиксированы Конституцией Российской Федерации 1993 г. как составные элементы системы федеративных отношений.

В системе укрепления федеративных отношений заметное место заняли созданные в последнее десятилетие межрегиональные ассоциации, деятельность которых регулируется принятым в 1999 г. федеральным законом. После создания федеральных округов они стали взаимодействовать с полпредами Президента Российской Федерации. Нормативной основой их взаимодействия на данном этапе является утвержденное Указом Президента от 13 мая 2000 г. Положение. В нем, в частности, говорится о совместной разработке программ социально-экономического развития территорий в пределах федеральных округов (п. 6). Руководители субъектов Федерации высказывают мнение, чтобы в перспективе были пересмотрены границы федеральных округов в сторону их сближения с границами межрегиональных ассоциаций или сложившихся экономико-географических регионов.

Анализ международной практики федерализма и современного процесса реформирования территориального устройства Российской Федерации показывает, что в перспективе произойдет неизбежное укрупнение существующих ныне 89 субъектов и их преобразование в региональные образования с симметричным конституционно-правовым статусом. Можно предположить, что в дальнейшем отпадет надобность в федеральных округах и, соответственно, в двухступенчатом институте полномочного представителя Президента Российской Федерации (в округах и в субъектах Федерации).

На следующем этапе с целью построения ресурсно-экономических отношений между федеральными органами власти Федерации и органами власти субъектов целесообразно образовать 25-30 самостоятельных экономических регионов, которыми будут управлять совместно созданные органы. Губернаторы входящих в экономический регион субъектов Федерации могут сформировать экономический совет в качестве совещательного органа.

Таким образом двуединый процесс территориального преобразования и установления симметричного конституционного статуса субъектов Российской Федерации может пройти в несколько этапов. На первом этапе создается несколько крупных федеральных округов, на втором - до трех десятков экономических регионов, в которых сохранятся субъекты Федерации в существующих административно-территориальных границах. На третьем этапе произойдет укрупнение ныне существующих 89 субъектов Федерации, а затем - уменьшение их числа до трех десятков в административно-территориальных границах экономических регионов с новыми названиями и симметричным конституционным статусом. Субъектами Федерации станут равноправные регионы (с историко-географическими названиями), представляющие собой моно- и многонациональные сообщества, объединяющие ряд областей и национально-территориальных образований. В итоге будет создана прозрачная взаимосвязанная трехзвенная система управления: федеральный центр - субъекты федерации (регионы) - местное самоуправление (в том числе и национально-культурная автономия). Только при таких политико-правовой основе и территориальном устройстве станет возможным дальнейшее укрепление Российской Федерации.

Одним из важных условий эффективного функционирования федеративного государства является оптимальная организация субъектов федерации. В свое время отцы-основатели Американской федерации приняли Северо-западный ордонанс, регламентировавший порядок образования штатов и допуск их в союз. Ордонансом устанавливались минимальная численность населения субъекта федерации, единообразие политического устройства, равенство в правах и ряд других принципов.

Глава II. Особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ

.1 Конституционное равноправие субъектов и договорные отношения

. Конституция РФ 1993 г. внесла значительные изменения в российский федерализм и статус субъектов РФ.

Во-первых, провозглашено равноправие субъектов РФ друг с другом (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ) и равноправие всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Тем самым сделана попытка юридически ликвидировать деление субъектов РФ на различные группы, принадлежность к которым определяет объем полномочий. Такое деление существовало в советской федерации, его закрепили и три договора от 31 марта 1992 г. Деление субъектов Федерации в зависимости от объема правомочий известно многим зарубежным федерациям, юридически отражая фактические различия между ними. Идея равноправия субъектов РФ провозглашена в основном по политическим мотивам, но последовательно не реализована в конституционном праве. Даже юридически субъекты РФ продолжают делиться на различные группы (республики, области (края), автономные округа и т.д.), их правовой статус определяется различными нормативными актами (республики имеют собственные конституции, другие субъекты РФ не могут иметь конституций), есть различия и в правах субъектов РФ в зависимости от принадлежности к той или иной группе.

Во-вторых, республики утратили закрепленное в Федеративном договоре право на государственный суверенитет. Конституция исходит из идеи единства и неделимости суверенитета РФ, который распространяется на всю ее территорию.

В-третьих, Конституция, установив собственный приоритет в отношении договоров от 31 марта 1992 г., открыла правовые возможности передачи полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ и наоборот. Передача полномочий осуществляется путем заключения договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ. В настоящее время имеется более 40 таких договоров, на основе каждого из которых заключается по 10-20 соглашений.

Процесс этот вышел за рамки, дозволенные Конституцией РФ. Ряд актов (с Республиками Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкарской и др.) носит характер договоров не между органами власти, а между РФ и соответствующей республикой. Ст. 78 Конституции РФ допускает соглашения только о делегировании полномочий и только между органами исполнительной власти. Между тем договоры обычно выходят за эти рамки как по предмету (речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий, что неравнозначно делегированию полномочий), так и по кругу государственных органов (ряд договоров подписан Президентом РФ, который не входит в систему органов исполнительной власти). Договоры фактически корректируют конституционные положения о разграничении компетенции между РФ и субъектами РФ, что ведет к разрушению верховенства конституционного регулирования и эволюции конституционной федерации в договорную. Вследствие договоров и соглашений происходит дифференциация статуса конкретных субъектов РФ и дальнейший отход от идеи их равноправия.

Договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и конкретных субъектов РФ влекут изменения разграничения компетенции в основном в пользу субъектов РФ.

Так, Республика Татарстан (РТ) по договору от 15 февраля 1994 г. получила право устанавливать порядок прохождения альтернативной гражданской службы на территории республики гражданами, имеющими в соответствии с федеральным законом право на замену несения военной службы. Тем самым нарушается принцип равноправия граждан, одни из которых должны нести военную службу в соответствии с федеральным законом, а другие - альтернативную гражданскую службу на основании республиканских правил. Противоречит Конституции РФ право Татарстана осуществлять «помилование лиц, осужденных судами Республики Татарстан» (п. 5 ст. II Договора), так как право помилования осуществляет только Президент РФ (ст. 89 Конституции РФ). Проведение денежной политики, координация деятельности по вопросам геодезии, исчисления времени, координация управления общими энергосистемами, рядом видов транспорта и др. из предметов ведения РФ перешли по Договору в предметы совместного ведения РФ и РТ. В собственность РТ передана вся земля, в том числе и та, на которой размещаются воинские части и учреждения Вооруженных Сил РФ. Установлены большие льготы по налогам. В частности, акцизы на спирт, водку, ликеро-водочные изделия, акцизы за нефть и газ, плата за землю, доходы от приватизации в соответствии с Соглашением между Правительствами РФ и РТ полностью остаются в бюджете последней, что разрушает федеральную налоговую систему, увеличивает бюджетное бремя для других субъектов РФ.

В настоящее время следует признать по меньшей мере спорность идеи равноправия субъектов РФ, которая не реализуется, что ведет к увеличению разрыва между конституционно-правовым и фактическим статусом субъектов РФ. На конституционном уровне нужно признать различия в статусе субъектов РФ, многие из которых созданы без достаточных научных экономических, исторических и иных обоснований. Такое признание не означает отрицания равноправия народов Российской Федерации, которое реализуется прежде всего не через федерализм, а через права и свободы человека.

2.Республики в составе РФ имеют как общие особенности правового положения по сравнению с положением других субъектов РФ, так и индивидуальные особенности.

К числу общих особенностей относятся:

а) наличие народа республики, составляющего часть многонационального российского народа. Народ республики, как правило, также характеризуется как многонациональный (ст. 3 Конституции Республики Бурятия, ст. 4 Конституции Республики Дагестан и т.д.). В ряде республик (Татарстан, Калмыкия, Тыва и др.) нет указания на многонациональный состав народа республики. В Республике Коми многонациональный народ республики признается единственным источником государственной власти, а коми народ считается источником государственности (ст. 2 и 3 Конституции Республики Коми).

2.2 Конституционно-правовой статус республик в составе РФ

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находится 21 республика: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия - Хальмг-Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики.

Эти республики существенно отличаются друг от друга по размеру территории, численности населения и т. д. Например, территория Республики Бурятия составляет 351,3 тыс.кв.км, тогда как Республика Северная Осетия имеет территорию размером в 8 тыс.кв.км. Население Республики Башкортостан более чем в 5 раз превышает население Кабардино-Балкарской Республики и в 16 раз - население Республики Тыва. Однако эти различия не оказывают влияния ни на их место в составе Российской Федерации, ни на объем их полномочий. Таким образом, все эти республики имеют равный конституционно-правовой статус в составе Российской Федерации.

Республика в составе Российской Федерации - это демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 66) статус республики определяется федеральной конституцией и конституцией республики. Таким образом, Конституция Российской Федерации устанавливает конституционно-правовой характер взаимоотношений между федерацией и ее субъектами - республиками в составе Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что республика является государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации далее характеризуется тем, что каждая республика имеет свою территорию. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) устанавливает, что территория республики принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов. Пределы территории республики определяются государственной границей республики.

Республика имеет внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов Российской Федерации. Она может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от иностранных государств. Внешняя граница республики является вместе с тем государственной границей Российской Федерации. Она определяется международными договорами и соглашениями Российской Федерации с иностранными государствами.

Республика обладает территориальным верховенством. Ее территория является пространственным пределом ее власти. Высшие органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю территорию республики.

Территория республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации (ст. 38) могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов.

В конституции республики устанавливается порядок выражения такого согласия. Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ст. 60) изменение территории республики осуществляется путем референдума. При этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется также и тем, что каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, которая включает в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, с другими субъектами Российской Федерации, а также с зарубежными странами, акты о делегировании полномочий.

Каждая республика принимает свою Конституцию, которая законодательно закрепляет основы ее конституционного строя; права, свободы и обязанности человека и гражданина в республике; государственно-правовой статус республики; систему, принципы организации и деятельности, а также компетенцию законодательных, исполнительных и судебных органов республики и органов местного самоуправления.

Конституции республик принимаются ими самостоятельно. Они принимаются в порядке, определенном самой республикой и не нуждаются в последующем их утверждении высшими органами государственной власти Российской Федерации. Так, согласно Конституции (Основного закона) Республики Карелия (ст. 57) принятие Конституции Республики Карелия и внесение в нее изменений и дополнений относится к ведению Палаты Представителей Законодательного Собрания республики.

Республика самостоятельно разрабатывает и принимает также и другие республиканские нормативные правовые акты.

Законы республик, принятые в пределах их полномочий, на территории соответствующих республик обладают верховенством и обязательны к исполнению всеми юридическими и физическими лицами.

Являясь относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система входит в федеральную конституционно-правовую систему в качестве ее составной части. Поэтому конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, принятым в пределах полномочий Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в республике, действует федеральный закон.

Вместе с тем, в случае противоречия между федеральным законом, изданным вне пределов полномочий Российской Федерации, и нормативным правовым актом республики, действует нормативный правовой акт республики.

Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании

Российской Федерации. Она вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения федерации и республик.

В случае нарушения федеральными властями прерогатив республики в области нормотворческой деятельности она вправе обратиться за защитой своих интересов в Конституционный Суд Российской Федерации.

Республики в составе Российской Федерации самостоятельно определяют систему органов государственной власти республики в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации и законодательством республики.

Каждая республика имеет свой представительный и законодательный орган (парламент); главу исполнительной власти или главу республики (Президента); свое правительство; Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. Многие республики имеют также свой Конституционный Суд. Систему органов прокуратуры в республике возглавляет прокурор республики, подчиненный Генеральному прокурору Российской Федерации.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и республик федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти образуют в этих республиках единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В Москве при Президенте Российской Федерации имеются постоянные представительства республик в составе Российской Федерации, главной задачей которых является координация взаимодействия республиканских правительств с администрацией Президента Российской Федерации.

Важным компонентом конституционно-правового статуса республики в составе Российской Федерации является наличие республиканского гражданства. Каждая республика имеет свое гражданство, которое определяется республиканским законом.

В большинстве республик сохраняется принцип единого российского гражданства. Так, согласно Конституции Республики Бурятия (ст. 12), гражданин Республики Бурятия является одновременно гражданином Российской Федерации, а также может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с законодательством Российской Федерации или международными договорами Российской Федерации и Республики Бурятия. Таким образом, наличие гражданства Российской Федерации и гражданства республики в ее составе означает не двойное гражданство, а лишь два уровня единого гражданства.

Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации характеризуется наличием республиканской собственности. Она включает в себя землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, а также памятники истории и культуры и другие ценности национального достояния. Эти объекты используются в целях обеспечения материальных и духовных потребностей народов этих республик.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются законодательством Российской Федерации и законодательством республик в составе Российской Федерации. По взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти республик в составе Российской Федерации часть природных ресурсов может приобретать статус федеральных.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 68) республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с русским языком - государственным языком Российской Федерации.

Так, Конституцией Республики Коми (ст. 67) статус государственного предоставлен коми и русскому языкам; Конституцией Республики Бурятия (ст. 67) - бурятскому и русскому языкам; Степным Уложением (основным законом) Республики Калмыкия (ст. 18) - калмыцкому и русскому языкам и т.д.

Республики признают и гарантируют равные права всех национальных языков на их сохранение и развитие. Так, в Конституции Республики Бурятия (ст. 67) указывается: «Республика Бурятия гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития».

В местностях компактного проживания национальных групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований, наряду с государственными языками республик в составе Российской Федерации в официальных сферах общения может использоваться также язык населения данной местности.

Республики в составе Российской Федерации обладают международной правосубъектностью. Они вправе выступать в качестве участников международных отношений и внешнеэкономических связей, подписывать договоры и соглашения с иностранными государствами, открывать зарубежные представительства, участвовать в деятельности международных организаций. Так, Конституция Республики Башкортостан (ст. 74) устанавливает, что республика является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры и обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций.

Однако международная правосубъектность республик ограничена. Она не может противоречить Конституции и законам Российской Федерации, Федеративному договору. Ее международная деятельность координируется федеральными органами государственной власти совместно с республиками.

Наконец, одним из элементов конституционно-правового статуса республик является их право на государственную символику, включающую Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн, а также на столицу.

Каждая республика самостоятельно утверждает свой Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн - официальные символы государства, выражающие его самобытность и исторические традиции народов, населяющих эти республики, а также имеет столицу.

Так, согласно главе XVIII Конституции Республики Тыва ее Государственным гербом является изображение на голубом фоне всадника в национальной одежде, скачущего на лошади навстречу лучам восходящего солнца. В основании герба на традиционной ленте «кад» белого цвета надпись на тыва языке «Тыва». Всадник, лошадь, солнце и его лучи, надпись «Тыва» выполнены золотым (желтым) цветом. Изображение заключено в обрамление пятилепестковой формы с чередованием по контуру полос золотого (желтого), белого и золотого (желтого) цветов.

Государственный флаг Республики Тыва представляет собой голубое прямоугольное полотнище. Со стороны древка из верхнего и нижнего углов флага исходят наклонные белые и голубые полосы. Голубые полосы образуют при соединении одну полосу, проходящую вдоль длины флага по его середине. Параллельно с ней, сверху и снизу, проходят белые полосы. Условный треугольник, образованный белыми полосами, исходит из верхнего и нижнего углов флага и его левым краем, имеет золотой (желтый) цвет. Отношение ширины флага к его длине 1 . 2.

Республика Тыва, указывается в конституции, имеет Государственный гимн. Столицей Республики Тыва является город Кызыл. Статус столицы республики определяется законом Республики Тыва.

В Российской Федерации действует «Положение о ритуале совместного официального подъема Государственного флага Российской Федерации и государственных флагов республик в составе Российской Федерации». Согласно этому положению во время государственных и праздничных церемоний государственные флаги республик в составе Российской Федерации поднимаются над входом с парадной стороны зданий парламентов республик в составе Российской Федерации, органов народного представительства краев, областей, автономной области, автономных округов. Ритуал совместного официального подъема государственных флагов республик в составе Российской Федерации предусматривает установление их слева направо по отношению к наблюдателю, находящемуся лицом к передней стороне здания, в порядке расположения названий республик согласно русскому алфавиту.

Республики в составе Российской Федерации не вправе в одностороннем порядке изменять свой статус. Вместе с тем, статус республики не может быть изменен и без ее согласия. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 66) статус республики может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

В Конституциях некоторых республик определен порядок выражения согласия республики на изменение ее конституционно-правового статуса. Так, согласно Конституции Республики Тыва (ст. 1) изменение конституционно-правового статуса республики осуществляется на основе волеизъявления двух третей граждан республики, обладающих избирательным правом, и в соответствии с принятым соответствующим законом республики. В соответствии с Конституцией Республики Бурятия (ст. 60) изменение государственно-правового статуса республики осуществляется путем референдума. При этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе больше половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании.

Вместе с тем республики вправе самостоятельно решать вопрос о своем наименовании. Пользуясь этим правом, все республики за последние годы изменили свои наименования. Так, Республика Горный Алтай переименована в Республику Алтай, Калмыцкая Советская Социалистическая Республика - в Республику Калмыкию (Хальмг Тангч), Марийская Советская Республика - в Республику Марий Эл, Чувашская Советская Социалистическая Республика - в Чувашскую Республику - Чаваш республики, Якутская Советская Социалистическая Республика - в Республику Саха (Якутия) и т. д.

Конституция Российской Федерации, Федеративный договор и конституции республик в составе Российской Федерации определяют предметы ведения этих республик. Часть из них составляют предметы совместного ведения федерации и республик в ее составе. Эти вопросы решаются как федеральными, так и республиканскими государственными органами. Остальные - вопросы, относящиеся к ведению самих республик и, следовательно, находящиеся вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации, решаются самими республиками.

Предметы совместного ведения федерации и республик в ее составе можно разделить на три группы.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и республик в ее составе находятся прежде всего обеспечение соответствия конституций и законов республик Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение верховенства федерального закона в современной российской государственности играет особую роль, учитывая те центробежные тенденции, которые обнаружились в Российской Федерации в последние годы. Поэтому проведение в жизнь этого принципа - дело как самой федерации, так и всех ее субъектов, заинтересованных в ее сохранении и нормальном функционировании. Дело, разумеется, не в обеспечении копирования республиканским законодательством федерального. Речь идет о последовательном проведении в жизнь тех принципов, на которых базируются взаимоотношения федерации и ее субъектов, а также о приведении в соответствие с федеральным законодательством тех законодательных актов республик, которые были приняты под влиянием упомянутых центробежных сил.

В совместном ведении Российской Федерации и республик находятся также защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон. Вопросами совместного ведения Российской Федерации и республик в ее составе являются также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и республик относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Российская Федерация и республики совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.

В случае, если чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти Российской Федерации на территории республики, необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики. Если обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, затрагивают территорию только одной республики в составе Российской Федерации, чрезвычайное положение в этой республике может быть введено органами государственной власти этой республики с немедленным уведомлением Президента Российской Федерации и парламента Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральным законом.

Особую область совместного ведения Российской Федерации и республик составляют внешние сношения, где общей заботой Российской Федерации и находящихся в ее составе республик является координация международных и внешнеэкономических связей республик, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 76) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Правда, согласно Федеративному договору по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республики в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов. Однако в этой части Федеративный договор не действует, поскольку в соответствии с п. 1 Раздела второго Конституции Российской Федерации в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации.

Законопроекты по предметам совместного ведения, разработанные федеральными органами государственной власти, направляются республикам в составе Российской Федерации, соответствующие предложения которых рассматриваются федеральными органами государственной власти.

Согласно Договору Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 года органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан совместно осуществляется и целый ряд других полномочий.

В их число входят защита суверенитета и территориальной целостности; организация мобилизационной подготовки народного хозяйства, руководство разработкой и производством вооружений и военной техники на территории Республики Татарстан; вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также конверсии оборонной промышленности; общие и коллизионные вопросы гражданства; координация ценовой политики; образование фондов регионального развития; проведение денежной политики; управление объектами собственности Российской Федерации или Республики Татарстан, которые могут быть переданы в совместное управление с учетом заинтересованности по добровольному и взаимному согласию; координация деятельности по вопросам геодезии, метеорологической службы, исчисления времени.

В число совместно осуществляемых полномочий входят также создание общих фондов для финансирования совместных программ; координация управления общими фондами: энергетической системой, магистральным, железнодорожным, трубопроводным, воздушным и водным транспортом, связью, информационными системами; обеспечение режима беспрепятственного и беспошлинного передвижения транспорта, грузов и продукции по воздушным, морским, речным, железнодорожным и шоссейным путям, а также по трубопроводному транспорту; проведение общей политики в сфере занятости, миграционных процессов; подготовка национальных кадров для школ, учебных заведений, учреждений культуры, средств массовой информации и других учреждений и организаций; обеспечение дошкольных учреждений и учебных заведений литературой на родном языке; координация научных исследований в области истории, культуры народов и их языков; арбитраж; координация деятельности правоохранительных органов, взаимодействие органов безопасности, разработка и реализация ценовых программ по борьбе с преступностью; другие полномочия, устанавливаемые по взаимной договоренности.

Наряду с вопросами совместного ведения, имеется ряд вопросов, относящихся к исключительному ведению республик. Исключительные полномочия республик в составе Российской Федерации определены их конституциями на основе Конституции Российской Федерации и Федеративного договора. Они осуществляются республиканскими органами законодательной, исполнительной и судебной власти.

Например, согласно Конституции Бурятии (ст. 63) к исключительному ведению республики относится принятие Конституции республики, внесение в нее изменений и дополнений, контроль за ее соблюдением; законодательство республики; территория и административно-территориальное устройство республики; защита государственно-правового статуса республики; гражданство в республике; установление системы республиканских органов государственной власти, порядок их организации и деятельности, формирование государственных органов республики, обеспечение деятельности органов местного самоуправления; государственная служба республики; государственные награды и почетные звания республики.

Республика самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью, землей, недрами, лесами и водами, ведает охраной окружающей среды. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития республики.

Республика устанавливает и регулирует внешнеэкономические, а также научные и культурные связи с зарубежными странами, представительство в Международных организациях.

В ее ведение входят заключение Федеративного договора, межпарламентских и межправительственных договоров и соглашений, а также другие вопросы, отнесенные конституцией республики к ведению ее государственных органов.

Закрепленный в конституциях некоторых республик перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К полномочиям этих республик могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции Российской Федерации. Иначе говоря, республики в составе Российской Федерации самостоятельно осуществляют полномочия, не отнесенные Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором к ведению Федерации или к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти республики в составе Российской Федерации могут передать этим органам осуществление части своих полномочий. В свою очередь органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий.

2.3 Конституционно-правовой статус краев, областей, городов федерального значения

В составе Российской Федерации 6 краев, 49 областей и два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Они являются государственно-территориальными образованиями в составе Российской Федераций, которым в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации (ст. 65) придан статус субъектов Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус краев, областей и приравненных к ним городов федерального значения определяется Конституцией Российской Федерации (глава 3), Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов федерального значения; другими федеральными актами.

Являясь субъектами Российской Федерации, края, области и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения; организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления. Так, в Государственном Уставе Краснодарского края содержится: преамбула; разделы об основных принципах; о Краснодарском крае в составе Российской Федерации; об организации государственной власти; о законодательстве; о собственности и хозяйстве; о финансах и бюджетном устройстве; об административно-территориальном делении и местном самоуправлении; заключительные положения.

Края, области, города федерального значения располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их согласия.

Каждый край, область, город федерального значения образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции Российской Федерации, а также уставов края, области, города федерального значения.

Следует отметить, что если прежде органы власти краев, областей, городов республиканского значения относились законодательством к местным органам власти, то в настоящее время они к таковым не относятся, а являются органами государственной власти субъектов федерации.

Края, области, города федерального значения вправе иметь свою символику. Так, согласно Уставу Иркутской области (ст. 68), область имеет свой герб и флаг, утверждаемые Собранием области. Порядок использования официальной символики области определяется законом области.

Края, области, Москва и Санкт-Петербург являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации. Координация международных и внешнеполитических связей краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации совместно с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего края, области, города федерального значения согласно федеральному конституционному закону. В некоторых уставах краев и областей устанавливается порядок изменения их статуса. Так, согласно Государственному Уставу Краснодарского края (ст. 16), лишение края статуса субъекта Российской Федерации или придание ему статуса иного субъекта Российской Федерации возможно только на основе Конституции Российской Федерации и Федерального договора при условии одобрения соответствующего решения на краевом референдуме.

Конституция Российской Федерации обеспечивает участие представителей краев, областей, городов федерального значения в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от краев, областей и городов федерального значения избираются депутаты в Совет Федерации и в Государственную Думу. Представительные органы власти краев, областей и городов федерального значения обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, представительные органы и администрация края, области, города федерального значения вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проекты актов, принятие которых относится к компетенции Президента и Правительства Российской Федерации.

Края, области, имеют свои административные центры. Конституция Российской Федерации, Федеративный договор и уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения краев, областей и городов федерального значения. Они подразделяются на предметы совместного ведения федерации и ее субъектов - краев, областей и городов федерального значения и предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения.

Согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному договору в совместном ведении федерации и краев, областей и городов федерального значения в области государственного строительства находится обеспечение

соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов края, области, города федерального значения Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон.

Вопросами совместного ведения Российской Федерации и краев, областей и городов федерального значения является широкий круг вопросов законодательного регулирования, включающий административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

К совместному ведению Российской Федерации и краев, областей и городов федерального значения отнесены также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и краев, областей, городов федерального значения относятся вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются законами Российской Федерации и правовыми актами краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга определяется статус федеральных природных ресурсов.

Российская Федерация и края, области, города федерального значения совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий. Введение чрезвычайного положения на территории края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации с уведомлением органов власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 76) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая свои правовые акты.

Законопроекты по предметам совместного ведения направляются краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу для обсуждения и представления предложений.

Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей и городов федерального значения, осуществляются органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В их число в соответствии, например, с Государственным Уставом Краснодарского края (ст. 20) входят: принятие, изменение и дополнение Государственного Устава, законов и иных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти края, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов, исходя из общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации; разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических, экологических программ края; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами края; решение вопросов административно-территориального деления края, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и премий края; иные полномочия.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации. И наоборот, органы исполнительной власти фая, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Определенными особенностями характеризуется статус такого субъекта Российской Федерации, как Москва, являющаяся столицей Российской Федерации. Согласно Закону Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993 r. в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации органы государственной власти города Москвы:

предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилой фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги;

·обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий;

·участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы;

·участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города Москвы;

·согласовывают проект генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

Затраты города Москвы, связанные с осуществлением им функций столицы, полностью компенсируются за счет субвенций из республиканского бюджета Российской Федерации, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации.

Земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти Российской Федерации, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством Российской Федерации. Эти земельные участки в установленном законом порядке приобретаются федеральными органами государственной власти в федеральную собственность или предоставляются им в аренду в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы и программами развития отдельных городских территорий.

Здания, строения, сооружения и помещения, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов федерации в аренду в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В таком же порядке предоставляются в аренду находящиеся в собственности города Москвы здания, строения, сооружения и помещения дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации.

2.4 Конституционно-правовой статус автономной области, автономного округа

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов находятся. Еврейская автономная область; Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий автономные округа.

Еврейская автономная область является одной из форм национальной государственности народов Российской Федерации. Прежде она входила в состав Хабаровского края. В настоящее время в соответствии с Законом от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР она была выведена из состава края и включена в Российскую Федерацию непосредственно1.

Автономный округ - национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Он является формой национальной государственности малых народностей и этнографических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. До 1990г. автономные округа находились в составе краев или областей. Законом от 15 декабря 1990 г. автономным округам была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав федерации через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался Чукотский автономный округ, который в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. входит непосредственно в состав Российской Федерации.

Однако действующая Конституция Российской Федерации такой возможности не предусматривает. В ней указывается (ст. 66), что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. В ней также указывается (ст. 67), что границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Автономные округа обладают огромной территорией при небольшой численности населения.

Семь автономных округов имеют территорию от 181,5 тыс.кв.км (Ненецкий) до 860,2 тыс.кв.км (Таймырский), причем пять из них - более полумиллиона квадратных километров. В то же время только в одном из них, Ханты-Мансийском, население составляет более полумиллиона человек.

В каждом автономном округе проживает, как правило, несколько народностей. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе проживают ханты, манси, коми и ненцы; в Корякском - коряки, чукчи, ительмены и ламуты; в Чукотском - чукчи, эскимосы, эвены, коряки и юкагиры.

Конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации; другими федеральными актами.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 66) по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Кроме того, отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их право принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Устав в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором закрепляет за автономной областью, автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Автономная область, а также каждый автономный округ имеют свой административный центр.

Являясь субъектами Российской Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их согласия.

Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и автономной области или автономного округа в соответствии с федеральным конституционным законом.

Автономная область, автономные округа образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые функционируют на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного договора; уставов автономной области и автономных округов.

Действующая Конституция Российской Федерации обеспечивает непосредственное участие представителей автономии в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от автономий избираются депутаты в Совет Федерации и в Государственную Думу. Представительные органы власти автономной области и автономных округов пользуются правом законодательной инициативы в федеральном парламенте.

Автономная область и автономные округа являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, республиками в составе Российской Федерации, автономной областью, автономными округами в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей автономной области и автономных округов осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе краев или областей, определяются уставами этих краев, областей и уставами соответствующих автономных округов. Так, в Уставе Иркутской области (глава 6) указывается, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ находится в составе Российской Федерации, является ее субъектом и входит в Иркутскую область. Область строит свои взаимоотношения с этим автономным округом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, своим уставом, а также принятыми договорными обязательствами с учетом взаимных интересов. Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу гарантируется представительство в Собрании области. Органы государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по соглашению с органами государственной власти области могут передавать последним осуществление части своих полномочий. Законы области в части полномочий, переданных автономным округам в соответствии с двусторонними соглашениями, являются обязательными для исполнения на территории Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Конституция Российской Федерации и уставы автономной области и автономных округов определяют предметы ведения автономной области и автономных округов. Часть из них составляют предметы совместного ведения федерации и автономий в ее составе. Эти вопросы решаются как федеральными органами, так и органами автономной области и автономных округов. Вопросы, относящиеся к ведению самих автономий, и следовательно, находящиеся вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации, решаются ими самими.

К совместному ведению Российской Федерации и автономий в ее составе отнесен значительный круг вопросов законодательного регулирования. Это административное, административно-территориальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вопросами совместного ведения Российской Федерации и автономной области в ее составе в этой области являются также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат, установление общих принципов организации системы органов власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и автономий в ее составе относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются кодексами, законами Российской Федерации и правовыми актами автономной области, автономных округов. Статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти автономий в составе Российской Федерации с учетом необходимости сохранения и поддержания исторически сложившихся традиционных форм хозяйствования и использования природных ресурсов на соответствующих территориях.

Российская Федерация и автономии в ее составе совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры, защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.

Введение чрезвычайного положения на территории автономной области, автономных округов осуществляется федеральными органами государственной власти с уведомлением органов власти автономной области автономных округов.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 76) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Правда, согласно Федеративному договору по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти автономной области осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты, а органы государственной власти автономных округов осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, а также договорами с краями и областями, в состав которых входят автономные округа. Однако в этой части Федеративный договор не действует, поскольку в соответствии с п. 1 Раздела второго Конституции Российской Федерации в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации.

Законопроекты по предметам совместного ведения направляются федеральными органами государственной власти автономной области, автономным округам для обсуждения и представления ими своих предложений.

Все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономий, осуществляются органами государственной власти автономной области, автономных округов самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Они составляют исключительные полномочия органов государственной власти автономий.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти автономной области, автономных округов могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий. В свою очередь, органы исполнительной власти автономий в составе Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти также могут передать им осуществление части своих полномочий.

2.5 Способы разграничения компетенции между РФ и ее субъектами

1. Под компетенцией государства понимается круг предметов ведения и полномочий, благодаря которым реализуется государственный суверенитет. В федеративном государстве участие в реализации государственного суверенитета принимают и субъекты федерации. Поэтому проблемы компетенции в федеративных государствах осложняются, порождая много споров, противоречий. Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами - центральная проблема любой федерации.

Существует несколько схем разграничения полномочий. Первая сводится к тому, что власть союза конструируется как власть с перечисленными полномочиями, а все остальные полномочия - это власть субъектов федерации. Такая схема заложена в Конституцию США, в которой раздел 8 ст. 1, состоящий из 18 пунктов, содержит перечень вопросов, по которым Конгресс может издавать законы. Все остальные вопросы - полномочия штатов. Таким образом, власть союза - это власть с перечисленными полномочиями, а власть штатов вытекает из общего права. В случае конфликта, спора о компетенции суды общей юрисдикции дают толкование этого перечня, и если союз превысил свои полномочия, то акт признается недействительным. Теоретически эта схема ограничивает власть федерации. Практически же пункт 18 сформулирован таким образом, что дает возможность расширять компетенцию федерации. Верховный суд США сформулировал доктрину подразумеваемых полномочий. В соответствии с этой доктриной, скажем, ядерная энергетика, современные виды вооружений и другие области стали объектом регулирования со стороны союза, хотя, естественно, в Конституции XVIII в. это не могло быть закреплено.

Вторая схема заложена в Конституцию Федеративной Республики Германии. Основной закон ФРГ содержит перечень исключительных полномочий федерации и перечень полномочий конкурирующего законодательства. Ст. 71 - исключительная законодательная компетенция федерации. В эту сферу земли не могут вторгаться без прямого делегирования им полномочий со стороны федерации. В ст. 72 закреплена конкурирующая законодательная компетенция, где может законодательствовать и союз, и земли. При этом установлено, что федеральное право имеет перевес. Если федерация издает какой-то закон, то действующий закон земли должен быть изменен в соответствии с законом федерации. Компетенция земель - за пределами полномочий федерации.

Третья схема существует в Индии, в Конституции которой содержатся большие перечни трех сфер законодательной деятельности парламента: исключительные полномочия союза, исключительные полномочия штатов, сфера совместного или конкурирующего законодательства. Сама по себе схема уменьшает власть субъектов, которая очерчена позитивно, поэтому не оставляет возможности для ее расширения.

По Конституции РФ 1993 г. предметы ведения Федерации закреплены в ст. 71, а в ст. 72 закреплены предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации. В силу ст. 73 Конституции РФ субъекты Федерации вне пределов ведения РФ, очерченных в ст., 71 и 72, обладают всей полнотой государственной власти. Такой подход приближает схему разграничения компетенции к американской, но наличие двух перечней предметов ведения свидетельствует о решающем влиянии немецкой схемы.

Следует также дополнить указанную схему положениями о компетенции Федерации, которые содержатся в других статьях Конституции РФ (например, право денежной эмиссии - ч. 1 ст. 75 и др.).

Прежняя российская Конституция 1978 г. также предоставляла ряду субъектов всю полноту государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению РФ (ст. 78 Конституции РСФСР 1978 г.). Однако это правило распространялось только на республики в составе РФ. Компетенция Федерации очерчивалась путем перечисления предметов ведения федеральных органов государственной власти (ст. 72 и другие нормы). Такая схема разграничения полномочий теоретически повторяла американскую, давая большую власть республикам. Однако содержащийся до принятия Федеративного договора 1992 г. п. 16 ст. 72 Конституции РСФСР, предоставляя федерации право решения «других вопросов республиканского значения», позволял, по решению федеральных властей, придать вопросу такое значение и тем самым расширить федеральную компетенцию.

Действующая ныне схема разграничения компетенции между РФ и ее субъектами, как будет показано далее, корректируется договорами и соглашениями между федеральными и региональными органами власти.

. Предметы ведения Российской Федерации точнее было бы назвать предметами исключительного ведения РФ, так как они составляют только часть компетенции Федерации. Перечень предметов исключительного ведения РФ включает в себя 18 пунктов, которые можно дополнить другими положениями и разделить на ряд групп.

Сфера прав и свобод человека и гражданина. Федерация вправе и обязана регулировать права и свободы человека и гражданина, решать все вопросы гражданства Российской Федерации, регулировать и защищать права национальных меньшинств.

Федеральное регулирование прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств не исключает возможности их регулирования со стороны субъектов РФ, но только в тех случаях, когда такое регулирование направлено на расширение этих прав и свобод,' укрепление гарантии их реализации. С другой стороны, федеральное регулирование прав и свобод связано с обременением субъектов РФ обязанностями по соблюдению этих прав, что нередко предполагает материальные, финансовые и иные затраты из бюджетов субъектов РФ. Поэтому важно не просто перекладывать эти заботы на субъекты РФ, но и обеспечивать гарантии прав федеральными усилиями.

Следует обратить внимание, что защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств отнесена как к ведению РФ, так и к совместному ведению РФ и ее субъектов (см. п. «в» ст.71 и п.б» ст.72). Такой подход не способствует ясности в разграничении компетенции. Логичнее было бы эти вопросы включить только в один из названных перечней, точнее - во второй.

Нормы о правах национальных меньшинств дополняются положениями ст. 69 Конституции РФ, где продекларирована гарантированность прав коренных малочисленных народов (они проживают в основном на севере страны в автономных округах) в соответствии с общепринятыми нормами международного права и международными договорами РФ.

В части компетенции федерации по вопросам гражданства имеются две позиции. Первая заключается в том, что поскольку Конституция РФ относит к ведению РФ «гражданство в Российской Федерации», постольку все вопросы как федерального, так и республиканского гражданства есть предмет ведения РФ. Вторая позиция основана на признании за республиками права регулировать собственное гражданство, что имеет место на практике, но едва ли конституционно.

Федеральная Конституция и федеральное законодательство. Принятие федеральной Конституции, ее изменение и пересмотр находятся в исключительном ведении РФ. При этом следует подчеркнуть, что изменения Конституции могут затрагивать только ее ст. 65. Что касается поправок Конституции РФ, то согласно ст. 136 они составляют предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ. Таким образом, пересмотр действующей Конституции и принятие новой-предмет исключительного федерального ведения. Поэтому Федерация не может рассматриваться как вечная форма государственного устройства страны, которая длительное время была унитарным государством.

Федеральной прерогативой является контроль за соблюдением Конституции. Основным инструментом контроля выступает Конституционный Суд РФ. Поэтому порядок формирования Конституционного Суда, организация и деятельность определяются исключительно РФ. Субъекты федерации не могут претендовать на наличие каких-то полномочий в этом вопросе.

Сфера экономической жизни. Во всех странах государство присутствует в экономике. Оно является собственником. Конституция предусматривает федеральную собственность. Естественно, что государство управляет этой собственностью через Правительство, другие органы государственного управления.

Федерация определяет правовые основы единого рынка, финансовое и валютное законодательство, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные банки и т.д. В соответствии со ст. 75 только рубль является денежной единицей, которая может эмитироваться и обращаться на территории РФ. Ситуация, при которой доллар вытесняет рубль на внутреннем рынке, неконституционна. Только Федерация имеет право устанавливать федеральные налоги.

Предмет исключительного ведения РФ - таможенное регулирование. Оно включает в себя установление только федеральными законами, международными договорами и соглашениями РФ единых для всей территории страны таможенных тарифов на товары, продукцию и услуги, льгот по ним.

РФ определяет основы ценовой политики, принимает федеральный бюджет, устанавливает федеральные налоги и сборы.

Ряд производств и систем, имеющих общегосударственное значение, находятся в ведении РФ. Это относится к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, расщепляющимся материалам, федеральным системам транспорта, связи, информации, космической деятельности и др.

Государственное строительство. К предметам ведения РФ относятся: федеративное устройство и территория, установление и регулирование федеральных государственных органов, а также общих принципов организации государственных органов субъектов федерации, государственная граница, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, федеральная государственная служба.

Социально-культурное строительство. В этой сфере полномочия федерации небольшие: почти вся она «сброшена» на уровень субъектов. Жилье, значительная часть образования, культуры и т.д. переданы субъектам РФ. В ведении РФ находится установление основ федеральной политики и федеральных программ в данной сфере.

Оборона, безопасность и внешняя политика. Это традиционно предмет ведения федерации во всех странах, в том числе и у нас. Субъекты федерации не могут иметь свои вооруженные силы. (В Союзе ССР в период с 1944 по начало 60-х гг. была закрепленная в Конституции норма, в соответствии с которой союзные республики могли иметь свои воинские формирования. Создавались национальные воинские формирования во время войны.)

Только Федерация вправе заниматься вопросами оборонного производства, определения порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, производить ядовитые вещества, наркотические средства, устанавливать порядок их использования. Особая область федерального управления - - различные виды безопасности государства (конституционная, экономическая, экологическая и др.), внешняя разведка.

К числу иных предметов исключительного федерального ведения относятся установление различных стандартов и эталонов, исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, статистический и бухгалтерский учет, федеральные государственные награды и почетные звания.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

. Предметы совместного ведения - новелла конституционного разграничения компетенции, неизвестная прежнему конституционному праву. Они определены прежде всего в ст.72 Конституции РФ в виде перечня из 14 пунктов. По этим вопросам могут принимать законы и Федерация и субъекты, но федеральное право имеет приоритет: принятый ранее федерального закон субъекта Федерации должен быть приведен в соответствие с более поздним по времени федеральным законом по аналогичному предмету регулирования.

Федеральное законодательство по вопросам совместного ведения осуществляется на основе обязательного информирования субъектов о намерениях Федерации. Последняя должна в силу Федеративного договора присылать проекты законов в субъекты РФ.

В статье 3 Конституции РФ оговорены полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Тем самым подразумевается разграничение полномочий и по предметам совместного ведения. Таковое можно осуществлять с помощью текущего законодательства.

По ряду позиций сделать это юридически несложно. Например, разграничение государственной собственности есть определение ее пообъектного состава как соответственно федеральной собственности и собственности субъекта РФ. Включение режима пограничных зон в рассматриваемый перечень означает, что федеральные власти устанавливают правовое регулирование и организуют его исполнение, а субъект Федерации участвует в этой работе (например, делает представление об установлении пунктов пропуска через границу). Однако в большинстве случаев упомянутое разграничение маловероятно, что влечет споры о компетенции.

По своему содержанию предметы совместного ведения можно разделить на три группы:

а)сфера государственного строительства и защиты прав и
свобод (обеспечение соответствия региональных актов федеральным, кадры судебных и правоохранительных органов, административное, семейное и другое законодательство);
б)сфера экономической жизни (владение, пользование и
распоряжение землей, недрами, водными и другими природными
ресурсами, разграничение государственной собственности и др.);
в)сфера социально-культурной жизни (здравоохранение, образование, наука, культура и т.д.).
4. Компетенция субъектов РФ вытекает прежде всего из норм ст. 73, 71 и 72 Конституции РФ. Вне компетенции РФ субъекты РФ «обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73 Конституции РФ). Подчеркивание полноты, да еще и всей, в данном» случае представляется данью политике нежели отражением реальной ситуации. С учетом немалой компетенции РФ говорить без лукавства о всей полноте государственной власти субъектов РФ нельзя. Названная формула использовалась в Конституции РСФСР 1978 г. применительно к определению компетенции республик в составе РФ и воспринята действующей Конституцией РФ как свидетельство неизменности курса на укрепление самостоятельности субъектов РФ.

Компетенция субъектов РФ определяется включением в нее части предметов совместного ведения РФ и субъектов и иных полномочий, которые позитивно определяются прежде всего в конституциях и уставах субъектов РФ. Так, в ст. 15 Устава города Москвы перечислены предметы ведения города. Перечень состоит из 26 пунктов и не является закрытым. Среди предметов ведения города Москвы - типичные для любого субъекта РФ вопросы: принятие и изменение устава, законов и иных правовых актов города, контроль за их соблюдением, территориальное устройство, учет граждан, установление структуры и системы органов государственной власти города, их полномочий, собственность и бюджет города, городские налоги, сборы и пошлины, охрана общественного порядка, городские вопросы образования, науки, воспитания, культуры, труда и занятости, городские энергосистемы, системы транспорта, связи, жилищный фонд и Др.

Как столица РФ Москва имеет специальные полномочия, которые закреплены в законе «О статусе столицы Российской Федерации». Среди них право на компенсацию из федерального бюджета расходов в связи с осуществлением городом столичных функций, обязанность предоставления земельных участков, зданий, жилищного фонда, жилищно-коммунальных и транспортных услуг федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов РФ, дипломатическим представительствам иностранных государств в РФ, право установления городскими актами особенностей проведения массовых акций, въезда в Москву, движения транспорта, санитарно-эпидемиологических мер и др.

Конституционное право при определении компетенции субъектов РФ весьма робко устанавливает для них позитивные запреты. Один из нечастых примеров: ст. 74 Конституции РФ запрещено установление на территории РФ таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Запрет адресован как Федерации, так и субъектам РФ. В большинстве случаев запрет презюмируется, вытекает из факта отнесения такого либо иного вопроса к компетенции РФ. Так, из положения о том, что государственные займы выпускаются в порядке, определенном федеральным законом (ч.4 ст.75), вытекает запрет для субъектов РФ регулировать порядок выпуска государственных займов. Однако такой запрет позитивно не закреплен, а потому на практике не всегда соблюдается. Думается, совершенствование конституционно-правового регулирования компетенции субъектов РФ не может не привести к установлению позитивных запретов.

Глава III. Организация законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ

.1 Органы законодательной власти

А. Представительные (законодательные) органы власти республик в составе Российской Федерации

Представительными и законодательными органами республик в. составе Российской Федерации являются их парламенты, пришедшие на смену Верховным Советам этих республик. Именуемые в разных республиках по-разному (Народное Собрание, Государственное Собрание, Верховный Совет, Законодательное Собрание, Государственный Совет, Парламент и т. д.), все они являются представительными органами соответствующих республик, олицетворяющими парламентскую демократию в этих республиках, в условиях которой формирование политической воли их народов возлагается на народное представительство.

Вместе с тем все они являются законодательными органами соответствующих республик, обладающими полной и ничем не ограниченной в рамках своих полномочий компетенцией в сфере законодательства, означающей, что ни один закон республики в составе Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Будучи главным образом законодательными органами, парламенты республик в составе Российской Федерации осуществляют также определенные контрольные функции по отношению к исполнительной власти этих республик посредством утверждаемого ими бюджета, использования права отказывать в доверии правительству республики и т. д.

Парламент республики является единственным представительным органом всего народа соответствующей республики Исключением в этом смысле служит лишь Верховный Хурал (парламент) Республики Тува, который действует наряду с другим представительным органом республики - Великим Хуралом (съездом народа республики), являющимся согласно Конституции республики (ст. 6) органом всенародного волеизъявления, наделенным исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию республики. По всем другим вопросам Великий Хурал не вправе принимать каких-либо обязательных решений. Вместе с тем в соответствии с Конституцией республики (ст. 63) при принятии Верховным Хуралом решений по вопросам войны и мира требуются рекомендации Великого Хурала.

Парламенты республик в составе Российской Федерации избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года или на 5 лет. Их численный состав колеблется от 27 (Ингушетия и Калмыкия) до 250 депутатов (Татарстан). Порядок формирования и численный состав парламентов республик в составе Российской Федерации определяется конституциями этих республик и законами о выборах их парламентов.

Компетенция парламентов республик в составе Российской Федерации складывается из следующих основных групп полномочий: в области конституционного строительства; экономического и социально-культурного строительства, а также внешних сношений.

В области конституционного строительства парламенты республик в составе Российской Федерации принимают конституции и вносят в них изменения и дополнения; принимают законы, кодексы и вносят в них изменения и дополнения; осуществляют контроль за соблюдением и исполнением конституций и законов республик, единообразным применением законодательства; принимают решения по вопросам государственного устройства; решают вопросы об изменении границ республик; принимают решения о проведении республиканских референдумов; назначают выборы народных депутатов и глав республик; утверждают составы Центральных избирательных комиссий республик; дают согласие на персональные назначения Президентом Председателя Правительства и его членов; утверждают структуры органов исполнительной власти; дают согласие на назначение Прокурора республики Генеральным прокурором Российской Федерации; избирают Конституционный Суд республики; Верховный Суд республики, Высший Арбитражный Суд республики; назначают Председателя Национального банка республики по согласованию с Центральным банком Российской Федерации; принимают отставки, отстраняют от должности Президента республики; объявляют, продлевают и прекращают состояние чрезвычайного положения, а также утверждают или отменяют решения Президента республики о введении чрезвычайного положения; устанавливают государственные награды и почетные звания.

В области экономического и социально-культурного строительства парламенты республик в составе Российской Федерации определяют внутреннюю политику республик; утверждают перспективные государственные планы, важнейшие республиканские программы экономического и социального развития; обсуждают и принимают государственные бюджеты республик и осуществляют контроль за их исполнением.

В области внешних сношений парламенты республик в составе Российской Федерации определяют международные связи этих республик; ратифицируют и денонсируют международные договоры.

Надо сказать, что некоторые положения конституций республик в составе Российской Федерации, касающиеся компетенции парламентов этих республик, противоречат Конституции Российской Федерации. Так, в Конституции Башкортостана устанавливается, что его парламент определяет размер взносов в бюджет Российской Федерации, хотя согласно Конституции Российской Федерации (ст. 71) вопросы формирования федерального бюджета находятся в ведении Российской Федерации. В Конституции Тувы (ст. 78) указывается, что Верховный Хурал по представлению Президента принимает решения по вопросам войны и мира. Между тем Конституция Российской Федерации (ст. 71) относит эти вопросы к исключительному ведению Российской Федерации. Конституция Республики Саха (Якутия) предусматривает право Государственного Собрания республики ратифицировать законы и другие нормативные акты Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха, хотя из действующей Конституции Российской Федерации такая ратификация не вытекает.

Большинство республиканских парламентов являются однопалатными. Исключение составляют Государственное Собрание Башкортостана, Законодательное Собрание Карелии, парламент Кабардино-Балкарии, а также Государственное Собрание Республики Саха (Якутия), состоящие из двух палат.

Государственное Собрание Башкортостана состоит из Палаты представителей и Законодательной палаты. Палата представителей собирается по мере необходимости и состоит из депутатов, работающих на непостоянной основе. Законодательная палата - постоянно действующий орган, состоящий из депутатов, работающих на постоянной основе.

Законодательное Собрание Карелии состоит из Палаты Республики и Палаты представителей. В Палате Республики - депутаты, избранные по одномандатным избирательным округам. В Палате представителей - депутаты, избираемые по многомандатным избирательным округам по два депутата от каждого избирательного округа. Палата Республики работает на постоянной основе, а Палата представителей - на непостоянной.

Аналогичную структуру имеет парламент Кабардино-Балкарии, состоящий из Совета Республики и Совета представителей.

Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) имеет Палату Республики, которая состоит из депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам от каждого района, города республиканского подчинения; и Палату представителей, состоящую из депутатов, избираемых от территориальных округов в количестве, равном числу депутатов Палаты Республики. Если Палата представителей осуществляет свои полномочия на постоянной, профессиональной основе, то Палата Республики работает на непостоянной основе.

О том, как распределяются полномочия двухпалатных парламентов республики в составе Российской Федерации между их палатами, можно судить, в частности, по полномочиям палат Государственного Собрания Республики Саха (Якутия).

Согласно Закону Республики Саха (Якутия) «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» от 20 апреля 1994 г. к ведению Палаты Республики отнесено рассмотрение и принятие конституционных законов республики, государственного и республиканского бюджета, законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатой представителей; принятие решений по основным вопросам внутренней и внешней экономической, социальной и культурной политики республики, утверждение перспективных государственных проектов и программ; решение вопроса о доверии Правительству республики; принятие отставки, отрешение от должности Президента республики; утверждение структуры органов исполнительной власти республики; избрание судей Конституционного Суда республики, председателей Верховного и Высшего Арбитражного Судов республики; дача согласия Президенту республики на назначение и освобождение от должности Председателя Правительства республики и его заместителей, Председателя Национального банка, министра внутренних дел, министра финансов, министра внешних связей, директора департамента пенсионной службы, начальника государственной налоговой инспекции, председателя комитета по драгоценным металлам.

Палата Республики дает согласие на назначение Прокурора республики Саха Генеральным прокурором Российской Федерации, начальника службы контрразведки Федеральной службой контрразведки Российской Федерации; утверждает в должности председателя Контрольного комитета Государственного Собрания по представлению Палаты представителей; утверждает состав Центральной избирательной комиссии республики по выборам; изменяет статус и границы административно-территориальных единиц и населенных пунктов; вносит предложения в Федеральное Собрание Российской Федерации в порядке законодательной инициативы; рассматривает отдельные нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом и Правительством республики; осуществляет контроль за исполнением государственного и республиканского бюджета, финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов и камней, а также осуществляет контроль за исполнением закона республики; осуществляет и другие полномочия, предусмотренные законом.

Палата представителей разрабатывает и принимает законы республики по вопросам ее ведения; ратифицирует законы и акты Российской Федерации, отнесенные к совместному ведению; ратифицирует и денонсирует международные договоры и соглашения; принимает решения по текущим вопросам внутренней и внешней политики, экономического, социального и культурного развития республики; дает согласие на назначение и освобождение от должности руководителей государственных комитетов, кроме случаев, отнесенных к ведению Палаты Республики; представляет в Палату Республики на> утверждение в должности председателя Контрольного комитета Государственного Собрания, избирает судей районных (городских) народных судов, Верховного Суда; принимает и утверждает решения о приостановлении действия законов республики и Российской Федерации, постановлений, распоряжений и других актов правительства, ведомств и предприятий республики, федеральных органов и ведомств, противоречащих Федеративному договору, Конституции и законам Республики Саха (Якутия), ограничивающих суверенитет республики, ущемляющих права ее народа; вносит предложения в Федеральное Собрание России в порядке законодательной инициативы; принимает решения по вопросам введения, приостановления и прекращения чрезвычайного положения на территории республики; рассматривает отдельные нормативно-правовые акты, внесенные Президентом и Правительством республики; осуществляет контроль над расходной частью государственного, республиканского бюджетов, финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов и камней, а также контроль за исполнением законов республики; осуществляет толкование законов республики.

Своеобразной структурой отличается Верховный Совет Татарстана, который имеет в своем составе постоянно действующий законодательный и контрольный орган - Законодательное Собрание, насчитывающий 125 депутатов. Компетенция, порядок организации и деятельности Законодательного Собрания Верховного Совета определяются Конституцией Республики Татарстан и Законом о Законодательном Собрании Верховного Совета Республики Татарстан.

Порядок деятельности парламентов республик в составе Российской Федерации определяется конституциями этих республик, а также законами республик об их парламентах.

Парламенты или их палаты избирают председателей, которые руководят их деятельностью и ведают их внутренним распорядком. Парламенты избирают также заместителей председателя парламента (палаты), которые исполняют обязанности председателя в случаях его отсутствия, невозможности осуществления им своих обязанностей или по его поручению, а также другие обязанности в соответствии с Регламентом парламента.

Палаты некоторых парламентов (например, Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) практикуют избрание из своего состава постоянных секретарей палаты, ответственных за организацию ее работы.

Некоторые парламенты практикуют создание внутренних коллегиальных органов - президиумов парламента, на которые возлагается координация законотворческой и контрольной деятельности комитетов парламента и подготовка его пленарных заседаний. Например, Президиум Народного Собрания Дагестана включает председателя Народного Собрания, его заместителей и председателей комитетов Народного Собрания.

Парламенты республик в составе Российской Федерации работают в сессионном порядке. Сессии созываются по мере необходимости, но не реже двух раз в год. Заседания парламентов проводятся открыто. В случаях, предусмотренных регламентом, парламент вправе проводить закрытые заседания.

Парламенты (палаты) из числа депутатов образуют постоянные комитеты (комиссии). На них возлагается разработка и рассмотрение проектов законодательных и иных правовых актов; контроль за исполнением законов и иных решений парламента. Порядок их деятельности устанавливается парламентом. В необходимых случаях могут создаваться следственные, ревизионные и другие комиссии по вопросам, отнесенным к ведению парламента.

Кроме комитетов и комиссий, Народное Собрание Дагестана образует также Счетную палату для контроля за исполнением республиканского бюджета. В Государственном Собрании Республики Марий Эл имеется Экспертный совет.

Правовой статус депутата парламента определяется конституцией соответствующей республики, а также законами о статусе депутатов парламентов (например, Закон Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994г. «О статусе народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)»).

Согласно этим актам депутатом парламента может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, проживающий в республике определенное количество лет и имеющий право участвовать в выборах. Впрочем, такой набор условий избрания гражданина депутатом парламента характерен не для всех республик в составе Российской Федерации.

Депутаты парламентов обладают депутатской неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом в целях обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении депутатской неприкосновенности решается по представлению Прокурора республики ее парламентом.

Депутаты парламентов объединяются в депутатские фракции или группы с учетом их политических и профессиональных интересов. Полномочия депутатских фракций и групп, формы их участия в деятельности парламентов определяются регламентами парламентов.

Актами парламентов республик являются законы, постановления и иные решения, принимаемые парламентами в пределах их компетенции. Республиканское законодательство подробно регламентирует законодательную деятельность парламентов.

Согласно этому законодательству право законодательной инициативы принадлежит, как правило, Президенту республики, ее Правительству, депутатам парламента, постоянным комитетам (комиссиям), Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду республики. В отдельных республиках субъектами права законодательной инициативы выступают депутаты Федерального Собрания России от республики (Дагестан); республиканские органы политических партий и общественных объединений (Якутия); представительные органы власти районов и городов республиканского подчинения (Чувашия); представительные органы местного самоуправления (Карелия) и т. д.

Акты, принятые парламентом, подписывает его председатель (председатель палаты). Законы, принятые парламентом, направляются для подписания и опубликования Президенту республики или иному лицу, на которое возложена эта процедура (например, председателю Государственного Совета в Дагестане и т. п.).

Б. Представительные (законодательные) органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов

В соответствии с Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г., представительными (законодательными) органами власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются думы, собрания и т. д. этих субъектов федерации (например, Московская Государственная Дума; Законодательное Собрание Тверской области, Псковское областное собрание и т. д.). Они избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 2 года. Их численный состав не может превышать 50 депутатов (представителей). В рамках этой нормы конкретное число депутатов устанавливается самостоятельно соответствующим представительным (законодательным) органом субъекта Федерации. Часть этих депутатов (не более двух пятых от общего числа депутатов) может работать в составе представительного (законодательного) органа на платной основе.

Представительные (законодательные) органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов обладают значительными полномочиями. В сфере конституционного строительства они принимают уставы и другие законодательные акты, вносят в них изменения и дополнения, осуществляют контроль за исполнением законодательства; устанавливают административно-территориальное деление, решают вопросы изменения границ своей территории в соответствии с федеральным законодательством; утверждают по представлению главы администрации структуры органов исполнительной власти; регистрируют уставы органов местного самоуправления; назначают выборы в представительный (законодательный) орган, а. также органы местного самоуправления; утверждают состав региональной избирательной комиссии по выборам депутатов; признают полномочия депутатов представительного (законодательного) органа, а также их досрочное прекращение.

Они заслушивают ежегодные послания глав администраций о положении дел в регионе; выражают недоверие главе администрации; принимают его отставку по личному заявлению; принимают решение о проведении референдума и утверждают комиссию по проведению референдума; располагают правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании России; согласовывают назначение кадров судебных и правоохранительных органов региона; обладают правом обращения к Президенту Российской Федерации, в Конституционный Суд Российской Федерации и другие суды для разрешения споров в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; назначают и освобождают полномочных представителей законодательного органа региона; учреждают государственные награды, премии, почетные звания регионального уровня, принимают и устанавливают условия и порядок их присвоения; издают законы об уполномоченном по правам человека (гражданском правозащитнике), заслушивают ежегодные отчеты о его деятельности, а также его информацию и обращения, касающиеся реализации и защиты прав человека и гражданина; принимают решения, устанавливающие административную ответственность граждан и должностных лиц за исполнение законов и иных актов представительного (законодательного) органа соответствующего региона; устанавливают порядок деятельности политических партий и общественных объединений, их отделений на территории региона в соответствии с федеральным законодательством.

В сфере экономического и социального развития представительные (законодательные) органы регионов утверждают бюджет, принимают решения о введении или отмене налогов, сборов, пошлин и иных видов платежей, установление льгот и преимуществ по налогам и платежам в бюджет; регулируют условия размещения займов, облигаций, лотерей; утверждают программы государственного, экономического, социального, культурного и национального развития; регулируют порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных доходов региона, заслушивают отчеты об их исполнении; регулируют порядок приватизации, владения, пользования, распоряжения и управления объектами собственности; утверждают региональные программы приватизации объектов региональной и муниципальной собственности; осуществляют передачу региональной собственности в собственность местного самоуправления; регулируют порядок предоставления и изъятия земельных участков под объекты федерального, межрегионального и регионального значения, использования иных природных ресурсов, охраны объектов природы; регулируют в соответствии с федеральным законом вопросы охраны и использования объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятников истории и культуры, расположенных на территории соответствующего региона; предоставляют дотации, субвенции, займы из средств бюджета действующим органам местного самоуправления.

В области внешних сношений представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляют международные связи этих субъектов Российской Федерации, ратифицируют и денонсируют международные договоры и соглашения.

Порядок работы представительных (законодательных) органов власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов определяется их регламентами. Они избирают из своего состава председателей, которые руководят их работой и ведают их внутренним распорядком, а также заместителей председателей, которые исполняют обязанности председателей в случае их отсутствия, невозможности осуществления ими своих обязанностей или по их поручению, а также другие обязанности в соответствии с регламентом представительного (законодательного) органа.

Представительные (законодательные) органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются постоянно действующими органами и работают в сессионном порядке. Сессии созываются по мере необходимости, но не реже двух раз в год.

Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению представительных (законодательных) органов власти из числа их депутатов создаются постоянные и временные комиссии (комитеты). Структура, полномочия, порядок формирования и деятельности комиссий (комитетов) определяются представительными (законодательными) органами самостоятельно в принимаемых ими регламентах.

Законодательство края, области, города федерального, значения, автономной области, автономного округа составляют принятые в надлежащем порядке законодательные акты, действующие в полном соответствии с законодательством Российской Федерации в дополнении к нему или самостоятельно. Согласно уставам субъектов федерации в систему законодательства этих субъектов входят сами уставы, обладающие высшей юридической силой по отношению к иным* нормативным актам субъекта федерации; законы субъекта федерации; постановления главы правительства субъекта федерации, а также нормативные приказы руководителей структурных подразделений правительства субъекта федерации.

Законами субъектов федерации осуществляется первичное нормативное регулирование, необходимое для реализации субъектом федерации его полномочий, которые отнесены согласно Конституции Российской Федерации к совместному ведению с федеральными органами государственной власти.

Законодательство субъекта федерации, принятое в пределах компетенции этого субъекта, обязательно для исполнения всеми организациями, предприятиями, учреждениями и гражданами, находящимися на его территории.

3.2 Органы исполнительной власти РФ

А. Органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации

В систему органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации входят их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. В ряде республик эту систему возглавляет Президент (глава) республики (например, в Ингушетии), в других - правительство или его глава (например, в Карелии).

Правовой статус Президента республики в составе Российской Федерации определяется конституциями республик в составе Российской Федерации, а также законами этих республик о Президенте. Согласно этому законодательству в большинстве республик Президент избирается гражданами республики на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4-5 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд.

Президент не может быть депутатом представительных (законодательных) органов в республике, занимать какие-либо другие должности в государственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях, не может заниматься предпринимательской деятельностью и вести другую оплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанностей Президент приостанавливает членство в политических партиях и иных общественно-политических организациях.

В большинстве республик Президент является главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В этом качестве он выступает гарантом государственного суверенитета и территориальной целостности республики, соблюдения ее конституции и законов, а также принятых ею международных и межреспубликанских обязательств; представляет республику в ее отношениях с Российской Федерацией, входящими в состав СНГ государствами, а также в международных отношениях; обращается с посланиями к парламенту и народу; участвует в работе парламента; информирует парламент о важных вопросах внутренней и международной политики; обладает правом законодательной инициативы в парламенте республики; подписывает и обнародует законы, одобренные на референдуме; принимает отставку правительства с согласия парламента.

Президент участвует от имени республики в решении вопросов, относящихся к совместному ведению с Российской Федерацией; вводит чрезвычайное положение на территории республики или в отдельных ее регионах с последующим утверждением его парламентом; ведет переговоры, подписывает международные и межгосударственные договоры, в их рамках заключает соглашения; назначает торговых и иных представителей в иностранных государствах и международных организациях; разрешает вопросы гражданства; награждает государственными наградами и присваивает почетные звания республики.

Президент назначает с согласия парламента Председателя правительства; назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов и других ведомств республики, представляет в парламент для утверждения кандидатуры на должность председателей Верховного и Высшего Арбитражного Судов республики, назначает и освобождает от должности председателей и судей районных и городских судов; осуществляет общее руководство деятельностью правительства; обеспечивает взаимодействие возглавляемых им органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти; отменяет постановления и распоряжения правительства, акты министерств и ведомств, других подведомственных ему органов исполнительной власти; приостанавливает действие актов местной администрации в случае противоречия их конституции и законам республики» а также актам Президента.

Президент представляет парламенту проект бюджета республики, распоряжается средствами президентского фонда; осуществляет иные полномочия, предусмотренные конституцией и законами республики.

В ряде республик Президент наделен правом роспуска парламента (Калмыкия, Тува и др.). В некоторых республиках (Башкортостан, Бурятия и др.) он пользуется правом «отлагательного вето».

Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики. Акты Президента имеют подзаконный характер.

Следует отметить, что некоторые конституции республик в составе Российской Федерации наделяют Президентов этих республик полномочиями, выходящими за рамки полномочий этих республик. Так, согласно Конституции Республики Саха (Якутия) Президент этой республики располагает правом определять порядок образования территориальных воинских и иных формирований, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации все такого рода вопросы входят в число исключительных полномочий Российской Федерации.

Законодательство республики в составе Российской Федерации допускает досрочное прекращение полномочий Президента в случае его добровольной отставки, отрешения от должности, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

Наряду с единоличным главой государства в практике государственного строительства республик в составе Российской Федерации встречается и коллегиальный глава государства. Им является Государственный совет Дагестана, возглавляющий в республике исполнительную власть. В его состав входят его председатель, председатель правительства республики и другие лица, избранные Конституционным Собранием Республики Дагестан.

Важную роль в системе исполнительной власти республик в составе Российской Федерации играют правительства этих республик, являющиеся исполнительными и распорядительными органами государственной власти.

Законодательство республик в составе Российской Федерации предусматривает различный порядок формирования правительств этих республик. Так, в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан (ст. 101) кабинет Министров республики формируется Президентом республики. Премьер-министр республики назначается Президентом республики с согласия Государственного Собрания (парламента) республики. Заместители премьер-министра, министры, председатели государственных комитетов и руководители ведомств республики назначаются и освобождаются от должности Президентом республики по представлению премьер-министра республики. По представлению премьер-министра республики Президент может включать в состав правительства республики руководителей других органов и организаций республики.

Согласно Конституции Республики Карелия (ст.ст. 66, 68) Председатель правительства республики избирается населением республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года. Он представляет на утверждение Законодательного Собрания (парламента) республики структуру исполнительной власти республики, назначает руководителей республиканских органов государственного управления (министров, председателей комитетов, руководителей ведомств и других должностных лиц), за исключением министра финансов, министра безопасности, министра внутренних дел. Эти министры назначаются Председателем правительства с согласия большинства избранных депутатов Палаты Республики Законодательного Собрания Карелии. Председатель правительства освобождает от должности руководителей и других должностных лиц республиканских органов государственного управления. Он формирует из числа руководителей республиканских органов государственного управления Правительство республики, определяет порядок его деятельности, назначает из его состава с согласия большинства избранных депутатов Законодательного Собрания заместителя Председателя правительства.

Правительство республики в составе Российской Федерации решает вопросы государственного управления, отнесенные к ведению республики, поскольку они не входят согласно конституции и законам республики в ведение Президента и парламента республики.

В пределах своих полномочий Правительство республики осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности для формирования и реализации регулирующих механизмов рыночной экономики; принимает меры по укреплению денежной и кредитной системы, проведению единой политики цен, обеспечению гарантий законодательно установленного минимального уровня оплаты труда и социального обеспечения.

Правительство организует разработку и исполнение государственного бюджета республика, а также прогнозов экономического и социального развития республики и важнейших республиканских программ; определяет объем и порядок поставок продукции (товаров) для государственных нужд; осуществляет меры по развитию науки, техники и технологии, рациональному использованию, охране и воспроизводству природных ресурсов. Осуществляя единую государственную политику, оно координирует разработку и реализацию государственных программ, направленных на сохранение и развитие культурных ценностей народов республики, удовлетворение культурных потребностей граждан, обеспечение и защиту конституционного права граждан на образование, преемственность и разнообразие форм образования, организацию охраны здравоохранения, обеспечение поддержки наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан, обеспечение устойчивого функционирования государственной службы занятости и рациональное использование трудовых ресурсов; осуществляет меры по защите интересов республики, охране общественного порядка, обеспечению и защите прав и свобод граждан; принимает меры по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности; осуществляет руководство в области отношений республики с другими государствами, а также руководство органами государственного управления.

Правительство может осуществлять и другие полномочия, предусмотренные конституцией и законами республики.

В большинстве республик в составе Российской Федерации Правительство ответственно перед Президентом и парламентом.

Правительства республик в составе Российской Федерации во исполнение законов этих республик и других решений их парламентов, указов и распоряжений Президентов республик, а также законов Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации издают постановления и распоряжения и контролируют их исполнение.

Структура Правительства, компетенция, порядок деятельности и отношения Правительства с другими государственными органами республик в составе Российской Федерации, с государственными органами Российской Федерации, других субъектов Федерации определяются Законом о Правительстве республики.

Правительство республики в составе Российской Федерации объединяет и направляет работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов.

Министерства, государственные комитеты и другие органы государственного управления республик руководят порученными им отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление, подчиняясь Правительству и, как правило, Президенту республики. Министерства, государственные комитеты и другие органы государственного управления республик несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер и отраслей управления.

Б. Органы исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов

В соответствии с Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993г., органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Руководство деятельностью администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (администрация, правительство и т. п.) и его главы устанавливается с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующим представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации.

Согласно Положению о главе администрации области, автономного округа Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994г., глава администрации является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.

Глава администрации, если он не занял эту должности в результате всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании, назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Освобождение от должности главы администрации производится также в случаях: письменного заявления об отставке; утраты гражданства Российской Федерации; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося главой администрации; признания гражданина, являющегося главой администрации, недееспособным решением суда, вступившим в законную силу.

Глава администрации обязан подать в отставку в случае избрания его депутатом представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также при выполнении им любой иной оплачиваемой работы, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности.

Глава администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа является членом постоянно действующего координационно-консультативного Совета глав администраций при Президенте Российской Федерации.

Глава администрации в целях социального и экономического развития соответствующей территории, в интересах ее населения взаимодействует с органами представительной (законодательной) власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с принципом разделения властей и осуществляет свои функции самостоятельно в пределах своей компетенции.

Он обладает правом законодательной инициативы в представительном (законодательном) органе края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Проекты законодательных (правовых) актов, внесенные главой администрации, рассматриваются представительным (законодательным) органом в первоочередном порядке.

Глава администрации подписывает и обнародует законы, принятые представительным (законодательным) органом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Законы могут быть до истечения срока, установленного для их подписания, возвращены главой администрации в законодательный орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон принят в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов соответствующего представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации, глава администрации обязан его подписать в установленном порядке.

Глава администрации вправе опротестовать решение представительного (законодательного) органа в судебном порядке. Действие решения в этом случае приостанавливается до его повторного рассмотрения.

Представительный (законодательный) орган вправе обратиться к главе администрации с предложением о внесении изменений и дополнений в акты органов исполнительной власти или их отмене в случае противоречия указанных актов законам края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Представительный (законодательный) орган власти вправе заслушать главу администрации по вопросам исполнения законов края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития соответствующей территории.

Глава администрации входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Глава администрации подчиняется Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Глава администрации действует самостоятельно в пределах своей компетенции, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта федерации, по вопросам, связанным с отдельными полномочиями федеральных органов исполнительной власти, делегированными органами исполнительной власти субъекта

Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации; с полномочиями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также с полномочиями органов исполнительной власти субъектов федерации по иным предметам ведения, не отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Глава администрации вправе вносить проекты постановлений Правительства Российской Федерации, которые подлежат обязательному рассмотрению Правительством Российской Федерации.

В случаях осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти ее субъектов, глава администрации вправе согласовывать решения об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономного округа и назначении соответствующих должностных лиц; вносить предложения по вопросам деятельности этих органов на рассмотрение Правительства Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов глава администрации самостоятельно руководит органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации и определяет основные направления его деятельности.

Глава администрации взаимодействует с органами местного самоуправления и содействует их развитию и укреплению.

Споры и конфликты главы администрации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления разрешаются посредством согласительных процедур, создания паритетных комиссий или в судебном порядке.

В своей деятельности глава администрации руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, уставами и законодательством края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Глава администрации обладает следующими основными полномочиями. Он представляет интересы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектами Российской Федерации, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств и подписывать необходимые документы.

Глава администрации разрабатывает и представляет на утверждение представительного (законодательного) органа края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа бюджет и обеспечивает его исполнение. Он формирует органы исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с законодательством края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа; назначает на должность и освобождает от должности глав администрации городов и районов, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, они не отнесены к органам местного самоуправления.

Глава администрации решает вопросы о представительстве органов исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа при Президенте Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации и органах исполнительной власти других субъектов федерации. Он осуществляет иные полномочия, установленные законодательством.

При осуществлении своих полномочий глава администрации принимает постановления и распоряжения, которые вступают в силу с момента их опубликования, если иное не определено в самом акте. Они обязательны для исполнения на всей территории соответствующего края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.

Глава администрации имеет право получать ответы на свои обращения к Президенту и членам Правительства Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти не позднее чем через месяц со дня получения ими соответствующего обращения.

Глава администрации обеспечивается документами, информационными и справочными материалами, официально распространяемыми палатами Федерального Собрания, Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным Судами Российской Федерации, иными государственными органами и общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами. При обращении главы администрации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации их руководители обеспечивают главу администрации по вопросам, связанным с его компетенцией, консультациями специалистов, безотлагательно представляют необходимую информацию и документы независимо от степени их секретности в соответствии с федеральным законодательством о государственной тайне.

Глава администрации несет ответственность за деятельность руководимого им органа исполнительной власти.

Глава соответствующей администрации (правительства) формирует состав администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Эта администрация разрабатывает и представляет на утверждение представительному (законодательному) органу края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа бюджет и обеспечивает его исполнение; распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа; разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, культурой, социальной политикой. Она осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).

Администрация осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее

Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации и правовыми (законодательными) актами представительных (законодательных) органов края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Помимо администрации, в систему органов исполнительной власти входят отраслевые и территориальные органы управления и иные органы, создаваемые главой администрации, который самостоятельно определяет компетенцию и утверждает положение об этих органах.

Заключение

В заключении сформулируем основные тезисы работы.

Итак, на основании изученного материала можно кратко изложить принципы демократического государства.

Государственный суверенитет - признак государства, выражающийся в верховенстве и независимости государственной власти на всей своей территории, а также в международных отношениях.

Суверенитет Российской Федерации закреплен в ст. 4 Конституции РФ. Федерация представляет собой одну из форм государственного устройства. Форма государственного устройства - это территориальная организация государственной власти, соотношение государства как целого с его частями. Различаются две основные формы государственного устройства: унитарное государство и федеративное государство.

Форма правления - категория, выражающая способ организации верховной государственной власти, порядок образования и срок полномочий ее органов, их взаимодействия между собой и населением, степень участия населения в их формировании. Различают две основные формы правления - монархию и республику.

Правовое государство - такой способ организации государства, при котором оно подчинено праву, а главной целью его деятельности является обеспечение прав и свобод человека.

Принцип социального государства закреплен в ст. 7 Конституции РФ. Назначение социального государства, согласно Конституции РФ, состоит в проведении политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Смысл принципа социального государства состоит в том, что оно стремится к некоторому уравнению людей в их социальном положении за счет перераспределения государственных доходов (прежде всего, поступлений от налогов), сглаживанию негативного эффекта от имеющегося в обществе социального расслоения.

Конституция РФ в ст. 14 объявляет Российскую Федерацию светским государством. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Принцип разделения властей является одной из основных характеристик правового государства и выступает в качестве гарантии реализации принципа приоритета человека, его прав и свобод как высшей ценности.

Конституция РФ закрепляет принцип экономической свободы (рыночной экономики) в государстве как основы конституционного строя. В закреплении этого принципа видна либеральная направленность российской Конституции в отличие от прежних конституций советского периода. Принцип идеологического и политического многообразия (ст. 13 Конституции РФ) - одна из важнейших сторон закрепленного в Конституции РФ демократического характера Российского государства. Статья 12 Конституции РФ закрепляет, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

С принципом демократического государства тесно связаны и являются его проявлениями другие принципы, возведенные Конституцией Российской Федерации в основы конституционного строя: разделение властей, идеологическое и политическое многообразие, наличие наряду с системой государственной власти системы местного самоуправления.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)

. Баглай М.В. Конституционное право российское право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. Изд. группа: ИНФРА. М-НОРМА, 2009 г.

. Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 1995.

. Козлова С.Е., Кутафин О.П. Конституционное право Российской Федерации. М.: 2008 г.

. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Карповича В.Д.)

. Конституционный строй России. Вып. III / Отв. ред. А.Е. Козлов. М.,1996.

. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Окунькова Л.А.) 2009.

. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М., 1994.

. Становление новой Российской государственности: реальность и перспективы (Открытый доклад). М., 2006.

. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: Введение в теорию. М., 1993.

. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство: Учебное пособие для вузов. М., 2008.