Ижевск - промышленный центр Удмуртской Республики. Здесь проживает 40,0 процентов всего населения Удмуртской Республики. На городских предприятиях производится более половины всей промышленной продукции республики, а розничный товарооборот составляет более 55 процентов от республиканского показателя. Предприятия и организации Ижевска являются основными налогоплательщиками в бюджет Удмуртской Республики, поскольку доля Ижевска в валовом доходе от реализации продукции (работ, услуг) составляет более 77 процентов. Промышленники и коммерсанты г. Ижевска в силу сложившихся экономических связей ведут активную экономическую деятельность со всеми регионами России, странами СНГ, в ближнем и дальнем зарубежье.

Предприятия города имеют большой потенциал, который в последние годы реализуется в росте объемов поставок машиностроительной продукции.

Основные объемы (более 90 %) промышленной продукции производятся на крупных и средних предприятиях города. Основными товаропроизводителями являются более 50 крупных предприятий. Несмотря на то, что в последнее десятилетие происходило бурное развитие предприятий малого и среднего бизнеса, в производственной сфере их влияние до сих пор остается незначительным.

Экономической базой развития Ижевска на протяжении всей его истории со дня основания была и остается промышленность с преобладанием в ней энергоемких отраслей – машиностроения и металлургии, которые занимают более 70 % в общей структуре промышленности. В последней трети 20-го века интенсивно развивается электроника. Сегодня в основе промышленного комплекса Ижевска находятся 50 крупных предприятий машиностроения, металлургии, приборостроения, электроники, химии. Среди них: ОАО "Ижсталь", ОАО "Ижмаш", ГУП “Ижевский механический завод”, ФГУП "Ижевский электромеханический завод “Купол”", ОАО "Ижевский мотозавод "Аксион-Холдинг", ОАО "Ижнефтемаш", ОАО "Буммаш", ОАО "Ижевский подшипниковый завод", ОАО "Ижевский радиозавод", ОАО "Ижевский завод пластмасс" и ряд других.

Оборудование для промышленности и сельского хозяйства, станки с ЧПУ, редукторы, подшипники, автомобили, мотоциклы и мотоблоки, все виды стрелкового оружия, металл и металлопрокат, сложные системы ПВО и космической связи, электронное оборудование, медицинская и бытовая техника, изделия из пластмасс - далеко не полный перечень продукции предприятий города.

Благодаря развитию высокотехнологичных производств Ижевск обладает мощным интеллектуальным и научно-техническим потенциалом.  Доля государственной собственности в промышленных предприятиях города составляет менее 25 процентов.

Местное самоуправление в г. Ижевске – это система организации деятельности населения города для самостоятельного решения под свою ответственность вопросов местного значения. В ведении муниципального образования г. Ижевска находятся вопросы городского значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы городского самоуправления.

Одним из первых в России Ижевск встал на путь развития системы местного самоуправления. В 1993 году принят Устав муниципального образования, в 1996 году утвержден Герб города Ижевска. В 1994 году состоялись первые всенародные выборы депутатов Городской Думы и Главы местного самоуправления – мэра города Ижевска.

В настоящий момент представительная ветвь власти в Ижевске представлена 30 депутатами Городской Думы, осуществляющими свою депутатскую деятельность на неосвобожденной основе. В рамках Думы работают пять постоянных комиссий: по экономике и бюджету, по городскому хозяйству, по местному самоуправлению, по социальным вопросам и по экологии и защите прав потребителей. Работу Думы возглавляет Председатель, избираемый из числа депутатов на первой сессии вновь избранного состава Думы.

Исполнительная ветвь власти представлена Администрацией города, а также администрациями пяти административных районов города.

Структура местного самоуправления г. Ижевска представлена на рис.1.

Рис.1. Структура местного самоуправления г. Ижевска

Городское самоуправление осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Конституции Удмуртской Республики, действующего законодательства, Устава, решений Городской думы и постановлений Главы городского самоуправления - мэра города.

Муниципальное образование "город Ижевск" – городское поселение «город Ижевск», в пределах которого осуществляется городское самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборный (представительный) орган городского самоуправления - Городская дума.  Муниципальное образование “город Ижевск” не имеет внутригородских муниципальных образований.

Город Ижевск на основании Конституции Удмуртской Республики является столицей Удмуртской Республики.  Статус города Ижевска, как столицы Удмуртской Республики определяется законом Удмуртской Республики.

Город Ижевск имеет свой герб и флаг.  В целях сохранения исторических традиций и самобытного развития города Ижевска, устанавливается городской праздник - День города, который проводится ежегодно 12 июня.

Жители города Ижевска имеют право участвовать в городском самоуправлении как непосредственно путем прямого волеизъявления, так и через своих представителей (выборные органы и должностных лиц городского самоуправления).

В структуру органов городского самоуправления входят:

-   Глава городского самоуправления - мэр города Ижевска;

-   представительный орган городского самоуправления - Городская дума;

-   исполнительный орган городского самоуправления - Администрация города и входящие в ее состав администрации районов в городе, иные исполнительные органы.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Удмуртской Республики и органами городского самоуправления определяется действующим законодательством.

Глава городского самоуправления – мэр города Ижевска является главой муниципального образования “город Ижевск” - главным должностным лицом в городе Ижевске. Наименование “Глава городского самоуправления – мэр города Ижевска” равнозначно наименованию “Мэр города Ижевска”.

Администрация города является исполнительным органом городского самоуправления, наделенная Уставом элементами юридического лица. Администрация города как исполнительный орган городского самоуправления наделяется полномочиями действующим законодательством, настоящим Уставом и в рамках установленной компетенции вступает в гражданско – правовые отношения. Ущерб, причиненный деятельностью Администрации города, возмещается за счет казны муниципального образования.

Администрация города осуществляет комплексное социально-экономическое развитие города; управляет муниципальной собственностью; составляет проект бюджета и исполняет бюджет; организует исполнение действующего законодательства по вопросам городского самоуправления, в том числе местных нормативных актов. Финансирование Администрации города осуществляется за счет средств городского бюджета.

Администрация города состоит из территориальных структурных подразделений, управлений, комитетов и отделов, обеспечивающих осуществление полномочий Администрации города.

Вице-мэры являются первыми заместителями Мэра города по его полномочиям Главы Администрации города. Вице-мэры, руководители территориальных структурных подразделений Администрации города в пределах своей компетенции, издают постановления, а по внутриорганизационным вопросам деятельности Администрации  города и территориальных структурных подразделений, Администраций районов города соответственно - распоряжения, вступающие в силу с момента их издания или в срок, указанный в самих правовых актах.

В целях обсуждения проблем развития города при Администрации города создается совещательный орган под руководством Мэра города - Коллегия.   Положение и состав членов Коллегии утверждается Мэром города.  Решения Коллегии Администрации города носят рекомендательный характер.

В соответствии с законами «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» и «О выборах в органы местного самоуправления» 10 апреля 1994 года проведены выборы представительных органов местного самоуправления, глав администраций и глав местного самоуправления во всех районах и городах Республики. Представительный орган города Ижевска – Городская Дума – состоит из 30 депутатов. Исполнительный орган – Администрация города и входящие в ее состав администрации районов в городе, иные исполнительные органы. Глава городского самоуправления – Мэр Ижевска, избранный всенародно и руководит Администрацией города.

Муниципальное образование «город Ижевск» - городское поселение «город Ижевск», в пределах которого осуществляется городское самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборный (представительный) орган городского самоуправления – Городская Дума.

В соответствии с Уставом города Ижевска (ст. 66)[20] экономическую основу городского самоуправления города Ижевска составляют муниципальная собственность города Ижевска, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам городского самоуправления города Ижевска, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения города Ижевска.

В состав муниципальной собственности входят средства бюджета города Ижевска, целевые бюджетные и внебюджетные фонды, ценные бумаги, имущество органов городского самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные унитарные предприятия и учреждения, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, другое муниципальное движимое и недвижимое имущество (ст. 67).[21]

В соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» (ст. 28)[22] население муниципального образования, органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Удмуртской Республики.

Полномочия по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью города Ижевска органы самоуправления осуществляют в порядке, утвержденном Городской Думой.

Финансовую основу городского самоуправления составляют средства бюджета города Ижевска и целевых фондов, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам городского самоуправления и другие финансовые средства (ст. 74).[23]

Органы городского самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют  бюджет города, осуществляет контроль за его исполнением, а также за использованием средств бюджета города.

Местные налоги и сборы устанавливаются Городской Думой в соответствии с действующим законодательством.

Администрация города, в порядке, определяемой Городской Думой, вправе в соответствии с действующим законодательством выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, предоставлять субсидии, субвенции, бюджетные инвестиции.

Отличительные признаки города – высокая плотность населения и концентрация производства – чрезвычайно обостряют проблему загрязнения окружающей среды. Население, проживающее в городе Ижевске, образует городское сообщество. Численность населения по состоянию на 1 января 2003 года составляет 645 тысяч человек. По этому показателю Ижевск относится к крупным городам.[24]

Состав населения города Ижевска многонационален. Преобладают в национальном составе населения города русские – 69,4 %; удмуртов – 17,2 %; татар – 9,6 %; 3,8 % - составляют представители более чем 100 различных национальностей.[25]

Город Ижевск, как столица Удмуртской Республики, должен обладать развитой инфраструктурой рынка: достаточным количеством финансовых и страховых организаций, развитой инфраструктурой торговли, бытового обслуживания и общественного питания. В настоящее время инфраструктура рынка в полной мере не соответствует статусу Ижевска как столицы Республики. К примеру, на предприятиях торговли и общественного питания в Ижевске трудится 5,3 % занятых в городе, аналогичный показатель по Российской Федерации – 14,5 %.[26]

Уровень жизни населения характеризуется уровнем доходов населения, его покупательской способностью, уровнем обеспеченности населения жильем, услугами учреждений здравоохранения, образования, культуры и другими услугами. Основным источником доходов населения является заработная плата. В структуре доходов населения оплата труда населения составляет более 60 %. Город Ижевск имеет высокий потенциал рынка труда: доля трудовых ресурсов в численности населения города составляет более 60%.[27]

Развитие городского самоуправления в современных условиях, по мнению экспертов, требует внедрения в практику управления городом современных технологий управления: стратегический подход, программно-целевое управление, согласование интересов субъектов развития города.[28]

Повышение качества жизни населения является долгосрочной целью развития города Ижевска, определенной Стратегией устойчивого развития города. В понятие «качество жизни» вкладывается: возможность иметь работу и достойную
оплату труда, общественная безопасность, политическая стабильность, укрепление здоровья, возможность получения образования и культурного развития, качество окружающей среды, достойное жилье. Достижение этих целей возможно при динамично развивающейся экономике города, обеспечении социальных гарантий, экономической свободе, эффективной инфраструктуре и финансовой стабильности.

В заключение отметим, что для достижения цели, определенной в Стратегии устойчивого развития города Ижевска, - повышение качества жизни горожан – приоритетными в деятельности органов городского самоуправления являются следующие направления:

-   эффективное управление муниципальной собственностью и земельными ресурсами;

-   обеспечение режима экономии в отраслях, финансируемых из бюджета города;

-   оптимизация системы размещения муниципального заказа, в том числе с привлечением промышленных предприятий, субъектов малого предпринимательства города Ижевска;

-   обеспечение гарантий в области здравоохранения, образования, культуры и социальной защиты;

-   сохранение темпов строительства и ремонта дорог, объектов жилищно-коммунального хозяйства;

-   содействие увеличению объемов жилищного строительства, сносу и расселению ветхого жилого фонда;

-   обеспечение надежной работы всех систем жизнеобеспечения города;

-   повышение уровня благоустройства территории города;

-   содействие развитию инфраструктуры рынка товаров и услуг.[29]

Следует также отметить, что для реализации данных направлений устойчивого социально-экономического развития необходима соответствующая финансово-экономическая база.

глава 3. АНАЛИЗ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БАЗЫ
ГОРОДА ИЖЕВСКА

3.1. Анализ и основные тенденции формирования и исполнения бюджета города

Городской бюджет содержит около 36 тысяч бюджетников, работающих, в частности, в 107 школах и лицеях, 76 детских дошкольных учреждениях[30].

Ижевск подразделен на пять районов, которые, не являются муниципальными образованиями, не имеют свой депутатский корпус, а располагают лишь исполнительной небольшой структурой, руководствующейся в своей деятельности сметой доходов и расходов, утверждаемой городской властью. Бюджет города Ижевска расположен на одном  счете, открытом в городском Расчетно-Кассовом Центре Национального Банка Удмуртской Республики. Кроме основного счета, имеется еще, валютный счет, на который зачисляется недоимка с предприятий, имеющих валютную выручку. Также при получении мэрией ссуд и кредитов обычно открывается ссудный счет в банке- кредиторе. 

Вся бюджетная работа  по городу Ижевску возложена на Управление финансов, которое является структурным подразделением администрации местного самоуправления.

Бюджет города Ижевска составляет финансовую основу города. С 2000 года исполнение бюджета города осуществляется по казначейской системе, вследствие чего стало возможным отслеживать весь бюджет города до конечного бюджетополучателя в режиме реального времени и в различных разрезах. Весь процесс формирования, исполнения бюджета, составления отчетности в основном автоматизирован.

В 1995 году город Ижевск перешел на единый бюджет, ликвидировав районные бюджеты. В 2004 году внебюджетные фонды структурных подразделений  Администрации города Ижевска были преобразованы в фонды и консолидированы в бюджете города (в том числе: фонды администраций районов города Ижевска).

Проанализируем бюджет города по утвержденным решениям Городской думы Ижевска за 1999-2004 годы. Следует отметить, что исполнение бюджета города утверждается за 1 квартал, 1 полугодие, 9 месяцев, год.

Анализируя бюджет города Ижевска, необходимо отметить наличие дефицита. Бюджеты 2003 и 2004 годов утверждены с 10% дефицитом, погашение которого в 2003 и 2004 году планировалось за счет приватизации муниципальных предприятий, деятельность которых не соответствует предметам ведения органов местного самоуправления и заемных средств. Исполнение бюджета по расходам в 2002 году показывает экономию полученных доходов.

С 1999 по 2004 год доходы бюджета Ижевска увеличиваются, но темпы роста показывают замедление – с 154,2 % до 114 % (приложение 1). Следует отметить, что в 2002 году поступления доходов превышают планируемые на 6%. Исполнение бюджета города по расходам в 1999-2004 годах в пределах 99%.

В структуре доходов города Ижевска доминируют собственные доходы. В 2002 году их доля составляла 94,7 %; а в 2004 году – 89,3 % к общему объему поступлений. В 2003 году произошло увеличение доли собственных доходов до 95,6%, а в 2004 году – 82,3% от общего объема доходов. Структура доходов бюджета города Ижевска за 2002-2004 годы и план на 2005 – 2006 годы представлены в приложении 2. По структуре доходов оценивают финансовую самостоятельность бюджета, чем большую долю составляют собственные доходы, тем выше финансовая самостоятельность бюджета.

Между тем, большую роль в доходах бюджета города играют регулирующие налоги – около 80 %. Основная причина неустойчивой финансовой самостоятельности городского самоуправления – изменение ставок и
нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджет г. Ижевска в
течение 1999-2004 гг. Утверждение нормативов отчислений в бюджет
города Ижевска от регулирующих налогов, в том числе федеральных,
находится в компетенции Государственного Совета Удмуртской Республики.

Ежегодный пересмотр нормативов отчислений от регулирующих налогов привели к снижению доли налоговых доходов в бюджете города Ижевска. За 2002-2004 годы доля налоговых доходов в бюджете города Ижевска сократилась с 91,8 до 85,6 %. Согласно, принятого бюджета на 2005 год ожидается дальнейшее снижение до 74,9 %.

В 2000-2003 годах наибольшую долю в структуре доходов бюджета занимают налог на прибыль организаций (31,3 – 36,3 %) и налог на доходы физических лиц (22,7 – 27,3 %). В 2004 году в связи с изменениями в федеральном налоговом законодательстве доля поступлений от налога на прибыль резко сократилась и составила 5,8 % и наибольшую долю стали составлять поступления от налога на доходы физических лиц (48,5 %), налога на имущество предприятий (19,7 %) в общем объеме доходов бюджета. Структура доходов бюджета города Ижевска в 2004 году представлена в приложении 3.

В 2005-2006 годах ожидается снижение доли налога на доходы физических лиц (44,5 – 34,5 %) в связи с изменением нормативов отчислений регулирующих налогов (72,9 – 48 %) соответственно.

Следует отметить, что с 2003 года увеличилась доля поступлений от акцизов и составляет 0,8% (в сравнении с 2000-2002 годами – около 0,2-0,1%), в 2005 году планируется рост поступлений от акцизов до 3 % от общей доли доходов бюджета города.

Необходимо сказать, что с 31 декабря 2003 года отменен налог с продаж и предусмотрен в бюджете города на 2004 год в части сумм по расчетам за 2003 год и погашения задолженности прошлых лет.

В связи с отменой местного налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, в структуре доходов бюджета города Ижевска за 2000-2002 годы удельный вес поступлений от местных налогов снизился в 16 раз (в 2000 году – 6 %; в 2003 году – «- 0,9 %» от общей доли доходов бюджета) и в 2004 году имеет отрицательное значение в исполнении бюджета «- 29703 тыс. рублей».

В бюджетах 2003 и 2004 годах произошло снижение доли местных налогов в общем объеме налоговых доходов бюджета, а именно: 0,09 % и 0,06 % соответственно.

Роль неналоговых поступлений в бюджет города невелика. За 2002-2004 годы доля неналоговых доходов в бюджете города увеличилась незначительно. В 2002 году сумма неналоговых доходов составила 128449 тыс. руб. от общей суммы доходов бюджета, что на 1,5 % больше, чем в 1999 году. В 2003-2004 годах произошло увеличение сумм неналоговых поступлений в 2,2 раза по сравнению с 2002 годом, за счет увеличения доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (в 2002 г. – 99163 тыс. руб., а в 2003-2004 годах 222300-228600 тыс. руб. соответственно).

В структуре доходов бюджета города увеличился удельный вес межбюджетных доходов с 6 % до 10,7 %. За 2002 год средства, перечисленные из бюджетов других уровней, составили 20960 тыс. руб. или 6,6 % доходов бюджета. В 2003 году поступления составили 37184 тыс. руб., что составляет 10,7 % доходов бюджета. В 2003 году произошло уменьшение доли безвозмездных перечислений до 1,7 % или 71065 тыс. руб. в денежном выражении, а в 2005 году в бюджете города заложено 627368 тыс. руб., или 17,7 % доходов бюджета.

К основным статьям расходов бюджета города относятся: расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. Структура расходов бюджета г. Ижевска представлена в приложении 4.

В 2004 году существенно увеличились расходы бюджета города (в 2,1 раза по сравнению с 2002 годом), достигнув 3479,9 млн. руб. В связи с увеличением доли оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, снизился удельный вес расходов на жилищно-коммунальное хозяйство. По сравнению с 2002 годом увеличилась доля расходов: на образование на 6,7 пункта, здравоохранение – на 4,6 пункта. Необходимо учесть, что в 2004 году за счет средств бюджета Удмуртской Республики были произведены расходы на жилищно-коммунальное хозяйство и автомобильный транспорт в размере 60,0 млн. руб., а в 2005 году базовые расходы на образование и питание детей будут выплачиваться из республиканского бюджета (в общей сложности 627 млн. руб.).

В составе бюджета на 2003-2004 годы были установлены общие объемы капитальных (654558 – 305792 тыс. руб.соответственно) и текущих расходов (3649109 – 3632269 тыс. руб. соответственно), и отсутствовали строки о финансировании текущего и капитального ремонта.

В структуре налоговых доходов бюджета города лидирующие позиции по-прежнему занимают:

-   налог на доходы физических лиц – 48,2 %;

-   налог на имущество предприятий – 19,5 %,

Суммарная доля поступлений от этих налогов в 2004 году составила 83,4%, в соответствующем периоде 2003 года – 81,3 % (приложение 5).

За 2004 год по сравнению с соответствующим периодом 2003 года произошло увеличение финансирования следующих статей расходов бюджета: управления, здравоохранения, физической культуры и спорта, культуры и искусства, образования, социальной политики, охрана окружающей среды. Уменьшение объемов финансирования произошло по следующим статьям: транспорт и связь, жилищно-коммунальное хозяйство, обеспечение безопасности (приложение 6).

В целом расходы бюджета города сохраняют социальную направленность. Из бюджета города возмещается разница в тарифах для населения за капитальный ремонт жилья, отопления и горячее водоснабжение. Гражданам выплачиваются компенсации, если расходы на оплату жилья и коммунальных услуг превышают установленный процент от совокупного дохода семьи.

За счет дотаций, предоставляемых из бюджета города предприятиям пассажирского транспорта, пенсионеры города Ижевска в 2004 г. пользовались правом бесплатного проезда в городском общественном транспорте. Действует сеть магазинов, реализующих продукты и товары по льготным для ветеранов войны и труда ценам.

Особо нуждающимся семьям и гражданам оказывается материальная помощь. Для оказания материальной помощи используются средства бюджета города, бюджета Удмуртской Республики, Городского фонда социальной поддержки населения, привлеченные средства. Растет общая сумма средств, направленных на оказание материальной помощи, и число людей, которым эта помощь оказана.

Уровень жизни населения может быть охарактеризован с помощью показателя бюджетной обеспеченности, который измеряется доходами бюджета на душу населения (приложение 7). Несмотря на то, что бюджетная обеспеченность жителей города Ижевска увеличивается, темпы роста бюджетной обеспеченности с 2001 года резко замедлились в связи изменениями в налоговом законодательстве, которое трактует их в пользу федерального и республиканского бюджетов. В итоге, ежегодный пересмотр нормативов отчислений от регулирующих налогов, занижение минимальных расходов бюджета привело к сокращению собственных доходов городского бюджета, к низкому уровню бюджетной обеспеченности населения города.

Следует отметить, что основой устойчивого развития города Ижевска должна стать финансовая устойчивость, которая предполагает: обеспечение минимально необходимого объема текущих расходов бюджета на уровне не ниже, а по возможности и выше минимальных государственных стандартов; обеспечение формирования бюджета развития; обеспечение финансовыми ресурсами (путем взаимодействия с органами государственной власти Удмуртской Республики) отдельных государственных полномочий, возложенных на органы городского самоуправления города Ижевска; обеспечение сбалансированного бюджета. Для достижения этого необходимо создать условия для разумного, не подавляющего деловую активность, увеличения доходов бюджета и экономного, эффективного расходования бюджетных средств. Поэтому в области увеличения доходов бюджета приоритетным является увеличение налогооблагаемой базы за счет развития промышленности и малого бизнеса, повышения эффективности использования муниципальной собственности.

Муниципальная собственность является важным экономическим ресурсом развития города. В современных условиях роль эффективного использования муниципальной собственности при формировании городского бюджета значительно возрастает. Целью политики в области управления собственностью является получение максимального эффекта от ее использования. В настоящее время в муниципальной собственности и на балансе города находятся основные социально-культурные объекты города, инженерные коммуникации, около 80% жилого фонда.

В современных условиях роль эффективного использования муниципальной собственности при формировании городского бюджета значительно возрастает. Муниципальная собственность предназначена для выполнения следующих задач: предоставление комплекса социальных услуг и получения социального результата; извлечения прибыли, используя часть собственности (повышения рентабельности муниципальных предприятий, пополнения бюджета за счет налоговых поступлений).

Выполнение данных задач в городе Ижевске сталкивается с рядом трудностей. Прежде всего, это проблемы, связанные с приемом объектов инженерной инфраструктуры и социального назначения в муниципальную собственность и их содержанием. Следующая проблема- высокая степень износа основных фондов муниципальных унитарных предприятий (МУП), которая в различных отраслях экономики составляет 40-60% и представлена в приложении 8.

Характерной особенностью для большинства предприятий всех отраслей является технологическая отсталость, обусловленная моральным и физическим износом основных фондов. Невысокая степень обновления основных фондов снижает рост производительности труда, объемов и качества оказываемых услуг, выполненных работ. Необходимо часть полученной муниципальными предприятиями прибыли направлять на техническое переоснащение.

Необходимо оценить структуру муниципальной собственности города Ижевска. Основными элементами в структуре собственности являются объекты недвижимости: жилые дома-2834, объекты нежилого фонда (за исключением зданий и строений, инженерных сетей и коммуникаций)-2996. Часть активов в имущественном комплексе составляют пакеты акций акционерных обществ и доли в уставном капитале хозяйственных обществ. Структура муниципальной собственности представлена в приложении 8. По состоянию на 01.01.05 года в собственности города Ижевска находится 473 муниципальных учреждения и 56 муниципальных предприятий, пакеты акций 12 акционерных обществ. Численность работающих в муниципальных учреждениях и на муниципальных предприятиях составляет около 45 тыс. человек.

За период с 2000 по 2004 год количество предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность, сократилось с 69 до 56 в связи с реорганизацией или ликвидацией предприятий. Приватизации подлежали убыточные предприятия, а также нежилой фонд, при этом, особое внимание уделялось сохранению объектов социальной инфраструктуры в муниципальной собственности.

Надежное функционирование городского хозяйства в значительной степени зависит от работы муниципальных унитарных предприятий.

Всего муниципальными унитарными предприятиями в 2004 году произведено продукции (работ, услуг) в действующих ценах на 2131,6 млн. рублей, с ростом на 34,4% к предыдущему году. Рост объемов производства товаров и услуг муниципальных предприятий города был обеспечен в основном за счет инфляционной составляющей и роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Основные показатели финансово-хозяйственной деятельности отраслей муниципального сектора экономики представлены в приложении 9.

Среднемесячная заработная плата на муниципальных предприятиях в 2004 году увеличилась на 32% относительно соответствующего периода прошлого года и составила 3599,85 руб.

Выработка на одного работающего на муниципальных предприятиях в 2004 году составила 178,6 тыс. руб.

Происходит адаптация деятельности муниципальных учреждений социальной сферы к рыночным условиям. Возрастает доля средств, полученных муниципальными учреждениями от оказания платных услуг населению, за счет предоставления новых видов услуг одновременно с сохранением гарантированных государством бесплатных услуг. Объем основных видов дополнительных платных услуг, предоставленных населению в социальной сфере по г. Ижевску, представлен в приложении 11.

Следует отметить, что бюджетным учреждениям направляется не менее 30% средств, полученных от платных услуг, на покрытие расходов, связанных с закупкой товаров, оплатой работ и услуг.

Система рационального использования объектов нежилого фонда реализуется через арендные отношения. Аренда представляет механизм управления собственностью и получения от нее экономического и социального эффекта, являясь при этом возобновляемым источником поступления доходов.

Выполняя полномочия собственника муниципального имущества, Администрацией города в 2000 году было заключено 414 договоров аренды и субаренды, а в 2004 году-1893 договора и субаренды. Изменение количества сдаваемых в аренду площадей вызвано закреплением нежилых помещений на праве оперативного управления и хозяйственного ведения за муниципальными учреждениями и предприятиями с целью минимизации их издержек. Контроль за обеспечением выполнения условий, заключенных договоров аренды нежилых помещений, способствует увеличению поступления средств в бюджет города.

3.2. Основные пути укрепления финансовой основы местного
самоуправления

Влияние федеративного устройства государства на формирование доходов и расходов местных бюджетов выражается в двух аспектах. Первый связан с государственным регулированием и организацией многочисленных бюджетных взаимосвязей по мобилизации бюджетных ресурсов в распоряжение органов местного самоуправления и использованию этих ресурсов. Однако, в процессе формирования бюджетных отношений муниципалитетов достаточно сложно добиться соответствия доходного потенциала и потребностей в финансировании расходов. Вероятно, именно это предопределяет законодательную регламентацию бюджетных отношений муниципального образования с субъектом РФ, в составе которого оно находится, и Российской Федерацией в целом как единым государством.

Правовое регулирование разграничения бюджетных доходов и расходных полномочий между местным и государственными уровнями выражает второй аспект влияния федеративного устройства государства на формирование бюджетов муниципальных образований. Посредством системы правового регулирования межбюджетных отношений обеспечивается соответствие расходных функций и доходных поступлений в местном бюджете. Однако, несмотря на относительную самостоятельность, оба аспекта действия принципа федерализма в сфере образования, распределения доходов и расходов местных бюджетов функционируют как единое целое, поскольку отражают две стороны единого процесса организации бюджетных отношений и бюджетной политики государства. Это связано с тем, что на сегодняшний день государством признается приоритет построения эффективной финансово-экономической основы местного самоуправления, что в свою очередь, является важнейшим условием для реализации федеральным Центром части своих конституционных полномочий.

Выше было определена структура бюджета муниципального образования, а также структура доходов и расходов. Однако, следует обратить внимание, что законодатель собственные доходы отождествляет с закрепленными. Подобное смешение понятий является некорректным, т.к. не соответствует одному из главных правовых источников муниципальной финансовой деятельности европейских государств, ратифицированному и Российской Федерацией — Европейской хартии местного самоуправления. Она определяет, что, «по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом» (п. 3 ст. 9)[31]. Таким образом. Хартия имеет в виду наличие в местном бюджете собственных доходов в полном смысле этой правовой категории. Их детализация осуществляется законодательством субъектов РФ.

Подобные нормы содержатся, как правило, в законах о местном самоуправлении в субъекте Федерации либо в законах об основах бюджетных прав местного самоуправления определенного региона. Длительность действия законодательных норм является одной из гарантий закрепления собственных доходов за местными бюджетами. Их огромная значимость подчеркивается и нормативно-правовыми актами местного самоуправления, среди которых уставы муниципальных образований дублируют положения федерального и регионального законодательства о наличии и составе собственных доходных источников местных бюджетов. Таким образом, на всех уровнях нормативно-правового регулирования муниципальной бюджетной деятельности состав собственных доходов местных бюджетов определяется единообразно и не вызывает коллизий норм бюджетного права.

Однако, декларативного закрепления собственных доходов местных бюджетов для полнокровного развития муниципалитетов недостаточно. Это связано с тем, что в РФ большинство муниципальных бюджетов формируется не за счет собственных доходов. Например, в Удмуртии, Северной Осетии, в Архангельской и Липецкой областях собственными доходными источниками покрываются только 5 – 10% расходов. В этих условиях необходим правовой механизм реализации предоставленных бюджетных прав, а также гарантий по их осуществлению со стороны государства. Наибольшую проблему составляет соотношение собственных и регулирующих доходных источников в составе местного бюджета.

В различных государствах доли собственных доходов в местных бюджетах неодинаковы. Например,  в   Греции,  Австрии,  Португалии,  Нидерландах,  Ирландии и Англии местные бюджеты сформированы менее чем на 25% из собственных  доходов. В  Испании, Бельгии, Финляндии, Дании, Швеции и Норвегии 50 % муниципальных доходов являются собственными, а во Франции и Исландии – 54 и 60 %, соответственно. Однако, во всех странах между местными властями и государственным правительством не прекращаются споры о размерах собственных доходов местных бюджетов. Как правило, в европейских государствах отчисления в местные бюджеты от государственных налогов устанавливаются по определенным показателям минимальной бюджетной обеспеченности, что снижает уровень конфронтации между органами местного самоуправления и государственными органами власти.

Действующее бюджетное законодательство РФ не содержит минимальной нормы закрепленных доходов в местных бюджетах, в то время как ФЗ «Об основах бюджетных прав органов местного самоуправления» устанавливал долю закрепленных доходов местных бюджетов в размере не менее 70% доходной части минимального бюджета. Важно, что применительно к местным бюджетам понятие «минимальный бюджет» впервые было введено Законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». После введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации термин «минимальный бюджет» был заменен на более точный — «минимальная бюджетная обеспеченность», о которой говорилось выше.

Бюджетный кодекс определяет минимальную бюджетную обеспеченность как наименьшую допустимую стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 6)[32]. Относительно местного уровня обязанность по обеспечению минимального объема бюджетных доходов лежит на субъектах Федерации, что отражается в региональном законодательстве. Однако, далеко не все субъекты РФ добросовестно выполняют эту обязанность. Так, доходная база бюджета города Ижевска в 2004 году позволила обеспечить только 65,7% от минимально необходимых расходов города.

Таким образом, на территории России существует множество подходов к формированию окончательного объема доходной и расходной частей минимального местного бюджета. Например, Положение Екатеринбургской городской Думы «О бюджетном процессе в городе Екатеринбурге» от 23 декабря 1997 г. наделяет администрацию города полномочиями подготавливать расчетные объемы соответствующего минимального бюджета и предоставлять их для рассмотрения в Департамент финансов Правительства Свердловской области, а Закон Саратовской области «О финансовой системе местного самоуправления в Саратовской области» обязывает органы исполнительной власти области «согласовывать и доводить до муниципальных образований области не позднее, чем за 6 месяцев до начала планируемого года… проект нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и социальных норм»[33]. В большинстве же остальных субъектов Федерации нормы о минимальных государственных стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности не имеют четкого механизма реализации. Таким образом опыт некоторых областей в согласовании муниципальных бюджетов является, вероятно, наиболее оптимальным, т.к. позволяет учитывать и финансовые потребности муниципального образования и возможности субъекта. Последнее является крайне важным, в свете того, что из 14090 муниципальных образований в Российской Федерации только около 400 (2,7 %)[34] являются самообеспечиваемыми.

Начиная с 2000 г. наметилась тенденция сокращения доли муниципальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета РФ при одновременном возрастании их доли в его расходах. В результате бюджеты муниципальных образований имеют значительные дефициты (до 50% расходов), что существенно отражается на реализации функций местного самоуправления. Например, в 2000-2003 гг. доля муниципальных бюджетов в расходах консолидированного бюджета возросла с 27 до 34%, в то время как доля в доходах консолидированного бюджета снизилась с 26 до 20%[35]. Таким образом, даже не производя серьезных вычислений, можно сделать вывод о том, что по сбалансированности бюджетов Россия одно из последних мест среди федеративных государств.

Можно говорить, что слабая бюджетная самообеспеченность местного самоуправления не может служить основанием для проведения централизации на низовом уровне. Это связано с тем, что в государстве, имеющем федеративную природу и провозгласившим в качестве основы государственного устройства социальную направленность (ст. 7 Конституции РФ), укрепление муниципальных бюджетов является основой жизнеобеспечения населения, что выходит за пределы вопросов ведения местного самоуправления и приобретает общегосударственное значение. Таким образом, у Российской Федерации и ее субъектов в границах принадлежащих им бюджетных прав возникает обязанность по сбалансированности местных бюджетов и развитию их доходной базы.

Резкое снижение собственной доходной базы местных бюджетов обусловлено рядом факторов, в том числе повсеместной передачей в ведение муниципальных образований значительного количества объектов государственной собственности, а также в связи с расширением обязанностей по социальным выплатам населению. Интересно, что недостаток собственных бюджетных ресурсов свойственен и большинству муниципальных образований зарубежных стран. Поэтому все государства предусматривают выделение части своих доходов для регулирования местных бюджетов. В целях реализации указанной обязанности на основании п. 5 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» законодательный орган субъекта РФ утверждает сверх постоянных долей временные нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по различным видам налогов в порядке бюджетного регулирования.

Несмотря на то, что многие налоги являются «сквозными», т.е. поступают в доход бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, правовой механизм их распределения в местные бюджеты имеет следующие существенные особенности. Регулирующие налоги федерального уровня распределяются в бюджеты субъектов РФ по единым нормативам, в то время как распределение регулирующих налогов между муниципальными бюджетами внутри субъектов осуществляется различными способами. Например, с помощью единых нормативов – в Чувашии, дифференцированными нормами по всем или нескольким налогам – в Республике Адыгея, Белгородской и Ивановской области, дифференцированными нормами в отношении городов и едиными нормами для иных муниципальных образований – в Ханты-Мансийском автономном округе.

В субъектах РФ, применяющих третий вариант распределения налогов, как правило, для областных центров и городов областного значения устанавливаются пониженные нормативы отчислений, в результате чего названные типы городов фактически финансируют иные муниципальные образования внутри субъекта Федерации. Однако, как правило, в субъектах отсутствует единая методология распределения регулирующих налогов, в результате чего система горизонтального финансового выравнивания становится малоэффективной, не учитывающей потенциал и потребности каждого муниципального образования. Отсутствие со стороны субъектов РФ гибкого подхода в бюджетном регулировании приводит к снижению бюджетной самостоятельности муниципальных образований. При этом, вопреки мировой практике в РФ наблюдается тенденция к снижению самостоятельности муниципальных бюджетов, что связано с повышением количества налогов уплачиваемых в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, а также с введением на территории субъектов новых налоговых платежей. Так, например, платежи от земельного налога перечисляются в полном объеме на счета, открытые органом федерального казначейства Министерства финансов РФ, что не соответствует правовому статусу земельного налога как обязательного платежа, зачисляемого в местные бюджеты.

Правовой механизм разграничения доходных источников между государственными и муниципальными бюджетами позволяет выделить общие признаки и тенденции, заключающиеся в следующем:

а) федеральным законодательством установлены только основы межбюджетных отношений внутри субъектов РФ;

б) местные бюджеты формируются в основном за счет регулирующих доходов, собственные доходы местных бюджетов играют вспомогательную роль, составляя не более 1/5 централизованного денежного фонда муниципального образования;

в) установленный федеральным законодательством метод регулирования местных бюджетов имеет существенные недостатки, основные из которых заключаются в отсутствии принципов предоставления финансовой помощи муниципальным бюджетам из других звеньев бюджетной системы.

Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение основных доходов между государственными и муниципальными бюджетами осуществляется методами, традиционными для унитарной бюджетной системы[36].

В западных странах финансовая помощь местному уровню из государственных бюджетов в первую очередь способствует более эффективному экономическому развитию федерации в целом, поскольку все формы государственной помощи призваны сделать равными условия жизни людей, т.е. федеральная помощь является неким балансиром в развитии муниципалитетов и не позволяет развиваться асимметрии субъектов. В Российской Федерации происходит обратный процесс, процесс развития асимметрии отношений между муниципалитетами и субъектами, что происходит в результате определения расходной части местных бюджетов на более высоком уровне (уровне субъекта), где первоначально рассчитывается примерная доходная база (которая затем несколько «урезается»), исходя из которой формируются статьи расходов. Данный принцип формирования бюджетов, вероятно, является пережитком советской эпохи – СССР был единственным государством, в котором затраты формировались, как правило, по результатам доходной части, а не наоборот как в экономически развитых странах. В связи с этим необходимо провести реорганизацию системы наполнения муниципальных бюджетов. Для этого, вероятно, целесообразно снизить уровень регулирующих доходов местных бюджетов и объем дотаций из бюджетов субъектов РФ с одновременным повышением доли собственных доходов, что приведет к укреплению финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Это было сделано с 1 января 2005 г. - передача в бюджеты муниципальных образований налога на имущество предприятий, налога на доходы физических лиц, земельного налога. После введения с 1 января 2005 г. в действие изменений Налогового кодекса РФ и замены ряда налогов единым налогом на недвижимость последний отнесен к разряду местных, а не региональных. Придание налогу на недвижимость статуса местного оправдывает себя в практике бюджетной деятельности, что подтверждается результатами эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великий Новгород и Тверь. Таким образом произойдет приближение финансовых потоков к реальным проблемам городов.

Представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве (Бюджетном кодексе РФ и Законе «О финансовых основах местного самоуправления») доли закрепленных отчислений в местные бюджеты не в процентах от поступлений по каждому налогу в среднем по субъекту РФ, а в процентах от поступления каждого из этих налогов на территории муниципального образования, т.е. необходимо, фактически, учитывать реальные местные особенности. Вероятно, в дальнейшем станет возможно отойти от практики применения «сквозных» налогов и закрепить за муниципалитетами отдельные регулирующие налоги.

Осуществление предлагаемых мероприятий позволит значительно уменьшить встречные финансовые потоки в межбюджетных отношениях, повысит заинтересованность муниципальных органов в самостоятельном осуществлении бюджетной деятельности и рациональном использовании имеющихся финансовых ресурсов.

Статья 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» одним из элементов экономической основы местного самоуправления называет муниципальную собственность. Вообще говоря, достаточно сложно представить субъект гражданско-правовых отношения, не обладающий какой-либо («минимальной») собственностью, тем более полугосударственный субъект. Именно поэтому муниципальная собственность является одним из четырех основных элементов, характеризующих местное самоуправление как таковое. В ее состав входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли, иные природные объекты, предприятия, организации, банки, финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, другое движимое и недвижимое имущество (ст. 29 Закона)[37]. Кроме того, как было сказано выше, на отношения муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства (ст. 215 ГК РФ). От имени муниципальных образований права собственности осуществляют соответствующие органы местного самоуправления, а в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством, законодательством субъектов Федерации, нормативными актами муниципальных образований или по специальному поручению последних, права муниципальной собственности могут осуществлять государственные органы, иные органы местного самоуправления (например, органы местного самоуправления иных муниципальных образований), муниципальные и немуниципальные предприятия, учреждения, организации, граждане)[38]. Таким образом, органы местного самоуправления вступают в отношения муниципальной собственности как правомочные представители своих образований. Однако, муниципальное имущество имеет фактического собственника. Презюмируется, что органы местного самоуправления или корпус голосующих на местном референдуме осуществляют от имени населения муниципального образования правомочия владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом по своему усмотрению и в интересах местного населения, в том виде, в каком они представляют эти интересы. Поэтому, если местное население в сфере отношений муниципальной собственности выступает первичным собственником, то органы местного самоуправления могут быть определены как публичные собственники, т. е. как органы, которые не только осуществляют полномочия первичного собственника, но и формулируют его интересы, отождествляют свое волевое усмотрение с усмотрением населения[39].

При этом муниципальное имущество находится в муниципальной казне, как, например, средства местных бюджетов, или закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями. Муниципальные предприятия и учреждения, за которыми закрепляется определенное имущество, осуществляют в его отношении правомочия владения, пользования и распоряжения, но не в качестве собственников, поскольку их действия по управлению вверенным имуществом ограничены усмотрением органов местного самоуправления. То есть, фактически, муниципальные предприятия являются аналогами государственных предприятий с правом хозяйственного ведения, а муниципальные учреждения — на праве оперативного управления.

Органы местного самоуправления, создавая муниципальные предприятия путем утверждения их уставов, определяют предмет и цели деятельности данных предприятий и, кроме того, решают вопросы назначения (или увольнения) руководителей и т.д. Соответственно, предприятия не вправе продавать принадлежащее им на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия соответствующих органов местного самоуправления. Остальным своим имуществом муниципальные предприятия распоряжаются, по общему правилу, самостоятельно. Муниципальные образования в лице органов местного самоуправления имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятий. Состоящие на местном бюджете учреждения осуществляют в отношении закрепленного за ними на праве оперативного управления имущества правомочия владения, пользования, распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями органов местного самоуправления и назначением имущества. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Кроме того, двойственный правовой статус муниципалитетов позволяет им участвовать в создании предприятий смешанной формы собственности.

В настоящее время органы местного самоуправления активно предоставляют различные виды муниципального имущества в аренду. Однако, помимо аренды, имущество может отчуждаться законодательно установленными способами, в частности, путем его приватизации (ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), порядок и условия которой определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Конечно, не менее важным, чем эксплуатация и отчуждение муниципального имущества, является пополнение муниципального имущества новыми объектами. Одно из направлений этой работы — строительство жилья и социально-экономической инфраструктуры, что наиболее развито в Москве. Органам местного самоуправления на территории своих образований приходится взаимодействовать не только с предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися в муниципальной собственности, но и с немуниципальными предприятиями, учреждениями и организациями. В этом взаимодействии можно выделить две сферы: сферу компетенции муниципальных образований и их органов местного самоуправления и сферу иных аспектов местной жизни и взаимодействия муниципальных и немуниципальных субъектов[40].

В первой сфере органы местного самоуправления вправе координировать участие любых расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии своих муниципальных образований. Например, все объекты жилищно-гражданского и производственного назначения, вводимые за счет средств застройщиков, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, законченные строительством предъявляются к приемке государственным приемочным комиссиям. Или, например, установление порядка перевода жилых помещений в нежилые. Однако, упорядочивая на своей территории деятельность хозяйствующих субъектов независимо от форм их собственности, органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйствен­ной деятельности предприятий или организаций. По вопросам же, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями строятся на основе диспозитивных норм, а муниципалитет выступает уже субъектом гражданского права. Кроме того, будучи субъектом гражданско-правовых отношений, органы местного самоуправления могут использовать все инструменты получения доходов в финансово-экономической сфере. Одним из перспективных направлений такой деятельности является кредитование.

В процессе рассмотрения доходов бюджета города становится ясно, что в качестве потенциально значимого источника привлечения дополнительных доходов в бюджеты органов городского самоуправления могут выступать средства, мобилизованные на финансовом рынке. Значимость этого источника возрастает по мере становления рыночных отношений, в частности — развития рынка ценных бумаг. Интересно заметить, что данный сегмент доходной части является достаточно распространенным в Москве, Санкт-Петербурге, Калининграде, Екатеринбурге и ряде других городов, городов, являющихся финансовыми центрами обширных «синтетических» (или исторических) регионов страны (Северо-Западного, Центрального, Урала и т.д.).

С начала 90-х годов муниципальный кредит начал распространение оп территории РФ. Круг эмитентов муниципальных ценных бумаг постоянно расширяется: если в 1992 г. муниципальные эмиссии были зарегистрированы в трех субъектах РФ, то в 1995 г. выпуски займов осуществлялись на территории 25 субъектов, а в 1997 г. эту деятельность проводили уже две трети российских регионов[41].

Острая потребность в дополнительных финансовых средствах для финансирования наиболее серьезных и необходимых программ комплексного развития муниципальных образований диктует необходимость изыскания свободного сегмента на финансовом рынке для реализации бюджетных инструментов аккумулирования нетрадиционных источников доходов в целях финансирования расходов местного сообщества. В науке муниципальный кредит определяется как урегулированные правовыми нормами отношения по мобилизации органами местного самоуправления временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах возвратности, срочности, возмездности и добровольности в целях покрытия бюджетного дефицита и финансирования местных инвестиционных программ[42]. При этом, результатом отношений в области муниципального кредита является муниципальный долг или внутренний государственный долг, если муниципальные ценные бумаги гарантированы Правительством РФ или исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Муниципальный и государственный внутренние долги служат объектами финансовых отношений. Таким образом, в области кредита вновь проявляется двойственность правового статуса муниципалитетов, т.к. ни одно юридическое лицо (если нет соответствующего договора) не несет обязательств по долгам государства и наоборот, следовательно, в данном случае городские органы власти включаются в государственную структуру управления.

Практика использования муниципального кредита в России показывает, что его реализация позволяет органам местного самоуправления решать следующие задачи: формирование дополнительных источников дохода бюджета города, финансирование текущего дефицита бюджета, ликвидация кассовых разрывов (смягчение колебаний при поступлении налоговых платежей в бюджет муниципального образования), погашение ранее размещенных займов, содействие развитию регионального рынка ценных бумаг, создание конкуренции на фондовом рынке, а также предотвращение утечки финансовых средств из регионов, финансирование необходимых программ в целях развития муниципального образования. Как видно, муниципальный кредит выполняет достаточно серьезные функции и может быть использован лишь в регионах с достаточно развитой промышленностью (либо финансово-кредитными организациями). Хотя источниками муниципального кредита могут выступать население соответствующего муниципального образования, государство, кредитные организации и другие муниципальные образования (взаимный кредит). Последнее является достаточно значимой формой кредита, поскольку подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач – создание экономических муниципальных ассоциация.

Правовое регулирование муниципального кредита, как и все деятельности муниципалитетов, осуществляется нормативно-правовыми актами трех уровней: федерального, регионального и непосредственно актами органов местного самоуправления. Специфика правовых основ муниципального кредита обусловлена тем, что, с одной стороны, местное самоуправление является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а с другой – установление основ кредитной политики относится к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ)[43].

В процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления возникают финансовые отношения в сфере муниципального кредита. Будучи урегулированными нормами права, данные отношения становятся правоотношениями с соответствующим составом и содержанием. Финансовые отношения в области муниципального кредита складываются по поводу формирования, функционирования и погашения внутреннего долга муниципального образования или государства, если муниципальный заем гарантирован государством.

Отношения в области муниципального кредита всегда складываются по поводу образования, распределения и использования соответствующих финансовых ресурсов и носят имущественный (денежный) характер.

Все правоотношения в области муниципального кредита носят властный характер, поскольку именно органы местного самоуправления имеют право в одностороннем порядке устанавливать условия займа — временные границы действия правоотношений, платность, виды, основания их прекращения и изменения, т.е. муниципальный кредит выход из рамок права, основанного на диспозитивных нормах. Однако, помимо осуществления эмитирования муниципальных ценных бумаг, органы местного самоуправления регламентируют и образующийся муниципальный долг. То есть органы местного самоуправления, учитывая особенности своей финансовой деятельности, осуществляя правовую регламентацию муниципальных кредитных отношений, принимают, как правило, положения о муниципальном долге. Например, Положение «О долге муниципального образования города Тула» к муниципальному долгу относит совокупность долговых обязательств города, выраженных в валюте РФ, в иностранной валюте, перед российскими и иностранными юридическими или физическими лицами РФ, ее субъектами, международными организациями (п. 2.1 ст. 2)[44]. Названное положение обоснованно классифицирует муниципальный долг как в зависимости от валюты обязательства, так и в зависимости от резидентства кредиторов. Следовательно, муниципальным долгом следует считать общую сумму задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

Отличительными особенностями перечня форм муниципального долга от форм государственного долга является, во-первых, отсутствие международных договоров и соглашений, во-вторых, — наличие долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основании финансово-правовых актов органов местного самоуправления.

В процессе управления муниципальным долгом органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках соответствующей компетенции решают следующие задачи: минимизация стоимости долга для заемщика, недопущение переполнения фондового рынка заемными обязательствами муниципальных образований, недопущение спекулятивных операций на рынке муниципальных ценных бумаг и резкого колебания их курса, эффективное использование привлеченных средств и контроль за их целевым использованием, обеспечение своевременного и в полном объеме возврата привлеченных средств. Наиболее развитой формой муниципального долга являются муниципальные займы, представляющие собой кредитные отношения между муниципалитетами и юридическими (физическими лицами) оформленные ценными бумагами от имени муниципального образования. В соответствии с Законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» муниципальными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования. Однако, муниципальные долговые обязательства не обязательно должны носить наличный характер. Например, в 1995 г. в Саратове (впервые в России) муниципальные долговые обязательства выпускались в обращение в безналичной форме в виде записей на лицевых счетах (счетах «депо») и являлись процентными облигациями[45].

Необходимо сказать, что на сегодняшний день отсутствует четкое правовое регулирование механизма привлечения и использования органами местного самоуправления заемных денежных средств. Нормы права о них разбросаны в источниках нескольких отраслей права, что создает определенные трудности. Более детальное правовое обеспечение муниципальные займы могли бы получить в нормативных актах субъектов РФ и непосредственно актах местного самоуправления с учетом местных особенностей, но, как было отмечено выше, кредитование является исключительной сферой деятельности федерального Центра. В этой связи необходимо осуществить разработку концепции развития рынка муниципальных ценных бумаг с учетом интересов и реальных ресурсов страны в целом, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также физических и юридических лиц в качестве потенциальных инвесторов. Ее логическим продолжением могла бы стать подготовка рассчитанной на ближайшие два-три года программы развития рынка муниципальных ценных бумаг, в которой должны быть зафиксированы согласованные сроки, объемы и виды займов, осуществляемых на местном уровне. Но в данном случае вновь теряется бюджетная самостоятельность органов городского самоуправления, что в конечном счете приведет к возникновению перекосов в сторону федерального Центра.

Земля в городе Ижевске ресурс, который может быть источником доходов города. От характера использования земли зависит целостность и стабильность городского хозяйства. В Ижевске завершился первый этап земельных преобразований. Осуществлен переход к многообразию форм использования земли. В настоящее время в городе насчитывается 15 тыс. собственников земель и около 3 тысяч лиц, имеющих договоры аренды на землю. Из общей площади города Ижевска равной 31,6 га в собственности граждан зарегистрировано 5 % земель.

В 2002 году выполнены работы по кадастровой оценке земель территории города Ижевска. В целях совершенствования управления государственной, муниципальной собственностью и повышения эффективности процессов приватизации Правительство Удмуртской Республики установило выкупную цену земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений по городу Ижевску – в размере семнадцатикратной ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.

В 2002 году пересмотрены ставки арендной платы за землю на территории города Ижевска по зонам градостроительной ценности и видам функционального использования земель. Это позволит рационально и эффективно использовать земельные ресурсы и привлечь дополнительные средства в бюджет города Ижевска.

Для осуществления контроля за эффективным использованием городских земель на территории г. Ижевска проводится инвентаризация земель. В 2003 году выполнены работы по инвентаризации земель общей площадью 413 га в Октябрьском районе города. По результатам работ выявлено, 813 землепользователей используют земельные участки общей площадью 65140 кв. м. без договоров аренды. Среди самовольно занявших городские территории оказались частные предприниматели, различные организации и владельцы частных жилых домов. В Октябрьском районе 230 участков занято административными зданиями, 479 – объектами торговли, 94 – жилыми домами и 10 складскими помещениями. По распоряжению Мэра города в 2004 году началась инвентаризация в Индустриальном районе города.^[46]

Результаты инвентаризации показывают, что большой процент землепользователей использует землю без документов, они не платят ни земельного налога, ни арендной платы. Для того, чтобы провести сплошную инвентаризацию потребуется, как минимум, три года.

Кроме экономического эффекта инвентаризация должна дать основу для цивилизованного рационального развития города как единого многофункционального территориального комплекса. Наличие автоматизированной информационной системы земельного кадастра в Ижевске является одним из преимуществ развития города.

В 2003 году впервые состоялись конкурсы на право аренды земельных участков на территории города, выставив на конкурс семь земельных участков, ижевский бюджет получил около двух миллионов рублей. И в дальнейшем подобные торги на право аренды земли будут широко практиковаться в Ижевске.

В 2004 году решается вопрос по разграничению земель территории Ижевска. После окончания процедуры регистрации все муниципальные земли будут приносить бюджету города 100 % налоговых и арендных платежей (до разграничения в размере 50 %). Разграничение земель в конечном итоге внесет определенность в серьезный земельный вопрос и создаст базу, в первую очередь финансовую, для дальнейшего увеличения собственных доходов бюджета. В 2005 году на определение статуса и регистрацию на федеральном уровне земель Ижевска город выделяет 16 млн. руб. Это одна из немногих статей бюджета, которая увеличится в расходной части по сравнению с прошлым годом.

Процесс реформирования земельных отношений проходит медленно. Земельный кодекс РФ заложил правовые основы землепользования в стране. Кодекс установил, что регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований позволит муниципалитетам более рационально распоряжаться этим ресурсом.

Приоритетными направлениями совершенствования земельных отношений в городе являются:

-   проведение работ по разграничению собственности на землю;

-   проведение инвентаризации земель, их оценка, учет с целью качественного и юридически правильного оформления документов на право пользования землей для всех землепользователей, что будет способствовать росту собираемости платежей за землю;

-   создание Перечня земель, особо охраняемых природных территорий местного значения, земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного значения;

-   вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание регулируемого земельного рынка и его инфраструктуры;

-   совершенствование механизма предоставления и изъятия земельных участков, в том числе под строительство объектов, перераспределение земли и передача ее эффективно хозяйствующим организациям;

-   рациональное использование земельных ресурсов с целью увеличения поступления платежей за землю в доходную часть бюджета города.

Следует отметить, что земля является основой жизнедеятельности населения на территории города важнейшим инструментом экономической политики. В перспективе городская земля станет одним из основных источников доходов муниципального бюджета.

Муниципальный жилищный фонд города Ижевска по сравнению с 2002 годом увеличился на 37,8 %, и по состоянию на 01.01.2005 года составил 9 млн. кв. м. общей площади. Причиной значительного увеличения муниципального жилищного фонда является передача ведомственного жилищного фонда. Процесс передачи ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность продолжается, что позволяет сделать предприятия города более конкурентоспособными, освободив их от несвойственных им функций и расходов.

Состав жилищного фонда города неоднороден. Наряду с благоустроенным кирпичным и панельным жильем продолжают эксплуатироваться деревянные дома, построенные еще в 20-30 годах ХХ века.

Из года в год увеличивается подлежащий сносу ветхий и аварийный жилищный фонд с износом более 70 %. Поскольку процесс ликвидации такого жилья происходит медленно, проблема переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда остается острой.

Проблема недостаточного финансирования и неплатежей населения снижает эффективность работы по совершенствованию финансово-экономических отношений в сфере эксплуатации жилья и коммунальных предприятий, осложняет финансовое состояние отрасли, влияет на качество оказываемых жилищно-коммунальных услуг. Техническое состояние жилищного фонда усугубляется еще и в связи с передачей ведомственного жилищного фонда. В настоящее время техническое состояние ведомственного жилья неудовлетворительно, так как сложное экономическое положение предприятий вынуждает их не развивать жилищный фонд, а лишь поддерживать его на минимальном уровне жизнеобеспечения.

В городе реализуется Проект передачи ведомственного жилищного фонда,
финансируемый в основном за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Целью Проекта является ускорение передачи ведомственного жилищного фонда и смягчение неблагоприятных финансовых и организационных последствий приемки ведомственного жилья. Итогом Проекта должно стать снижение издержек на содержание жилищного фонда.

С целью обеспечения рационального расходования средств бюджета на предприятиях города размещается муниципальный заказ. 27 мая 1997 года Городской Думой города Ижевска утверждено Положение «О муниципальном заказе».⁴⁰

Принципы формирования муниципального заказа:

-   удовлетворение потребностей населения в различных видах работ (продукции, услуг);

-   обеспечение надежности систем, обеспечивающих жизнедеятельность города, безопасность продукции, работ, услуг для жизни и здоровья населения;

-   охрана окружающей среды;

-   достижение требуемого конечного результата в установленные сроки;

-   комплексность разрабатываемых мероприятий;

-   создание условий для наиболее эффективного использования материальных и финансовых средств.

Объемы муниципального заказа, размещаемого на конкурсной основе, постоянно увеличиваются. Количество конкурсов по размещению муниципального заказа в 2004 году увеличилось по сравнению с 2002 годом в 2,4 раза, количество заключенных договоров в 2,2 раза. Увеличивается доля средств бюджета города, размещаемых по муниципальному заказу.

Конкурсная система выбора исполнителей муниципальных заказов позволяет реализовать одно из прогрессивных направлений в эффективном использовании расходов бюджета города. Например, консолидация заявок подразделений Администрации и муниципальных учреждений в единый муниципальный заказ на приобретение средств вычислительной техники и размещение этого муниципального заказа на конкурсной основе с использованием аукционных процедур дала положительные результаты. По данным конкурсной комиссии Администрации города, в 2004 году при размещении муниципального заказа с общей рыночной стоимостью в 1,5 млн. руб. была достигнута экономия бюджетных средств около 20 %, в 2003 году – при размещении более крупного муниципального заказа – 3 млн. руб., была достигнута экономия бюджетных средств порядка 25 %. Впервые в 2003 году выявление победителя в ряде конкурсов на размещение муниципального заказа проводилось способом проведения аукциона на понижение начальной цены. Такая система размещения муниципального заказа способствует не только снижению стартовых цен, но и обеспечивает эффективные условия исполнения договора, объективность и открытость процесса размещения заказов. Для решения данной задачи в 2004 году было создано Управление муниципального заказа Администрации города Ижевска.

Для устойчивого эффективного функционирования системы муниципального заказа Администрацией города планируется:

-   разработать и ввести в действие автоматизированную систему планирования и управления закупками для муниципальных нужд. Система позволит аккумулировать как потребности заказчиков, так и заявки поставщиков. Подобная система, дополненная специальными программами оценки предложений и выбора победителя, обеспечит выполнение критериев объявленных конкурсом, формализует выбор победителя;

-   создать единую систему учета и контроля за размещением и исполнением муниципального заказа, которая позволит не только анализировать размещение и выполнение муниципального заказа, но и контролировать эффективность расходования средств бюджета города.

В итоге внедрение муниципального заказа в систему управления городом
является благоприятной возможностью для эффективного расходования бюджетных средств.

Укрепление финансово-экономической основы местного самоуправления возможно за счет создания высокорентабельных предприятий. Это не будет противоречить принципам рыночной экономики и способствовать ограничению конкуренции в том случае, если в муниципальном образовании отсутствуют другие предприятия данного профиля (или объем их производства недостаточен) и требуется обязательное заполнение этой рыночной ниши. Муниципальные предприятия могут создаваться и для регулирования уровня цен за счет конкуренции с предприятиями иных форм собственности, в том случае, если предприятия данного профиля на территории муниципалитета уже существуют, но являются монополистами в данной сфере производства. Помимо этого целями создания муниципальных предприятий могут являться обеспечение занятости дееспособного населения муниципального образования.

Финансово-экономическая основа может быть сформирована также за счет налоговых поступлений. В развитие этого положения необходимо отметить, что налоговый кодекс установил на всей территории России закрытый перечень налогообложения и запретил местным органам власти вводить на своей территории какие-либо дополнительные налоги и сборы (ст. 12, п.5 НК РФ). К тому же введение дополнительных налогов, как уже отмечалось, проблематично, так как налоговая нагрузка и без того велика. Одним из возможных решений, по мнению специалистов, могла бы стать передача органам местного самоуправления права утверждения единых налоговых ставок на вмененный доход, которое в настоящее время находится у субъектов РФ. Розничная торговля, бытовое и транспортное обслуживание населения, общественное питание и оказание населению платных услуг, по которым вводится налог на вмененный доход,— одни из наиболее динамичных отраслей современной российской экономики. Эти отрасли равномерно разбросаны по муниципальным территориям и гарантируют стабильные доходы. Местным органам власти лучше всего известны условия их функционирования и результаты их деятельности.

Одновременно представляется целесообразным расширить перечень местных налогов. В частности ряд отечественных специалистов говорит о целесообразности формирования местного налогообложения на поимущественных и подоходных налогах. Подобная модель применяется во многих зарубежных странах. Например, в Швеции на местном уровне основным является налог на доход, который в среднем по стране обеспечивает примерно 42% поступлений в местную казну, во Франции – налог на собственность, приносящий около 35 % всех доходов. Для применения данной модели в России имеются все необходимые предпосылки.

Если проведение « реструктуризации» незначительно снизит регулирующие доходы, то органам местного самоуправления необходимо помнить, что кроме местных налогов в бюджетах территорий серьезную роль могут играть и неналоговые доходы: от использования, аренды и приватизации муниципальной собственности (включая землю); от покупки органами местного самоуправления государственных и негосударственных ценных бумаг; от выпуска муниципальных займов; от кредитных договоров, заключенных между местными органами власти и предприятиями и организациями (в виде процентов по предоставленным кредитам); от всевозможных штрафов и добровольных взносов предприятий и населения и т.д. Эти доходы находятся в прямой зависимости от степени развитости муниципального предпринимательства и потому имеют тенденцию к росту по мере адаптации местных органов власти к системе рыночных отношений.

Собственные доходы являются основой финансовой самостоятельности местных органов власти. В различных странах их доля неодинакова и зависит от используемой конституционной модели местного самоуправления.

В странах, которые используют « автономную» муниципальную модель, степень финансовой самостоятельности местных муниципалитетов наиболее высока (США, Канада и др.). Российская конституционная модель местного самоуправления по своим характеристикам является автономной. Это подтверждает статья 9 Закона РФ « Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов...» от 15.04.93 г.

Уровень закрепленных доходов бюджета должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования.

Однако в действительности доля собственных доходов муниципальных образований в общей сумме всех поступлений (без учета трансфертов, дотаций, субвенций и т.д.) в консолидированных бюджетах субъектов РФ не превышает и одной трети. Есть местные бюджеты, которым субъекты  Федерации оставляют от 0,5 до 5% их доходов, в основном это сельские районы.

Следовательно, российская система местного самоуправления не соответствует ее официально принятой модели в части формирования финансовой базы местных органов власти. Для преодоления возникающего при этом дисбаланса применяется метод долевого участия различных уровней власти в общенациональных и региональных налогах. Таким образом, отказываться в настоящее время от регулирования доходов в системе местного самоуправления не имеет смысла.

Но сохранять доминирующее положение этих источников в доходной части местных бюджетов, сдерживая стремление муниципальных образований к саморазвитию, нельзя.

Возможный выход – в закреплении определенных долей регулирующих доходов за местными бюджетами на постоянной основе. Эта практика, предусмотренная Законом « О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (ст. 7), имеет место по отдельным видам федеральных и региональных регулирующих доходов (налогу на прибыль организаций, налогу на доходы физических лиц, НДС, акцизам, налогу на имущество предприятий). Но этого пока недостаточно, так как во многих муниципальных образованиях России даже полное зачисление в местные бюджеты всей суммы федеральных, региональных и местных налогов, собираемых на этих территориях, не обеспечит профицит бюджетов.

В связи с этим, по мнению специалистов, целесообразно значительное увеличение квот регулирующих налогов, закрепляемых за местными бюджетами на постоянной основе. Это не нанесет ущерба органам государственной власти, так как требуется закрепить в основном те средства, которые из года в год передаются в порядке бюджетного регулирования, но будет выгодно органам местного самоуправления, так как предоставит им возможность для перспективного (более чем на один финансовый год) планирования доходной части своих бюджетов.

Это один из возможных вариантов вертикального выравнивания бюджетов. Но налицо также проблема горизонтальной несбалансированности бюджетной системы, которая в нашей стране с ее огромной территорией и существенными различиями в условиях и уровне жизни населения стоит особенно остро. Горизонтальное бюджетное выравнивание имеет социальный и общеэкономический эффект. Общеэкономический эффект состоит в предотвращении экономических потерь, связанных с миграцией населения и капитала по налоговым соображениям.

Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется посредством методов финансовой помощи, оказываемой местным бюджетам за счет средств органов государственной власти.

К таким методам, согласно ст. 44 Бюджетного кодекса РФ относятся дотация (предназначенная для покрытия дефицита нижестоящего бюджета и не требующая целевого использования), субвенция (используемая для финансирования различного рода целевых программ и проектов) и субсидия (выделяемая на финансирование определенных мероприятий и предполагающая долевое участие нижестоящих бюджетов в этом финансировании).

В бюджетах муниципальных образований России совокупный объем средств финансовой помощи составляет в среднем около 15 %. Большая доля этих средств приходится на дотации из бюджетов субъектов РФ и направляется на финансирование текущих расходов органов местного самоуправления. Но дотационный метод имеет ряд недостатков, наиболее существенными, из которых являются: незащищенность денежных средств от обесценивания в условиях инфляции, отсутствие стимула к развитию собственной доходной базы, отсутствие четко установленных гласных и законодательно закрепленных критериев определения объемов дотации, что приводит к широким возможностям использования субъективного подхода. В условиях инфляции дотации в местные бюджеты перечисляются с корректировкой на индексацию, которая производится лишь при уточнении бюджета, и не носит систематического характера. Поэтому, при постоянном повышении общего уровня цен реальный объем дотаций, поступающих в местные бюджеты, как правило, оказывается ниже запланированного.

Учитывая недостатки дотационного метода горизонтального бюджетного выравнивания, некоторые субъекты РФ уже в 1995 г. вместо дотаций во взаимоотношениях с местными бюджетами начали применять механизм трансфертов. При этом за основу брался нормативно-долевой метод оказания финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки регионов и адаптировался к местным особенностям, т.е. устанавливались доли муниципальных образований, нуждающихся в помощи, в объеме средств фонда финансовой поддержки (бюджетного выравнивания), образуемого в рамках региональных бюджетов.

В условиях непрерывной инфляции трансферты являются более действенным методом оказания финансовой помощи, чем дотации. Выделение трансфертов происходит исходя из фактически поступивших в фонд финансовой поддержки (или фонд выравнивания) средств, т.е. с учетом новых цен, что позволяет (при условии систематичности их перечислений на местный уровень) избежать больших финансовых потерь на этапе исполнения муниципального бюджета. Кроме того, объем трансфертов рассчитывается на основании единой для всех территорий региона научно-обоснованной методики, это обеспечивает местным сообществам равные условия для функционирования и развития.

Таким образом, необходимость формирования фондов финансовой поддержки муниципальных образований, нормативно подтвержденная Законом « О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (ст. 10), не перенесена автоматически из отношений федерального центра с субъектами Федерации, а отражает реальную потребность и позволяет более рационально подойти к вопросу бюджетного выравнивания внутри региона.

При переходе регионов к нормативно-долевому (трансфертному) методу бюджетного выравнивания дотация как метод наделения местных бюджетов средствами не исключается полностью из практики внутрирегиональных межбюджетных отношений. Ее использование целесообразно в тех муниципальных образованиях, где в силу определенных исторических условий, стихийных бедствий или проводимой политики в области охраны окружающей среды, исторических памятников и т.п. всех указанных выше доходов окажется недостаточно для покрытия запланированных в бюджете расходов, и муниципалитет рискует попасть в ситуацию долгового кризиса, которую на муниципальном уровне, в отличие от общегосударственного, через денежную эмиссию разрешить невозможно.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Из изложенного выше можно сделать вывод, что городское самоуправление и является субъектом публичного и гражданского права, что создает большие сложности в разграничении полномочий между муниципалитетами и органами государственной власти. Деятельность города носит публичный характер в результате того, что выражает общезначимые интересы как местного сообщества, так и всего государства в целом. Последнее становится актуальным в свете необходимости создания продекларированного в Конституции РФ гражданского общества, которое невозможно без самоуправления. Последнее же является эффективным только в том случае, если опирается на солидную финансовую и экономическую основу, которая, к сожалению, практически отсутствует и всячески «ущемляется» государственной властью (особенно субъектами РФ). То есть происходит развитие «унитарной децентрализации», основной особенностью которой является передача на низовой уровень значительных полномочий при сохранении в Центре экономической основы – рычагов управления местными сообществами. Но, тем не менее, для полнокровного развития городского самоуправления и совершенствования его финансовой деятельности органы местного самоуправления все-таки обладают определенной компетенцией.

Реализация законодательно закрепленного права каждого муниципального образования на самостоятельность немыслима без наличия собственного бюджета и прав по его составлению, утверждению и исполнению без вмешательства извне. Бюджетные права органов городского самоуправления закреплены в законодательных актах Российской Федерации, субъектов Федерации и нормативных актах местного самоуправления. Понятие «бюджетные права органов самоуправления города» является совокупностью материальных и процессуальных прав представительных и исполнительных органов самоуправления города. Обеспечение самостоятельности бюджета города в целях выполнения задач и функций местного сообщества обусловливает наличие у органов городского самоуправления компетенции в сфере налогообложения, которая касается как местных налогов, так и налогов других уровней. Однако, даже в этом наблюдается асимметрия отношений «Центр-субъекты-муниципалитеты» в сторону первых двух звеньев. Развитие финансовой деятельности местных сообществ предполагает расширение налоговой компетенции органов городского самоуправления. Кажется необходимым отказ от «сквозных налогов» и создание полноценной самостоятельной налоговой базы органов местного самоуправления. Данное положение определяется острой потребностью городского самоуправления в дополнительных финансовых средствах. Кроме того, нехватка бюджетных средств определяет необходимость эмитирования муниципальных ценных бумаг, особенностями которых являются ограниченная сфера обращения, меньшая доходность по сравнению с государственными, большая социальная значимость для развития муниципального образования, возможность учета местных особенностей и традиций. Долговые обязательства городов могут классифицироваться по различным основаниям. Компетенция же органов самоуправления города в сфере кредита осуществляется представительным и исполнительным органом соответственно.

Таким образом, для проведения самостоятельной финансовой деятельности органы городского самоуправления наделены определенными полномочиями, однако, практически каждое полномочие в сфере финансов является спорным, сложным и неустойчивым, требующим четкой правовой регламентации, которая не может быть дана в силу двойственности правового статуса самого города (органов местного самоуправления). Результатом является серьезное отставание Российской Федерации от европейских стран в вопросах организации местного самоуправления, которое является необходимым элементом для формирования в стране гражданского общества и развития институтов демократии. Данные положения связаны, в первую очередь, с тем, что при создании эффективного механизма местного самоуправления происходит приближение административных и финансово-экономических ресурсов к гражданам (местным сообществам), что дает возможность не только решать проблемы функционирования социально-экономической сферы, но и «разгружает» уровень Федерации. Последнее позволяет федеральному Центру сконцентрироваться, преимущественно, на решении внешнеполитических и внешнеэкономических задач.

Подводя итог, необходимо отметить, что развитие именно городского самоуправления позволит создать эффективную систему низового управления вообще, т.к. практически все сельские территории вовлечены в орбиту городской жизни. Возможно, такое наследие советской эпохи является возможностью уйти от формирования «унитаристской» федерации путем создания жесткой сетки самоуправляющихся единиц на низовом уровне.

Проработанный в этой дипломной работе практический материал, показывает ухудшение состояния финансово-экономической базы местного самоуправления в России. Реальность такова, федеральный центр продолжает целенаправленную политику увеличения своей доли в совокупном объеме всех налоговых поступлений, соответственно роль регионов и муниципальных образований постоянно уменьшается. Перераспределение налоговых отчислений между регионами и Российской Федерацией производится таким образом, что самые собираемые налоги идут в федеральный бюджет, а нижестоящие бюджеты вынуждены довольствоваться налогами и платежами, сбор которых в настоящее время достаточно проблематичен.

Удмуртская Республика проводит в отношении муниципальных образований ту же политику, которая характерна для отношений России с субъектами Федерации. Так, городу Ижевску в настоящее время для элементарных расходов не хватает примерно 1,5 млрд. рублей. Располагая этими средствами, местные власти могли бы их направить не только на поддержание, но и на развитие городского хозяйства: развитие социальных программ, финансирование льгот на оплату коммунальных услуг. В условиях дефицита эти статьи страдают в первую очередь.

Таким образом, без соответствующей финансово-экономической базы реализация полномочий органов местного самоуправления в решении местных вопросов становится не реальной. Поэтому следует наращивать и укреплять финансово-экономическую базу местного самоуправления в России.

Следует отметить основные пути совершенствования финансово-экономических основ местного самоуправления:

-   прежде всего, необходимо представить органам местного самоуправления больше финансовой самостоятельности. Жители муниципального образования смогут непосредственно влиять на тот уровень и спектр социальных услуг, которые им предоставляются, а также влиять на выбор способа финансирования услуг. Чем более совпадают предоставленные услуги с потребностями и приоритетами граждан, тем больше вероятность того, что использование финансовых ресурсов будет эффективным. Самостоятельность дает органам местного самоуправления больший стимул для экономического развития, расширения налогооблагаемой базы;

-   следует увеличить долю местных налогов, которые должны напрямую поступать в местные бюджеты. Увеличение доли местных налогов позволит достичь больших результатов в реализации сущности местного самоуправления, повышении роли управленческого потенциала его органов через местные налоги, а также повышения качества и количества предоставляемых ими услуг местному сообществу;

-   с целью расширения проблем местных финансов следует более серьезно и тщательно относится к вопросам привлечения инвестиций на территории муниципального образования. Для инвесторов нужно создавать необходимые условия, рекламировать свою территорию. Но в первую очередь необходимо привлечь инвестора № 1 – местных жителей, предприятия, банки;

-   одним из способов пополнения местной казны может служить выпуск и свободная продажа муниципальными образованиями, в соответствии с действующим законодательством своих ценных бумаг;

-   увеличение объектов муниципальной собственности способных приносить доход муниципалитету;

-   рациональное использование земельных ресурсов с целью увеличения поступлений платежей за землю в доходную часть бюджета муниципалитета, так как в перспективе земля есть один из основных источников доходов бюджета;

-   внедрение муниципального заказа в систему управления городом является благоприятной возможностью для эффективного расходования бюджетных средств;

-   реформирование правовой базы в пользу местного самоуправления для возможности решения вопросов местного значения и повышения качества жизни населения.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Нормативно-правовые акты

1. Конституция РФ от 12.12. 1993 г. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2004. – 32 с.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. – М.: «Проспект», 1999. – 416 с.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. 3-е изд. – М.: «Ось-89», 2000. – 192 с.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ – М.: «Проспект», 1999. – 128 с.

5. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Издание Государственной Думы. М.: Издательство «Известия», 1995. – 40 с. (утратил силу)

6. Федеральный закон от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». // СЗ РФ № 39 от
29.09.1997.

7. Федеральный закон от 29.07. 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Издание Государственной Думы. М.: Издательство «Известия», 1998. – 36 с.

8. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ № 40 от 6.10. 2003 г. (действующий)

9. Закон Удмуртской Республики от 28 мая 1996 года № 219-I «О местном самоуправлении в Удмуртской Республики»// Удмуртская Правда. – 1996. – 7 июня.

10. Устав города Ижевска, утв. решением Городской Думы города Ижевска УР от 15 июня 2001 г. № 305.// Ижевский вестник. – 2001. - № 6. – с. 2-38

11. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 27.05.1997 г. № 259 «О муниципальном заказе»// Ижевский вестник. – 1997 г. - № 4. – с. 10-14

12. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 06.04.1999 № 94 «О бюджете города Ижевска на 1999 год»// Ижевский вестник. – 1999. - №3. – с. 2-11

13. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 23.04.2000 № 214 «Об исполнении бюджета города Ижевска за 1999 год»// Ижевский вестник. – 2000. - № 3 – с.14-26

14. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 31.01.2000 № 189 «О бюджете города Ижевска на 2000 год»// Ижевский вестник. – 2000. № 6. – с. 19-30

15. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 14.06.2001 № 303 «Об исполнении бюджета города Ижевска за 2000 год»// Ижевский вестник. – 2001. - № 5. – с. 19-30

16. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от27.06.2001 № 323 «О стратегии устойчивого развития города Ижевска»// Ижевский вестник. – 2001. – Специальный выпуск. –73 с.

17. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от29.01. 2001 № 271 «О бюджете города Ижевска на 2001 год»// Ижевский вестник. – 2001. - № 3. – с.19-34

18. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 19.06.2002 № 15 «Об исполнении бюджета города Ижевска за 2001 год»// Ижевский вестник. – 2002. - № 3. – с.17-29

19. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 14.02.2002 № 382 «О бюджете города Ижевска на 2002 год»// Ижевский вестник. – 2002. - № 1. – с.2-31

20. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 28.11.2002 № 63 «О исполнении бюджета города Ижевска за 9 месяцев 2002 года»// Ижевский вестник. – 2002. - № 10. – с.11-19

21. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 01.07.2003 № 123 «Об исполнении бюджета города Ижевска за 2002 год»// Ижевский вестник. – 2003. - № 8 – с. 26-38

22. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 27.03.2003 № 87 «О бюджете города Ижевска на 2003 год»// Ижевский вестник. – 2003. - № 2. – с. 19-30

23. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 24.12.2003 № 169 «Об исполнении бюджета города Ижевска за 9 месяцев 2003 года»// Ижевский вестник. – 2003. - № 11. – с. 7-23

24. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 18.03.2004 № 180 «О бюджете города Ижевска на 2004 год»// Ижевский вестник. – 2004. - № 2. – с. 2-13

25. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 28.01.2004 № 180 «Положение о порядке управления муниципальным имуществом города Ижевска»// Ижевский вестник. – 2004. - № 1. – с. 22-31

26. Решение Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 28.01.2004 № 180 «Положение о порядке учета муниципального имущества и порядке ведения реестра объектов муниципальной собственности города Ижевска»// Ижевский вестник. – 2004. - № 1 с. 31-38

2. Научная литература

27. Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. – М.: Дело,1998. – 126 с.

28. Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 279 с.

29. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н. И. Химичевой. – М.: Норма, 2001. – с. 67

30. Муниципальный менеджмент: справочное пособие / Иванов В. В., Коробова А. Н., - М.: ИНФРА-М, 2002. – 718 с.

31. Муниципальное управление: учебное пособие для вузов / А. Г. Гладышев, В. Н. Иванов, Е. С. Савченко и др.; под общ. ред. В.Н. Иванова, В. И. Патрушева; Академия наук социальных технологий и местного самоуправления. - М.: Муниципальный мир, 2002. – 560 с. – (Энциклопедия управленческих знаний. Муниципальная наука)

32. Социально-экономическое положение городов и районов Удмуртской Республики за 2001 год (статистический сборник) № 214 (6110). Государственный Комитет УР по статистике. – Ижевск, 2001. – 98 с.

33. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М.: Юристъ, 2003. – 320 с.

34. Еремеева Л. «Централизация: продолжение следует…»// Муниципальная власть. – 2003. - № 5 – с. 16-18

35. Дормачева Е. «Найдено 813 «ничьих» участков земли».// Центр. – 2003. - № 42. – 16 октября

36. Игонина Л. Л. «Принципы организации муниципальных финансов»// Финансы. – 2003. – № 8 – с.15-19

37. Кирпичников В. А. «Финансовые и правовые проблемы местного самоуправления»// Финансы. – 2003. - № 9 – с. 11-15

38. Крохина Ю. А. «Особенности муниципальных займов как финансово-правовой категории»// Местное право. – 2000. - № 7 – с.50-59

39. Кузнецов С. П. «О некоторых проблемах местных финансов»// Финансы. – 2002. - № 8 – с.25-27

40. Максимов А. В. «Развитие управления финансовой системой муниципального образования»// Финансы. – 2003. - № 9 – с. 22

41. Марков О. «Пополнить казну поможет недвижимость»// Ижевск-Экспресс. – 2003, № 51. – 20 ноября – с.2

42. Модин Н. «Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления»// Российская юстиция. – 2002. №3 – с. 15-18

43. Мокрый В. С. «Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления»// Финансы. – 2001. - № 6. – с. 3-6

44. Мокрый В. С. «Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления»// Финансы. – 2001. - № 1. – с. 9-11

45. Наумов В. О. «Казначейское исполнение бюджета города»// Финансы. – 2003. - № 10 – с. 23-26

46. Пронина Л. И. «Местное самоуправление и бюджетные отношения»// Финансы. – 2003. - № 8 – с. 10-14

47. Пронина Л. И. «Пути укрепления финансовых основ местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений»// Российский экономический журнал. – 2002. – 3 7 – с. 14-22

48. Федулова С. Ф. «Бюджетные проблемы региона»// Вестник Удмуртского университета. – 2002. - № 3 (12-13) – с. 198-200

Приложения

Приложение 1

Поступление доходов бюджета г. Ижевска

Приложение 2

Структура доходов бюджета г. Ижевска, %

Приложение 3

Структура доходов бюджета г. Ижевска в 2004 г.

Приложение 4

Структура расходов бюджета г. Ижевска

Приложение 5

Изменение доходов бюджета за 2003-2004 гг.

Приложение 6

Изменение расходов бюджета за 2003-2004 гг.

Приложение 7

Финансовая и бюджетная обеспеченность населения г. Ижевска

Приложение 8

Износ основных фондов муниципальных унитарных предприятий, %

Приложение 9

Структура муниципальных унитарных предприятий, шт.

Приложение 10

Основные показатели развития отраслей муниципального
сектора экономики г. Ижевска

Приложение 11

Объем дополнительных платных услуг, предоставленных населению, млн. руб.