Правовое регулирование безопасности в туризме

Правовое регулирование безопасности в туризме

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Проблема обеспечения безопасности путешествий — одна из самых важных (если не самая важная) и в то же время одна из самых сложных проблем туристского движения. В путешествии всегда присутствует элемент случайности, и устранить его мы не можем, как не можем вообще устранить случайность из нашей жизни. Однако если бесполезно ставить себе задачу устранить всякую случайность, то стремиться свести ее к минимуму вполне возможно.

К сожалению, мы еще только подходим к разработке комплекса мер, обеспечивающих безопасность путешествий. Опыт, накопленный в прошлом, носит скорее негативный характер. Непонимание природы случайности приводило подчас к поспешным и непродуманным выводам. В какой-то промежуток времени, когда, убедившись, что безаварийность в путешествиях в абсолюте недостижима, было принято решение вообще запретить сколько-нибудь сложные туристские движения. Поэтому поиски конкретных путей в разрешении проблемы безопасности в туризме должны опираться на скрупулезный анализ аварийных случаев, на сбор статистического материала.

Актуальность данной темы исследования как раз и заключается в том, что на данный момент не существует какой-либо прочной методологический или эмпирической базы обеспечения максимальной безопасности туризма; требуется детальная проработка данного вопроса.

В процессе исследования в рамках данной курсовой работы выдвинута гипотеза о возможности совершенствования нормативно-правовой базы регулирования безопасности туризма.

Целью написания данной курсовой работы является изучение и теоретическое осмысление проблемы правового регулирования безопасности в сфере туризма.

Задачами данной курсовой работы являются:

1)   рассмотрение основных предпосылок возникновения проблемы безопасности туризма;

2)   изучение нормативных и правовых актов, регулирующих безопасность в сфере туризма;

3)   формирование практических выводов на основе изученного материала.

Объектом исследования данной курсовой работы является проблема обеспечения безопасности в туризме. Предметом исследования выступают правовые отношения и законодательные нормы, регулирующие рассматриваемый аспект.

Научная новизна исследуемой темы заключается в том, что в российском правовом пространстве на настоящий момент еще не сформирована концепция обеспечения безопасности туристической деятельности, как единого направления правового регулирования.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что в результате проведенного исследования будет сформировано общее теоретическое осмысление рассматриваемой проблемы, выявлены и осознаны ее ключевые аспекты.

Практическая значимость работы состоит в том, что по результатам проведенного исследования будут выработаны некоторые практические рекомендации, которые могут быть приняты к непосредственному исполнению.

При написании работы использовались труды таких авторитетных российских специалистов в области туризма и обеспечения его безопасности, как Квартальнов, Сенин, Волошин и прочие, а также официальные международные и российские юридические акты и данные периодической печати.

Данная курсовая работа состоит из трех глав, в которых последовательно рассматриваются вопросы регулирования безопасности в туризме, касающиеся общих и частных аспектов, косвенных методов обеспечения безопасности туризма, а также содержит в себе выводы и практические рекомендации. Данная курсовая работы изложена на 76 листах, включает в себя  рисунок и 3 таблицы, иллюстрирующие и способствующие восприятию излагаемого материала.

1. ПРЕДПОСЫЛКИ НЕОБХОДИМОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА

1.1. Основные исторические этапы развития туризма в
ХХ-м веке

Современный рынок туристических услуг переживает бурный расцвет. Многие государства с благоприятным климатом и большим количеством достопримечательностей практически полностью формируют свой бюджет из поступлений от туристической сферы. Однако мировой туристический бизнес не всегда был так развит. Для наиболее полного понимания сформировавшейся потребности в разработке всеобъемлющего инструмента правового регулирования безопасности в туризме целесообразно вкратце рассмотреть основные исторические этапы формирования мировой и российской туристической индустрии.

Начало XX в. связано с возникновением и развитием разных видов транспорта. Создание в 1869 г. немецкими изобретателями Г. Даймлером и К. Бенцем автомобиля с двигателем внутреннего сгорания дало человечеству быстрый и комфортный способ передвижения. Уже в первой половине XX в. автомобили и автобусы в европейских странах и США становятся распространенным видом транспорта. Например, в Англии в 1904 г. было 8 тыс. 465 автомашин, а в 1914 г. - 132 тыс. 315. К концу 30-х гг. ежегодно порядка 10 тыс. туристов из Англии путешествовали на автомобилях по Европе, в 1935 г. маршруты их путешествия достигли Москвы и Ленинграда [5, с. 69].

В 1903 г. в Америке братья Райт изобретают самолет, в то же время появляются первые самолеты в Европе. Совершенствуется морской транспорт, строятся гигантские для того времени лайнеры - «Сириус», «Лузитания», «Мавритания», «Император», «Фатерланд» и др. Из-за дороговизны путешествий на морских судах компании-владельцы пароходов работали в условиях жесткой конкурентной борьбы. Но сами по себе морские путешествия еще не сформировались как комплексный туристский продукт, который впоследствии получил название «круиз». Развитие морского и авиационного транспорта способствовало увеличению международных поездок. По статистическим данным, накануне первой мировой войны максимальное число американцев, выехавших за границу, составило 287000 человек [16, c. 44]. Первая мировая война, экономическая депрессия 30-х гг., зарождение и распространение фашизма оказали отрицательное влияние на развитие туризма. К концу 30-х гг. фашистские режимы утвердились в Италии, Германии, Португалии, Испании и ряде стран Восточной Европы. Тем не менее в странах с благоприятной политической обстановкой массовый туризм продолжал свое развитие.

Именно в это время правительства государств Европы обратили серьезное внимание на развитие международного туризма, о чем свидетельствует тот факт, что в 1925 г. в Гааге состоялся первый Международный конгресс официальных ассоциаций по пропаганде туризма (МКОАПТ), в котором приняли активное участие представители 14 европейских стран. В 1927 г. прошел Международный конгресс официальных туристских организаций (МКОТО), а в 1930 г. был учрежден Международный союз организаций и пропаганды туризма (МСОПТ).

Перед второй мировой войной возрастает количество морских перевозок. В Швейцарии по инициативе Г. Дуттвайлера, основателя туристской фирмы «Отельплан» (1935 г.), был разработан ряд путешествий, рассчитанных на людей со скромным достатком. Нацистская политика Гитлера также способствовала развитию массового туризма в Германии. Заботясь об элитности нации, он хотел видеть немцев здоровыми как физически, так и психологически. В этом отношении фюрер не переоценил роль туризма. Германское правительство оказывало содействие в организации групповых туров с использованием железнодорожного и морского транспорта. Так, за период с 1934 по 1938 г. количество поездок немецких туристов возросло с 2,3 млн. до 10,3 млн. Правда, есть основание предполагать, что большинство немецких туристов, путешествовавших за пределами нацистской Германии, были шпионами.

Развитие туризма до второй мировой войны характеризуется непритязательностью предоставляемых услуг, стандартностью их набора. Программы обслуживания туристов не отличались разнообразием, так как элементарные туристские услуги, из которых они формировались, удовлетворяли потребителя. Такая ситуация давала возможность туроператорам формировать для туристского рынка унифицированные пакеты услуг. В этом случае можно говорить о массовом конвейерном туризме.

Вторая мировая война и последующая деятельность стран по ликвидации ее последствий приостановили развитие туризма почти на 10 лет. Но в дальнейшем развитие туризма приобретает все более массовый характер. Довоенный уровень был достигнут уже в конце 40-х гг. В этот период туристские обмены и путешествия получили широкое развитие в США и Канаде, в Мексике, Панаме, на Кубе. Начиная с 1948 г. были разрешены поездки в Японию (запрещение въездного туризма было связано с милитаристской политикой Японии в отношении Китая в 1937-1945 гг.).

В 1947 г. МКОАПТ, МКОТО и МСОПТ были объединены в Международный союз официальных туристских организаций (МСОТО). Ее действительными членами стали как правительственные, так и неправительственные официальные национальные туристские организации 116 стран.

В условиях нарастания психологической нагрузки, интенсификации жизни людей в индустриальных странах туризм действует как эффективное средство рекреации. Из предмета роскоши он становится потребностью населения высокоразвитых индустриальных стран. Формируется индустрия отдыха со своими институтами, продуктом (услугами), производственным циклом, методами организации и управления производством.

Необходимость постоянных международных контактов в целях развития и координации туристских обменов, согласования политических, экономических, социальных и культурных аспектов деятельности стала причиной реорганизации в 1969 г. согласно резолюции Генеральной ассамблеи ООН неправительственной организации МСОТО в межправительственную Всемирную туристскую организацию (ВТО).

50-60-е гг. - период интенсивного создания инфраструктуры туризма (гостиниц, кемпингов, ресторанов, туристских фирм и т. д.) и начала систематического сбора данных по туризму в мировом масштабе. Европейский въездной туризм 50-х гг. был ориентирован преимущественно на американских туристов и являлся для принимающих стран источником валютных поступлений. В это десятилетие в развитых странах, несмотря на интенсивность труда, благосостояние большинства населения оставалось сравнительно невысоким, поэтому в туризме превалировал спрос на недорогие путешествия, связанные с отдыхом. В 50-е гг. и до середины 70-х наблюдается экстенсивный рост как въездного, так и выездного туризма. (1950 г. - 25 млн. прибытий туристов, 1970 г. - 60 млн.). В связи с увеличением сегментов потребления туристский рынок становится все более дифференцированным. В 80-е гг. темпы роста замедлились (1991 г. - 450 млн. прибытий туристов), но остались устойчивыми при высоком уровне объемов производства. На развитие международного туризма в период 60-90-х гг. оказывали отрицательное влияние следующие факторы: противостояние двух политико-экономических систем - социалистического блока стран и капиталистического; экономические кризисы 1974-1975 гг. и 1980-1982 гг., так как они охватили почти одновременно все развитые капиталистические страны, в том числе США, Японию и страны Западной Европы. Еще сильнее сказывались на развитии международного туризма ухудшение международных отношений и, как следствие, военные расходы, связанные с гонкой вооружений. Например, колониальные войны во Вьетнаме (Франция, 1945-1954; США, 1964-1973 гг.); англо-аргентинский конфликт (1952 г.); шестидесятидневная война на Ближнем Востоке (1967 г.), когда израильские войска вторглись на территорию Египта, Сирии, Иордании; афганская война (1979-1989 гг.); иракские войны против Кувейта за раздел нефтяных месторождений, трагические события в Югославии (1998 г.) и др. При общемировом распространении туризма как сферы обслуживания и отрасли экономики уровень его развития в разных странах существенно отличался. Лидерами выездного туризма стали Япония и Австралия. По въездному туризму лидировали страны Средиземноморья, а также Азии и Северной Африки.

Суммарные показатели развития международного туризма по двум группам стран-лидеров за ХХ век гг. приведены в таблице 1.1.

Таблица 1.1

Суммарная доля «пятерок» стран в глобальном туристском потоке

Развитие техники и технологий производства в индустриально развитых странах способствовало повышению благосостояния населения, увеличению времени отпусков, что в свою очередь положительно влияло на развитие туризма. Характерными тенденциями туризма 80-90-х гт. стало увеличение спроса на туристские услуги среди людей среднего и ниже среднего достатка. Это еще в большей степени дифференцировало туристский рынок, привело к многообразию туристского продукта, рассчитанного на людей с разным материальным достатком, различными интересами, целями и требованиями к уровню сервиса. Вместе с тем дифференциация туристского рынка не исключила стандартизации и унификации туристского продукта, наряду с которыми все заметнее стали процессы его специализации для разных сегментов потребителя и диверсификации (расширения) набора туристских услуг, в том числе как сопутствующих, так и ранее не свойственных туристскому рынку (например, организация выставок, ярмарок, командировок, обучения), а также предложение наряду с услугами сопутствующих товаров.

Исходя из анализа тенденций развития туризма за период 50-90-х гг., сделанного Всемирной туристской организацией, можно выделить следующие причины, определившие основные направления в истории развития международного туризма:

1)   50-е гг, - период восстановления послевоенной Европы и Юго-Восточной Азии, развития авто- и авиатранспорта, начала систематизации сбора данных по туризму в мировом масштабе;

2)   70-е гг. - период устоявшихся тенденций к миру и стабильности в большей части государств, разрешения социально-политических конфликтов, поисков новых форм взаимоотношений стран социалистической и капиталистической направленности, начала неуклонного развития туристских контактов этих стран;

3)   90-е гг. - период высоких технологий индустрии туризма, развития крупных транснациональных корпораций, гостиничных цепей и предприятий питания в странах с благоприятной для развития туризма обстановкой.

Таким образом, развитию международного туризма XX в. способствовали политические, экономические, технические, культурологические и социальные факторы (как внутренние, так и внешние). Интенсивное развитие туризма отмечалось в странах с благоприятной внутренней и внешней политикой, устойчивым экономическим потенциалом, достаточным уровнем культуры и социальной поддержки граждан. Следует отметить, что существенное положительное влияние па рост международных туристских обменов оказали развитие транспорта, повышение его комфортабельности при доступных ценах, а также развитие средств информации и коммуникации.

Современный период в истории развития туризма в России начинается с 20-30-х гг. прошлого столетия. Этот период в литературе принято делить на три основных этапа [18, c. 70]:

1)   организационно-централизованный период (1930-1970 гг.);

2)   административно-нормативный период (1970-1990 гг.);

3)   переходный период (с 1990 г.).

Организационно-централизованный период (1930-1970 гг.). В 1928 г. Российское общество туристов было реорганизовано в Общество пролетарского туризма, а в 1930 г. было создано Всесоюзное добровольное общество пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ). В него вошли все организации по туризму, объединившие в своих рядах около 75000 человек. Таким образом, была установлена государственная монополия в российском туризме. Общество имело четкую организационную структуру, в состав которой входили ячейки, созданные на промышленных предприятиях, в учебных организациях, колхозах. Во всех республиках работали филиалы общества. В Красной Армии туризм использовался как средство воспитания патриотизма и в качестве военно-спортивной подготовки. Особое распространение получил пешеходный и лыжный туризм. Для военнослужащих также организовывались поездки познавательного характера по местам гражданской войны, в Крым, на Кавказ, в Москву и Ленинград.

В 1929 г. основывается Всесоюзное акционерное общество «Интурист» (ВАО «Интурист»), что было связано с началом развития иностранного туризма и упорядочением приема зарубежных гостей. В 1931 г. для размещения иностранных туристов было создано Всесоюзное акционерное общество «Отель» (ВАО «Отель»). В ведении общества находились 17 отелей в разных городах страны. До 1941 г. было принято около 100 тыс. иностранных туристов.

К началу 30-х гг. экскурсионный и спортивный туризм становится массовым явлением, в нем принимают участие около 500 тыс. граждан. В то же время в туристском движении возникает ряд проблем, обусловленных слабой материально-технической базой и нехваткой квалифицированных специалистов. Для успешного решения проблем при ВЦСПС вместо ликвидированного в 1936 г. Общества пролетарского туризма и экскурсий создается Центральное туристско-экскурсионное управление (ТЭУ ВЦСПС), в ведении которого находились материальная база и туристско-экскурсионное обслуживание населения.

Развитием массового самодеятельного и спортивного туризма занимался Высший совет физической культуры, при котором была сформирована Всесоюзная секция туризма. В 1939 г. создаются добровольные альпинистские организации военно-спортивной направленности, из которых в годы Великой Отечественной войны формировались специальные отряды. В 1940 г. вводятся туристские звания, за особые заслуги туристы награждаются значком «Турист СССР».

К 1939 г. в СССР была создана курортная индустрия, располагавшая 1828 санаториями и 1270 домами отдыха. В период Великой Отечественной войны деятельность ТЭУ ВЦСПС была приостановлена и возобновлена только в 1945 г. В 1956 г. число туристских баз достигло 109, всего было обслужено 179,3 тыс. туристов и 2,4 млн экскурсантов, реализовано услуг на 17,8 млн. рублей. В последующие годы число туристских баз увеличилось до 222. В послевоенные годы получил широкое распространениe спортивный, самодеятельный, семейный и детский туризм, В 60-e гг. проводились всесоюзные детские экспедиции по спортивному туризму. Начиная с 1960-х гг. получает распространение туристско-экскурсионный отдых в выходные и праздничные дни, организуются железнодорожные путешествия. Все виды туристской деятельности в стране развивались при поддержке государства и профсоюзов, С целью развития международного молодежного туризма в июне 1958 г. создается Бюро международного молодежного туризма «Спутник». Бюро занималось вопросами обмена молодежными группами СССР с другими странами. Однако в период 1960-70-х гг. в зарубежные поездки выезжало лишь 0,4 % граждан СССР.

В 1960 г. создается Центральный совет по управлению курортами и туризму ВЦСПС, в 1969 г. - Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС. Оба совета руководили республиканскими, краевыми и областными советами.

Административно-нормативный период (1970-1990 гг.). Развитие туризма в этот период происходило в соответствии с планами, выполнение которых было обязательно. Планы разрабатывались на длительные сроки (5-10 лет) и утверждались высшими органами по туризму. Нормативные показатели планов, которые брались за основу при развитии туристской индустрии и обслуживания, подлежали жесткому контролю.

Данный период характеризуется дальнейшим развитием социального туризма. Туризм используется также как средство воспитательного воздействия на молодое поколение. Так, например, в 1970-х гг. проводились всесоюзные походы и экспедиции школьников и молодежи. Целями таких массовых туристских мероприятий были воспитание патриотизма и экскурсионно-краеведческая работа, спортивная тренировка и закалка. Важную роль в развитии детского и школьного туризма в 1970-80-х гг. играли Центральная детская туристско-экскурси-онная станция и Управление дальних путешествий Министерства просвещения СССР.

В период 1980-х и до 1992 г. растет материально-техническая база лечебно-оздоровительного туризма, появляются новые гостиничные комплексы в крупных городах страны, получают распространение новые виды обслуживания - семейный отдых и курсовочное лечение. При курсовочном лечении отдыхающие проживали в квартирах и домах частного сектора, а курс лечения и оздоровления получали в санатории. Было хорошо развито-экскурсионное обслуживание, осуществляемое сетью экскурсионных бюро (по стране их действовало свыше 900), и рекреационное - на базе санаториев и домов отдыха. В 1985 г. туристские организации предоставили обслуживание 38 млн. человек, экскурсионные - 210 млн. Наиболее высокие темпы ежегодного роста иностранного туризма в СССР (10 % при среднемировом показателе - 5-6 %) приходятся на период 1976-80 гг.

Переходный период (с 1990 г.). Этот период развития российского туризма характеризуется переходом от административного регулирования туризма к экономическому стимулированию, основанному на новых российских законах, касающихся как предпринимательства и рынка в целом, так и связанных с туристской деятельностью в частности.

Для переходного периода характерны следующие тенденции:

1)   переход от монопольного хозяйства к многоукладному (туристские предприятия становятся собственностью разных владельцев);

2)   формирование туристского рынка на основе новых законов;

3)   использование туристских ресурсов в условиях рынка на основе новых экономических и правовых отношений;

4)   изменение характера спроса в связи с появлением новых видов туристских услуг (выездные шоп-туры - поездки с целью оптовых закупок, развлекательные, приключенческие туры, изучение языка и т. д.);

5)   невостребованность материальной базы туризма (гостиницы, пансионаты, дома отдыха);

6)   возникновение большого числа малых и средних туристских предприятий;

7)   рост средних показателей выездного туризма, особенно с целью шопинга.

В 2000 г. развитие туризма в РФ характеризовалось следующими направлениями:

1)   дальнейшее развитие туристского рынка;

2)   совершенствование соответствующей законодательной базы;

3)   освоение новых технологий в гостиничном бизнесе;

4)   разработка новых видов туристского продукта;

5)   использование компьютерных систем бронирования и резервирования;

6)   развитие образовательной и научной базы туризма;

7)   создание российских туристских обществ;

8)   появление монопольных структур на российском туристском рынке;

9)   совместное ведение бизнеса с иностранными фирмами;

10)  активизация продвижения туристского продукта на рынке.

Таким образом, к концу ХХ – началу ХХI веков туризм превратился в мощнейшую индустрию, охватывающую миллионы людей. Вопрос безопасности и ее правового обеспечения в таком огромном комплексе встал на одно из первых мест. В следующих разделах данной главы рассматриваются проблемы безопасности и правового регулирования в сфере туризма.

1.2. Проблема безопасности в современном туризме

Бурное развитие массового международного туризма, его распространение практически на все районы земного шара все острее ставит проблему обеспечения безопасности туристов. По мнению экспертов, в последние годы угроза их жизни, здоровью и имуществу значительно возросла. В то же время туристические фирмы, заинтересованные прежде всего в получении прибыли, не предоставляют своим клиентам достаточной информации, а также практически не проводят работы по выявлению регионов повышенной опасности, в том числе и районов с неблагоприятной криминальной обстановкой. В результате туристы становятся жертвой внутриполитических столкновений, терроризма, уголовных преступлений, а иногда даже попадают в районы крупномасштабных боевых действий. Информационный пробел пытаются как-то восполнить правительственные учреждения, в частности министерства иностранных дел.

 Так, МИД Германии ежегодно публикует своего рода реестр, в котором страны возможного посещения немецкими туристами квалифицируются по степени опасности для них. Германский МИД выделяет три группы стран и регионов, где туристов с наибольшей вероятностью ожидает тот или иной вид неприятностей.

 I группа - страны, находящиеся в состоянии военного конфликта, и районы крупномасштабных боевых действий. Там туристам рекомендуется вообще не появляться. В I группу зачислены: Афганистан, Азербайджан (Нагорный Карабах и прилегающие районы), бывшая Югославия (прежде всего Босния, и Герцеговина, частично Хорватия), Сомали, Западная Сахара.

II группа - страны, где происходят серьезные беспорядки, действуют террористические группировки, сильна внутриполитическая нестабильность. Там рекомендуется проявлять повышенную осторожность и воздерживаться от посещения отдельных районов. Во II группу зачислены: Ангола, Алжир,

 Бангладеш, Бутан, Гаити, Гватемала, Грузия, Египет (провинция Асьют), Индия (северные штаты), Израиль, Ирак (северные районы), Камбоджа, Китай (Тибет), Колумбия, Либерия, Ливан, Мавритания, Мали, Мозамбик, Мьянма, Нигер, Пакистан, Папуа - Новая Гвинея (о. Бугенвиль), Перу, Сальвадор, Северная Ирландия, Сенегал, Судан (южные районы), Сьерра-Леоне, Россия (Северный Кавказ), Руанда, Таджикистан, Турция (восточные вилайеты), Уганда, Филиппины (о. Минданао), Хорватия, Шри-Ланка (район Джафны), Чад.

 III группа - страны с высоким уровнем преступности. В III группу зачислены: Алжир, Азербайджан, Белоруссия, Болгария, Бразилия (район Рио-де-Жанейро и южные штаты), Гаити, Гамбия, Гватемала, Грузия, Доминиканская Республика, Заир, Италия (южные области), Йемен, Казахстан, Кения, Колумбия, Латвия, Литва, Мали, Мексика, Нигер, Нигерия, Перу, Польша, Россия, Румыния, США (Вашингтон, Даллас, Лос-Анджелес, Майами, Нью-Йорк, Сан-Франциско, Чикаго), Таиланд (Паттайя,

 северные районы), Узбекистан, Украина, Филиппины, Франция (Прованс, Лазурный берег, о.Корсика), Эстония, ЮАР, Ямайка.

 Предполагается, что в остальных государствах, являющихся объектом туризма и не попавших в эти списки, какие-то особенные опасности туристам не угрожают. В целом доля туристов, пострадавших от войн, внутриполитических конфликтов, терроризма - то есть явлений, вызванных прежде всего политическими причинами, - относительно невелика. Основную же угрозу для их безопасности представляют все-таки криминальные проявления: грабежи, кражи, мошенничество, убийства на уголовной почве и т. д. Правда, следует отметить, что уровень преступности на крупнейших курортах мира, как правило, низок.

 Число преступлений против иностранных туристов (в основном, это ограбления, кражи, мошенничество) обычно не превышает нескольких десятков за сезон, а уж убийства вообще носят единичный характер. Впрочем, иначе и быть не может - тогда люди просто не ездили бы на курорты. Низкий уровень преступности объясняется, прежде всего, поведением местного населения, чье благосостояние напрямую зависит от туризма. Это заставляет его проявлять повышенную «сознательность» и  гостеприимство. Да и власти принимают в курортных зонах особые меры безопасности.

 Тем не менее, можно выделить туристические регионы, где преступность представляет довольно серьезную проблему. Недавно германский Исследовательский институт свободного времени при Федеральном туристическом управлении (BAT Freizeit Forschungsinstitut) попытался, несмотря на отсутствие систематизированной и сопоставимой статистики, дать обобщающую характеристику положения с преступностью на крупнейших курортах мира. По мнению Института, если брать курорты развитых государств, то наиболее неблагоприятная ситуация в области безопасности сложилась на курортах США. Этим Соединенные Штаты обязаны прежде всего Флориде, где в 1993-94 годах произошла целая серия нападений на иностранных туристов, причем 9 человек (в основном, немцы и англичане) были убиты. Эти убийства, а также относительно большое количество ограблений иностранцев (более 40 официально зарегистрированных случаев за 1994 год) вывели Майами в категорию одного из самых опасных курортов мира. Это не замедлило сказаться на числе туристов из Европы, посещающих Флориду (в 1994 году там побывало на 70% европейских туристов меньше, чем в 1993. В 1995 году количество туристов возросло, но все равно составило около половины от уровня 1993 года).

 Страны Карибского бассейна считаются в целом безопасными для иностранных туристов. Но есть и исключения. Самой неблагоприятной с точки зрения безопасности считается Ямайка. Здесь наиболее высокий среди карибских государств уровень преступности (за исключением Гаити, но эта страна не является местом массового туризма). На Ямайке в большей степени распространены уличные ограбления, кражи из отелей. Туристам рекомендуется не посещать в вечернее время пригороды Кингстона и Монтего-Бея. Большие претензии с точки зрения безопасности предъявляются также к Доминиканской Республике. Для нее особенно характерны изнасилования одиноких загорающих, и опять же уличные грабежи и кражи. В Мексике наиболее опасным для туристов местом считаются пригороды Акапулько, где действуют молодежные преступные группировки. Случаи ограблений оказавшихся там иностранцев относительно часты (до 50-60 в год). Убийств с целью ограбления, правда, за последние два года не отмечалось. Специфика ограблений в Акапулько состоит в том, что бандиты отслеживают туристов, имеющих при себе большие суммы, возле банков и обменных пунктов, а потом грабят. Кроме того, мексиканские карманники, действующие, в основном, на рынках, считаются самыми квалифицированными в Латинской Америке. Иностранцам рекомендуется знать хотя бы несколько слов по-испански, тогда при встрече с грабителями они могут надеяться на снисхождение.

 В Бразилии наивысший уровень преступности отмечается в южных штатах и в Рио-де-Жанейро. Ситуация осложняется тем, что к знаменитым бразильским пляжам Копакабана, Ипанема, Леблон примыкают районы трущоб, жители которых не прочь поживиться за счет туристов. Особенно часты случаи ограблений туристов на автобусных остановках. (Угрожают, как правило, ножом, иногда револьвером.) Всего в районе Рио-де-Жанейро происходит до сотни различного рода инцидентов с иностранными туристами в год. Но убийства и нанесение тяжких телесных повреждений случаются редко. (В 1994 году не было ни одного убийства.)

 Район Копакабаны охраняет специальное подразделение полиции. Очень небезопасными для туристов, по мнению Института, являются Колумбия и Перу. В городах этих стран высока уличная преступность. В Перу, к тому же, действуют левые экстремисты, и по стране рекомендуется путешествовать только группами и по согласованным с властями маршрутам.

 В Африке, как известно, одним из наиболее посещаемых туристами мест является Египет. Уровень уголовной преступности в этой стране оценивается как довольно низкий. Однако главную опасность для иностранных туристов представляют не уголовные преступники, а исламские террористы. Особенно отличается в этом плане южная провинция Асьют. Нападения на туристов там происходили неоднократно. Террористические акты против иностранцев происходят и в столице. Наиболее известные из них - взрыв бомбы в начале 1994 года, когда погибло 390 человек, в том числе 8 иностранцев, и совсем недавний инцидент, когда террористы застрелили 17 греческих туристов. Курорты на Красном море - Луксор, Хургада и др. - эксперты оценивают как совершенно безопасные. По крайней мере, пока. Гамбия, Гана, Зимбабве, Кения, Намибия, Танзания в целом не вызывают особого беспокойства в плане безопасности. Тем не менее, определенные проблемы все-таки существуют. В каждой из этих стран ежегодно происходит до двух десятков ограблений туристов, а также примерно такое же количество краж из отелей. В районах к северу от кенийского порта Момбаса за последние два года было отмечено несколько случаев исчезновения туристов.

 В пригородах столицы Кении - Найроби - не рекомендуется появляться с наступлением темноты. О маршрутах своих перемещений за пределы городов и курортных районов лучше информировать власти.

 В ЮАР наиболее безопасными являются национальные парки, а также Кейптаун.

 Но во всех городах не рекомендуется появляться в так называемых «тауншипах», где проживает африканское население. Особенно это касается Йоханнесбурга. В последнее время в ЮАР резко возросла уличная преступность, в частности вооруженные ограбления. В прошлом году зарегистрировано до двух десятков случаев ограблений иностранных туристов.

 Весьма распространены кражи из отелей (более 30 случаев в 1994 году), причем, как правило, в них замешан гостиничный персонал.

 Туристическая «Мекка» Азии Таиланд в криминальном отношении оценивается экспертами Института как относительно благополучное место, за исключением северных районов страны.

 Но и в Бангкоке (район Патпонг-роуд), и в Паттайе есть места, где туристам советуют проявлять повышенную осторожность. Прежде всего, это относится к различного рода увеселительным заведениям. Специализация тамошних преступников - кражи у подвыпивших иностранцев. Не так уж редки и уличные ограбления (в 1994 году их зарегистрировано свыше 50). Убийства, правда, случаются крайне редко. Последний из известных случаев произошел в 1993 году - в одном кабачке зарезали англичанина.

 До недавнего времени совершенно безопасными считались курорты Турции. В принципе, таковыми остаются они и сейчас. Однако картину несколько подпортили угрозы курдских повстанцев устроить теракты в Анталье и ряде других курортов. В результате взрывов, произведенных курдами в Стамбуле в 1993 и 1994 годах, погибли два иностранца и около 10 туристов были ранены. Примерно тогда же в восточных районах страны курды несколько раз захватывали иностранных туристов (немцев и французов) в заложники. В целом же, наиболее характерный вид преступлений против туристов - карманные кражи на рынках. Вероятность лишиться жизни или получить серьезные телесные повреждения от рук преступников на европейских средиземноморских курортах германские эксперты расценивают как весьма низкую. Не вполне благополучными считаются южная Франция и южная Италия. Там наибольшую опасность для туристов представляют ограбления в поездах и на автомобильных трассах (фиксируется примерно по 10-15 случаев ежегодно). Самый же распространенный вид преступлений на французских, испанских и итальянских курортах - уличные кражи сумок. Как правило, преступники срывают сумки с плеча и уносятся на мотоциклах. В Испании довольно успешно действуют фальшивые «добрые самаритяне» - увидев, что турист, например, заблудился, они охотно предлагают свои услуги и в ходе завязавшегося дружелюбного разговора искусно обворовывают его. Вместе с тем в последнее время участились и более серьезные преступления, особенно на Канарских островах. Там, в частности, более распространенными стали взломы гостиничных номеров (в 1994 году - около 20). Причем случаются и трагедии: в начале прошлого года немецкая туристка застала взломщика в своем номере, и тот ее убил.

 Бывшие соцстраны Восточной и Центральной Европы оцениваются германскими экспертами как весьма небезопасные для туристов. Прежде всего это относится к Польше, Румынии, Болгарии и странам СНГ. Число преступлений против иностранцев там ежегодно исчисляется сотнями. Наибольшей опасности подвергаются автотуристы и путешествующие на поездах.

Списки стран, не рекомендованных для посещения гражданами тех или иных государств, в России публикует думский комитет по международным делам. Последний раз российский «черный» список был составлен 19 февраля 2001 года.

Большинство из фигурирующих в списке государств и территорий не представляют для россиян опасности по той простой причине, что никакого въездного туризма в эти страны нет. И даже фирмы, занимающиеся обслуживанием VIР-клиентов и организацией индивидуальных туров, с этими государствами не работают.

К таким государствам и территориям относятся:

1)   в Европе - Албания, Косово, Босния и Герцеговина;

2)   в Азии - Пакистан, Афганистан, Йемен, Восточный Тимор;

3)   в Латинской Америке - Колумбия;

4)   в Африке - Сомали, Бурунди, Ангола, Алжир, Сьерра-Леоне, Республика Конго, Демократическая Республика Конго (бывший Заир), Нигерия, ЦАР, Гвинея-Бисау, Либерия, Руанда, Кот-Д'Ивуар, Коморские Острова.

Однако есть в «черном» списке и другая часть. Включенные в него страны в меню российского туристического рынка присутствуют, но, тем не менее, думский комитет ездить туда категорически не рекомендует. Или ездить в страну можно, но только если исключить визиты в наиболее опасные ее районы.

В Европе единственное такое место - оккупированная турками территория севера Кипра. Провозглашенную там Турецкую республику Северного Кипра не признает никто, кроме самой Турции. И хотя туры туда предлагаются российскими турфирмами, и попасть туда можно и через Турцию, и через греческую часть Кипра, думский комитет советует россиянам не выбирать Северный Кипр базой отдыха - прежде всего из соображений политкорректности. Кроме того, там отсутствуют российские консульские учреждения.

В Азии первым в «черном» списке значится Восточный Иерусалим, территория Палестинской автономии и юг Ливана.

Затем - индийский штат Джамму-Кашмир. Борьба исламистских боевиков за отделение Джамму-Кашмира от Индии в последнее время активизировалась. Причем военные действия имеют обыкновение усиливаться летом, то есть в самый благоприятный для туризма сезон.

Третье небезопасное в Азии место - север и восток Шри-Ланки. В начале 80-х наиболее радикальная тамильская организация - «Тигры освобождения Тамил Илама» - начала вооруженную борьбу за отделение от страны Северной и Восточной провинций и создание там тамильского государства. И хотя террористическая деятельность «тигров» в основном направлена против военных, полицейских и политиков, нередко жертвами терактов становится гражданское население, в том числе и туристы.

Наконец, юг Филиппин, где действует множество радикальных организаций - от исламистских до прокоммунистических. Здесь, как известно, процветает практика захвата заложников, причем часто - из числа иностранных гостей.

Также в «черном» списке числится Непал из-за обострившегося конфликта между правительственными силами и левоэкстремистской оппозицией.

В Латинской Америке комитет по международным делам обнаружил всего одну страну, в отношении которой его позиция несколько не совпадает с позицией российских турфирм. Это Гаити. На Гаити один из самых высоких уровней преступности в Карибском бассейне. К тому же Россия там вообще не имеет своих диппредставительств.

В регионе Океании думский комитет определил в качестве нерекомендованных для посещения россиянами два государства - Фиджи и Соломоновы острова. В обоих государствах уже несколько лет длятся межэтнические конфликты, что является серьезной угрозой безопасности туриста.

Однако, списки не рекомендованных к посещению стран не являются чем-либо статичным, они периодически корректируются и пересматриваются в связи с изменениями в политической обстановке этих стран. Кроме этого, МИДы различных стран определяют различные страны как не рекомендованные к посещению, и уровень опасности, потенциально грозящей туристу, может казаться несколько завышенным. Тем не менее, документ этот носит характер официального, и туристам необходимо принимать его во внимание.

1.3. Правовое регулирование в сфере туризма

Туристская деятельность как отрасль экономики страны требует надежного правового регулирования, т. е. создания благоприятных условий для ее развития. Туризм в полной мере воспринимает регулирующее воздействие норм различных отраслей права: таможенного, страхового, административного, экологического, о защите прав потребителей и др. В этом ряду особое значение отводится гражданскому праву.

Гражданский кодекс РФ (ГК), являясь основным законом рыночной экономики, своими нормами охватывает и сферу туризма. В нем даны определения предпринимательской деятельности (статья 2), юридического лица (статья 48), индивидуального предпринимателя без образования юридического лица (статья 23), коммерческих и некоммерческих организаций и их организационно-правовых форм (статья 50). Услуги рассматриваются в ГК как один из объектов гражданских прав (статья 128), а туристское обслуживание конкретно названо в числе услуг, предусмотренных в договоре возмездного оказания услуг (статьи 779-782). В ГК сформулированы общие положения о договоре (статьи 420-453), дана развернутая система норм об отдельных обязательствах и договорах (статьи 454-1109).

Гражданский кодекс дал толчок для обновления и развития законодательства России, прежде всего в сфере предпринимательства как сердцевины рыночных отношений, в том числе в предпринимательской деятельности туристских организаций.

Для сферы туризма нужен был государственный акт, который исключил бы стихийное нормотворчество и направил работу тысяч отечественных туристских организаций и индивидуальных предпринимателей, а также сотен иностранных туристских фирм в единое правовое русло, где наряду с нормами гражданского права действуют специальные нормы, регулирующие туристскую деятельность.

Таким актом мог быть лишь федеральный закон о туризме. Однако формирование правовой базы российского туризма началось не с закона.

24 апреля 1994 г. был принят Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». Впервые в нормативном акте такого уровня было заявлено: «Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации».

Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В Концепции дан обстоятельный анализ состояния сферы туризма. Среди основных мер по развитию туризма названы такие, как включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики, выполнение Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации», создание нормативно-правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике.

С учетом названной Концепции была разработана и 26 февраля 1996 г. утверждена постановлением Правительства РФ Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации». Программа положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране со сроками реализации до 2005 г.

4 октября 1996 г. Государственная Дума приняла и 24 ноября 1996 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Впервые туристскую деятельность регулирует правовой акт, обладающий высшей юридической силой - закон, который образует стержень правовой системы сферы туризма.

Изучение Закона, а также установление соотношений его статей с нормами гражданского, административного, экологического и других отраслей права позволяет работникам туристских организаций избежать ошибок и материальных потерь из-за правовой неосведомленности, а гражданам, пользующимся туристскими услугами, осознать свои права и обязанности.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» дал определения ряда понятий, используемых в сфере туризма: туризм, туристская деятельность, туризм внутренний, туризм выездной, туризм въездной, туризм социальный, туризм самодеятельный, турист, туристские ресурсы, туристская индустрия, тур, туристский продукт, продвижение туристского продукта, туроператорская деятельность, тур-агентская деятельность, услуги гида-переводчика, туристская путевка, туристский ваучер.

В методическом плане статья об основных понятиях является вводным разделом Закона. Эти понятия, в общем, отвечают рекомендациям Всемирной туристской организации и соответствуют понятиям, употребляемым в международной туристской практике. Необходимо подчеркнуть, что приведенные основные понятия являются нормативными, закрепленными в Законе, и имеют лишь указанное значение.

В главе Закона, именуемой «Государственное регулирование туристской деятельности», заявлены наиболее важные законодательные установления:

1)   о месте туризма в экономике России;

2)   о принципах государственного регулирования туристской деятельности;

3)   о целях, приоритетных направлениях и способах (путях) государственного регулирования сферы туризма.

В статье 3 Закона указывается, что государство признает туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации. Впервые в норме Закона заявлено, что туризм - отрасль экономики России и что эта отрасль приоритетная.

Формулируя принципы государственного регулирования туристской деятельности, Закон возлагает на государство обязанности содействовать туристской деятельности и создавать благоприятные условия для ее развития, определять и поддерживать направления самой туристской деятельности (т. е. делать выбор, по каким направлениям развивать отечественный туризм), формировать представление о России как стране, благоприятной для туризма, осуществлять поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Среди основных целей государственного регулирования туристской деятельности в статье 4 Закона указаны: обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; охрана окружающей природной среды; создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов; развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан России, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

При этом в статье 4 записано, что приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

В последние годы наблюдается значительное преобладание выездного туризма над въездным и, следовательно, превышение вывоза валюты над ввозом. Причин тому множество, но основная из них - безудержная коммерциализация туризма и, как следствие, резкое падение конкурентоспособности внутреннего, а за ним и въездного туризма. Поэтому государственное регулирование туристской деятельности должно быть нацелено прежде всего на восстановление приемлемого баланса въездного и выездного туризма, оживление внутреннего туризма, что, в общем, будет способствовать формированию представления о России как о стране, благоприятной для туризма.

Особое значение для подъема отечественного туризма имеет закрепление в Законе статуса социального туризма как приоритетного, поддерживаемого государством и развивающегося с помощью государства.

Туристские услуги, прежде всего внутреннего туризма, должны быть доступными для всех слоев населения. Лишь в этом случае появится серьезный стимул для расширения рынка потребителей этих услуг, которые, в свою очередь, будут конкурентоспособными и обеспечат рост занятости в сфере туризма.

Укреплению приоритета социального туризма могло бы способствовать принятие специального законодательного акта о социальном туризме.

В статье 4 Закона определены также способы государственного регулирования туристской деятельности. К ним относятся: создание нормативных правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристской индустрии; содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках; защита прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности; лицензирование, стандартизация в туристской индустрии, сертификация туристского продукта; установление правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации с учетом интересов развития туризма.

Каждый из перечисленных в Законе способов (путей) государственного регулирования туристской деятельности представляет собой крупное явление, влекущее принятие законодательных и иных правовых актов, развивающих и расширяющих предмет правового регулирования, каким выступает туристская деятельность.

Важнейшими способами государственного регулирования сферой туризма являются: лицензирование туристской деятельности, стандартизация туристской деятельности и объектов туристской индустрии, сертификация туристского продукта, которые осуществляются в целях защиты прав и интересов туристов.

Формулируя принципы государственного регулирования туристской деятельности, Закон возлагает на государство обязанности содействовать туристской деятельности и создавать благоприятные условия для ее развития, определять и поддерживать направления самой туристской деятельности (т. е. делать выбор, по каким направлениям развивать отечественный туризм), формировать представление о России как о стране, благоприятной для туризма, осуществлять поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Если государство признало туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, то в Законе было бы целесообразным назвать (обозначить) систему этой отрасли, поместив в главе второй статью «Система органов и организаций сферы туризма». В статье можно было бы дать информацию:

1)   о федеральном органе исполнительной власти в сфере туризма, об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма, об органах местного самоуправления в сфере туризма;

2)   о видах туристских организаций независимо от организационно-правовых форм, участвующих в формировании, продвижении и реализации туристского продукта;

3)   об организациях материального, научно-методического, рекламно-информационного и иного обеспечения деятельности туристских организаций;

4)   об образовательных учреждениях среднего, высшего
и послевузовского профессионального образования в сфере туризма всех типов и видов независимо от организационно-правовых форм;

5)   об общероссийских, межрегиональных, региональных общественных объединениях, созданных и действующих
в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях развития туризма;

6)   об организациях, использующих туристские ресурсы как факторы производства туристского продукта;

7)   иные сведения об органах и организациях, являющихся звеньями туристской деятельности как отрасли экономики.

Среди основных целей государственного регулирования туристской деятельности в статье 4 Закона указаны:

1)   обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;

2)   охрана окружающей природной среды;

3)   создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;

4)   развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан России, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Среди мер, обеспечивающих государственную поддержку и развитие внутреннего и въездного туризма, – предоставление льготных кредитов, установление налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, которые занимаются туристской деятельностью на территории России и привлекают иностранных граждан для занятия туризмом на территории России (статья 4 Закона).

Туристские услуги, прежде всего внутреннего туризма, должны быть доступными для всех слоев населения. Лишь в этом случае появится серьезный стимул для расширения рынка потребителей этих услуг, которые в свою очередь будут конкурентоспособными и обеспечат рост занятости в сфере туризма.

Провозглашение в Законе о туристской деятельности приоритетности государственного регулирования внутреннего и социального туризма требует последующего нормативного закрепления такого установления. В этой связи предлагается включить во вторую главу Закона статью “Государственная поддержка развития внутреннего и социального туризма” и изложить статью, например, в следующем виде:

Государство, реализуя свои полномочия в области экономического и социального развития Российской федерации, осуществляя регулирование туристской деятельности:

1)   обеспечивает поддержку и развитие внутреннего и социального туризма, создание благоприятных условий для реализации прав граждан на приобретение доступного набора туристских услуг;

2)   устанавливает отдельным категориям российских туристов: учащимся и студентам образовательных учреждений, инвалидам, пенсионерам, ветеранам и другим малообеспеченным гражданам льготы социального характера, порядок и условия предоставления которых определяются Правительством Российской Федерации;

3)   обеспечивает поддержку туристских организаций, формирующих и продвигающих национальный туристский продукт, предназначенный для реализации участникам внутреннего и социального туризма;

4)   разрабатывает и реализует программы развития внутреннего и социального туризма;

5)   организует среди населения пропаганду внутреннего
и социального туризма;

6)   поощряет меценатство и благотворительность в сфере внутреннего и социального туризма;

7)   осуществляет иными способами регулирование внутреннего и социального туризма.

Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 г. № 1202-р одобрена Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации. Среди принципов реализации Концепции назван такой: многоуровневый подход к организации профилактических мероприятий с учетом как общих потребностей населения страны в целом, так и специфических потребностей населения различных регионов, отдельных социальных, профессиональных и возрастных групп. И далее в Концепции указывается на необходимость повышения доступности физической культуры, туризма и спорта для большинства населения.

В статье 4 Закона определены также способы государственного регулирования туристской деятельности.

К ним относятся:

1)   создание нормативных правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристской индустрии;

2)   содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

3)   защита прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности;

4)   лицензирование, стандартизация в туристской индустрии, сертификация туристского продукта;

5)   установление правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации с учетом интересов развития туризма;

6)   прямые бюджетные ассигнования на разработку и реализацию целевых программ развития туризма;

7)   создание благоприятных условий для инвестиций
в туристскую индустрию;

8)   налоговое и таможенное регулирование;

9)   предоставление льготных кредитов, установление налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристской деятельностью на территории Российской Федерации и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на территории Российской Федерации;

10)  содействие кадровому обеспечению туристской деятельности;

11)  развитие научных исследований в сфере туристской индустрии;

12)  содействие участию российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений в международных туристских программах;

13)  обеспечение картографической продукцией;

14)  иные способы, применяемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Каждый из перечисленных в Законе способов (путей) государственного регулирования туристской деятельности представляет собой крупное явление, влекущее принятие законодательных и иных правовых актов, развивающих и расширяющих предмет правового регулирования, каким выступает туристская деятельность. При этом каждый из этих способов имеет свой круг, свою характеристику отношений, возникающих в государственном регулировании того или иного направления туристской деятельности.

2. ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА

2.1. Проблема безопасности туризма в международном и российском законодательстве

Чрезвычайную важность для туристской деятельности, особенно с развитием выездного туризма, приобретают вопросы безопасности. Этот аспект рассматривается в нескольких международных правовых актах.

Так, принцип VII Гаагской декларации по туризму гласит следующее [15, c. 97]:

Безопасность и защита туристов и уважение их достоинства являются непременным условием развития туризма. Поэтому необходимо следующее:

а) чтобы меры по упрощению туристских путешествий, поездок и пребываний сопровождались мерами по обеспечению безопасности и защиты туристов и туристских объектов и достоинства туристов;

б) чтобы в этих целях была сформирована эффективная политика, направленная на обеспечение безопасности и защиты туристов и туристских объектов, а также уважение достоинства туристов;

в) точно определить туристские товары, объекты и оборудование, которые из-за того, что они используются туристами, требуют особого внимания;

г) готовить соответствующую документацию и информацию и обеспечивать к ней доступ в случае угрозы туристским объектам и/или туристским достопримечательностям;

д) выполнять в соответствии с процедурами, специфичными для систем законодательства в каждой отдельной стране, юридические положения в области защиты туристов, включая, в частности, правоспособность туристов добиваться эффективной судебной защиты в национальных судах в случае действий, наносящих вред им лично или их имуществу, и особенно при таких наиболее опасных актах, как терроризм;

е) чтобы государства сотрудничали в рамках ВТО при подготовке программы рекомендуемых мер, регулирующих вопросы безопасности и защиты туристов.

Также в статьях IV-V Хартии туризма содержаться следующие положения относительно безопасности туризма [15, c. 20]:

Статья IV

Государствам следует также:

в) обеспечивать безопасность посетителей и их имущества посредством превентивных мер и мер защиты;

г) предоставлять возможно лучшие условия гигиены и доступа к службам здравоохранения, а также предупреждения инфекционных заболеваний и несчастных случаев;

д) предотвращать любую возможность использования туризма для эксплуатации других в целях проституции, и

е) усиливать в целях защиты туристов и местного населения меры по предупреждению нелегального использования наркотиков.

Статья V

Наконец, государствам следует:

а) позволять туристам - гражданам своей страны и иностранным туристам передвигаться свободно по стране, без ущерба для каких-либо ограничительных мер, принятых в национальных интересах в отношении определенных районов территории;

б) не допускать каких-либо дискриминационных мер в отношении туристов;

в) давать туристам возможность быстрого доступа к административным и юридическим службам, а также представителям консульств и предоставлять в их распоряжение внутренние и внешние общественные средства связи;

г) содействовать информированию туристов с целью создания условий для понимания обычаев местного населения в местах транзита и временного пребывания.

Международные правовые акты устанавливают также и ответственность за безопасность туризма. Например, статья 9 типового контракта, подлежащего подписанию турагентом и клиентом согласно директиве ЕЭС № 90/314 устанавливает такую ответственность [15, c. 142].

Статья 9. Ответственность Организатора

В случае нанесения ущерба Клиенту и невыполнения или неполного выполнения обязательств, принятых на себя в результате подписания контракта, Организатор несет ответственность в соответствии с законами и международными соглашениями, указанными в ст. 1. В любом случае ответственность Организатора по отношению к Клиенту не может превосходить границ, определенных указанными документами.

Турагентство (Продавец), у которого приобретается (бронируется) турпакст, ни в коей мере не несет ответственность по обязательствам, связанным е организацией путешествия, но лишь е теми, которые вытекают из его посреднических функций, и, в любом случае, в рамках, предусмотренных указанными документами. Организатор и Продавец освобождаются от всякой ответственности по неисполнению или неполному исполнению контракта, если невыполнение обязательств произошло по вине самого Клиента или по вине третьего лица, не причастного к предоставлению предусмотренных услуг, или по причине форс-мажора.

Кроме того, Организатор не несет ответственность за возможный ущерб, нанесенный Клиенту по его собственной вине или по вине третьих лиц, предоставляющих услуги, не входящие в пакет и вызванные инициативой самого Клиента во время реализации путешествия.

В российском правовом пространстве институт безопасности туристов закреплен в статьях 14–17 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», объединенных в главу VII «Безопасность туризма», а также в других статьях Закона [2].

В статье 14 Закона о туристской деятельности указывается, что под безопасностью туризма понимается личная безопасность туристов, сохранность их имущества и ненанесение ущерба окружающей среде при совершении путешествий.

Какой же орган обязан информировать туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания? Им является федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма, т. е. Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму. При этом Закон предписывает средствам массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, незамедлительно и безвозмездно предоставлять указанному федеральному органу возможность публиковать информацию об угрозе безопасности туристов.

Для обеспечения безопасности туристов Закон возлагает на туроператоров и турагентов обязанность:

1)   предоставлять туристам исчерпывающие сведения об особенностях путешествий, об опасностях, с которыми они могут встретиться при совершении путешествий, и осуществлять предупредительные меры, направленные на обеспечение безопасности туристов;

2)   незамедлительно информировать органы исполнительной власти и заинтересованных лиц о чрезвычайных происшествиях с туристами во время путешествия, а также о невозвратившихся из путешествия туристах.

В статье 15 Закона указывается, что оказание необходимой помощи туристам, терпящим бедствие в пределах территории Российской Федерации, осуществляется специализированными службами, определяемыми Правительством РФ. Такие поисково-спасательные службы и отряды в соответствии с постановлением Правительства РФ от
24 января 1998 г. № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов» находятся в составе Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий [15, c. 208].

В случае возникновения чрезвычайных ситуаций за пределами Российской Федерации государство принимает меры по защите интересов находящихся там российских туристов, в том числе меры по их эвакуации из страны временного пребывания (статья 16 Закона). Об этом говорится также в статье 5 Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»: «В случае, если на территории иностранного государства возникает чрезвычайная ситуация, Российская Федерация гарантирует принятие дипломатических, экономических и иных предусмотренных международным правом мер по обеспечению безопасности граждан Российской Федерации, пребывающих на территории этого иностранного государства».

Туристские организации, следуя требованиям Закона
о туристской деятельности, обязаны обеспечивать меры безопасности туристов, участвующих в туристских походах, соревнованиях, экскурсиях и других мероприятиях, предупреждение травматизма и несчастных случаев среди туристов. В этих целях туристские организации осуществляют:

1)   подготовку безопасных условий при обслуживании туристов, оборудование трасс походов, прогулок, мест проведения туристских мероприятий, обеспечение туристов исправным снаряжением и инвентарем;

2)   информирование туристов о природных сложностях туристской трассы, об источниках опасности, обусловленных характером трассы и поведением самих туристов, о способах устранения этих источников;

3)   обучение туристов приемам профилактики и защиты от травм и несчастных случаев, инструктаж по оказанию первой медицинской помощи;

4)   контроль за подготовкой туристов к путешествиям, походам, соревнованиям и другим туристским мероприятиям;

5)   оказание оперативной помощи туристам, терпящим бедствие, транспортировку пострадавших, взаимодействуя с подразделениями МЧС России, с местными органами здравоохранения, связи, внутренних дел, гидрометереологической службой, лесного хозяйства, гражданской авиации.

В туристских организациях устанавливаются специальные требования по обеспечению безопасности туристов при проведении походов по горным, лыжным, водным туристским маршрутам, при работе пассажирских канатных дорог.

Личная безопасность туристов обеспечивается также надлежащим медицинским обслуживанием туристов. Так, вид туристского маршрута определяется в туристской организации с учетом местных условий и обязательного врачебного контроля, предусматривающего степень подготовки туристов.

Туристские организации обеспечивают работу медицинских пунктов и изоляторов, отвечающих санитарным требованиям, оснащенных необходимым оборудованием, медицинским инвентарем и медикаментами в соответствии с действующими нормативами, устанавливают удобный для туристов режим работы медицинских пунктов, организуют продажу медикаментов в аптечных киосках.

Дословно положения упомянутой главы Закона изложены ниже.

Статья 14. Обеспечение безопасности туристов

Под безопасностью туризма понимаются личная безопасность туристов, сохранность их имущества и ненанесение ущерба окружающей природной среде при совершении путешествий.

Федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма информирует туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания.

Средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, незамедлительно и безвозмездно предоставляют федеральному органу исполнительной власти в сфере туризма возможность публиковать информацию об угрозе безопасности туристов.

Туроператоры и турагенты обязаны предоставить туристам исчерпывающие сведения об особенностях путешествий, а также об опасностях, с которыми они могут встретиться при совершении путешествий, и осуществить предупредительные меры, направленные на обеспечение безопасности туристов.

Туроператоры и турагенты обязаны незамедлительно информировать органы исполнительной власти и заинтересованных лиц о чрезвычайных происшествиях с туристами во время путешествия, а также о не возвратившихся из путешествия туристах.

Туристы, предполагающие совершить путешествие в страну (место) временного пребывания, в которой они могут подвергнутьс повышенному риску инфекционных заболеваний, обязаны проходить профилактику в соответствии с международными медицинскими требованиями.

Статья 15. Специализированные службы по обеспечению безопасности туристов

Оказание необходимой помощи туристам, терпящим бедствие в пределах территории Российской Федерации, осуществляетс специализированными службами, определяемыми Правительством Российской Федерации.

Статья 16. Защита интересов российских туристов за пределами Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций

В случаях возникновения чрезвычайных ситуаций государство принимает меры по защите интересов российских туристов за пределами Российской Федерации, в том числе меры по их эвакуации из страны временного пребывания.

Статья 17. Страхование при осуществлении туристской деятельности

В случае, если законодательством страны (места) временного пребывания установлены требования предоставления гарантий оплаты медицинской помощи лицам, временно находящимся на ее территории, туроператор (турагент) обязан предоставить такие гарантии.

Страхование туристов на случай внезапного заболевания и от несчастных случаев является основной формой предоставления таких гарантий.

Страховым полисом должны предусматриваться оплата медицинской помощи туристам и возмещение их расходов при наступлении страхового случая непосредственно в стране (месте) временного пребывания.

Страховой полис оформляется на русском языке и государственном языке страны временного пребывания. По требованию туриста туроператор (турагент) оказывает содействие в предоставлении услуг по страхованию иных рисков, связанных с совершением путешествия.

Закон содержит лишь общие положения, касающиеся безопасности туризма; детальная же регламентация применения требований по обеспечению безопасности туристов определена Госстандартом России 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов», введенным в действие 1 июля 1994 г. Избранные положения данного ГОСТа излагаются ниже.

1. Область применения

Настоящий стандарт устанавливает требования к туристским и экскурсионным услугам, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья туристов и экскурсантов (далее - туристов), методы их контроля и предназначен для целуй обязательной сертификации туристских услуг.

Стандарт предназначен для предприятий всех организационно-правовых форм и граждан-предпринимателей (далее - туристских предприятий), оказывающих туристские услуги населению.

Обязательные требования к услугам, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья туристов, изложены в разделе 4.

4. Общие требования

4.1. При оказании туристских услуг должен быть обеспечен приемлемый уровень риска для жизни и здоровья туристов как в обычных условиях, так и в чрезвычайных ситуациях (стихийных бедствиях и т.п.).

4.2. Риск для жизни и здоровья человека в туристско-экскурсионном обслуживании возникает в условиях:

существования источников риска;

проявления данного источника на опасном для человека уровне;

подверженности человека воздействию источников опасности.

4.3. Вредные факторы (факторы риска) в туризме могут быть классифицированы следующим образом:

травмоопасность;

воздействие окружающей среды;

пожароопасность;

биологические воздействия;

психофизиологические нагрузки;

опасность излучений;

химические воздействия;

повышенная запыленность и загазованность;

прочие факторы;

специфические факторы риска.

4.3.1. Травмоопасность может возникнуть в результате перемещения механизмов и предметов, тел, сложного рельефа местности, перемещения горных пород (камнепадов, селей, лавин), неблагоприятных эргономических характеристик используемого туристского снаряжения и инвентаря, влекущих травмы (неудобная обувь - потертости кожных покровов у туристов и т.п.), опасных атмосферных явлений (атмосферное электричество, молнии и т.д.).

Снижение травмоопасности обеспечивается:

защитными устройствами и ограждениями при использовании подвижных механизмов, предметов, опасных участков территории (подъемников, канатных дорог, участков осыпей в горах, у водоемов, горнолыжных трасс и т.д.);

использованием средств индивидуальной защиты (страховочных веревок, обвязок при пересечении сложных участков туристского маршрута, головных шлемов, ледорубов, крючьев и прочего страховочного снаряжения);

соблюдением эргономических требований к туристическому снаряжению и инвентарю;

соблюдением требований СНиП 2.08.02-89 к жилым и общественным зданиям и требований соответствующих нормативных документов к техническому состоянию транспортных средств, используемых для перевозок туристов (экскурсионных автобусов, плавсредств и пр.);

соблюдением правил эксплуатации используемого инвентаря и оборудования (лифтов, подъемников, тележек и прочего), обеспечивая его безопасную работу;

упреждающим информированием туристов о факторах риска и мерах по предупреждению травм. Туристы должны быть информированы о том, как избежать возможных травм и какие экстренные меры следует предпринять в случае получения травмы.

4.3.2.      Воздействие окружающей среды обусловлено повышенными или пониженными температурами окружающей среды, влажностью и подвижностью воздуха в зоне обслуживания туристов, резкими перепадами барометрического давления.

Показатели микроклимата в помещениях обслуживания туристов (спальных, питания, клубных и других), а также в транспортных средствах должны соответствовать установленным санитарно-гигиеническим требованиям,

Предупреждение вредных воздействий данного фактора риска обеспечивается:

выбором благоприятного времени года, суток для проведения туристского мероприятия;

рациональным проектированием трассы туристского маршрута;

учетом погодных особенностей района;

сооружением на трассах туристских маршрутов укрытий от непогоды;

оснащением помещений и транспортных средств устройствами кондиционирования, дезодорации воздуха, отопления, автоматического контроля и сигнализации;

обеспечением соответствующей экипировки туристов, включай средства индивидуальной защиты;

своевременным информированием туристов о реальных и прогнозируемых условиях на маршруте (в том числе климатических условиях, перепадах высот на маршрутах).

4.3.3.      Пожаробезопасность.

Номенклатура требований и показателей по обеспечению безопасности туристов при воздействии данного фактора риска и методы их проверки - Е соответствии с ГОСТ 12.1.004-91.

Эксплуатацию объектов обслуживания необходимо осуществлять в строгом соответствии с требованиями утвержденных нормативных документов (Правил пожарной безопасности).

4.3.4.      Биологические факторы (патогенные микрооорганизмы и продукты их жизнедеятельности, микроорганизмы, а также ядовитые растения, пресмыкающиеся, насекомые и животные, являющиеся переносчиками инфекционных заболеваний, вызывающие ожоги, аллергические и другие токсические реакции).

Воздействие данных факторов риска на туристов предупреждается:

соблюдением установленных санитарных норм и правил обслуживания;

применением оборудования и препаратов для дезинфекции, дезинсекции, стерилизации, дератизации, автоматизации производственных процессов;

использованием знаков безопасности и необходимой маркировки на предметах оснащения и сооружениях, используемых при обслуживании туристов (посуде, кухонном инвентаре, в том числе для приготовления пиши в походе, местах водозабора, колодцах и пр.);

проведением предварительных и периодических медицинских осмотров обслуживающего персонала;

упреждающим информированием туристов об опасных животных, рыбах, пресмыкающихся, растениях, ареалы распространения которых совпадают с туристским маршрутом, о том, как избежать нежелательных контактов и какие экстренные меры следует предпринять в случае получения травмы (контакта).

4.3.5.      Психофизиологические факторы риска: физические и нервно-психические перегрузки.

Исключение или снижение воздействия психофизиологических факторов риска достигается:

рациональным построением программы обслуживания туристов, графиков перемещения по маршруту, предусматривающих достаточные условия для нормальной жизнедеятельности человека (сна, приема пищи, удовлетворения санитарных и бытовых потребностей);

учетом психофизиологических особенностей туристов при формировании туристской группы;

соблюдением эргономических требований к используемому туристскому снаряжению и инвентарю, транспортным средствам, мебели.

4.3.6.      Опасными излучениями являются: повышенный уровень ультрафиолетового излучения, радиологического излучения,

Предупреждение опасности ультрафиолетовой радиации на туристских маршрутах обеспечивается:

информированием туристов о воздействии ультрафиолетового излучения на человека;

использованием средств индивидуальной защиты (защитных масок, кремов, одежды, закрывающей тело, руки, ноги туристов, солнцезащитных очков).

Необходимо учитывать действие данного фактора риска при планировании графика движения по маршруту (по открытым, незатененным участкам маршрута в горных, водных, лыжных и других походах).

Туристские маршруты допускается прокладывать и эксплуатировать только в местностях с благоприятными характеристиками радиологического состояния.

4.3.7.      Химические факторы риска: токсические, раздражающие, сенсибилизирующие.

Для предотвращения действия данных факторов риска в обслуживании туристов необходимо:

осуществлять регулярный контроль за содержанием вредных химических веществ в воздухе, воде, почве, продуктах питания и других биологических средах;

осуществлять строительство и размещение объектов для обслуживания туристов в благоприятной, с точки зрения действия химических факторов риска, среде;

применять препараты для дезинфекции и дезинсекции в строгом соответствии с инструкцией по использованию, исключая возможность контактов туристов с этими средствами.

4.3.8.      Повышенная запыленность и загазованность.

Требования к допустимому уровню вредных веществ в воздухе зон обслуживания туристов, помещений, транспортных средств должны быть не ниже санитарно-гигиенических норм, установленных ГОСТ 12.1.005-88, санитарными нормами и правилами. Безопасность обеспечивается соблюдением требований к оснащению помещений, транспортных средств вентиляцией с очисткой воздуха.

4.3.9.      Прочие факторы риска.

К прочим факторам риска относятся опасности, связанные с отсутствием необходимой информации об услуге и ее номинальных (запроектированных) характеристиках.

Необходимо предусматривать:

предоставление туристам достаточной информации о реализуемых туристских услугах - в соответствии с требованиями, установленными действующей нормативной документацией (требованиями к содержанию Информационного листка к туристкой путевке, Технологической карты путешествия, Технологической карты экскурсии - об основных характеристиках этих услуг, условиях обслуживания);

проведение для туристов необходимых инструктажей по безопасности, учитывающих специфику вида туристского маршрута.

4.3.10.    Специфические факторы риска в туризме обусловлены:

возможностью возникновения природных и техногенных катастроф в зоне размещения туристского предприятия или маршрута, а также других чрезвычайных ситуаций (в том числе связанных с состоянием общественного порядка в районе обслуживания туристов);

техническим состоянием используемых объектов материально-технической базы (туристских гостиниц, баз, кемпингов, канатных дорог и бугсльных подъемников, туристских трасс, в том числе горно-пешеходных, лыжных, горнолыжных, водных, верховых и вьючных животных, разнообразных транспортных средств, в том числе велосипедов, маломерных и гребных судов, архитектурных, природных достопримечательностей);

сложным рельефом местности (речными порогами, горными склонами, моренными, скальными, ледовыми участками туристских трасс и т.п.);

уровнем профессиональной подготовленности обслуживающего персонала (инструкторов, экскурсоводов и др.);

подготовкой туристов к передвижению по маршруту определенного вида и категории сложности (инструктаж, экипировка и т.п.);

информационным обеспечением (гидрометеорологические прогнозы, маркировка трасс туристских маршрутов).

4.4.         Туристское предприятие должно иметь комплект действующих нормативных документов по обеспечению безопасности туристов и руководствоваться ими в своей деятельности.

4.4.1.      Безопасность проживания в туристских гостиницах, базах, кемпингах обеспечивается соблюдением:

требований строительных норм и правил при проектировании и строительстве объектов обслуживания туристов;

требований безопасности технической эксплуатации зданий, сооружений и оборудования, установленных нормативными документами;

техническим оснащением, соответствующим действующим нормативам;

мерами, гарантирующими личную безопасность туристов и сохранность их имущества.

4.4.2. В целях обеспечения безопасности жизни и здоровья туристов должны соблюдаться установленные в нормативных документах требования по хранению, транспортированию и приготовлению пищевых    продуктов в    соответствии с СаНПиН 42-323-5774-91.

4.4.3. Транспортные перевозки туристов во время экскурсий, походов и путешествий осуществляются в соответствии с требованиями действующих правил обслуживания пассажиров на конкретных видах транспорта (автомобильного, железнодорожного, воздушного, водного и т.д.),

4.4.4. Туристское снаряжение и инвентарь, применяемые при обслуживании туристов, должны соответствовать требованиям, установленным действующей нормативной документацией на эти виды снаряжения.

4.5.         В каждом туристском предприятии должны быть разработаны и утверждены планы действий персонала в чрезвычайных ситуациях (при стихийных бедствиях, пожарах и других), включающие взаимодействие с местными органами управления, участвующими в спасательных работах.

Руководитель туристского предприятия несет ответственность за подготовленность персонала к действиям в чрезвычайных ситуациях.

4.6.         Требования к безопасности обслуживания для конкретных видов туристских услуг устанавливаются нормативной документацией на соответствующие виды услуг: государственными стандартами, правилами, уставами, кодексами и другими.

4.7. Туристские предприятия обязаны ознакомить туристов с элементами риска каждой конкретной туристской услуги и мерами по его предотвращению.

4.8. Информация, необходимая для туристов в целях охраны их жизни и здоровья, предоставляется заблаговременно, до начала отдыха и в процессе обслуживания.

Информация, характеризующая природные сложности туристской трассы, необходимый уровень личной физической подготовки туриста, особенности индивидуальной экипировки, должна содержаться в рекламно-информационных материалах и в тексте информационного листка к туристкой путевке.

Информация, обеспечивающая безопасность жизни и здоровья туристов в процессе обслуживания, предоставляется в порядке, установленном действующей нормативной документацией.

5. Контроль за выполнением требований безопасности

5.1. Контроль за выполнением требований безопасности туристов обеспечивают органы государственного управления, осуществляющие контроль за безопасностью в соответствии с их компетенцией.

5.2.         Контроль осуществляется в начале сезона - при проверке готовности туристского предприятия и трассы к эксплуатации, а также в ходе текущих проверок.

Текущие проверки обеспечения безопасности туристов проводятся в соответствии с планами и графиками технических осмотров (испытаний) зданий, сооружений, транспортных средств, пляжей и мест для купаний, туристского снаряжения и инвентаря, выдаваемого туристам пунктами проката, проверок приготовления пищи, сроков и условий хранения и транспортирования продуктов питания, проверок готовности туристов к выходу в походы.

5.3.         Контроль безопасности обслуживания туристов осуществляется на основе использования следующих методов:

визуального (путем осмотра соответствующих объектов территории, по которой проходит трасса туристского похода, туристского снаряжения и инвентаря и т.д.);

с использованием средств измерения (состояния окружающей среды, качества воды, воздуха и т.д., технического состояния трассы, подъемных механизмов, транспортных средств и т.д.);

социологических исследований (путем опроса самих туристов и обслуживающего персонала);

аналитического (анализа содержания документации: паспорта трассы, медицинского журнала осмотра туристов, выходящих на маршрут, других документов, обобщений результатов всех других обследований).

Оказания необходимой помощи туристам, терпящим бедствие в пределах территории России, регулируется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов» эта обязанность возложена на специализированные службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий [15, c. 206].

Рассмотренное понятие безопасности туризма носит довольно универсальный, общий характер. Помимо вышеприведенных документов, существует ряд других правовых актов, касающихся более частных вопросов обеспечения безопасности туризма. Эти вопросы рассматриваются в следующих разделах данной главы.

2.2. Правовое обеспечение медико-санитарной безопасности туризма

Как свидетельствует международная практика, путешествия за границу становятся делом все более рискованным. По материалам лондонской печа­ти, каждый пятый турист, выезжающий из стран Европы за границу, либо заболевает, либо оказывается в опасной для здоровья ситуации. Журналом «Holiday Week» проведен опрос 16000 туристов, совершивших заграничные поездки в последние полтора года. Ту­ристов, получивших во время поездки какие-либо травмы, стало в два раза больше. 15% туристов в процессе поездки заболевают, наиболь­ший риск в странах тропической зоны; 60% туристов во время посе­щения Индии заболели, в первую очередь, кишечными заболеваниями.

По данным ВОЗ в 2000 году зарегистрировано почти 10 тысяч случаев холеры и сотни тысяч случаев желтой лихорадки.

В таблице 2.1. представлено процентное соотношение количества заболеваний туристов при посещении какой-либо страны.

Таблица 2.1

Уровень заболеваемости туристов (в процентах от общего количества)

В России в 2000 году зарегистрировано 120 случаев малярии, в том числе с летальным исходом. Резко возросло число случаев завоза тро­пических гельминтозов.

Всемирная организация здравоохранения сделала вывод, что от малярии – самой распространенной причине смертности в туризме - смертельные случаи с туристами, путешествовавшими в тропические страны, были исключительно по следующим причинам:

1)   туристы не были осведомлены или недооценили опасность малярии во время поездки за границу;

2)   малярия (особенно Falciparum Malaria) симулирует многие другие виды болезней, начиная с простуды, и первоначально диагноз трудно правильно поставить даже квалифицированному врачу;

3)   врачу не сообщили, что больной недавно был в тропических странах.
Такая тенденция наблюдается уже не один десяток лет, и стала главным мотивирующим фактором участия международных организаций в правовом регулировании санитарной и медицинской безопасности туризма.

Так, в документе ВТО № А/7/13 Corr, повестки дня седьмой сессии Генеральной ассамблеи ВТО 1987 года «Безопасность и защита туристов и туристских объектов» говорится: «Параграфы данного документа в сотрудничестве с Всемирной Организацией Здравоохранения (ВОЗ) пересмотрены в соот­ветствии с новой информацией.»

В 1993 году на 10-й ассамблее Всемирной Туристской Организации было подчеркнуто, что ВТО будет добиваться поддержки мер, касающихся охраны здоровья туристов, безопасности их поездок, санитарного контроля за пищевыми продуктами. Участники ассамблеи призвали национальные туристские администрации тесно сотрудничать с организациями здравоохранения своих стран в деле предоставления туристской информации медицинского характера всем заинтересованным лицам. Для информирования туристов и защиты потребителей ассамблея рекомендовала государственным органам и оперативному сектору туризма модифицировать свои правила с использованием документа «Медицинская информация и формальности при международных путешествиях».

ВОЗ имеет рабочие соглашения с ВТО, в соответствии с которыми текущая информация о формальностях, связанных с прохождением санитарного контроля, публикуется в ежегодном издании ВТО «Зарубежный туризм - пограничные формальности» («Travel Abroad - Frontier Formalities»). Международные медико-санитарные правила Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ) действуют с 1951 года, периодически в них вносятся необходимые изменения и поправки (в 1969, 1972, 1981 годах).

Помимо этого ВОЗ выпускает следующие нормативные документы, касающиеся рассматриваемого аспекта:

1)    «Требования к свидетельству о прививках при поездке за границу», которые являются практическим руководством для туристских орга­низаций и самих туристов;

2)    «Эпидемиологический ежегодник» и рекомендации, призванные уменьшить возможность распространения опасных инфекций, в том числе через туризм.

Существуют также и рекомендации ВТО по медицинскому страхованию и помощи при международных путешествиях:

1. Для въезда международных посетителей на территорию страны не следует требовать от них представления документов, подтверждающих нали­чие медицинской страховки.

2. Международным посетителям, путешествующим самостоятельно или при помощи посредников (путем приобретения комплексного тура), следует:

1)   настойчиво предлагать обеспечивать себя медицинской страховкой;

2)   разъяснять им их права на медицинское обслуживание в рамках си­стемы социального обеспечения за границей и о порядке пользования этими услугами в соответствии с международными соглашениями, зак­люченными между страной их происхождения и посещаемой страной.

3. Государственным органам следует упрощать предоставление меж­дународным посетителям в их странах страховых услуг медицинского и ино­го характера, которые предоставляются национальными и иностранными компаниями страхования и помощи путешественникам.

4. Если в пакет туристских услуг не включено страхование, организа­торы поездки и их агенты должны информировать клиентов о возможности приобретения страхового полиса для покрытия медицинских расходов (по­мимо других рисков).

5. У международных посетителей должна иметься возможность свободно выбирать форму своего страхования, а также различные страховые компа­нии — национальные или иностранные.

6. Информация о страховании и социальном обеспечении медицинского характера должна излагаться понятным языком. Посетителю, в частности, сле­дует разъяснять порядок оказания помощи и компенсации, а также давать рекомендации относительно того, каким образом он должен действовать при наличии нескольких одновременно действующих страховых систем.

7. Базовое медицинское страхование туристов должно охватывать следу­ющие элементы:

1)   медицинская помощь;

2)   госпитализация;

3)   срочное возвращение на родину по медицинским причинам;

4)   репатриация тела в случае смерти.

8. На государственные органы возложена ответственность за создание юридической структуры и административных правил для обеспечения вы­полнения обязательств страхователя по договорам медицинского страхова­ния туристов.

 Минздравом РФ также принимаются необходимые меры по обеспечению медицинской безопасности российских туристов, выезжающих за границу. Министерство регулярно публикует списки стран, посещение которых опасно для здоровья и жизни туристов, а также болезни, которыми можно заразиться во время путешествия по ним (см. табл. 2.2)

Таблица 2.2

Перечень стран, неблагополучных по особо опасным инфекциям (чума, холера, желтая лихорадка, СПИД) и малярии

Продолжение таблицы 2.2

Продолжение таблицы 2.2

Условные обозначения:

´ - существует опасность заражения;

´* - опасность инфекции в определенных зонах страны и в зависимости от времени года, высоты над уровнем

Другим аспектом обеспечения санитарной и медицинской безопасности в туризме является нормативное регулирование санитарных условий проживания в гостиничном комплексе.

Примером такого нормативного регулирования могут служить Санитарные правила и нормы МосСанПиН 2.1.2.043-98

«Гигиенические требования к устройству,

оборудованию и содержанию гостиниц Москвы», использующие также и общероссийские ГОСТы и нормы. Этот документ содержит несколько разделов:

I. Нормативные ссылки

II. Санитарные требования к участку

III. Санитарные требования к планировке зданий гостиниц

IV. Санитарно-техническое оборудование

V. Оборудование и содержание помещений гостиницы

VI. Содержание бельевого хозяйства

VII. Требования к личной гигиене персонала

Целесообразно несколько подробнее остановиться на четвертом разделе, непосредственно касающемся личной санитарной безопасности проживающего.

Раздел 4 в числе прочих содержит следующие пункты:

4.2. В гостиницах следует предусматривать холодное и горячее водоснабжение и канализацию в соответствии с требованиями СНиП 2.04.01-85 «Внутренний водопровод и канализация зданий».

4.2. Качество водопроводной воды должно соответствовать требованиям ГОСТ 2874-82 «Вода питьевая».

4.3. Системы горячего водоснабжения должны обеспечивать бесперебойную подачу горячей воды расчетной температуры во все предусмотренные проектом санитарные приборы, установленные в соответствующих помещениях.

4.6. Система канализации гостиницы должна соответствовать требованиям главы СНиП по проектированию внутреннего водопровода и канализации зданий и обеспечивать бесперебойное отведение сточных вод от всех санитарно-технических приборов и приемников сточных вод в наружную канализационную сеть. Для предотвращения образования засоров необходимо своевременно (не реже 1 раза в год) производить профилактическую очистку канализационных трубопроводов.

4.7. Системы вентиляции должны быть выполнены в соответствии с проектом и требованиями главы СНиП по проектированию отопления, вентиляции и кондиционирования воздуха.

4.9. Система вентиляции должна обеспечивать нормативный воздухообмен во всех помещениях, предусмотренных проектом. Не допускается расхождение объема притока или вытяжки воздуха от проектного более, чем на 10%, а снижение или увеличение температуры приточного воздуха более чем на 2°С. Естественная вытяжная вентиляция должна обеспечивать нормальный воздухообмен при температурах наружного воздуха +5°С и ниже.

4.13. Система кондиционирования воздуха должна быть выполнена в соответствии с проектом и требованиями главы СНиП по проектированию отопления, вентиляции и кондиционирования воздуха. Основными требованиями к эксплуатации систем кондиционирования воздуха является поддержание необходимых параметров воздуха в обслуживаемых помещениях, при этом отступление от нормы допускается: по объему приточного воздуха +10%, по температуре +2°С, по относительной влажности +5%.

4.14. Системы отопления, вентиляции, кондиционирования должны обеспечивать в помещениях гостиницы комфортные микроклиматические условия. Расчетную температуру воздуха в помещениях гостиниц (за исключением помещений с особым режимом эксплуатации) следует принимать 20°С. Максимальная температура воздуха в жилых и общественных помещениях гостиниц должна быть не более 26°С. Относительная влажность воздуха должна быть: в гостиницах с кондиционированием - в пределах 45-50%; без кондиционирования - 30-65%. Количество поступающего наружного воздуха на 1 человека для жилых помещений рекомендуется принимать в пределах 60 куб.м/час. В гостиницах, обеспеченных системами кондиционирования, следует предусматривать проведение бактериологических исследований образцов воды из систем кондиционирования на наличие возбудителя легионеллеза

4.15. Мусоропроводы в гостиницах устраиваются в лестничных клетках или в отдельных помещениях. Не допускается устройство мусоропровода в помещениях отдыха обслуживающего персонала. Мусоропроводы должны отвечать требованиям «Указаний по проектированию мусоропроводов в жилых и общественных зданиях».

4.16. Неисправности систем мусороудаления должны быть немедленно устранены (не плотности крепления клапанов и шиберов, нарушение действия вентиляции, появление пыли из ствола мусоропровода при открывании клапана, появление запаха и насекомых из клапанов, периодические засоры ствола, мусоропровода, возгорание мусора, образование трещин штукатурки у клапанов и т.д.).

4.17. Загрузочные клапаны и помещения, в которых они находятся, должны содержаться в чистоте. Клапаны необходимо промывать не реже 1 раза в неделю, после промывки их следует протирать, т.к. проникновение воды в ствол мусоропровода не допускается.

4.19. Вентиляция мусоропровода для предотвращения распространения запахов в помещениях гостиницы должна обеспечивать постоянное удаление воздуха из ствола через вытяжную шахту в атмосферу. Ежемесячно необходимо проверять работу вытяжной вентиляции мусоропровода через открытое отверстие загрузочного клапана в нижнем и верхнем этажах. Проверку следует производить с помощью анемометра или по отклонению тонкой папиросной бумаги.

4.28. В целях повышения эффективности и качества работ по уборке помещений при новом строительстве и при комплексном капитальном ремонте, гостиницы с числом мест свыше 400-500 рекомендуется оборудовать стационарными системами централизованного вакуумного пылеудаления (ЦВП).

4.33. Окисляемость воздуха жилых и общественных помещений гостиниц категории 4 и 5 звезд должна быть не более 6,0 мг/куб.м. Концентрация окиси углерода в помещениях гостиниц не должна превышать значений ПДК (0,002 мг/л), двуокиси углерода - 0,1%, аммиака - 0,2 мг/куб.м, бензопропилена - 0,00 мг/куб.м

4.34. Помещения гостиниц должны быть защищены от ионизирующего и высокочастотного излучения, в том числе и от внутренних источников (медицинское, кухонное, техническое оборудование и др.) - в соответствии с МГСН 2.02-97.

4.35. Предельно допустимые уровни электромагнитных полей (напряженность электромагнитного поля (НЭМП) не должны превышать в гостиницах значений, нормированных МГСН 2.03-97 (1 В/м) и другими действующими документами; в случае необходимости следует предусматривать понижение уровня НЭМП техническими мероприятиями.

4.37. В строительстве и отделке помещений гостиниц следует применять экологически чистые и безопасные материалы, прошедшие гигиеническую сертификацию и имеющие сертификат соответствия.

Таким образом, рассмотрев все вышеизложенные международные и российские правовые документы, можно констатировать, что мировое сообщество вполне осознает проблему обеспечения санитарной безопасности туризма и принимает необходимые для этого меры.

 2.3. Правовое обеспечение безопасности транспортных перевозок в туризме

Отдельным вопросом обеспечения безопасности туризма является обеспечение безопасности перевозок. Это направление достаточно полно разработано как в отечественных, так и в международных правовых актах.

Услуги по перевозке могут быть частью комплексного туристского обслуживания. Эти услуги включают доставку туристов от места жительства к первому пункту обслуживания на туристском маршруте и от последнего пункта к месту жительства, подвозку к началу трассы туристского похода, перевозку во время экскурсии, внутримаршрутные перевозки, а также перевозки туристов во время транспортных путешествий.

Транспортные путешествия представляют собой передвижение организованных групп туристов при наличии туристских путевок по установленным маршрутам на специально выделенном или местном транспорте с проживанием в средствах транспорта (железнодорожные поезда, речные суда) или в туристских организациях с предоставлением туристам питания, экскурсионного, развлекательно-познавательного и другого обслуживания.

Перевозки туристов воздушном транспортом внутри страны регулируются Воздушным кодексом Российской Федерации, принятым 19 марта 1997 г. Международные воздушные перевозки регулируются Варшавской конвенцией для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок от 12 октября 1929 г., а также протоколом о поправках к Варшавской конвенции (Гаага, 28 сентября 1955 г.) и Конвенцией, дополнительной к Варшавской конвенции для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, осуществляемых лицами, не являющимися перевозчиками по договору (Гвадалахара, Мексика, 18 сентября 1961 г.).

Варшавская конвенция с внесенными поправками и дополнениями применяется при всякой международной воздушной перевозке людей, багажа или товаров, осуществляемой за плату и бесплатно. Основные положения Конвенции включены в акт об условиях пассажирских перевозок (перевозочные документы для пассажира и багажа, административные формальности, ответственность перевозчика и др.), принятый Международной ассоциацией воздушного транспорта (ИАТА).

Важная роль в оказании услуг перевозки туристов отводится железнодорожному транспорту, экономические, правовые и организационные основы деятельности которого определены Федеральным законом от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте». Порядок и условия перевозок пассажиров, грузобагажа железнодорожным транспортом во внутреннем сообщении, а также показатели качества перевозок (сроки доставки, сохранность грузобагажа) и обслуживания пассажиров, ответственность железной дороги установлены Транспортным уставом железных дорог Российской Федерации, утвержденным Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 2-ФЗ. Перевозка туристов регулируется также Правилами оказания услуг по перевозке пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных (бытовых) нужд на федеральном железнодорожном транспорте, утвержденными постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г. № 277.

При организации туристских транспортных маршрутов следует использовать принятые бывшим Центральным советом по туризму и экскурсиям документы: «Должностные обязанности работников туристско-экскурсионных поездов» (26.06.83), «Об организации отдыха родителей с детьми на туристских железнодорожных маршрутах» (25.11.83), «О руководителях туристских групп туристских транспортных маршрутов» (24.04.84).

Среди транспортных средств, используемых в сфере туризма, наиболее популярен автомобильный транспорт, обслуживающий перевозки организованных групп туристов при транспортных путешествиях, а также доставку туристов к началу трассы туристского похода, перевозки во время экскурсий, внутримаршрутные перевозки и т. д. Ведущее место здесь занимает массовый туристский транспорт – автобус, являющийся либо собственностью крупных туристских организаций, либо арендуемым транспортным средством.

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими автомобильные перевозки внутри страны, являются следующие документы:

1)   Устав автомобильного транспорта РСФСР, утвержденный постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г. № 12 (о применении на территории Российской Федерации данного акта см. постановление Верховного Совета РФ от 3 марта 1993 г. № 4604-1);

2)   Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденные приказом Минтранса РСФСР от 24 декабря 1987 г. № 176;

3)   Положение об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, утвержденное приказом Минтранса РФ от 9 марта 1995 г. № 27;

4)   Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 992 «О повышении безопасности междугородных и международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом».

Наиболее четко и детально регулирует безопасность транспортных перевозок туристов Положение Министерства транспорта Российской Федерации «Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами».

Данное положение содержит в себе следующие пункты, касающиеся безопасности непосредственно туристических перевозок.

1.2. В Положении используются следующие основные понятия и термины:

1.2.3. «Вид автобусных перевозок» - характеристика автобусных перевозок по следующим основным признакам:

1.2.3.3. Назначения:

общего пользования;

туристско-экскурсионные;

специальные (школьные, вахтовые, доставка работников на производственные объекты, удаленные от линий городского пассажирского транспорта, в отдаленных районах сельской местности и т. п.).

3.3. На горных маршрутах допускается использование автобусов с пробегом не более 300 тысяч километров с начала их эксплуатации. При этом высота рисунка протектора шин автобуса должна быть не менее 3,0 мм.

3.4. Автобусы, используемые на горных маршрутах, должны быть оборудованы передними противотуманными фарами и вспомогательными фарами заднего хода.

5.12. Оформление заказов на выделение автобусов юридическим и физическим лицам для осуществления туристско-экскурсионных, специальных, разовых перевозок производится владельцами автобусов в соответствии с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом. Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, другими нормативными документами. Фамилия ответственного за перевозку должна быть внесена в путевой лист.

5.13. Туристско-экскурсионные, школьные, вахтовые перевозки, доставка работников на производственные объекты, сельскохозяйственные работы, доставка пассажиров к местам массового отдыха и т. д. по маршруту, не совпадающему с маршрутами регулярных перевозок, осуществляются после проверки соответствия дорожных условий на маршруте требованиям безопасности путем непосредственного обследования или по справке дорожных органов, органов Государственной автомобильной инспекции, предоставляемой заказчиком. Если дорожные условия на маршруте не обеспечивают безопасность перевозки пассажиров, автобусы заказчику не предоставляются.

5.15. При длительной эксплуатации автобуса в отрыве от основной базы контроль за работой водителя на линии, его физическим состоянием, техническим состоянием автобуса возлагается на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих автобус.

5.16. При туристско-экскурсионных перевозках и перевозках по заказам заказчик обеспечивает:

подбор руководителей групп и инструктаж по вопросам безопасности движения;

проведение инструктажа туристов о правилах поведения в пути следования и пользования автобусом;

руководителей групп списком пассажиров, заверенным заказчиком, копией уведомления органов Государственной автомобильной инспекции о перевозке детей;

водителей - местами отдыха в гостинице (отдельной комнатой при размещении группы в частном секторе);

стоянку автобуса в условиях, обеспечивающих его сохранность, возможность технического обслуживания автобуса, подготовку его к обратному рейсу.

5.17. Владелец автобуса обязан:

проинструктировать водителей об особенностях маршрута, обеспечении безопасности движения, а при туристско-экскурсионных перевозках - также о правилах обслуживания туристов и экскурсантов, при перевозках детей - о правилах осуществления таких перевозок;

назначить контрольное время возвращения автобуса, через 2 часа после истечения контрольного времени принять меры к установлению места нахождения автобуса.

При организации перевозок детей, кроме вышеуказанных, должны выполняться следующие требования:

5.18. Перевозка детей автобусами должна осуществляться в светлое время суток с включенным ближним светом фар. Скорость движения выбирается водителем (а при сопровождении - старшим по его обеспечению) в зависимости от дорожных, метеорологических и других условий, но при этом скорость не должна превышать 60 км/ч.

5.19. Об организации школьных перевозок, массовых перевозок детей (в лагеря труда и отдыха и т. д.) уведомляются органы Государственной автомобильной инспекции для принятия мер по усилению надзора за движением на маршруте и решения вопроса о сопровождении колонн автобусов специальными транспортными средствами. Уведомление Государственной автомобильной инспекции представляется владельцу автобусов при оформлении заказа на перевозку.

5.20. Перевозка детей осуществляется при условии сопровождения группы преподавателями или специально назначенными взрослыми. В процессе перевозки сопровождающие должны находиться у каждой двери автобуса. Для сопровождения детей, перевозимых колонной автобусов, выделяются медицинские работники.

5.24. Отнесение автобусных маршрутов к категории горных проводится на основании действующих нормативных документов комиссиями, осуществляющими обследование автобусных маршрутов.

5.25. Нормирование скоростей движения автобусов на горных маршрутах производится на основании проведения пробных рейсов с водителями разных возрастных групп, в разное время года и при различных погодных условиях.

5.26. Для работы на горных маршрутах допускаются водители, имеющие непрерывный стаж работы на автобусе не менее трех лет при условии прохождения стажировки на этих маршрутах сроком не менее 6 дней. При переводе с одного горного маршрута на другой проводится стажировка водителей на новом маршруте в течение 1 -2 дней; при переводе с одной марки автобуса на другую-в течение 3-4 дней.

5.27. Владельцы автобусов не реже двух раз в год (перед сезонными изменениями дорожно-климатических условий) обязаны обеспечить проведение занятий с водителями, обслуживающими горные маршруты, по особенностям управления автобусами в горных условиях.

Международные правовые акты в области транспортных перевозок также регламентируют их безопасность, однако в гораздо большей степени устанавливают ответственность за какое-либо действие или бездействие перевозчика.

Так, статьи 17-18 Варшавской конвенции 1929 г., касающейся воздушных перевозок, гласят:

Статья 17

Перевозчик отвечает за вред, причиненный в случае смерти, ранения или всякого другого телесного повреждения, понесенного пассажиром, если несчастный случай произошел на борту воздушного судна или вов ремя всяких операций при посадке и высадке.

Статья 18

1. Переводчик отвечает за вред, происшедший в случае уничтожения, потери или повреждения зарегистрированного багажа или товара, если происшествие, причинившее вред, произошло во время воздушной перевозки.

2. Воздушная перевозка по смыслу предыдущего абзаца охватывает период, в течение которого багаж или товар находятся под охраной перевозчика, независимо от того, имеет ли это место на аэродроме, на борту воздушного судна или в каком-либо ином месте в случае посадки вне аэродрома.

3. Период воздушной перевозки не включает в себя никакой земной, морской или речной перевозки, осуществленной вне аэродрома. Однако, если подобная перевозка осуществляется во исполнение договора воздушной перевозки, в целях погрузки, сдачи или перегрузки, всякий ущерб почитается вытекающим, до доказательства противного, из происшествия, происшедшего во время воздушной перевозки,

Подобную ответственность устанавливает и Конвенция о договоре международной автомобильной перевозке пассажиров и багажа, статьи 11 и 13 которой гласят:

Статья 11

1. Переводчик несет ответственность за ущерб, связанный со смертью, телесными повреждениями или нанесением любого другого вреда физическому или психическому здоровью пассажира в результате происшествия, связанного с перевозкой и имевшего место или во время нахождения пассажира в транспортном средстве, или во время его посадки или высадки, либо в связи с погрузкой или выгрузкой багажа.

2. Перевозчик освобождается от этой ответственности, если причиной происшествия явились обстоятельства, которых перевозчик, несмотря па принятие мер, необходимых в данном конкретном случае, не мог избежать и последствий которых он не мог предотвратить.

Статья 13

1. Общая сумма возмещения, которая должна быть выплачена перевозчиком в связи с одним и тем же событием, не может превышать 250000 франков на одного пострадавшего. Однако любое Договаривающееся государство может установить более высокий предел или не устанавливать никакою предела.

2. Сумма, предусмотренная в пункте 1 настоящей статьи, не включает понесенные сторонами для доказательства своих прав судебные издержки или другие расходы, уплата или возмещение которых могут быть возложены на перевозчика, а также проценты, исчисляемые в соответствии с законом, который сочтет применимым разбирающий дело суд.

4. Ограничения размера возмещения, предусмотренные в настоящей статье, применяются ко всем требованиям, связанным со смертью, телесными повреждениями или нанесением любого другого физическому или психическому здоровью пассажира.

Ответственность перевозчика морским транспортом также регламентируется международным актом – Афинской конвенции о перевозке морем пассажиров и багажа.

Статья 3. Ответственность перевозчика

1. Перевозчик отвечает за ущерб, причиненный в результате смерти пассажира или нанесения ему телесного повреждения, а также в результате утраты или повреждения багажа, если происшествие, вследствие которого был причинен ущерб, произошло во время перевозки и явилось следствием вины или небрежности перевозчика, его служащих или агентов, действовавших в пределах своих служебных обязанностей.

2. Бремя доказывания того, что происшествие, вследствие которого был причинен ущерб, произошло во время перевозки, а также бремя доказывания размера ущерба возлагается на истца.

3. Вина и небрежность перевозчика, его служащих или агентов, действовавших в пределах их служебных обязанностей, предполагается, поскольку не доказано противоположное, если смерть или телесные повреждения пассажира либо утрата или повреждение каютного багажа произошли в результате или в связи с кораблекрушением, столкновением, посадкой на мель, взрывом или пожаром либо с недостатками судна. В отношении утраты или повреждения иного багажа такая вина или небрежность предполагается, поскольку не доказано противоположное, независимо от характера происшествия, вызвавшего утрату или повреждение багажа. Во всех других случаях бремя доказывания вины или небрежности лежит на истце.

Статья 7. Предел ответственности в случае причинения вреда жизни и здоровью пассажира

1. Ответственность перевозчика в случае смерти пассажира или причинения ему телесного повреждения пи в коем случае не должна превышать 700000 франков в отношении перевозки в целом.

Таким образом, можно констатировать, что международное законодательство достаточно полно регулирует вопросы безопасности перевозок туристов, защищая их жизнь, здоровье и имущество.

3. СТРАХОВАНИЕ, СЕРТИФИКАЦИЯ И ДРУГИЕ МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА

3.1. Страхование как метод правового регулирования безопасности туризма

Одной из форм снижения такой опасности и безопасного пребывания туристов в других странах является страхование, позволяющее вовремя и без промедления получить медицинскую помощь.

Согласно Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [2] основной формой обеспечения безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания является страхование. Под безопасностью туристов понимается не только личная их безопасность, но и сохранность их имущества и ненанесение ущерба окружающей природной среде при совершении путешествия.

Страхование в туризме - это особый вид страхования, обеспечивающий страховую защиту имущественных интересов граждан во время их туристских поездок, путешествий и т. п. Оно относится к рисковым видам страхования, наиболее характерными чертами которых являются их кратковременность (не более 6 месяцев) и большая степень неопределенности времени наступления страхового случая, а также величины возможного ущерба.

Под страхованием туристов подразумеваются добровольное медицинское страхование на время тура на случай внезапного заболевания, смерти (гибели) или телесных повреждений, полученных туристом в результате несчастного случая, а также имущественное страхование личного имущества и багажа, перевозимого (переносимого) с собой.

Страхование туристов в зарубежных туристских поездках, как
правило, включает:

1)   оказание туристу экстренной медицинской помощи во время
зарубежной поездки при внезапном заболевании или несчастном
случае;

2)   транспортировку в ближайшую больницу, способную провес-
ти качественное лечение под соответствующим медицинским кон-
тролем;

3)   эвакуацию в страну постоянного проживания под надлежащим
медицинским контролем;

4)   внутрибольничный контроль и информирование семьи и боль-
ного;

5)   предоставление медицинских препаратов, если их нельзя до-
стать на месте;

6)   консультационные услуги врача-специалиста (при необходи-
мости);

7)   оплата транспортных расходов по доставке заболевшего ту-
риста или его тела в страну постоянного проживания;

8)   репатриация останков туриста;

При заключении договора страхования страховая сумма вы-
бирается в соответствии со страной назначения и классифици-
руется в зависимости от необходимости минимального покрытия.

Однако, кроме указанных видов страхования, туристам иногда приходится обращаться за иными видами страховой помощи (юридической, административной, технической и др.). В силу этого отечественные страховые компании в настоящее время заключают договоры о совместной деятельности с иностранными страховыми сервисными компаниями-assistance (или страховыми компаниями содействия) по оказанию страховых услуг туристам непосредственно в стране временного пребывания.

По договоренности с партнером российский страховщик определяет объем страховых услуг, предоставляемых по полису, а обеспечение услуг ложится на плечи компании-assistance. Расчеты между партнерами производятся как между перестрахователем и перестраховщиком.

Каждая компания-assistance располагает сетью дежурных центров и бюро с русскоговорящими операторами, расположенных в регионах, на которые распространяется действие полиса, При наступлении страхового случая турист (или старший туристской группы) должен позвонить в один из дежурных центров, телефоны которых указаны в страховом полисе (сертификате) или на идентификационной карточке.

Дежурный центр передает вызов страхователя в ближайшее к клиенту бюро, которое занимается непосредственной организацией страховой услуги, и подтверждает, что все расходы будут оплачены. Чем больше у компании дежурных центров и бюро, тем быстрее она сможет организовать помощь клиенту.

Все компании-assistance, предлагающие свои услуги российским страховщикам (и соответственно российским клиентам), считаются солидными. Европейские страны охвачены ими в достаточной степени. Но если турист едет за пределы Европы, ему необходимо выяснить в страховой компании, сколько ее иностранный партнер имеет бюро в регионе, который он намерен посетить. При этом страховым полисом должны предусматриваться оплата медицинской помощи (медицинских расходов) и возмещение иных имущественных расходов при наступлении страхового случая непосредственно в стране временного пребывания. Несоблюдение этого условия лишает туриста права получения страховой выплаты при наступлении страхового случая.

Российские страховые компании в последнее время поняли выгодность сотрудничества с турагентствами. Поэтому некоторые из них в рамках расширения контактов с турбизнесом предлагают ввести специальные скидки для турфирм. Обеспечивается также продажа полисов нескольких видов, с широким спектром услуг, включая «минимальные полисы» с льготными тарифами.

Лишь немногие российские компании в сотрудничестве с зарубежными партнерами обеспечивают правовую поддержку путешественников в случае административных и гражданских нарушений. Информационная же поддержка, гарантирующий путешественникам получение необходимой информации (о наиболее удобных маршрутах перемещения по городу или стране пребывания, об увеселительных заведениях и т. д.), совершенно не знаком соотечественникам.

Согласно Федеральному закону «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (1997 г.) личное страхование представляет собой отношения между страхователями (юридическими и дееспособными лицами) и страховщиками (юридическими лицами) по оказанию страховой услуги, когда защита имущественных интересов связана с жизнью, здоровьем и трудоспособностью страхователей и застрахованных [12, c. 111].

Страхователями по личному страхованию туристов могут выступать как физические, так и юридические лица (туристы и турфирмы), а застрахованными - только туристы. Однако личное страхование в любом случае всегда связано с личностью (физическим лицом). Например, турфирма (юридическое лицо) как страхователь может осуществлять личное страхование своих работников за счет своих средств в качестве застрахованных. В качестве застрахованных туристов могут выступать и недееспособные лица: дети до 16 лет и лица до 80 лет.

Личное страхование туристов по своей сути является дополнительной формой государственного социального страхования и социального обеспечения, что отражено в статье 10 Федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации», где сказано, что страховое обеспечение выплачивается страхователю, застрахованному или третьему лицу независимо от сумм, причитающихся им по другим договорам страхования, а также по социальному страхованию, социальному обеспечению и в порядке возмещения вреда. Это означает что в отношении личного страхования туристов принцип «двойного страхования», действующий при имущественном страховании, не применяется.

Страховая сумма (страховое покрытие) по договору личного страхования туристов, в пределах которой производятся выплаты страхового обеспечения, может быть установлена в любом размере, согласованном со страховщиком.

Выплата страхового обеспечения производится, если страховой случай соответствует страховым событиям, обозначенным в договоре, а также правилам и условиям страхования.

При страховании туристов к страховым событиям относятся, как правило, смерть (гибель), а также кратковременные, неожиданные, непреднамеренные заболевания и несчастные случаи (отравления, травмирование и т. д.), происшедшие только в местах, предусмотренных турпутевкой, а не в случайных: барах, кафе, во время прогулочных катаний на водных лыжах, дельтапланах, лошадях и т. п.

Страховыми событиями при личном страховании туристов не могут считаться болезни хронического, инфекционного и рецидивного заболевания (сердечно-сосудистые, онкологические, туберкулезные, зубопротезные и другие болезни).

Поскольку страхование туристов в нашей стране является добровольным, и потенциальный турист может приобрести полис (сертификат) в любой из страховых компаний, занимающихся страхованием туристов, то он перед заключением договора обязательно должен узнать условия страхования, по каким страховым событиям производится страхование. И если турист нарушит или не выполнит хотя бы одно из перечисленных условий, страховщик оставляет за собой право невыплаты страховой суммы. В условиях личного страхования туристов указываются такие санкции, на которые не распространяется страховая ответственность. Например, к санкциям на случай болезни, несчастного случая и смерти относятся умышленные действия туриста (употребление алкоголя или наркотиков, участие в драках, митингах, шествиях, производство самострелов, самоубийство).

Под личным страхованием туристов, выезжающих за рубеж, обычно подразумевается добровольное медицинское страхование - на случай внезапного заболевания или телесных повреждений, полученных страхователем (застрахованным) в результате несчастного случая, происшедшего во время пребывания за границей. Стандартный договор медицинского страхования предусматривает, что, отправляясь в путешествие, турист находится в добром здравии, не имеете физических недостатков и не немощен, а также не подвержен хроническим или рецидивным заболеваниям.

Понятия «страхование от несчастного случая», «страхование от болезни», «страхование от потери трудоспособности», «медицинское страхование» и другие законодательно не закреплены. В Правилах (условиях) личного страхования несчастный случай, болезнь, потеря трудоспособности определяются исходя из понятия страхового риска Федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации», где сказано, что страховым риском является предполагаемое событие, на случай наступления которого проводится страхование.

Событие, рассматриваемое в качестве страхового риска, должно обладать признаками вероятности и случайности его наступления.

Страховым случаем является совершившееся событие, предусмотренное договором страхования или законом, с наступлением которого возникает обязанность страховщика произвести страховую выплату туристу (застрахованному лицу), выгодоприобретателю или иным третьим лицам.

Если все условия туристом выполнены, то страховая фирма обязана произвести возмещение имущественного ущерба, вызванного наступлением страхового случая; гарантируется оплата за рубежом, возвращение домой, возмещение расходов сопровождающего лица (если турист в этом нуждается), но в пределах лимита страхового покрытия.

В связи с потерей здоровья в результате несчастного случая или иных повреждений организма (отравление, простуда и т. д.) застрахованному туристу выплачивается часть страховой суммы. При экстремальной ситуации (смерть или гибель туриста) страховая сумма выплачивается полностью.

В настоящее время при страховании туристов используются две условные схемы личного страхования выездного туризма:

1)   сервисная   (или  содействия),  обеспечивающая   комплекс страховых услуг за рубежом;

2)   компенсационная, наиболее широко применявшаяся ранее в отечественном страховании (см. рис. 3.1.).

При первой схеме отечественные страховщики имеют с зарубежными партнерами договора об оказании страховых услуг российским туристам. В диспетчерских службах работают, как правило, операторы, говорящие по-русски. Они подскажут, что предпринять в том или ином случае, вызовут врача, подтвердят гарантию оплаты. Если отечественная страховая компания не имеет договора о совместной деятельности с иностранной компанией-assistance, туристы сами должны обращаться к врачу и платить наличными. Подлинники счетов с указанием диагноза, стоимости лекарств, телефонных переговоров, предъявленные в отечественную страховую компанию оплачиваются по месту жительства (компенсационная схема). Рассмотрим использование этих схем на конкретных примерах.

Как правило, страховка приобретается в турфирме при покупке путевки на тур. При этом надо серьезно отнестись к страхованию, считая, что все может случиться. Обычно туристу предлагают полис в среднем по цене 1 доллар за каждый день пребывания в заграничной стране. Страховое покрытие в этом случае минимальное - 15 тыс. долларов.

Если турист заключит договор страхования со страховой организацией, не имеющей договорных соглашений о партнерстве, то ему во всех описанных случаях медицинскую помощь и эвакуацию придется оплачивать за свой счет, а по возвращении к месту жительства требовать возмещения понесенных со страховой организации, с которой был заключен договор. Если же страховая организация на основании представлении туристом документов видит, что документальное оформлены страхового случая соответствует всем требованиям правил данному виду страхования, то принимается решение произвести страховую выплату (страховое обеспечение). В противном случае (при разногласии страховщика и туриста) окончательное решение принимается в гражданском суде.

Из изложенного следует, что потенциальный турист, прежде чем заключить договор страхования со страховой компанией должен поинтересоваться следующими вопросами:

1)   имеет ли данная страховая организация договор (соглашение) о совместной работе с иностранными компаниями-assistance;

2)   какие услуги оказываются иностранным партнером российским туристам и на каких условиях;

3)   на какой территории действуют страховые полисы данной страховой компании и какой категории.

Покупая страховой полис, потенциальный турист должен обратить внимание и на сумму страхового покрытия. Минимальная сумма для большинства стран мира, как уже упоминалось, составляет 15 тыс. долларов; для Западной Европы (стран Шенгенского соглашения) и ЮАР - не менее 30 тыс. долларов; США, Канады, Японии и Австралии - не менее 50 тыс. долларов.

При выборе полиса надо учитывать состояние здоровья туриста. Если он молод, относительно здоров и не собирается заниматься опасными видами спорта (альпинизмом, горными лыжами и т. д.), то можно обойтись минимальной страховкой. В противном случае лучше заплатить большую сумму и получить полис с большим страховым покрытием. Страховая разница в цене не так уж велика. За 30 дней при сумме страхового покрытия 15 тыс. долларов полис будет стоить примерно 15 долларов, а при сумме покрытия 75 тыс. долларов - около 40 долларов. При этом размеры выплат варьируют в зависимости от повреждения организма, количества дней нетрудоспособности, а также от страховой компании, так как процентные ставки страховых выплат у разных компаний разные.

3.2. Лицензирование, стандартизация и сертификация в обеспечении безопасности туризма

Лицензирование, стандартизация и сертификация в туриндустрии – еще одни косвенные инструменты правового регулирования безопасности туризма. Это положение закреплено статей 5 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в российской федерации» [2].

Статья 5. Лицензирование, стандартизация в туристской индустрии, сертификация туристского продукта

В целях защиты прав и интересов туристов осуществляются лицензирование, стандартизация туроператорской и турагентской деятельности, а также объектов туристской индустрии, сертификация туристского продукта.

Порядок выдачи, условия действия, порядок приостановления и прекращения действия лицензии на осуществление туристской деятельности устанавливаются законодательством Российской Федерации. Данные о туроператорах и турагентах, получивших лицензии на осуществление туристской деятельности, вносятся в федеральный реестр туроператоров и турагентов.

Отказ туроператора или турагента от обязательной сертификации туристского продукта, отрицательный результат сертификации туристского продукта, а также аннулирование действия сертификата соответствия влекут за собой приостановление или прекращение действия лицензии на осуществление туристской деятельности.

Ниже каждый из этих инструментов рассмотрен более подробно.

Лицензирование туристической деятельности. В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании разрешения (лицензии). Лицензия - это разрешение, выдаваемое государственным органом юридическому или физическому лицу на осуществление определенного вида деятельности в течение определенного срока при соблюдении ряда условий.

Ранее в сфере туризма лицензированию подлежала лишь международная туристская деятельность (прием иностранных туристов на территории Российской Федерации и направление туристов за рубеж), которая осуществлялась на основе Положения о лицензировании международной туристской деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 декабря 1995 г [15, c. 192].

25 сентября 1998 г. был принят Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». 11 апреля 2000 г. принято постановление Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности», утвердившее Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование.

В соответствии с указанным Перечнем лицензирование в сфере туризма осуществляет Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму. Лицензированию подлежат:

1)   туроператорская деятельность;

2)   турагентская деятельность;

3)   деятельность объектов туристской индустрии;

4)   деятельность негосударственных организаций и индивидуальных предпринимателей по оказанию физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг;

5)   деятельность санаторно-курортных организаций.

Полномочия Госкомитета РФ по физической культуре, спорту и туризму по лицензированию определены в Положении о лицензировании указанных видов деятельности, утвержденном постановлением Правительства РФ.

В Положении приведен перечень документов, представляемых для получения лицензии; определен порядок принятия решения о выдаче или отказе в выдаче лицензии; указаны срок действия лицензии и порядок его продления или переоформления, случаи приостановления действия лицензии; определены условия действия лицензии.

Лицензирование туристской деятельности, соблюдение всех лицензионных условий, предусмотренных указанными нормативными правовыми актами, способствуют поддержанию высокого уровня обслуживания туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями, защите прав потребителей туристских услуг.

Стандартизация туристской деятельности и объектов туристской индустрии. Способом государственного регулирования сферы туризма является стандартизация туристской деятельности, а также объектов туристской индустрии.

Стандарт в широком смысле слова - образец, принимаемый за исходный для сопоставления с ним других объектов, а стандартизация - процесс установления и применения стандартов.

Основным актом в области стандартизации является Закон РФ от 10 июня 1993 г. «О стандартизации» (в редакции от 27 декабря 1995 г.), установивший правовые основы стандартизации в России, обязательные для всех государственных органов управления, предприятий и предпринимателей независимо от форм собственности, и определивший меры государственной защиты интересов потребителей и государства посредством разработки и применения нормативных документов по стандартизации.

Государственный стандарт как нормативный документ содержит правила (требования), относящиеся к определенным видам деятельности.

Первым стандартом для туристской деятельности стал ГОСТ 28681.0-90 «Стандартизация в сфере туристско-экскурсионного обслуживания. Основные положения», введенный в действие 1 апреля 1991 г. Цель стандартизации в сфере туризма - нормативно-техническое обеспечение повышения уровня качества и эффективности туристского и экскурсионного обслуживания и защита интересов потребителей услуг [4].

Основными задачами стандартизации являются установление показателей качества туристского обслуживания и требований к такому качеству, к процессам оказания туристских услуг, а также требований, обеспечивающих безопасность услуг, охрану здоровья населения и окружающей среды, точность и своевременность исполнения, эргономичность и эстетичность услуг и условий обслуживания; установление требований к сертификации туристских услуг, а также установление основных понятий в области стандартизации и управления качеством в сфере туристско-экскурсионного обслуживания населения.

Объектами стандартизации определены туристские услуги и процессы туристеко-экскурсионного обслуживания. Стандартизации подлежат все объекты туристской индустрии: гостиницы и иные средства размещения, средства транспорта, объекты общественного питания, средства развлечения, объекты познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения, а также деятельность всех туристских организаций.

В настоящее время в сфере туризма действует ряд государственных стандартов, утвержденных Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии, выделенных в отдельную группу, именуемую «Туристско-экскурсионное обслуживание». Именно эти государственные стандарты лежат в основе сертификации туристских услуг.

Сертификация туристских услуг. Правовые основы сертификации на федеральном уровне установлены Законом РФ от 10 июня 1993 г. «О сертификации продукции и услуг» (в редакции Федеральных законов от 27 декабря 1995 г., от 2 марта 1998 г., от 31 июля 1998 г.). В статье 1 Закона указывается, что сертификация продукции, услуг и иных объектов (далее - продукция) - это процедура подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя (продавца, исполнителя) и потребителя (покупателя) организация удостоверяет в письменной форме, что продукция соответствует установленным требованиям.

Сертификация может иметь обязательный и добровольный характер, Перечень работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации, утвержден постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1013. В нем указаны следующие услуги, относящиеся к сфере туризма: туристские и экскурсионные услуги (туристский отдых и путешествия по туристским маршрутам; туристские походы выходного дня; услуги по предоставлению мест проживания; экскурсии), услуги по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, услуги питания.

Отношения в области сертификации регулируются также иными федеральными нормативными правовыми актами, детализирующими деятельность по подтверждению соответствия продукции, услуг и иных объектов установленным требованиям.

К таким актам относятся прежде всего Правила по проведению сертификации в Российской Федерации, утвержденные постановлением Госстандарта России от 16 февраля 1994 г. № 3, а также Правила сертификации работ и услуг в Российской Федерации, утвержденные постановлением Госстандарта России от 5 августа 1997г. №17.

В соответствии с Правилами от 5 августа 1997 г. при сертификации работ и услуг применяют: законодательные акты Российской Федерации; правила выполнения отдельных видов работ и оказания отдельных видов услуг, утвержденные постановлениями Правительства РФ; государственные стандарты, санитарные правила и нормы, строительные нормы и правила и другие документы, которые в соответствии с законами Российской Федерации устанавливают обязательные требования к работам и услугам. При этом следует применять официальные издания нормативных документов, утвержденных в установленном порядке.

Сертификация работ и услуг проводится по схемам сертификации. Таких схем 7, каждая из которых предусматривает оценку выполнения работ, оказания услуг, проверку (испытания) результатов работ и услуг и инспекционный контроль сертифицированных работ и услуг. Большинство схем сертификации применимо в сфере туризма.

Для сокращения объема оценок, проверок, контроля Правила допускают возможность использования документов, подтверждающих соответствие установленным требованиям и полученных вне работ по сертификации. Такими документами могут быть: результаты социологических обследований и экспертных оценок; договоры исполнителей работ и услуг с потребителями; акты проверок, заключения, сертификаты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор за качеством и безопасностью работ и услуг (их территориальных органов), и общественных объединений потребителей (их ассоциаций и союзов); техническая и другая документация исполнителя работ и услуг.

Рассмотренные выше нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области сертификации, являются актами, относящимися к неопределенному кругу юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые действуют в разных сферах изготовления и реализации продукции, а также оказания услуг. Эти акты относятся и к деятельности организаций туристской индустрии.

Но в сфере туризма действует ряд специальных актов, отнесенных к группе «Туристско-экскурсионное обслуживание». Основополагающим документом в этом ряду являются Правила сертификации туристских услуг и услуг гостиниц, утвержденные постановлением Госстандарта России от 14 октября 1994 г. № 18 и введенные в действие 1 января 1995 г. Правила устанавливают организационную структуру, схемы сертификации и порядок проведения работ по сертификации туристских услуг и услуг гостиниц.

Сертификацию туристских услуг осуществляют органы по сертификации, аккредитованные в установленном порядке и зарегистрированные в Госстандарте России. Правила определяют следующую организационную структуру и состав участников Системы сертификации туристских услуг:

1)   Национальный орган по сертификации - Госстандарт России;

2)   Центральный орган Системы (ЦОС) - Управление по лицензированию и сертификации Государственного комитета РФ по физической культуре, спорту и туризму;

3)   методические  центры Системы - Московский экономико-статистический институт и Центр детско-юношеского туризма Министерства образования РФ.

При обязательной сертификации туристских услуг нормативными документами могут быть межгосударственные стандарты, государственные стандарты России, а также другие документы (Правила, СНиПы, Сан Пины, инструкции), утвержденные органами государственного управления.

При добровольной сертификации туристских услуг заявитель сам определяет документы, на соответствие требованиям которых проводится сертификация на условиях договора между заявителем и органом по сертификации в Системе.

Порядок проведения сертификации, включает:

1)   подачу заявки на сертификацию;

2)   принятие решения по заявке, в том числе выбор схемы;

3)   разработку методики проведения проверки;

4)   выдачу сертификата соответствия и лицензии на применение знака соответствия, заключение договора на проведение

5)   инспекционного контроля;

6)   осуществление инспекционного контроля за соответствием сертифицированной услуги требованиям нормативных документов.

Для сертификации туристских услуг Правила предлагают несколько схем, которые рекомендуются для сертификации различных услуг и видов туристских организаций. Так, схема 1 предусматривает проверку мастерства исполнителя услуг, рекомендуется для экскурсий, походов выходного дня, турбюро; схема 2 предусматривает оценку процесса оказания услуги, рекомендуется для туристских путешествий по маршрутам и турагентствам; схема 4 предусматривает аттестацию туристских организаций, рекомендуется для гостиниц, мотелей, кемпингов; схема 5 предусматривает сертификацию системы качества, рекомендуется для всех видов туристских организаций.

В Правилах приведен Перечень сертифицируемых услуг, определены показатели услуг, которые необходимо подтвердить при сертификации, а также для каждой услуги указаны нормативные документы, на соответствие требованиям которых проводится сертификация, и нормативные документы на методы испытаний (проверок, оценок).

При положительных результатах сертификационных проверок орган по сертификации оформляет сертификат и лицензию на применение знака соответствия и выдает их заявителю. Срок действия сертификата устанавливает орган по сертификации с учетом результатов оценки услуги, но не более чем на три года.

При отрицательных результатах проверок орган по сертификации выдает заявителю заключение с указанием причин отказа в выдаче сертификата.

Органы, выдавшие сертификаты, в течение всего срока действия сертификата, не реже одного раза в год осуществляют инспекционный контроль за соблюдением требований к сертифицированной услуге. Такой контроль проводится в форме периодических проверок по договорам между органами по сертификации и обладателями сертификата и в форме внеплановых проверок в случаях поступления претензий к сертифицированной услуге от потребителей или от органов, осуществляющих государственный или общественный контроль за исполнением услуг.

Если по результатам инспекционного контроля обнаружено несоответствие услуги установленным требованиям, то орган по сертификации может приостановить или аннулировать действие сертификата и применение знака соответствия. Информация об этом доводится органом, выдавшим сертификат, до сведения исполнителя, всех участников Системы, а также органов, выдающих лицензии на туристские услуги в письменной форме в 15-дневный срок.

Повторная выдача сертификата соответствия на оказываемые услуги осуществляется в общем порядке.

Заявитель в случае несогласия с результатами сертификации или инспекционного контроля вправе подать апелляцию в апелляционную комиссию Центрального органа Системы - Управление по лицензированию и сертификации Государственного комитета РФ по физической культуре, спорту и туризму. При несогласии с решением апелляционной комиссии заявитель может обратиться в Центральную апелляционную комиссию Госстандарта России. Независимо от результатов сертификации все расходы, связанные с проведением сертификации, оплачивает заявитель.

Деятельности туристской организации по оказанию туристских услуг предшествует проектирование, т. е. описание туристских услуг, согласованных с заказчиком и учитывающих возможности исполнителя услуг. Порядок разработки документации при проектировании туристских услуг устанавливает Госстандарт России 50681-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг».

Проектные материалы на туристские услуги, а также гостиницы, турбазы, кемпинги, маршруты, канатные дороги, горнолыжные подъемники, другие организации и объекты туристского обслуживания должны пройти государственную экологическую экспертизу в соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды».

Стандарт, устанавливая порядок разработки документации при проектировании туристских услуг, определяет последовательность проектирования туристских услуг; описывает содержание указанных этапов проектирования туристских услуг, требуя предусматривать в разрабатываемых документах конкретные меры по обеспечению безопасности услуг, минимизации рисков для потребителей услуги и их имущества, обслуживающего персонала и окружающей среды; определяет порядок разработки отдельных (важнейших) видов туристских услуг, таких, как «Туристское путешествие», «Туристский поход», «Экскурсия»; приводит образцы документов, являющихся результатом проектирования туристских услуг.

Требования к качеству туристских услуг, оказываемых туристскими организациями, установлены Госстандартом России 50690-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Туристские услуги. Общие требования», введенным в действие 1 января 1995 г.

Требования к туристским услугам (экскурсиям, походам, путешествиям) подразделяются на обязательные и рекомендуемые. Обязательными для всех видов туристских услуг являются такие требования, как безопасность жизни и здоровья, сохранность имущества туристов и экскурсантов, охрана окружающей среды. К рекомендуемым требованиям к туристским услугам и условиям обслуживания относятся требования, предусматривающие дополнительные удобства для потребителей, привлекательность и престижность услуг (соответствие назначению, точность и своевременность исполнения, комплексность, этичность обслуживания персонала, комфортность, эстетичность, эргономичность).

В Стандарте приводится краткое описание обязательных и рекомендуемых требований к туристским услугам и методов контроля за соблюдением этих требований.

Для определения качества гостиниц и их сертификации введен в действие 1 июля 1994 г. Госстандарт России 50645-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц». Стандарт устанавливает классификацию гостиниц (мотелей) различных организационно-правовых форм вместимостью не менее 10 номеров. Классификация не распространяется на дома и помещения, сдаваемые внаем для проживания.

Категория гостиницы, мотеля - это классификационная группировка, характеризуемая определенным комплексом требований. Гостиницы разделяются на категории в зависимости от уровня материально-технического обеспечения, номенклатуры и качества предоставляемых услуг и уровня обслуживания. Категория обозначается символом «*» (звезда) - для гостиниц от одной до пяти звезд, для мотелей от одной до четырех звезд. Чем больше у гостиницы (мотеля) звезд, тем выше категория.

Установлены две группы требований к гостиницам: общие требования, относящиеся к гостиницам любой категории; и требования, относящиеся к гостиницам различных категорий в зависимости от числа звезд.

Гостиницы как имущественный комплекс - лишь один из объектов для предоставления услуг размещения. Имеется множество других объектов для временного проживания туристов, характеристика которых приведена в Госстандарте России 51185-98 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования», введенном в действие 9 июля 1998 г.

Средства размещения подразделяются на коллективные и индивидуальные. К коллективным средствам размещения относятся: а) гостиницы (в том числе квартирного типа) и аналогичные средства размещения: гостиницы, мотели, клубы с проживанием, пансионаты, меблированные комнаты, общежития; б) специализированные средства размещения: санатории, профилактории, лагеря труда и отдыха, дома отдыха, туристские приюты, стоянки и другие, а также туристские спортивные базы, базы отдыха, дома охотника (рыбака), конгресс-центры, общественные средства транспорта (поезда, круизные суда, яхты), наземный и водный транспорт, переоборудованный под средства размещения, для ночлега, кемпинги (площадки для кемпинга, автофургонов).

К индивидуальным средствам размещения относятся: квартиры, комнаты в квартирах, дома, коттеджи, сдаваемые внаем.

Определены четыре группы требований:

1)   общие требования к средствам размещения при проектировании, планировке и застройке, общие требования к гостиницам и мотелям по ГОСТ Р 50645-94 с учетом Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации (утвержденных постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490);

2)   требования к территории, прилегающей к средствам размещения, к техническому оборудованию и оснащению помещений, к местам общего пользования, к обслуживающему персоналу и др.;

3)   требования к услугам средств размещения по предоставлению ассортимента услуг туристам, проживающим в коллективных, индивидуальных и специализированных средствах размещения;

4)   требования безопасности туристских услуг, которые должны соответствовать ГОСТ Р 50644-94.

Помимо рассмотренных косвенных правовых инструментов, для регулирования безопасности в туризме также применяются различные федеральные и региональные целевые программы развития, а также - на региональном и локальном уровне – законы и подзаконные акты субъектов Федерации и органов местной власти. Однако, несмотря на достаточно детальную проработанность правового обеспечения безопасности в туризме, в этой сфере еще достаточно направлений для нормотворчества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Туристская деятельность не может осуществляться вне и помимо правовых норм. Слабое правовое обеспечение сферы туризма, туристской экономики и, в частности, безопасности туристической деятельности порождает нецивилизованное развитие туристского рынка. Поэтому насущной проблемой в туризме является необходимость принятия единой концепции безопасности туризма.

Для безопасного проведения путешествия необходимо обеспечение необходимых условий и предпосылок для снижения туристического риска, которому подвергается жизнь, здоровье и имущество туристов, особенно в заграничных путешествиях.

Бурное развитие массового международного туризма, его распространение практически на все районы земного шара все острее ставит проблему обеспечения безопасности туристов. По мнению экспертов, в последние годы угроза их жизни, здоровью и имуществу значительно возросла. В то же время туристические фирмы, заинтересованные прежде всего в получении прибыли, не предоставляют своим клиентам достаточной информации, а также практически не проводят работы по выявлению регионов повышенной опасности, в том числе и районов с неблагоприятной криминальной обстановкой.

Проблема безопасности туризма особенно остро стоит в регионах, традиционно привлекательных для туристов (тропические и субтропические регионы, экваториальный пояс, национальные парки и прочие нетронутые природные территории), но вместе с тем представляющих для неподготовленного человека наибольшую опасность. Наряду с этим, на земном шаре существуют территории, потенциально опасные для туристов по другим причинам – в силу низкого социального уровня, где туристы подвергаются риску быть ограбленными или захваченными террористами.

Проблему безопасности туризма принято рассматривать как минимум в следующих аспектах:

1)   проблема общей безопасности осуществления путешествия;

2)   проблема медико-санитарной безопасности туриста;

3)   проблема осуществления безопасных перевозок туристов.

Для решения каждой из этих проблем разработаны соответствующие законодательные и правовые механизмы на международном, национальном и региональном уровнях.

За последние 60-70 лет приняты основные документы международного характера, регулирующие туристическую деятельность вообще и проблему его безопасности в частности. Данные документы периодически поправляются и совершенствуются в соответствии со сложившейся международной обстановкой. Национальная и тем более региональная нормативная база в области регулирования проблемы безопасности туризма остается гораздо менее динамичной, хотя заметны значительные отличия в уровне проработанности данного вопроса в различных странах и регионх.

Правительства и руководящие органы многих стран регулярно публикуют списки стран, нежелательных для посещения гражданами этой страны. Необходимо отметить, что подобные документы не носят административного характера, а являются лишь рекомендациями. (Здесь турист действует на свой страх и риск, однако это не уменьшает правового значения подобных документов.)

Кроме этого, многие государства законодательно закрепляют права туристов на медицинскую, транспортную и прочую безопасность и возлагает ответственность за это на турагентов и туроператоров.

Важнейшими способами государственного регулирования сферой туризма являются: лицензирование туристской деятельности, стандартизация туристской деятельности и объектов туристской индустрии, сертификация туристского продукта, которые осуществляются в целях защиты прав и интересов туристов.

Одной из основных форм снижения опасности и обеспечения безопасного пребывания туристов в других странах является страхование, позволяющее вовремя и без промедления получить медицинскую помощь.

Российские страховые компании в последнее время поняли выгодность сотрудничества с турагентствами (хотя это и лежит вне рамок правового поля). Поэтому некоторые из них в рамках расширения контактов с турбизнесом предлагают ввести специальные скидки для турфирм. Обеспечивается также продажа полисов нескольких видов, с широким спектром услуг, включая «минимальные полисы» с льготными тарифами.

Лицензирование, стандартизация и сертификация в туриндустрии – еще одни косвенные инструменты правового регулирования безопасности туризма. Это положение закреплено Федеральным законом «Об основах туристской деятельности в российской федерации».

Отношения в области сертификации регулируются также иными федеральными нормативными правовыми актами, детализирующими деятельность по подтверждению соответствия продукции, услуг и иных объектов установленным требованиям.

Таким образом, в заключение можно сделать вывод о том, что в настоящее время правовое обеспечение безопасности туристической деятельности регламентируется достаточно широким уровнем актов различного уровня, что затрудняет деятельность в данной сфере в случае, когда возникают двухсторонние отношения между двумя участниками туристической деятельности, каждый из которых руководствуется различными принципами обеспечения туристической безопасности. Влияние этого фактора на уровень безопасности конечного туристического продукта должно быть исключено, и здесь предстоит проделать еще большую работу.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1.   Закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08 1996. № 114-ФЗ.

2.   Закон РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 14.11 1996. № 132-ФЗ.

3.   Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 50681-94 "Проектирование туристских услуг"

4.   Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 506990-94 "Туристские услуги. Общие требования"

5.   Александрова А.Ю. Международный туризм. М., 2001.

6.   Бгатов А. П., Бойко Т. В., Зубрева М. В. Туристские формальности. Учебное пособие. - М., 2004.

7.   Борисов К.Г. Международный туризм и право. – М., 1999.

8.   Волошин Н.И. Международный туризм: Правовые акты. – М., 2000.

9.   Гуляев В. Г. Организация туристской деятельности: Учебное пособие. - М., 1996.

10.  Гуляев В.Г. Организация туристской деятельности / Учебное пособие. - М., - 1996.

11.  Квартальнов В.А. Туризм: Учебник. - М., 2000.

12.  Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. - М., 2002

13.  Менеджмент туризма: Туризм и отраслевые системы: Учебник. - М., 2001.

14.  Обзорнов С.Л. Любопытный туристический нос лучше не совать в...//Iностранец. – 2002. - №1.

15.  Организационно-правовые основы туристского и гостиничного бизнеса: Нормативно-правовые документы/Под ред. В.Н. Акишина, И.В. Гончаровой, А.И. Клебанова, Н.Д. Малахаткиной. - М., 1998.

16.  Пузакова Е.П., Честникова В.А. Международный туристический бизнес. - М., - 1997.

17.  Сапрунова В.Б. Туризм: эволюция, структура, маркетинг. - М., - 1997.

18.  Сенин В.С. Организация международного туризма.– М., 1999.

19.  Сенин В.С., Баженова Т.А., Хорошилов А.В. Некоторые аспекты сертификации туристских услуг и услуг гостиниц. Системы сертификации ГОСТ Р / Методическое пособие. Выпуск 2. - М., - 1997.

20.  Сергеев Т.А. Организация туризма. - М., 2003

21.  Туристские фирмы и гостиницы: нормативное регулирование деятельности. - М., 2001.

22.  Чеботарь Ю. М. Туристический бизнес. - М., 1997.