Право муниципальной собственности

Право муниципальной собственности

Форма  обучения   экстернат       Институт     ПиГО                                     Кафедра     ГП                             

                                                                                                        аббревиатура                                                           аббревиатура            

Специальность  Юриспруденция                                                                                                          

Специализация Гражданское право                                                                                                      

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Тип работы  Дипломная работа                                                                                                           

Тема Право муниципальной собственности                                                                                  

      Студент      Авдеева О.А.         ________________________          ____________________

                                                       Ф.И.О.                                                             (подпись)                                                      дата

Руководитель     Бойко Н.С..                        ________________________         ____________________

                                                      Ф.И.О.                                                              (подпись)                                                      дата

  Консультант*                                                             ________________________          ____________________

*при назначении консультанта               Ф.И.О.                                                               (подпись)                                                      дата 

    Рецензент  Акашин С.А.                   ________________________            ____________________

                                                     Ф.И.О.                                                                (подпись)                                                       дата 

Председатель комиссии по предварительной защите

                               _________________________                         ___________________          ________________

                                                 Ф.И.О.                                                        (подпись)                                 дата 

                                                    Москва 2006 г.

Содержание

Введение ……………………………………………………………………………..3

Глава 1 Экономическая основа местного самоуправления

 Российской Федерации …………………………………………………………….7

1.1 Понятие муниципальная собственность и ее место в экономической системе Российской Федерации ……………………………………………………………..7

1.2 Состав муниципальной собственности. Государственная и

муниципальная собственность…………………………………………………….13

1.3 Субъекты  права муниципальной собственности…………………………….20

Глава 2 Формирование муниципальной собственности…………………………25

2.1 Приобретение и прекращения права муниципальной собственности……...25

2.2 Муниципальная собственность на землю…………………………………….31

2.3 Бюджет муниципального образования………………………………………..38

Глава 3 Управление муниципальной собственностью…………………………..48

3.1 Полномочия органов местного самоуправления по

управлению муниципальной собственностью. Разграничение полномочий…..48

3.2 Приватизация муниципальной собственности……………………………….55

3.3 Защита прав муниципальной собственности…………………………………64

Заключение………………………………………………………………………….72

Список использованных источников……………………………………………...78

Введение

Право муниципальной собственности новая отрасль российского права, которая начала формироваться лишь в 90-х годах прошлого столетия в связи с необходимостью регулирования общественных отношений, возникающих по поводу нового института гражданского общества, появившегося в России, - местного самоуправления. Местное (муниципальное) самоуправление (далее МСУ) в Российской Федерации в настоящее время регулируются Конституцией России, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами. Общие принципы организации системы органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В пределах, установленных Конституцией и законодательством РФ, органы МСУ осуществляют собственное нормативно-правовое регулирование, в том числе принимают уставы (положения) о местном самоуправлении на соответствующей территории, а также правовые акты о территориальном общественном самоуправлении, о сельских сходах и собраниях. Эти нормативные акты также являются органической частью правовой системы становления и развития местного самоуправления.

Определение экономической основы местного самоуправления было сформулировано еще в Федеральном законе 1995года №35-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этого Закону, «экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования», а также природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов для органов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения, соответствующего муниципального образования.

Прошло более трех лет со дня нового этапа реформы местного самоуправления. За это время проделана значительная работа. Сегодня можно подвести первые итоги, в большинстве регионов выборы в органы местного самоуправления состоялись при достаточно высокой активности избирателей. С нового 2006 года 131-й Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее 131-й закон) заработал во всех регионах, а в полном объеме в 46 регионов. При этом субъекты РФ получили право определить порядок решения вопросов местного значения поселений с учетом уровня социально-экономического развития своих территорий, провести необходимые подготовительные мероприятия, организовать поэтапную реализацию положений федерального закона до 1 января 2009 года. Успехом реформы следует считать формирование органов местного самоуправления в более 3500 городах и поселках, а также в более чем 10тысячах сельских территориях. Тем не менее, практика в регионах складывается различная. Одни субъекты все полномочия передали на уровень муниципального района, другие – определенную часть местных вопросов оставили за поселениями. Некоторые подходили к решению этого вопроса дифференцированно, то есть конкретно по каждому муниципальному образованию. В соответствии с этим первым опытом в 131-й закон было внесено немало изменений. Неожиданные сложности проявились в ходе установления границ муниципальных образований, в связи с чем, были уточнены нормы территориальной организации. Когда начался этап формирования органов местного самоуправления, выявились проблемы в регулировании их структуры. Например, для сельских поселений было разрешено совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа. Ряд изменений предложено субъектами РФ. В частности, на более позднюю дату перенесен срок передачи имущества из государственной собственности в муниципальную и наоборот. Этот срок теперь – 1 января 2008 года. При этом муниципальные образования получили право в переходный период до регистрации права собственности безвозмездно использовать имущество, которое подлежит передаче в госсобственность. Продлен до 1 января 2009 года срок подписания границ муниципальных образований в соответствии с требованиями Земельного и Градостроительного кодексов. Продолжается процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти.  Дважды – в 2004-м и 2005 годах – корректировался перечень вопросов местного значения. В него внесены, в частности, вопросы: организации и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью, содействие в развитии сельхозпроизводства, создание условий для развития малого предпринимательства, создание аварийно-спасательных служб. Уточнены полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры, спорта, охраны и сохранения объектов культурного наследия. Наконец, 199-м федеральным законом был определен порядок разграничений имущества между муниципальными образованиями. Этот вопрос отнесен к полномочиям регионов. Они законом утверждают перечень имущества, которое должно перейти из собственности одного муниципального образования в собственность другого.

Для муниципальных образований законом установлен конкретный перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Такое ограничение не позволяет органам местного самоуправления полноценно решать отдельные вопросы местного значения. Например, местные органы власти не могут в целях создания условий развития малого предпринимательства предоставлять помещения в аренду, поскольку они не вправе иметь их в собственности. Та же самая проблема возникает и при реализации полномочий по созданию условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли, бытового обслуживания. Поэтому, по нашему мнению, не должно быть ограничений в отношении муниципального имущества.  Были отмечены несоответствия в определении полномочий органов местного самоуправления и в жилищной сфере. Задачей органов местного самоуправления, согласно 131-му закону, является предоставление жилья по договору социального найма только малоимущим гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Вместе с тем законодательно за гражданами, принятыми на учет до 1 марта 2005 года, сохраняется право на получение жилья по договору социального найма из муниципального жилищного фонда, независимо от уровня их материальной обеспеченности. Таким образом, органы местного самоуправления должны выполнить государственные обязательства перед очередниками на улучшение жилищных условий, однако средства местных бюджетов не позволят построить жилье в достаточном для этого количестве.

На сегодняшний день чрезвычайно актуальным является вопрос и муниципальных кадров, от уровня квалификации которых во многом зависит эффективность деятельности органов местного самоуправления.

Принцип достаточности собственных средств есть также непременное условие осуществления местного самоуправления, что подтверждается  опытом зарубежных стран, в которых каждый муниципалитет имеет собственность, свои источники доходов в виде местных или четко фиксированной доли общегосударственных налогов. И хотя, как показывает практика последних лет, этих источников недостаточно для покрытия всех местных расходов, тем не менее наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов МСУ.

Целью данной работы является рассмотрение правового регулирования муниципальной собственности в Российской Федерации, объектов, относящиеся к муниципальной собственности, средств местного бюджета, а также способы возникновения права муниципальной собственности и приватизации муниципальной собственности.

Глава 1 Экономическая основа местного самоуправления российской федерации

1.1 Понятие муниципальной собственности и ее место в экономической системе Российской Федерации

Муниципальная собственность как одна из экономических основ местного самоуправления впервые появилась в виде коммунальной собственности, закрепленной Законом  СССР от 09.04.1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[1].  По этому закону она служила источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения соответствующей территории. Коммунальная собственность была закреплена как основа местного хозяйства, распоряжение и управление осуществлялось от имени населения административно-территориальных единиц соответствующими Советами народных депутатов и уполномоченными ими органами. Союзный Закон впервые ввел в правовую плоскость местное хозяйство, динамику его функционирования и развития. Одним из важнейших направлений было формирование нового  вида публичной собственности, т.е. муниципальной собственности.

Формирование муниципальной собственности в Российской Федерации началось со времени вступления в юридическую силу Закона от 24.12.1990 года «О собственности в РСФСР», который действовал до введения в действие нового Гражданского кодекса Российской Федерации. Отделение муниципальной собственности от государственной было юридически продолжено Законом от 06.07.1991года «О местном самоуправлении в РСФСР»[2]. В нем первые была выделена  муниципальная собственность как один из видов собственности, на право которой не допускалось какое-либо ограничение. Закон включил в имущество муниципальной собственности финансовые средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, различные объекты жилищно-коммунального хозяйства, инженерно-энергетические установки, хозяйственные комплексы и нежилые помещения, жилищный фонд и объекты социально-культурного назначения. В муниципальной собственности могли находится,  земельные участки, месторождения полезных ископаемых, водоемы, ценные бумаги и так далее. В отличие от предшествующих аналогичных  актов этот Закон закрепил конкретные полномочия представительных органов и местной администрации каждого уровня местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Например,  районный Совет в соответствии с законодательством имел право: устанавливать местные налоги и сборы, цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, принимать решения о выпуске и размещении лотерей и займов, определять условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности и так далее. Существенное значение для формирования муниципальной собственности имело Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и   Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[3]. Оно закрепило порядок передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность.

Органы местного самоуправления имеют право создавать в соответствии с законодательством предприятия, учреждения и организации любых организационно-правовых форм.

Принцип достаточности собственных средств есть непременное условие осуществления  местного самоуправления, что подтверждается и опытом зарубежных стран, в которых каждый муниципалитет имеет собственность, свои источники доходов в виде местных или четко фиксированной доли общегосударственных налогов. И хотя, как показывает практика последних лет, этих источников недостаточно для покрытия всех местных расходов, тем не менее, наличие собственной экономической основы, является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления.  Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Финансово-экономическая основа (в юридическом смысле) – совокупность правовых норм, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования.

Одной из важных составляющих экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Она представляет собой достояние жителей соответствующей территории (рисунок 1).

Рисунок 1 - Объекты (имущество), составляющие муниципальную собственность

Согласно ст. 215 ГК РФ, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. По 131-му  закону в собственности муниципальных образований может находиться:

1) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

2) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа МО;

3) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения:

- имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

- автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального и регионального значения;

- жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

- пассажирский транспорт;

- имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

- объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

- библиотеки;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

- имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

- имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

- обособленные водные объекты на территории поселения;

- леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

- имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

- имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), и другое имущество.

Субъектами муниципальной собственности являются различные муниципальные (публично-правовые) образования в целом (городские и сельские поселения и т.д.). Вместе с тем, от имени соответствующего муниципального образования — собственника — его правомочия могут осуществлять те или иные его органы, а также (по их специальному поручению и от их имени) юридические лица и граждане, что не делает их собственниками данного имущества.

Органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте в качестве юридических лиц — муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество. Частью этого имущества — денежными средствами — они отвечают по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника — муниципального образования — они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну. Именно имущество казны (средства соответствующего бюджета) составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам.

В связи с этим муниципальное имущество делится на две части:

1) имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;

2) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют  муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 2 ст. 215 Гражданского кодекса РФ).

Среди особенностей участия муниципальных образований в гражданском обороте необходимо назвать следующие:

- к муниципальным образованиям не могут применяться правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридического лица;

- в состав имущества муниципального образования, которым оно отвечает по своим обязательствам, не включается имущество, закрепленное за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущество, которое может находиться только в муниципальной собственности;

- обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом.

Способы формирования муниципальной собственности:

- формирование бюджета и внебюджетных фондов;

- разграничение государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов федерации и муниципальную собственность;

- приобретение в результате заключения гражданско-правовых сделок;

- создание новых объектов.

Одним из важнейших способов формирования муниципальной собственности является создание этой собственности  путем строительства  производственных объектов, приносящих прибыль.

В соответствии с 131-м законом органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Данная норма нашла развитие в законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ. Законы предусматриваю создание предприятий различных форм собственности на территориях муниципальных образований. Это очень важно для становления экономической основы местного самоуправления. 

1.2 Состав муниципальной собственности. Государственная и муниципальная собственность

Правовое регулирование муниципальной собственности в РФ осуществляется целым рядом нормативных актов. ФЗ от 06.10.2003года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4],  Гражданский кодекс Российской Федерации[5], Федеральный закон N 39-ФЗ от 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[6], а также нормативные акты субъектов РФ.  

Согласно ст. 215 ГК РФ, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Как уже ранее отмечалось, что согласно 131-го закона в собственности муниципальных образований может находиться:

1) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

2) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа МО;

3) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения:

- имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

- автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального и регионального значения;

- жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

- пассажирский транспорт;

- имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

- объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

- библиотеки;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

- имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

- имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

- обособленные водные объекты на территории поселения;

- леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.

- имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

- имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), и другое имущество.

Право государственной собственности и право муниципальной собственности характеризуются множественностью субъектов. «Государственная собственность всегда выступает одним из факторов ускорения развития экономики»[7]. Безусловно, нельзя отрицать и значительное влияние данной формы собственности для общего развития экономики страны. Без надлежащей государственной помощи в снабжении предприятий современными средствами производства, без организации производства таких средств производства развитие частной инициативы и предприимчивости невозможно.

Существуют разные подходы к определению государственной собственности. Одно из определений гласит: «государственная  собственность  –  это  система отношений по поводу присвоения  благ  в  целях  реализации  государственных, публичных интересов»[8].

В экономике западных стран велико значение государственной собственности. В нее входят обычно некоторые крупные промышленные предприятия, банки, а также предприятия тех отраслей, которые  обслуживают производство и социально-бытовую сферу — грузовой  транспорт, энергетика, связь  и  т.д.  Создание  государственных  предприятий  обусловлено отчасти желанием ускорить научно-технический  прогресс.  Вместе с тем государство иногда берет на себя перевооружение слабых звеньев экономики.

В собственности государства сосредоточены немалые материальные резервы в виде запасов продовольствия, топлива и  других  средств  жизнеобеспечения.

Это объясняется, главным образом, двумя факторами[9]:

- каждое государство должно думать о своей безопасности;

- государство выполняет широкий круг «социальных функций», призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения  и поддержку власть предержащих со стороны электората, среди которого немало обездоленных.

Долгое время государство являлось единственным субъектом отношений  государственной собственности. «В руках государства было сосредоточено около 90 процентов основных производственных фондов страны». Таким образом, наблюдался одноуровневый, единообразный характер государства как субъекта права государственной  собственности.

В настоящее время, многоуровневый характер государственной  собственности  и круг ее  субъектов, определены в гражданском, а в известной  мере  и  в конституционном законодательстве.

Государственная собственность подразделяется на федеральную   собственность, т.е. собственность,  принадлежащую Российской Федерации,   и   собственность, принадлежащую субъектам федерации – республикам,  краям,  областям, городам  федерального значения, автономной области, автономным округам.

Государственная собственность выражает высшую форму обобществления отношений присвоения благ. Функции государственной  собственности иллюстрируют её значимость, показывают природу отношений субъектов государственной собственности. Видно, что это особый тип  собственности, затрагивающий интересы всех членов общества.

Муниципальная собственность – это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые  – в то же время  –  выделены  в отдельную  составляющую  (совокупность  денежных  средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или  иных мероприятий)[10]. В настоящее время,  муниципальная  собственность  закреплена  в качестве одной из форм собственности – наряду с частной,  государственной  и иными.

Отметим, что если круг субъектов государственной собственности очерчен в российском законодательстве достаточно четко, то этого  нельзя  сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых  «употреблена расплывчатая формулировка»[11] – городские и сельские поселения,  а  также другие муниципальные образования.

На территории муниципального образования проживает население, объединённое общими интересами в решении  вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого  муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском  законодательстве не встречается. Однако 131-й закон гласит, что местное  самоуправление в Российской Федерации – это  «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его  исторических и  иных традиций. Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это «деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2  статьи  28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве  выражения «власти народа» и составляет тем самым «одну из основ  конституционного строя Российской Федерации», то есть население России – источник  власти  на всей её территории.

Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество  –  это,  по  сути, население, проживающее на территории муниципального образования,  местное сообщество – источник власти на данной территории,  и  принятие  решений, в том числе касательно муниципальной собственности,  здесь  осуществляется  от лица местного сообщества.

Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной  собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью». И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

- глава муниципального образования;

- представительный орган муниципального образования;

- структурные органы и подразделения местной администрации;

- орган управления муниципальным хозяйством;

- муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

- другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные  внебюджетные фонды. Они  выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;  муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие  финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые  помещения, муниципальные  учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.

Стоит отметить, что в исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые имеют особо важное значение  для жизнеобеспечения  определённого населённого пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно также отнести, например, городские парки, памятники культуры. Это  свидетельствует о  социальной направленности муниципальной  собственности: во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности социально  ориентированы (спортивные, образовательные и другие  объекты). Это одна  из  важнейших особенностей природы муниципальной собственности. Другой особенностью является выполнение функции экономической основы местного самоуправления: к  примеру, муниципальные предприятия – в соответствии со  ст. 113 ГК РФ  –  являются коммерческими  предприятиями; к тому же имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую их деятельность.

1.3 Субъекты права муниципальной собственности

Согласно Конституции РФ (части 1 статьи 130) и  статьи 1 ФЗ от 06.10.2003 года N 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» которые закрепили население муниципального образования и его представительные органы как субъекты права собственности соответствующего материального имущества и местных финансов. Закон закрепляет органы местного самоуправления в качестве юридических лиц в соответствии с уставом муниципального образования. Закрепляя правоспособность местного населения в муниципальную собственность, сразу же говорится, что реализация права муниципальной собственности, в котором от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Закрепление этого права осуществлено с указанием прав на совершение конкретных действий муниципальных органов по аналогии с государственными органами, а именно: от имени муниципальных образований приобретать и осуществлять своими действиями имущественные и личные неимущественные права и обязанности; выступать в суде в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Право местного самоуправления подтверждено в части 2 статьи 215 ГК РФ. В случаях и порядке, установленных государственными органами и нормативными актами муниципальных органов, от имени муниципальных образований могут выступать государственные  или муниципальные органы, а также юридические лица и граждане (часть 3 статьи 125 ГК РФ)[12]. Большое число субъектов права муниципальной собственности не исключает  фонда и полной принадлежности его населению муниципального образования. 131-й закон в ст.29 закрепляет юридический механизм управления муниципальной собственностью. Он полностью соответствует конституционной норме об органах местного самоуправления, которые самостоятельно управляют муниципальной собственностью (часть 1 статья 132 Конституции РФ). В части 2 статьи 29 расширяет пределы регулятивного воздействия названой конституционной нормы. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - непосредственно население. Эта статья закрепляет правоспособность местного населения в реализации права муниципальной собственности. Органы местного самоуправления имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом,  находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в дорогах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Кроме того, они могут в интересах населения ставить условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет (часть 3 статьи 29). Нормы   Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют население и его представительные органы основными субъектами права муниципальной собственности. В качестве примера можно назвать «Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Архангельска», утвержденное решением Совета депутатов 25. 06.1997года, оно было принято на основе федерального и областного  законодательства, с учетом Гражданского Кодекса РФ, закрепило субъектом права муниципальной собственности муниципальное образование – город Архангельск. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют: представительный орган городского самоуправления (городской Совет депутатов), глава муниципального образования- мэр и мэрия города в пределах своих полномочий, а в случаях, предусмотренных законами субъекта РФ и уставом города,- непосредственно население. До принятия Устава города Архангельска и законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований Положение установило следующие полномочия субъектов управления муниципальным имуществом.

1. К компетенции городского Совета депутатов были отнесены следующие вопросы:

- установление порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;

- определения перечня (категорий) имущественных объектов, приобретение объектов, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия городского Совета депутатов;

- соучредительство с предприятиями смешанной формы собственности;

- передача имущества в безвозмездное пользование;

- определение порядка и условий приватизации муниципальных унитарных предприятий и муниципального имущества, условий использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;

- установление порядка использования, передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдача в аренду;

- установление порядка использования нежилых помещений и распоряжения ими;

- определение порядка предоставления и изъятия, передачи в собственность и продажи земли, находящийся в муниципальной собственности и установление условий использования земель на территории города;

- установление квот на разработку находящихся в муниципальной собственности природных ресурсов;

- установление местных налогов, сборов, а также льгот по их уплате для пользователей муниципального имущества, цен и тарифов на продукцию и услуги, производимые и оказываемые муниципальными унитарными предприятиями;

- установление порядка использования имущественных и неимущественных прав, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе  исключительных прав на них (интеллектуальная собственность).

2. К компетенции главы муниципального образования (мэра города) были отнесены вопросы:       

- определение полномочий отраслевых, функциональных и территориальных органов мэрии города по управлению имущественными объектами, руководство, координация и контроль их деятельности; 

- издание нормативных и распорядительных документов по вопросам учреждения, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных  предприятий и учреждений.

Мэрия города осуществляет свои полномочия по управлению и распоряжению имуществом через отраслевые, функциональные и территориальные подразделения в пределах компетенции, определенной положениями о соответствующих подразделениях.

Вопрос о правосубъектности в области муниципальной собственности весьма сложен по своему характеру. Поэтому во многих регионах представительные органы крупных муниципальных образований принял ряд нормативных актов о правоспособности местного населения и органов местного самоуправления при решении различных вопросов муниципальной собственности. 

Вопрос о юридических лицах в структуре отдельных видов местного самоуправления остается сложным, поскольку федеральное законодательство о местном самоуправлении остается сложным, поскольку федеральное законодательство о местном самоуправлении в качестве юридических лиц предусматривает только выборные и иные органы местного самоуправления  (статья 20 Федерального Закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

В условиях муниципальной  собственности (как государственной) могут быть юридические лица различных видов унитарных предприятий, учреждений социально- культурного, жилищно-коммунального и бытового характера (администрация) с различными видами полномочий организаций в отношении этих юридических лиц. 

В свою очередь, объекты муниципальной собственности как юридические лица также могут обладать различными гражданско-правовыми полномочиями.  Все это оказывает значительное  влияние на характер экономической деятельности определенных видов объектов муниципальной собственности и на укрепление материально-финансовой базы местного самоуправления.

Глава 2 Формирование муниципальной собственности

2.1 Приобретение и прекращение права муниципальной собственности

Приобретение и отчуждение (в том числе приватизация) муниципальным образованием имущества и имущественных прав осуществляется в порядке, установленном органами местного самоуправления. Муниципальное имущество подлежит обязательному учету и по объектной регистрации в реестре объектов муниципальной собственности.

Кроме того, согласно 131-го закона  субъекты РФ обязаны передавать в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями.

Передача объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность может осуществляться только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда. 

Передача из государственной в муниципальную собственность нежилых помещений, арендуемых различными организациями, в том числе относящимися к муниципальной собственности. К объектам муниципальной собственности относятся нежилые помещения, находящиеся в управлении исполнительных органов местных Советов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения.

Основания приобретения права собственности подразделяются на первоначальные и производные. При первоначальных способах право собственности возникает у собственника впервые или независимо от прав прежнего собственника на это имущество, а при производных оно основано на праве собственности прежнего собственника. Основное различие в правовых последствий этих видов оснований состоит в том, что при производном способе сохраняют силу установленные по воле прежнего собственника обременения права собственности (например, залог), а при первоначальном обременения не переходят на право собственности нового собственного, то есть он может получить «лучшее» право собственности, чем то, которое имел прежний собственник вещи.

Способы приобретения права собственности делятся:

1. На первоначальные, когда право  собственности на вещь возникает впервые либо помимо воли предыдущего собственника; например, создание новой вещи по тому, что условием возникновения права собственности по этому основанию является создание вещи именно для себя, а не для другого лица, означает, что в результате создания вещи право собственности, в силу закона или договора, должно возникнуть именно у создателя вещи, хотя бы в последующем он и предполагал распорядиться ею путем отчуждения другому лицу. Иные первоначальные основания возникновения права собственности установлены в пункте 1 статьи 218 ГК РФ. Более детальное регулирование возникновения права собственности по этим основаниям установлено в соответствующих нормах ГК РФ.

2. На производные, когда право собственности возникает по воле предыдущего собственника и с согласия нового. В этом случае объем прав нового собственника зависит от объема прав, принадлежавшего бывшему собственнику. Соответственно, на нового собственника переходят все существовавшие обременения права собственности (сервитута,  другие вещные и иные права третьих лиц на перешедшее  к новому собственнику имущества).  В пункте 2 статьи 218 Гражданского Кодекса РФ указаны производные основания возникновения права собственности: сделки по отчуждению имущества в собственность другого лица, наследование, реорганизация юридического лица.

Право муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок предполагает волю одной стороны – государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Более отвечают интересам местного самоуправления  способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры  и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

Право муниципальной собственности может быть приобретено следующими способами:

  -  в результате разграничения государственной собственности в РФ согласно Постановлению Верховного Совета РФ[13] по процедуре передачи, установленной распоряжением Президента РФ от 18.03.92 года № 114-рп. Конкретный перечень документов, который необходимо представлять муниципальным комитетам по управлению имуществом Государственного Комитета Имущества РФ с целью передачи объектов федеральной собственности в муниципальную, содержится в письме Государственного Комитета Имущества РФ[14];

 -   путем изготовления (создания) новой вещи  например, недвижимого имущества.

Определенными особенностями обладает приобретение права собственности на вновь созданное недвижимое имущество статья 219 ГК РФ там говорится, что право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации.

  -  путем получения поступлений в результате использования уже имеющегося муниципального имущества, а также поступления, получаемые в результате использования имущества, делятся на плоды, продукцию и доходы.

- на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждения этого имущества, в пункте 2  статье 218 ГК РФ определены способы перехода права собственности от одного лица к другому. Основанием могут быть различные договоры, как-то: купля-продажа, мена, дарение и другие как регулируемые, так и не урегулированные Гражданским Кодексом, об отчуждении имущества в собственность. В таких случаях права и обязанности нового собственника производны от прав и обязанностей прежнего, так как переданное имущество сохраняет свои качества, меняется лишь субъект права собственности. Переход прав и обязанностей от одного лица к другому называется правопреемством.

Право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с   момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором.

В случаях, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом.    

Передачей признается вручение вещи приобретателю, а равно сдача перевозчику для отправки приобретателю или сдача в организацию связи для пересылки приобретателю вещей, отчужденных без обязательства доставки.

Вещь считается врученной приобретателю с момента ее фактического поступления во владение приобретателя или указанного им лица.

Если к моменту заключения договора об отчуждении вещи она уже находится во владении приобретателя, вещь признается переданной ему.

 - по наследству в соответствии с завещанием или законом;

например, в случае смерти гражданина право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит по наследству к другим лицам;

   - по решению суда (например, в отношении бесхозяйного недвижимого имущества).

Основания  прекращения права собственности это юридические факты, влекущие прекращения права собственности  лица на определенное имущество.

Право муниципальной собственности прекращается в случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

В пределах установленной компетенции, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и многое другое.

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления.  

Право муниципальной собственности прекращается в случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

Виды оснований прекращения муниципального права собственности:

- гибель или уничтожение имущества;

-отчуждение своего имущества другим лицам (в том числе приватизация) по договору купли- продажи, мены, дарения, и другое.

- в порядке разграничения муниципальной собственности;

-принудительное прекращение права собственности:

- обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования.

Статья 237 ГК устанавливает, что «изъятие имущества путем обращения взыскания на него по обязательствам собственника производится на основании решения суда», это - норма гражданского процессуального права. Порядок обращений взыскания может быть предусмотрен законом. Законом об исполнительном производстве установлен перечень исполнительных документов, подлежащих исполнению, в том числе и в порядке обращения взыскания на имущество.

В п. 1 ст. 237 ГК содержится и правило гражданского права, по своему содержанию относящееся к общим положениям о договоре. Эта норма предусматривает, что договор может установить иной порядок изъятия имущества путем обращения взыскания на него по обязательствам собственника, чем обращение взыскания на основании решения суда. Институт обращения взыскания на имущество, таким образом, регулируется нормами, как гражданского права, так и правилами гражданского процесса. Данное положение представляет собой развитие общего принципа свободы договора, в соответствии с которым условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. В отдельных видах договоров стороны вправе решить, что обращение взыскания на имущество будет происходить без обращения в суд. При отсутствии таких правил, касающихся конкретных отношений, действует общий принцип свободы договора.

- отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (статья 238 Гражданского Кодекса РФ).

В пределах установленной компетенции, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и многое другое.

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления.  

2.2 Муниципальная собственность на землю

Муниципальные земли и другие природные ресурсы выступают как часть муниципальной собственности. Органы местного самоуправления являются субъектами права земельной собственности местного самоуправления поскольку местное самоуправление владеет землей разного назначения на правах собственника и может вступать в различные  правоотношения по вопросам эксплуатации, мелиорации, рекультивации земель, российский законодатель предусмотрел муниципальную собственность на мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения Федерального Закона « О мелиорации земель»[15].  Земля, принадлежащая   на праве собственности, городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

В 131-м законе говорится, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав муниципальной собственности,  входят муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно. Органы местного самоуправления в соответствии с законом, могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования. Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

В статье 5 Федерального закона №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»[16] указаны критерии отнесения земельных участков к муниципальной собственности. В муниципальной собственности находятся земли особо охраняемых природных территорий местного значения, земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности; земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения; земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения.

Разграничение государственной собственности на землю, то есть на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации  и собственность муниципальных образований производится по правилам Федерального Закона «О разграничении государственной собственности на землю». Причем следует отметить, что муниципальная собственность не является государственной, она представляет собой самостоятельную форму собственности. 

Муниципальной собственностью являются земли водного фонда, если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, за исключением имущества, являющегося федеральной собственностью или собственностью субъекта Федерации; эти находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления, за исключением земельных участков, находящихся в федеральной собственности или собственности субъекта Федерации; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения. Кроме этого, земли запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности, также относятся к числу объектов муниципальной собственности.

В соответствии со статьей     2 Федерального закона № 33-ФЗ  «Об особо охраняемых природных территориях»[17] эти территории могут иметь местное значение. Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находятся в муниципальной собственности. Согласно статье 34 Водного Кодекса [18] РФ в нашей стране устанавливается государственная собственность на водные объекты. В то же время водные объекты могут находиться и в муниципальной собственности. Такими объектами могут быть признаны только обособленные водные объекты. Статья 130 Гражданского Кодекса РФ относит к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) обособленные водные объекты.   Статья 11 Водного Кодекса РФ содержит определение этих водных объектов. Обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка. В этих случаях положения водного законодательства РФ применяются к обособленным водным объектам в той мере, в какой это не противоречит гражданскому  законодательству. Обособленные водные объекты могут принадлежать на праве собственности муниципальным образованиям в соответствии с гражданским законодательством.

Обособленные водные объекты, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям, признаются муниципальной собственностью. Целевое назначение использования этих объектов - удовлетворение муниципальных нужд. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнес муниципальные водные объекты к составу муниципального имущества. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью и в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки.

Обособленные водные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, если в водоохранных, экологических или иных интересах законодательством РФ не предусмотрено иное.

Земельные участки находятся в муниципальной собственности, если под их поверхностью находятся участки недр местного значения. Как уже упоминалось выше, субъектами права собственности на недра являются только Российская Федерация и ее субъекты. Муниципальные образования не являются субъектами права собственности на недра, хотя допускается возможность выделения участков недр местного значения, которые находятся в государственной собственности. Несмотря на это обстоятельство, указанные земельные участки отнесены к числу объектов права муниципальной собственности.

Земельный Кодекс предусматривает две основные особенности регулирования отношений муниципальной собственности на землю.

Во-первых, в собственность муниципальных образований могут безвозмездно передаваться государственные земли, находящиеся как в пределах границ муниципального образования, так и  вне. Цель такой передачи - обеспечение развития муниципальных образований.

Во-вторых, в городах федерального значения: Москве и Санкт- Петербурге, при разграничении государственной собственности на землю земельные участки не передаются в муниципальную собственность. Однако законами этих субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность передачи земельных участков, находящихся в собственности указанных субъектов Федерации, в собственность муниципальных образований.

В основе данной правовой нормы лежат положения Федерального закона №131-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, согласно статье 6  Федерального Закона N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»  в субъектах РФ городах федерального значения Москве и Санкт -Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами этих субъектов Федерации.

В городах федерального значения - Москве и Санкт- Петербурге объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами данных субъектов РФ в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Основанием приобретения права собственности на земельные участки, установлено статьей  225 Гражданского Кодекса РФ, это  признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь.

Безвозмездная передача земель, находящихся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, в собственность муниципальных образований позволяет создать основу для более динамичного развития муниципальных образований и успешного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления.

Остановимся на одном из примеров законодательного регулирования безвозмездной передачи в собственность муниципальных образований предприятий, учреждений и иного имущества. Согласно Федеральному Закону № 122[19]-ФЗ и Федерального Закона №131-ФЗ  было установлено, что в целях обеспечения выполнения требований ФЗ от 04.07.2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[20] безвозмездная передача имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления производится в следующем порядке:

- исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны были передать, а органы местного самоуправления обязаны принять имущество субъектов Российской Федерации на основании решений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в трехнедельный срок после принятия решения;

- федеральные органы исполнительной власти обязаны были передать, а органы местного самоуправления обязаны принять федеральное имущество на основании решений Правительства РФ в трехнедельный срок после принятия решения;

- органы местного самоуправления наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после принятия решения о передаче имущества передают (принимают) его в муниципальную собственность, подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность, в двухмесячный срок вносят изменения в учредительные документы соответствующих муниципальных предприятий и учреждений.

В субъектах Российской Федерации и городах федерального значения Москве и Санкт - Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт -Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления или по его поручению местный комитет по земельной реформе и земельным ресурсам обеспечивает выбор земельного участка в натуре (на местности). При этом учитываются экологические и другие последствия предполагаемого занятия земель, перспективы использования данной территории и ее недр.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление, с учетом требований  законодательства Российской Федерации, правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Землевладение бессрочное (постоянное) и временное пользование земельными участками и их аренда являются платными. За земельные участки, находящиеся в собственности, взимается земельный налог[21].

2.3 Бюджет муниципального образования

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к  предметам  ведения местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К местным бюджетам следует отнести бюджеты муниципальных образований. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Важнейшими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения, являются  Конституция РФ;  Бюджетный Кодекс РФ N145-ФЗ[22]; Федеральный Закон «О бюджетной классификации  РФ»[23]; Федеральный Закон N 129-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и финансовой политики»[24]; нормативные акты Правительства, правительств субъектов Федерации; нормативные акты Министерства Финансов, финансовых органов других субъектов Федерации.  

В соответствии со статьей 10 Бюджетного  Кодекса Российской Федерации и  Федерального Закона N 145-ФЗ    бюджетная система  РФ состоит из бюджетов следующих уровней: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений. Денежные средства, находящиеся в бюджетной системе РФ, в основном образуются за счет налогов и других обязательных платежей юридических и физических лиц, а также за счет использования средств, привлеченных на возвратной основе через внутренний или внешний кредит. Из налогового законодательства следует, что под доходами, полученными за счет налогов, следует понимать федеральные, региональные, местные налоги и сборы, а также сюда можно отнести штрафы и пени. Доходы, с налогов закрепленные за бюджетами соответствующего уровня и бюджетами государственных внебюджетных фондов, считаются собственными доходами бюджетов.        Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет доходы бюджета как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Одной из наиболее важных и основных проблем для Российской Федерации стала проблема нехватки денежных средств, необходимых для решения всех государственных задач, проблем и реализации планов. Чтобы обеспечить выполнение наиболее важных направлений деятельности государства стали создаваться внебюджетные фонды и бюджетные целевые фонды.

Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

В соответствии со статьей 41 Бюджетного Кодекса РФ определены следующие  виды доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ – это  налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления. Они нашли свое отражение в классификации доходов бюджетов РФ, включающей пять групп доходов: налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозмездные перечисления; доходы целевых бюджетных фондов; доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу.

К неналоговым доходам относятся: доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; и так далее.

Налоговые и неналоговые доходы бюджетов могут быть как собственными, так и регулирующими. Одна из существенных характеристик собственных доходов бюджетов состоит в том, что они закрепляются за соответствующими бюджетами на постоянной основе.

К собственным доходам бюджетов относятся: местные налоги и сборы;  другие собственные доходы местных бюджетов; доли федеральных налогов;  доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.

К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. Указанные средства подлежат учету в бюджете соответствующего уровня бюджетной системы. Источниками формирования доходной части местных бюджетов являются собственные доходы и доходы за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ; государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ; не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций); подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

В местные бюджеты полностью (после уплаты налогов и сборов) поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления.

К указанным доходам относятся: часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть НДС по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.

К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъекта РФ. При этом за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе (полностью или частично) собственные налоги и сборы, другие местные доходы. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление собственных налогов и сборов, других местных доходов регламентируется уставом города.

Кроме собственных доходов, источниками формирования доходов местных бюджетов являются отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. Кроме того, в местный бюджет поступают: ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ; ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований;

- другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

К местным налогам и сборам относятся: налог на имущество физических лиц; земельный налог; регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; налог на рекламу.

К  неналоговым доходам местных бюджетов относятся:

- доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством;

- средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

- доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

- иные неналоговые доходы.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

- не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

- доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

- доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

- штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Неналоговые доходы местных бюджетов пополняются также за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет. Размеры той части прибыли, которая поступает в доходы местного бюджета, определяются правовыми актами местного самоуправления.

Под расходами бюджета в Бюджетном Кодексе РФ понимается денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Формирование расходной части бюджетов представляет собой определение органами государственной власти и местного самоуправления направлений использования бюджетных средств.   В соответствии со статьей 12 Федерального Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»,[25] расходная часть местных бюджетов включает: расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации; расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам; расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам; ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска; содержание органов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности и управление ею; организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных); содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; обеспечение противопожарной безопасности; охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований; реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; обслуживание и погашение муниципального долга целевое дотирование населения; содержание муниципальных архивов; проведение муниципальных выборов и местных референдумов; финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.

Решение о начале работы по составлению проекта бюджета принимает исполнительный Орган местного самоуправления за шесть месяцев до начала следующего финансового года. На основании этого решения финансовый орган организует разработку проекта местного бюджета. Для этого он собирает предложения от всех служб хозяйственной и бюджетной сферы по основным показателям местного бюджета, согласовывает их и составляет проект бюджета по доходам и расходам.

В Конституции РФ установлен порядок рассмотрения и утверждения бюджета. Финансовый орган представляет разработанный проект бюджета исполнительному органу местного самоуправления. Исполнительный орган, как правило, проводит согласование показателей статей бюджета с отраслевыми хозяйственными и бюджетными организациями, а затем обсуждает проект бюджета на своем заседании. На заседание исполнительного органа приглашаются руководители муниципальных учреждений, предприятий, организаций.

После рассмотрения проекта бюджета исполнительным органом местного самоуправления глава исполнительного органа готовит бюджетное послание и вместе с проектом бюджета направляет его на рассмотрение представительному органу местного самоуправления. Исполнительный орган организует исполнение бюджета в соответствии с бюджетной классификацией на основе росписи бюджетных расходов, составляемой согласно объему и срокам финансирования расходов, утвержденных нормативным правовым актом о бюджете на очередной финансовый год.

В течение 10 дней после утверждения бюджета направляется в исполнительный орган местного самоуправления, а также в представительный орган местного самоуправления и его контрольно-счетную палату, если она имеется.

На стадии исполнения бюджета, действует механизм контроля, за правильностью, его исполнения.

Отчет об исполнении бюджета представляется в представительный орган местного самоуправления в форме проекта решения вместе с необходимыми документами и материалами. Ответственность наступает за: неисполнение либо ненадлежащее исполнение порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения бюджета, исполнения и контроля за исполнением бюджета признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

В решении вопросов местных финансов важное значение имеет содействие органов государственной власти.

Глава 3 Управление муниципальной собственностью

3.1 Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Разграничение полномочий

Толковый словарь русского языка определяет «полномочие» как официально предоставление кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел.[26] Иметь полномочия для органов местного самоуправления - значит иметь определенный круг обязанностей и соответствующих прав  в целях решения вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий. [27]

Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые нормами муниципального права (федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для реализации задач и функций местного самоуправления на данной территории.

Полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Следствием их реализации является возникновение, изменение, прекращение правомочий органов местного самоуправления, должностных лиц, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных юридических лиц и граждан.

Полномочия местного самоуправления включают:

а) «собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за местным самоуправлением (местным сообществом) государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью. Большинство этих полномочий реализуется органами местного самоуправления и поэтому выступает составной частью компетенции муниципальных органов;

б) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации предусматривает, что в этом случае делегирование государством полномочий должно осуществляться с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132).

Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорий, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения. Каждый орган должен иметь свое поле деятельности, воздействовать на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа предполагает, прежде всего, обозначение круга его деятельности.

Под предметами ведения следует понимать сферы общественной жизни, в которых действует данный орган местного самоуправления, в которых он юридически компетентен. Предметы ведения — структурный элемент понятия «компетенция» — выступают как способ юридического обозначения тех общественных отношений, тех сфер общественной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа.

Законодательство РФ о местном самоуправлении, закрепляя компетенцию местной администрации, устанавливает в качестве предметов ведения практически все области, местной жизни:

1) область планирования, бюджета, финансов и учета;

2)область управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями;

3) область использования земли и других природных ресурсов, охраны природы;

4) область строительства, транспорта и связи;

5)область жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения;

6) область социально-культурного обслуживания;

7) область социальной защиты населения;

8) область обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан и др.

В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на:

а) органы обшей компетенции (к ним относятся органы местного самоуправления, предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни: местная администрация, представительные органы местного самоуправления);

б) органы специальной компетенции (к ним относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни: например, отдел образования и др.).

Права и обязанности — второй элемент компетенции — выступают основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей.

Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений.

Права органов местного самоуправления выступают как «права-обязанности», т.е. их полномочия не означают, что можно не проводить различия между правами и обязанностями в компетенции органа. Права и обязанности сохраняют в рамках компетенции относительно самостоятельный характер. Права дают органам возможность выбора решения того или иного вопроса.

Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа. При этом условиях их осуществления устанавливаются законом.

Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, можно подразделить на: а) полномочия общего характера; б) полномочия конкретного характера.

Так, районная администрация руководит районными органами записи актов гражданского состояния, руководит гражданской обороной в районе, содействует органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе и т.д. Эти полномочий по руководству теми или иными органами, оказанию содействия в их работе носят общий характер. Практическая реализация каждого из этих полномочий обеспечивается использованием различных правовых средств, имеющихся в распоряжении местной администрации.

Общие полномочия закрепляются законодательством и за представительными органами местного самоуправления, например, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации). Конкретные полномочия связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления.

Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями, закрепляемыми за ними правовыми актами, устанавливающими их правовой статус. Их полномочия производны от полномочий местного самоуправления (местного сообщества), которые признает и гарантирует Конституция Российской Федерации и которые не могут быть ограничены федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ. Органы государственной власти не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления. Данные полномочия обеспечивают решения вопросов местной жизни.

Выборные и другие органы местного самоуправления наделены также полномочиями, связанными с:

— организацией исполнения федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, правовых актов субъектов РФ;

— оказанием содействия федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов РФ.

Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями: в их ведение могут передаваться вопросы государственного значения.

Органы местного самоуправления могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим органам местного самоуправления.

При этом органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной инициативе к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления. Вместе с тем органы местного самоуправления вправе передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления, устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления населения по согласованию с ними.

Полномочия органов и должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения отражены в ФЗ от 2003 года № 131-ФЗ.

Порядок наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями. Возможность делегирования отдельных государственных полномочий предусмотрена ст. 132 Конституции РФ, толкование которой позволяет определить основные принципы делегирования полномочий;

- в соответствии с Конституцией наделение этими полномочиями осуществляется только законом, но т.к. определение правового статуса МСУ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, то наделение полномочиями может осуществляться законом РФ и законом субъекта РФ;

- объем передаваемых полномочий не может быть слишком велик. В Конституции говорится об отдельных государственных полномочиях, (хотя критерии оценки найти сложно);

- наделение государственными полномочиями сопровождаются передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

- государство оставляет право за собой право контроля за реализацией этих полномочий, т.е. возможность оценивать решения, принимаемые органы МСУ. С точки зрения законности, но и по мотивам целенаправленности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

ФЗ от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  регламентирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Отдельные государственные полномочия, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления - полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения. Они осуществляются органами МСУ муниципальных районов и городских округов.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Положения законов, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно законом о федеральном бюджете (бюджете субъекта РФ) на очередной финансовый год.

Органы МСУ несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами МСУ отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Законом не определены категории полномочий, которые могут передаваться органам МСУ, однако этот вопрос имеет немаловажное значение. Так, очевидно, что нельзя наделять органы МСУ полномочиями государственных органов, отнесенными не только к их исключительному ведению, но и в целом к их компетенции Конституцией РФ, Федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ. Также не следует допускать передачу государственных полномочий, если это приведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что основными принципами, которыми необходимо руководствоваться в данном вопросе, должны быть: интересы населения, экономическая целесообразность, рациональность децентрализации, наличие кадров.

Российское законодательство не предусматривает такого разграничения, хотя на практике фактически такое разделение отчасти существует. Например, в настоящее время на органы МСУ возложены государственные полномочия, которые расцениваются как государственная обязанность. Федеральный Закон №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»[28] органы МСУ при проведении федеральных и региональных выборов и референдумов обязаны осуществлять регистрацию (учет) избирателей и участников референдума, образовывать избирательные участки, предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование и т.д. Отраслевые Федеральные законы, регулирующие компетенцию органов МСУ в области образования, культуры, охраны окружающей среды и т.д. по существу возлагают на ОМС значительную часть государственных полномочий.

Однако принцип финансовой обеспеченности передаваемых государственных полномочий, установленный ст. 132 Конституции порождает массу коллизий. Так отдельные органы МСУ начинают требовать оплаты исполнения вышеуказанных полномочий. С одной стороны, они правы. С другой стороны, с точки зрения содержащихся в отдельных приведенных государственных полномочиях четко выраженного общественного интереса, с учетом организационной сложности и нерентабельности обеспечения при этом соответствующих расчетов, реализация вопроса представляет сложности. Т.о. целесообразно подобные полномочия закрепить в законодательстве в качестве государственных обязанностей, которые должны выполняться за счет местных бюджетов (тем более, что государство обеспечивает минимальный местный бюджет).

3.2 Приватизация муниципальной собственности

Приватизация муниципальной собственности является одним из важнейших элементов, обеспечивающих укрепление экономической основы местного самоуправления в условиях рыночной экономики. Это экономический способ приумножения финансовых ресурсов местного самоуправления, сочетающийся с мерами административно-правового характера. Федеральный закон №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[29] определил правовые и экономические основы развитии приватизации  на перспективу.

Развитие правового института, определяющего переход государственного имущества в частные руки, в полной мере отражает сложный, но динамичный путь развития российской государственности и институтов власти молодого государства.

Развитие приватизационного законодательства в наибольшей степени зависит от экономических целей, которые преследует государство, расставаясь со своим имуществом. И способы осуществления такого отчуждения (т.е. способы приватизации) неразрывно связаны с целью приватизации.

В начале приватизации была поставлена и достигнута ее главная цель - перераспределение государственной и муниципальной собственности между участниками приватизации (государством, субъектами РФ, муниципальными образованиями, физическими и юридическими лицами).

Основные принципы приватизации муниципального имущества:

1. Приватизация муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления.

2. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное муниципальное имущество).

3. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».

В соответствии со статьей 13 Федерального закона № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлены следующие способы приватизации муниципального имущества:

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; Приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия в случае, если размер уставного капитала, превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества, установленный законодательством Российской Федерации, может осуществляться только путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Открытое акционерное общество, созданное путем преобразования унитарного предприятия, становится правопреемником этого унитарного предприятия в соответствии с передаточным актом, со  всеми изменениями в составе и стоимости имущественного комплекса унитарного предприятия, произошедшими после принятия решения об условиях приватизации имущественного комплекса этого унитарного предприятия;

2) продажа муниципального имущества на аукционе. На аукционе продается  муниципальное имущество в случае, если его покупатели не должны выполнить какие-либо условия в отношении такого имущества. Право его приобретения принадлежит покупателю, который предложит в ходе торгов наиболее высокую цену за такое имущество. Аукцион является открытым по составу участников. Передача муниципального имущества и оформление права собственности на него осуществляются не позднее чем через тридцать дней после дня полной оплаты имущества. Порядок проведения аукциона, условия участия в нем, порядок определения победителей аукциона, а также порядок расчетов за приобретенное имущество регулируются статьей 18 Федерального Закона № 178- ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и в Положении «Об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе»;

3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; Специализированным аукционом признается  способ продажи акций на открытых торгах, при котором все победители получают акции открытого акционерного общества по единой  цене за одну акцию. Специализированный аукцион является открытым по составу участников;

4) продажа муниципального имущества на конкурсе. На конкурсе могут продаваться предприятие как имущественный комплекс или акции созданного при  приватизации  открытого акционерного общества, которые составляют более чем  50% уставного капитала указанного общества, если в отношении указанного имущества его покупателю необходимо выполнить определенные условия. Передача имущества победителю конкурса и оформление права собственности на него осуществляются не позднее чем через 30 дней после дня полной оплаты имущества и выполнения условий конкурса. Срок выполнения условий конкурса не может превышать один год. Право приобретения  муниципального имущества принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе конкурса наиболее высокую цену за указанное имущество, при условии выполнения таким покупателем условий конкурса. Конкурс является открытым по составу участников.

Договор купли-продажи муниципального имущества включает в себя порядок выполнения победителем конкурса условий конкурса. Указанный договор  должен  устанавливать порядок подтверждения победителем конкурса выполнения принимаемых на себя обязательств. Поскольку победитель конкурса до выполнения им соответствующих условий не становится собственником объекта приватизации, он не вправе до перехода к нему права собственности на этот объект отчуждать его или распоряжаться им иным образом. Выигравшим по конкурсу признается лицо, которое, по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

Продажа предприятия как имущественного комплекса и пакета акций, превышающего 50% уставного капитала открытого акционерного общества, созданного в процессе приватизации, осуществляется по конкурсу в случае, если в отношении имущества (объекта приватизации) его покупателю необходимо выполнить определенные условия.

Условия конкурса могут предусматривать: сохранение определенного числа рабочих мест; переподготовку и (или) повышение квалификации работников, ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия или назначения отдельных объектов социально - культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения либо прекращение их использования; проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов культурного наследия, объектов социально - культурного и коммунально-бытового назначения.

Условия конкурса должны иметь экономическое обоснование, сроки их исполнения, порядок подтверждения победителем конкурса исполнения таких условий. Условия конкурса не подлежат изменению. Указанный перечень условий конкурса является исчерпывающим. Внесение изменений и  дополнений в условия конкурса и обязательства его победителя после заключения указанного договора не допускается, за исключением случаев, предусмотренных ГК. Условия конкурса подлежат опубликованию в информационном сообщении о его проведении. В случае неисполнения победителем конкурса условий, а также  ненадлежащего  их исполнения,  в том числе нарушения промежуточных или окончательных сроков исполнения таких условий и объема их исполнения, договор купли-продажи муниципального имущества расторгается по соглашению сторон или в судебном  порядке  с одновременным  взысканием с покупателя неустойки. Указанное  имущество  остается в муниципальной собственности, а полномочия покупателя в отношении указанного имущества прекращаются. Помимо неустойки  с покупателя  также  могут быть взысканы убытки, причиненные неисполнением договора купли-продажи, в размере, не покрытом неустойкой; Данный способ позволяет учесть не только государственные интересы, но и потребности организаций.

Общие нормы о конкурсе сформулированы гражданским законодательством и детализированы в статье 20 Закона о приватизации 2001 год и Положением «О проведении конкурса по продаже государственного и муниципального имущества»[30], утвержденным постановлением Правительства РФ.

5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

7) продажа муниципального имущества посредством публичного предложения; Продажа муниципального  имущества посредством публичного предложения осуществляется в случае, если аукцион  по  продаже  указанного  имущества  был  признан несостоявшимся. Публичное предложение  о  продаже муниципального имущества является публичной офертой.

При продаже муниципального имущества посредством публичного предложения в информационном сообщении указываются величина снижения начальной цены (цены первоначального предложения); период, по истечении которого последовательно  снижается цена предложения; минимальная цена предложения, по которой может быть продано муниципальное имущество (цена отсечения). При этом цена первоначального предложения устанавливается не ниже начальной цены, указанной в информационном сообщении о продаже указанного имущества на аукционе, который был признан несостоявшимся. При продаже муниципального имущества посредством публичного предложения нормативная цена составляет 50 процентов начальной цены несостоявшегося аукциона. Право  приобретения муниципального имущества принадлежит  заявителю,  который  первым  подал  в установленный срок заявку на приобретение указанного имущества по цене первоначального предложения. Указанная заявка удовлетворяется по цене первоначального предложения;

8) продажа муниципального имущества без объявления цены; Продажа муниципального имущества без объявления цены осуществляется, если продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась. Претенденты направляют свои предложения о цене в адрес, указанный в информационном сообщении. В случае поступления нескольких одинаковых предложений о цене покупателем признается лицо, подавшее заявку ранее других лиц;

9) внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; Внесение муниципального имущества, а также исключительных  прав  в  качестве  оплаты  размещаемых дополнительных акций открытого акционерного общества может быть осуществлено если   открытое акционерное   общество   в   соответствии   с законодательством Российской Федерации об акционерных обществах приняло решение об увеличении уставного капитала посредством размещения  дополнительных  акций,  оплата  которых  будет осуществляться в том числе муниципальным имуществом (с указанием вида  такого  имущества),  а  также исключительными  правами, принадлежащими муниципальному образованию (с указанием объема, пределов и способа использования соответствующих исключительных прав);

10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления. Лицо, заключившее по результатам конкурса договор доверительного управления акциями открытого акционерного общества, приобретает эти акции в собственность после завершения срока доверительного управления в случае исполнения условий договора доверительного управления.

Договор купли - продажи акций открытого акционерного общества заключается с победителем конкурса одновременно с договором доверительного управления.

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры, а также выявленные объекты культурного наследия) могут приватизироваться при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию.

Существует отдельно нормативная база для регулирования вопросов приватизации земли; природных ресурсов; государственного и муниципального жилищного фонда; государственного резерва.

Приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий осуществляется одновременно с отчуждением покупателю следующих земельных участков: находящихся у унитарного предприятия на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды; занимаемых объектами недвижимости, входящими в состав  приватизируемого имущественного комплекса унитарного предприятия, и необходимых для использования указанных объектов.

Собственники  объектов  недвижимости,  не  являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у муниципального образования указанные земельные участки.

Договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа земельного участка. При отчуждении  земельных участков право собственности не переходит на объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в муниципальной собственности и не используемые исключительно для обеспечения объектов недвижимости, расположенных на указанных земельных участках. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры, а  также  выявленные  объекты  культурного  наследия)  могут приватизироваться при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию.

Объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы  в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению: объектов, обеспечивающих  нужды  органов социальной защиты населения, в том числе детских домов, домов ребенка, домов для престарелых, интернатов, госпиталей и санаториев для инвалидов, детей и престарелых; объектов здравоохранения, образования, культуры, предназначенных  для  обслуживания жителей соответствующего поселения; детских оздоровительных комплексов (дач, лагерей); жилищного фонда и объектов его инфраструктуры; объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения.

Обязательным условием приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения является сохранение их назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации, но не более чем пять лет с момента приватизации. Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества.

Полученные в результате приватизации государственного имущества денежные средства распределяются в порядке и в соответствии с нормативами, которые установлены соответственно программой приватизации и программами приватизации субъектов Российской Федерации, и не подлежат налогообложению. Денежные средства, полученные в результате приватизации муниципального имущества, подлежат перечислению в местные бюджеты и являются обязательными платежами и распределяются в соответствии с решениями представительных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обязаны осуществлять контроль за полнотой и своевременностью поступления средств от покупателей объектов приватизации, обеспечить учет поступающих средств по каждому проданному объекту, предоставлять налоговому органу по месту расположения сведения о поступлении средств в местный бюджет, то есть они должны организовать процесс приватизации имущества.  

3.3 Защита прав муниципальной собственности

Конституция РФ, федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые акты субъектов Федерации, гарантируя местное самоуправление, устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.

Орган местного самоуправления может требовать устранения всяких нарушений его права, вплоть до истребования муниципального имущества из чужого незаконного владения, при этом он вправе потребовать от незаконного владельца (как добросовестного, так и недобросовестного) возврата или возмещения всех доходов, которые это лицо извлекло или должно было извлечь за время владения.

Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.

В правовом государстве суд выступает в роли независимого от какого-либо влияния органа, решающего споры о нарушенном праве. Судебная власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним из элементов которого является местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое государством.

Вместе с тем ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не закрепляют право органов местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав. Однако защита прав местного самоуправления в Конституционном Суде РФ возможна, когда граждане обращаются с жалобами в Конституционный Суд РФ о нарушении их конституционных прав на местное самоуправление в случае, если их права нарушены законом. Возможно, обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения прав местного самоуправления теми органами и должностными лицами, которые вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами.

Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей.

Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В соответствии со статьей 46 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закона суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления:

а) органов государственной власти и государственных должностных лиц;

б) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;        

в) предприятий, учреждений и организаций;

г) общественных объединений.

С такими исками в суд или арбитражный суд вправе обращаться не только органы и должностные лица местного самоуправления, но и граждане, проживающие на территории муниципального образования.

Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муниципального образования в случае отказа в государственной регистрации устава муниципального образования и закрепляет эту гарантию, устанавливает, что решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. При этом предусматривается административная ответственность в соответствии с действующим законодательством, которая наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является порядок признания недействительными решений органов и должностных лиц местного самоуправления, предполагающий, в частности, соответствующее решение суда по этому вопросу. Кроме того, именно заключение с Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам. Эти обращения, в которых органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления поднимают вопросы защиты прав местного самоуправления, необходимости учета интересов муниципальных образований при решении социально-экономических и иных вопросов, подлежат обязательному рассмотрению. Органы и должностные лица местного самоуправления должны получить мотивированный ответ на свои обращения.

В целях организации постоянного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления Правительство РФ приняло постановление от 27 июня 1996 года «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления». Такое взаимодействие служит, в частности, повышению качества разрабатываемых нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления. Федеральные органы исполнительной власти должны образовывать в пределах установленных штатной численности и фонда заработной платы структурные подразделения по вопросам местного самоуправления либо возложить эти функции на действующие подразделения

Органы местного самоуправления обращаются по вопросам своей деятельности также к предприятиям, учреждениям и организациям, которые обязаны рассматривать эти обращения.

В случае прекращения права муниципальной собственности в силу закона Российской Федерацией, убытки, причиненные муниципальному образованию, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством.

В целях большего учета интересов муниципальных образований при законодательном регулировании субъектами Федерации разнообразных вопросов регионального и местного значения, в статье 45 Федерального Закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации.

Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятельностью соответствующих государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.

Деятельность органов местного самоуправления осуществляется по следующему принципу: законодатель определяет перечень того, чем органы местного самоуправления могут заниматься. Другие вопросы, не определенные в законе, относятся к сфере деятельности других органов власти, не местного самоуправления. Этот принцип соответствует поговорке: «запрещено все, что не разрешено». Еще этот принцип называют иногда принципом наделения компетенцией «сверху». Если «верхи» получают много власти, а «низы» - ничего, то может получиться «крепостной строй». Если же «низам» отдано право самим решать свои проблемы, то говорят о демократическом государстве. Главный недостаток этого способа тот, что при смене законодателей, есть опасность в ограничении компетенции органов местного самоуправления, в ущемлении их свободы.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет прокуратура РФ.

Значительная часть правовых актов по вопросам местного самоуправления принимается органами государственной власти субъектов Федерации, в которых могут содержаться положения, ущемляющие или ограничивающие права местного самоуправления. Помимо органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов органами государственной власти субъектов Федерации, важную функцию в этой сфере выполняет Министерство юстиции РФ. На него возложено проведение юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе и по вопросам местного самоуправления.

В случае несоответствия правового акта Конституции РФ или федеральному закону Министерство юстиции РФ представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Федерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующие федеральные органы государственной власти. Муниципальные образования имеют возможность отстаивать свои интересы по вопросам местного самоуправления в Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации. Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации является координационным центром при Президенте РФ, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.

Председателем Совета является Президент РФ. Не менее половины членов Совета должны составлять выборные должностные лица местного самоуправления.

К основным задачам Совета относятся: разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации; рассмотрение проектов федеральных законов, а также проектов указов и распоряжений Президента РФ по вопросам местного самоуправления; рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления, и др.

Правовая защита интересов и прав местного самоуправления обеспечивается федеральными и региональными программами развития местного самоуправления, принятие которых предусматривает Федеральный Закон №131-ФЗ (ст.4 и 5) «Об общих принципах организации местного самоуправления». В частности, важную роль в развитии местного самоуправления играет Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления.

Обеспечению правовой защиты местного самоуправления служит право муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциации. Главная цель таких объединений (общероссийских, региональных, межрегиональных) — координация деятельности муниципальных образований, более эффективное осуществление своих прав и интересов. Для обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления создан Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Основные направления взаимодействия Конгресса муниципальных образований Российской Федерации с государственными органами власти определены в Указе Президента РФ от 22 октября 1998 года «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации».

Вступление России в 1996 году в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской Хартии местного самоуправления дают дополнительные — международные гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации.

Заключение

Анализируя соотношение федерального законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, необходимо в первую очередь, отметить урегулирование наиболее существенных вопросов организации МС Конституцией РФ. Необходимо учитывать, что МС в России утверждается не «снизу», как это исторически произошло, например в Англии или в США, а «сверху»- по инициативе и с приложением немалых законодательных и организационного исполнительных усилий федеральных властей. Действующий закон об общих принципах определяет роль МС в осуществлении народовластия, регулирует территориальные, организационные, финансово-экономические основы, государственные гарантии МС и другие вопросы. Правда, при этом он далеко не последователен.

В настоящее время тема право муниципальной собственности в Российской Федерации является одной из самых актуальных. Во-первых, ещё пятнадцать лет назад такой формы собственности на территории Российской Федерации не было. Процесс её становления продолжается и сегодня. Во-вторых, эффективность деятельности властных структур обусловлена жизнеспособной структурой местного самоуправления: «ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ». Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить муниципальная собственность.

Она представляет собой достояние жителей соответствующей территории. Поэтому, наличие собственности и управление ей не могут быть безразличны жителям муниципального образования. Право муниципальной собственности  является одним из сложнейших среди вещных прав. Оно позволяет собственнику местному населению, его уполномоченным органам владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом в интересах конкретного муниципального образования.

Очевидно, что отношения собственности влияют на взаимоотношения различных субъектов гражданского общества.

При изучении вопроса управления муниципальной собственностью мной проанализировано федеральное законодательство, нормативные правовые акты. Конституция наделяет муниципальные образования правом самостоятельно  управлять своей собственностью для обеспечения самостоятельности самоуправления в целом. Гражданский Кодекс Российской Федерации определяет использование муниципальной  собственности через передачу его муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям. При этом важной особенностью является законодательно зафиксированная защищённость собственника от потери своего имущества в следствие неуспешной деятельности руководства предприятия (учреждения) по управлению этой собственностью.

Регулирование отношений муниципальной собственности осуществляется также в соответствии с Федеральными законами («Об общих принципах МСУ», «О финансовых основах МСУ», «О приватизации государственной и муниципальной собственности»). Они устанавливают общие принципы организации управления муниципальной собственностью, а также принципы и способы использования муниципальной собственности. Например, в качестве обеспечения муниципальных облигаций. Важным здесь является положение об использовании муниципальной собственности для получения определённых финансовых средств.

Для определения, насколько муниципальные образования самостоятельны, можно рассмотреть характеристику местных финансовых ресурсов (финансовых ресурсов местного самоуправления) и их доли в бюджетах, исходя из основных источников их формирования по следующим группам:

- все государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти;

  - все собственные средства муниципального образования;

 - заемные средства или муниципальный кредит.

Анализ соотношения этих источников финансовых ресурсов муниципального образования определяет самостоятельность данного муниципального образования: преимущество в структуре финансовых ресурсов первой группы говорит о зависимости данного муниципального образования от органов государственной власти; преимущество третьей группы указывает на зависимость от кредитных учреждений, главным образом, от банков; преимущество второй группы говорит о независимости муниципального образования. Самостоятельность местных финансов, таким образом, зависит в значительной степени от эффективности собственной финансовой деятельности органов местного самоуправления данного муниципального образования, от доходов их предприятий и организаций.

Органы местного самоуправления в обмен на получение финансовой помощи из государственных бюджетов вынуждены выстраивать свою политику по решению вопросов местного значения в соответствии с указаниями органов государственной власти даже в тех случаях, когда это противоречит интересам населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования. В этих условиях неизбежным является падение авторитета муниципальной власти в глазах населения муниципального образования, утрата доверия к ней, разочарование в одном из фундаментальных институтов Российской системы народовластия.

К сожалению, не все в процессе законодательного регулирования зависит от субъектов федерации. Как уже говорилось выше, на федеральном уровне не приняты государственные минимальные социальные стандарты, из за этого нет минимальных нормативов и минимальных местных бюджетов, что в свою очередь не позволяет гарантировать финансовую самостоятельность местного самоуправления. Отсутствие на федеральном уровне методов расчета компенсаций затрат не позволяет компенсировать эти затраты и на региональном уровне.

Принимая Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодатели попытались решить целый комплекс проблем. Один из важнейших подходов, которые реализованы в этом законе, это то, что вся территория Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, разграничивается между поселениями. То есть территории поселений согласно этому закону достаточно серьезно вырастают и увеличиваются и вся территория, за исключением малонаселенных территорий, включается в границы поселенческих муниципальных образований. Принцип, который реализован таким образом, заключается в том, что в любой точке Российской Федерации действуют все уровни публичной власти. Везде где находится гражданин России, он всегда знает, кто и за что конкретно отвечает на каждой территории, кто должен обеспечить реализацию его прав.

Появилась ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность перед избирателями: «Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Изменение системы или создание системы исполнения переданных государством полномочий. На осуществление органами местного  самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляются субвенции размер, которых указан в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законе субъекта  Российской  Федерации  о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий. «И надо сказать, что в подавляющем большинстве случаев исполнение государственных полномочий органами местного самоуправления на сегодняшний день осуществляется не регламентировано, не в соответствии с законом, не обеспечено финансовыми ресурсами, доходными источниками, ничем не обеспечено».

Учитывая вышеизложенное, можно сделать выводы о том, что вопросы финансовой, экономической и хозяйственной деятельности становятся самыми главными для местного самоуправления, что решить эти вопросы без самостоятельности органов местного самоуправления, без реального предоставления им соответствующих ресурсов невозможно, что в настоящее время таких ресурсов у муниципального образования нет, а органы местного самоуправления не самостоятельны в решении местных вопросов. Предоставить соответствующие ресурсы обязаны, согласно законодательству, органы государственной власти, делать они это должны на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, которые в свою очередь определяются социальными стандартами.

Ни общероссийских стандартов, ни минимальных нормативов в настоящее время - нет, государство обеспечивает деятельность органов местного самоуправления по своему произволу, и важнейшей, актуальнейшей задачей, поэтому, является кардинальное изменение ситуации с обеспечением практической работы с решением местных вопросов органами местного самоуправления. Без такого обеспечения местного самоуправления, т.е. без реального местного самоуправления, никакая реформа системы органов власти в России, никакая децентрализация и демократизация невозможны.

Развитие муниципального хозяйства невозможно без закрепления за ним ресурсов, позволяющих решать вопросы удовлетворения коллективных потребностей населения муниципального образования.

Очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса,  эффективного использования земель, иной недвижимости. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия  муниципалитетов - должна обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов.

Для обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления необходимо исполнять уже принятый закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Большие надежды на принятые Бюджетный и Налоговый кодексы в отношении местного самоуправления вряд ли оправдаются. В качестве первоочередных задач необходимо обеспечить компенсацию органам местного самоуправления за исполнение ими отдельных полномочий органов государственной власти, для чего законодательно утвердить порядок расчета и компенсации затрат органам местного самоуправления. Важнейшей задачей является доработка и скорейшее принятия закона «О государственных минимальных социальных стандартах», на основании которого можно будет рассчитывать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, что в свою очередь позволит органам местного самоуправления иметь гарантированную минимальную бюджетную обеспеченность в том числе и главным образом при помощи федеральных источников. Особую роль здесь призван играть земельный налог.

Развитие местного самоуправления и программа их реализации позволят укрепить экономическую основу местного самоуправления, четко разграничить объекты муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных уровней и успешно решить конституционную задачу «закрепление местного самоуправления, как органа власти местного населения».

Список использованных источников

1. Гражданский Кодекс РФ от 31.11.94. Части первая, вторая, третья (с изменениями от 20.02, 12.08 96 год, 24.10. 97 год, 8.07, 17.12 .99 год, 16.04, 15.05, 26.11 .2001 года, 21.03, 14.11, 26.11 2002 года, 10.01, 26.03, 11.11, 23.12. 2003 года, 29.06, 29.07, 30.12 .2004 года, 21.03, 9.05, 21.07 2005 года, 10 01, 2.02, 30 06, 27. 07.2006 г.).

2. Бюджетный Кодекс РФ от 31.07.1998года, Федеральный Закон РФ N145-ФЗ (c изменениями от 31.12.99года, 2.02.2006г.).

3. Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10. 2001года N 136-ФЗ (с изменениями от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 22 июля, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 30 июня, 27 июля 2006 г.).

4. Водный кодекс РФ о 16.11.95 г. №167 (с изменениями от 30.12.01 г., 24.12.2002 г.).

5. Европейская хартия местного самоуправления: Принята Советом Европы 15.10.1985 г. // Вестник Министерства иностранных дел.- 1990. - №19. - С. 33-37.

6. Конституция Российской Федерации // Российская газета. – 1993.- №237.- С.4-5.

7. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995г. №35-ФЗ.

8. Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19.06, 12.08, 28.12, 29.12, 30.12.2004года, 18. 04, 29. 06, 21.07, 12.10, 27.12, 31.12.2005год, 2.02, 15.02, 3.06, 18.07, 25.07, 27.07.06г.) // Справочно-правовая система «ГАРАНТ».

9. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995г. №3-ФЗ.

10. Федеральный закон от 21.12. 2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного муниципального имущества» (с изменениями от 27.02.2003года, 9.05, 18.06, 18.07, 26.12, 31.12.2005, 5.01, 17.04, 27.07.2006г.).

11. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.12.1997г. № 126-ФЗ.

12. Федеральный Закон от 10.01.1996 года №4-ФЗ «О мелиорации земель» с дополнениями от 24.12.2004г.

13. Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 22.08.2004г. №12-ФЗ.

14. Федеральный Закон « О первоочередных мерах в области бюджетной и финансовой политики» от 29.12.98г. №129-ФЗ.

15. Федеральный Закон РФ №126-ФЗ от 25.09.1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 9.07.1999года, 27.12.2000года, 30.12.2001года, 29.06, 28.12.2004г.).

16. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ.

17. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

18. Указ Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760-ФЗ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 22 декабря 1993 г.).

19. Постановление Правительства РФ «О проведении конкурса по продажи государственного и муниципального имущества» от 12.08.2002года №584-ФЗ.

20. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации // Справочно-правовая система «ГАРАНТ».

21. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР // Понятие муниципальной собственности. - 1990. -  №6. -  С. 267.

22. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РФССР // Разграничение государственной собственности. - 1992.- №3.- С.89.

23. Письмо Госкомимущества РФ № АР-18/1599 «О подготовке документации по передаче объектов федеральной собственности в муниципальную» // Панорама приватизации. – 1996.- №5. – С. 9.

24. Государственная собственность: тенденции и перспективы ее развития // [1] Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР// Понятие муниципальной собственности. – 1990. - №6. - С. 267.

[2]. Этот акт был переименован в  Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1992, N46, ст.2618).

[3] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РФССР // Разграничение государственной собственности.-   1992.- №3.- С.89.

[4] Федеральный Закон от 6.10.2003года № 131-ФЗ (с изменениями от 19.06, 12.08, 28.12, 29.12, 30.12.2004года, 18. 04, 29. 06, 21.07, 12.10,  27.12, 31.12.2005год, 2.02, 15.02, 3.06, 18.07, 25.07,  27.07.06г.). 

[5] Гражданский Кодекс РФ  (Части первая, вторая, третья) (с изменениями  от 20.02, 12.08 96 год,  24.10. 97 г., 8.07, 17.12 .99 год, 16.04, 15.05, 26.11 .2001 года,  21.03, 14.11, 26.11 2002 года,  10.01, 26.03, 11.11, 23.12. 2003 года,  29.06, 29.07, 30.12 .2004 года,  21.03, 9.05, 21.07 2005 года,  10 01,  2.02,  30 06,  27. 07.2006 г.).

[6] Федеральный Закон  «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 1997г. №39-ФЗ.

[7] Государственная собственность: тенденции и перспективы ее развития // #"#_ftnref8" name="_ftn8" title="">[8]  Половинкин П.Д.  Управление государственной собственностью в условиях трансформации экономики: проблемы теории и практики // #"#_ftnref9" name="_ftn9" title="">[9] Субъекты права собственности //#"#_ftnref10" name="_ftn10" title="">[10] Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) / Под ред. О.Н. Садикова. - М.: ИНФРА - М, 2004.-С.485.

[11] Там же.

[12] Комментарий к Гражданскому Кодексу РФ / Отв. ред. А.Б.Борисов.- М.: Книжный мир, 2005.-С.459.

[13] Ведомости СНД и ВС РСФСР // Разграничение муниципальной собственности. – 1992. -  № 3. – С. 89.

[14] Письмо Госкомимущества РФ № АР-18/1599  от 1 марта 1996 г. «О подготовке документации по передаче объектов федеральной собственности в муниципальную» // Панорама приватизации. – 1996. - №5. – С.9.

[15] Федеральный Закон от 10.01.1996 года №4- ФЗ «О мелиорации земель» с дополнениями от 24.12.2004года.

[16] Федеральный Закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 17.07.2001года №101 -ФЗ.

[17] Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03. 1995 года № 33-ФЗ.

[18] Водный Кодекс РФ от  16.11.95года №167-ФЗ (с изменениями от 30.12.01года, 24.12.2002года).

[19] Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 22.08.2004года №12-ФЗ.

[20] Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 04.07.2003года №95-ФЗ  . 

[21] Кузякин Ю.П. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: МГИУ, 2002. – С. 178.

[22] Бюджетный Кодекс РФ от 31.07.1998года, Федеральный Закон РФ N145 (c изменениями от 31.12.99года, 2.02.2006года).

[23] Федеральный Закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15.08. 96года.

[24] Федеральный Закон « О первоочередных мерах в области бюджетной и финансовой политики» от 29.12.98года №129-ФЗ.

[25] Федеральный Закон РФ №126-ФЗ от 25.09.1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 9.07.1999года, 27.12.2000года, 30.12.2001года, 29.06, 28.12.2004года).

21  Ожогов С.И., Шведова Н.Ю.Толковый словарь русского языка.- М.: ИНФРА-М, 1993. - С.571.

[27] Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления. -  М.: ЮНИТИ, 2003. - С.46.

[28]  Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2002. -  №24. - С.22-53.

[29]Федеральный Закон от 21.12.2001 года N178-ФЗ « О приватизации государственного и муниципального имущества» (с изменениями от 27.02.2003года, 9.05, 18.06, 18.07, 26.12, 31.12.2005, 5.01, 17.04, 27.07.2006года). 

[30] Постановление Правительства РФ « О проведении конкурса по продажи государственного и муниципального имущества» от 12.08.2002года №584-ФЗ.