Компетенции и принципы исполнительных органов

Компетенции и принципы исполнительных органов

Содержание

Введение

Процесс российских реформ, имеющий своим главным содержанием переход к обществу, основанному на ценностях демократии и свободы, привел к существенному изменению картины социально-экономической, политической и правовой жизни России. Местное самоуправление является одной из сторон этого процесса, т.к. способствует приобщению народа к активной позиции по управлению властью.

Важный фактор формирования муниципального права Российской Федерации – преемственность исторических традиций местного самоуправления. Современная конституционная модель местного самоуправления основана на возрождении российских демократических традиций самоуправления, которое, как и прежде, носит негосударственный характер.

Местное самоуправление в качестве публичной власти в отличие от государства входит в состав гражданского общества, является стержнем его формирования и развития.

В гражданском обществе индивид, участвуя в общественной жизни, созревает как гражданин, который может оказывать влияние на формирование и деятельность государства, а именно: оно должно быть выразителем и защитником общего интереса гражданского общества, его защитником, а также защитником частного интереса.

Все эти интересы получают выражение прежде всего в деятельности институтов местного самоуправления.

Права и свободы человека и гражданина определяют смысл деятельности институтов местного самоуправления (статья 18 Конституции Российской Федерации).

Вся система и структура местного самоуправления предоставляют гражданину    возможность    демократического    участия    в    управлении    и

обеспечивают ему политические права и свободы.

Глубинный смысл происходящих реформ есть не что иное, как высвобождение гражданского общества из-под пресса государства и становление его в качестве социальной общности.

Тема, по которой написана данная дипломная работа, актуальна и интересна, так как возрождение местного самоуправления произошло сравнительно недавно, а становление и совершенствование его продолжается и по сей день. Местное самоуправление по сравнению с другими институтами муниципального права мало изучается, в нем много недоработанного и требующего дальнейшего законодательного совершенствования, а также изучения и обобщения всего, что уже было наработано по развитию местного самоуправления в Российской Федерации.

Процесс правового становления местного самоуправления, а в частности исполнительно-распорядительных органов, шел поэтапно, при этом апробировались на практике наиболее эффективные методы управления.

Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основу системы местного самоуправления, провозгласила независимость местного самоуправления от государственной власти, самостоятельность органов местного самоуправления и населения муниципального образования по решению вопросов местного значения, затем предлагаются проекты законов и принимаются сами законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которые снова дорабатываются и дополняются.

 Сама жизнь и практика по местному самоуправлению, традиции народов Российской Федерации подсказывают законодателю, каким образом закрепить в законах правовую базу местного самоуправления.

Важность этой темы и в том, что местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти. Только активное участие населения в управлении на местах позволит наладить  работу  местной  власти,  эффективно

решать вопросы жизненно важные для данной территории, улучшить качество

жизни каждого человека на этой территории и устранить ее недостатки.

Актуальность и в том, что, когда принимаются какие-то социальные программы в масштабах Российская Федерация, важным является разработка и внедрение этих программ на местном уровне, для того, чтобы их результаты дошли до каждого человека. Важную роль в воплощении этих задумок в жизнь играют исполнительно-распорядительные органы, главной функцией которых является именно продвижение в жизнь планов по улучшению жизни населения.

Глава 1 Эволюция органов местного самоуправления в Росси

1.1 Местное самоуправление на Руси

Проблема организации местной власти издавна волновала российских и зарубежных исследователей. Этой актуальной во все времена теме посвящались научные статьи, монографии, диссертационные исследования. Среди российских ученых, рассматривающих вопросы самоуправления, можно назвать В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Л. А. Велихова, А. Д. Градовского, В. А. Григорьева, П. П. Гронского, И. И. Дитятина, В. В. Ивановского, С. М. Коркунова, В. А. Лебедева, В. И. Лешкова, А. В. Лохвицкого, В. И. Сергеевича, Б. Н. Чичерина и многих других. В своих работах выдающиеся российские ученые анализировали естественно-правовые основы самоуправления, опыт организации местной власти за рубежом, возможности ее существования в российских условиях, взаимоотношения органов местного самоуправления с государственной властью и другие проблемы, связанные с организацией и функционированием местного самоуправления.

Практика самоуправления зародилась в глубокой древности. Уже в XI веке территория русского государства делилась на части, именуемые "землями" и "волостями", которые имели значительный масштаб самоуправления.[1]

Государственно-политический строй древних русских княжеств обретал в себе монархическое начало в лице князя и его дружины и демократическое – в лице народного собрания, веча, и избираемых им должностных чинов. Вечу принадлежала законодательная, исполнительная и судебная власть. Наибольшее развитие вечевой строй получил в Новгородской и Псковской республиках. Вече представляло собой вершину новгородской власти, на которую замыкались  другие  структуры  самоуправления.  Первичной  ячейкой

такого самоуправления была улица, избиравшая уличного старосту.[2]

Крестьянское население Руси группировалось в крупные волости и соседние общины. Волостной мир избирал свою администрацию и выбирал старосту. Весь состав сельского управления был подотчетен сельскому сходу, на котором по истечении сроков полномочий заслушивались итоги деятельности сельской администрацию. Процедура переизбрания начиналась с проверки сельскими сходами финансовой дисциплины сельского старосты, сборщика податей и других должностных лиц местной администрации. Подчеркнем, что из всего сельского общественного управления только сельский староста и сборщик податей получали денежное вознаграждение за службу, сумма которого определялась сходом "смотря по богатству общества".

По мнению российского ученого В. Н. Лешкова, община выполняла две основные функции: обеспечивала безопасность жизни членов общины и возможность для каждой семьи решать проблемы, связанные с ее благосостоянием. Охрана общественного порядка и безопасности членов общества осуществлялась во времена Русской Правды (которую В. Н. Лешков называл "кодексом общинного права") не столько наказанием, сколько посредством общинного предупреждения. Помимо этого деятельность общинных властей выражалась в проведении дорог, надзоре за постройкой жилых и общественных зданий, мостов. Укреплений, помощи престарелым и одиноким, в создании запасов продовольствия на случай неурожая или какого-либо бедствия.

Однако татаро-монгольское иго внесло свои жесткие коррективы в устройство российской жизни. Демократическая вечевая власть оказалась несовместимой с деспотическими порядками завоевателей. Несмотря на это вечевое начало русского общества не пропало бесследно, а трансформировалось в различные формы местного народовластия. Среди них особое   значение   имели   крестьянская   община,   казачье   самоуправление   и

земство. Н.А. Муравьев, исследуя вопросы российской истории, указывал: "Республика Новгорода и Пскова продолжалась около шести веков; Хлыновская, Вятская около трех. Последняя уступила 60-тысячному войску. Села, богатство, торговля, население исчезли со свободой. Сим опровергается ни на чем не основанное мнение, что русский народ не способен, подобно другим народам распоряжаться своими делами". [3]

Далее необходимо перейти к рассмотрению вопросов, касающихся становления и развития земских органов в России.

1.2 Земская реформа 1861 года

Земская реформа начала разрабатываться в 1859 году. Однако земская система долгое время функционировала только на двух административно-государственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело особых структур на низших уровнях – в волости, селении; там функции, аналогичные земским, только меньшего масштаба, исполняли сельские общины, крестьянский мир.

Так, правовое положение сельской общины закреплял Манифест от 1 февраля 1861 года. Согласно данному документу в состав общины входили сельский сход (состоящий из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и из всех назначенных по выбору должностных лиц), сельский староста, а если общество сочтет необходимым, то еще и особые сборщики податей, смотрители хлебных магазинов, училищ, больниц, сельские писари и т.п.

Манифест закреплял полномочия сельского схода, старосты и других должностных лиц в общине, а также обязанности общины перед государством. Таким образом, в структуре местного самоуправления образовывались как представительные, так и исполнительные органы, наделенные собственной

компетенцией.

"Проблема полномочий, прерогатив и уровня компетенции земских институтов управления была одной из ключевых уже в ходе обсуждения проектов земской реформы в конце 50-х гг.".[4] 1 января 1864 года было принято "Положение о губернских и уездных земских учреждениях"[5], согласно которому "для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия, которых определяются настоящим Положением" (статья 1).

В следующей статье определялись "дела, подлежащие ведению земских учреждений", иными словами, предметы ведения местного самоуправления. Перечислим некоторые из них:

"I. Заведование имуществами, капиталами и денежными сборами и средства.

 II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земства.

 III. Меры обеспечения народного продовольствия.

 IV. Заведывание земскими благотворительными заведениями и примеры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.

 V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ.

 VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

 VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.

 VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчою, сусликами и другими вредными насекомыми и животными.

 IX. Исполнение, возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, и участие в делах о почтовой повинности.

 X. Дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений и постановлений".

В других статьях положения определялись дела, непосредственно относившиеся к ведению губернских земских учреждений (статья 62) и к ведению уездных земских учреждений (статья 64). Таким образом, документ ограничивал компетенцию органов самоуправления различного уровня: губернского и уездного. Кроме этого, следует отметить, что перечисленные предметы ведения земских учреждений свидетельствуют о достаточно широком объеме деятельности, возложенной на данные органы.

Рассматриваемый документ закреплял положение о самостоятельности земских учреждений в пределах собственной компетенции – "в кругу оговоренных им дел", однако подчеркивал, что "закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей". Статья 90 положения содержала перечень постановлений Земских Собраний, подлежащих утверждению Начальника губернии, статья 92 определяла перечень постановлений, подлежащих утверждению Министра Внутренних Дел. Согласно статье 93 все постановления земских Собраний "сообщаются без замедления Начальнику губернии". Поэтому можно говорить лишь об относительной состоятельности земских органов. Тем более, что Положение закрепляло и право Начальника губернии "остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным нуждам". Таким образом, осуществлялась непосредственная государственная опека не только за законностью земской деятельности, но и за ее целесообразностью, что вряд ли позволяет сделать вывод о независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Кроме этого необходимо подчеркнуть, что в соответствии с Положением

полномочия органов местного самоуправления определялись на основе позитивного принципа правового регулирования: "Земские учреждения в постановлениях и распоряжениях своих не могут выходить из круга указанных им дел…" (статья 7).

Следующая глава – II рассматриваемого Положения определяла состав земских учреждений, которые разделялись на уездные и губернские. Уездные земские учреждения составляли: Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа (статья 13). Поскольку предметом нашего исследования являются исполнительные органы местного самоуправления и их компетенция, то мы остановимся на порядке их формирования, организации деятельности и полномочиях. Так, Уездная Земская Управа состояла из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием из числа участвующих в нем лиц. Собрания наделялись правом, если найдут нужным, увеличивать число избираемых членов до шести (статья 46). В соответствии со статьей 48 Положения избранный Земским Собранием Председатель уездной Управы утверждался в этой должности Начальником губернии. Данная норма наглядно свидетельствует о значительном ограничении самостоятельности местных органов со стороны государственной власти.

Губернские земские учреждения включали Губернское Земское Собрание и Губернскую Земскую Управу (статья 50). Губернская Земская Управа состояла из Председателя, который утверждался в должности Министром Внутренних Дел, и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием из своей среды.

Говоря о компетенции органов местного самоуправления, необходимо подчеркнуть, что согласно Положению Земским Собраниям принадлежала "распорядительная власть и общий надзор за ходом дел", а Земским Управам – "как распоряжения исполнительные, так и вообще ближайшее заведование земскими делами" (статья 65). В статье 68 достаточно подробно очерчены полномочия Губернских Земских Собраний. Следующая – 69 статья Положения

устанавливала полномочия исполнительных органов губернии, в ней, в частности. Подчеркивалось: "На обязанности Губернских Управ, независимо от исполнения распоряжений Губернских собраний и управления, под руководством Губернских Земских Собраний, имуществами земства и волостным земским хозяйством губернии, лежит: составление губернских смет, раскладок и отчетов; подготовление всех нужных для Собрания сведений и заключений; надзор за поступлением земских доходов; расходование губернских земских сумм; ведение, под наблюдением Земских Собраний, исков по имущественным делам земства и рассмотрение жалоб на Уездные Земские Управы (статья 69).

Уездные Земские Управы наделялись подобными (за некоторым исключением) обязанностями, осуществляемыми в пределах уезда. Кроме того, по поручению Губернской Управы в введение Уездных Управ передавались местные распоряжения и надзор, в пределах уезда, по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, на губернские повинности отнесенных, и по взаимному страхованию (статьи 72, 75).

Отчеты земских Управ подлежали рассмотрению и окончательному утверждению Земских Собраний (статья 113). Данное положение свидетельствует о ведущей роли представительных органов в системе местного самоуправления.

Думается, что опыт определения основных полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления в общей массе всех земских учреждений в правовом акте заслуживает внимания.

Однако рассматриваемое Положение закрепляло лишь принципиальные основы компетенции земских учреждений, которые должны были быть конкретизированы в отраслевом законодательстве. В частности, в статье отмечалось: "Ближайшие указания о существе и порядке действий земских учреждений определяются в особых Уставах: земских повинностей, путей сообщения,      строительном,       общественного        призрения,        народного

продовольствия и взаимного страхования, а также в общих законах о податях и повинностях и в других постановлениях…"

Таким образом, на основе норм Положения можно представить какой многообразной и ответственной была деятельность земских органов власти.

Эффективное выполнение всех земских функций обеспечивалось наличием у органов местного управления прочной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет, доходы которого состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований, доходов имущества, принадлежавшего земству, пошлины за пользование учреждениями и услугами земств, прибыли торгово-промышленной деятельности.

1.3 Земские учреждения до 1917 года

12 июня 1890 года было принято новое "Положение о губернских уездных земских учреждениях"[6], которое усилило государственную опеку над органами местного самоуправления. В доказательство сказанному можно привести следующие положения. Так, статья 5 закрепляла: "губернатор ведет надзор за правильностью и законностью действий земских учреждений". Согласно статье 8 "для обсуждения, в подлежащих случаях, правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел, в настоящем Положении указанных, в каждой губернии образовывалось Губернское по земским делам Присутствие, состоящее под председательством губернатора из Губернского Предводителя дворянства, Вице-губернатора, управляющего Казенною палатою, прокурора Окружного Суда, Председателя Губернской Земской Управы или заменяющих их по закону лиц и одного члена от Губернского Земского Собрания, избираемым сим последним из Членов губернской Управы или гласных Собрания".

В соответствии со статьей 87 губернатор наделялся правом останавливать постановления Земского Собрания, если оно а) "несогласно с законностью или постановлено с нарушением круга ведомства, пределов власти, либо порядка действий земских учреждений, или б) не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения".

На основании статьи 103 Губернатору предоставлялось право проводить ревизию Земских управ и других исполнительных органов земского управления, а также всех подведомственных земству учреждений.

Кроме этого, председатели и Члены Земских управ считались состоящими на государственной службе (статья 124).

Даже этот немногочисленный перечень свидетельствует о том, что органы местного самоуправления согласно Положению были включены в систему органов государственной власти и находились под ее жестким контролем.

Говоря о земских органах и их компетенции, следует подчеркнуть, что согласно Положению земские учреждения подразделялись на уездные и губернские и состояли из Уездных и Губернских Земских Собраний и Уездных и Губернских Земских Управ (статья 13). Положение достаточно детально определяло состав как представительных (Отд. I, Отд. II), так и исполнительных земских органов (Отд. III), их полномочия (статьи 62, 63, 64; 97, 98) и порядок деятельности (Отд. II, III, IV, V, VI).

При этом Положение четко разграничивало полномочия представительных и исполнительных органов, а также земских органов различного уровня. Анализ основных норм рассматриваемого документа позволяет сделать вывод о том, что земские учреждения представляли собой органы местного государственного управления, наделенные собственной компетенцией, осуществляющие свою деятельность под контролем вышестоящих органов государственной власти.

Необходимо подчеркнуть. Что масштаб деятельности земских учреждений был огромным, в начале ХХ века она распространялась на 34 губернии Европейской части России[7]. Земские учреждения решали практические вопросы местного значения.

Доказательством успешного функционирования земских органов служат слова общественного деятеля того времени Б. Н. Чичерина: "Земство приобрело самостоятельность и ведет предоставленные дела настолько успешно, насколько позволяют ему его силы и средства…

Оно чинит дороги, строит мосты, ведет подворную повинность, возводит больницы, нанимает докторов, управляет своими богоугодными заведениями, сиротскими домами, фельдшерскими школами и т. п.…"

"По всей Русской земле созданы самостоятельные центры жизнедеятельности (земства). Эти учреждения нам дороги; мы видим в них будущность России"[8].

Вместе с тем необходимо подчеркнуть определенные проблемы, связанные с развитием земских учреждений на российской земле. По образному и меткому замечанию А. И. Шингарева в его очерке о работе подкомитета III Государственной Думы о волостном земстве, "земские реформы 60-х годов – и в этом состоял их величайший недостаток – не только не были продолжены вверх (до народного представительства) и вширь по всему простору земли русской, но не были закончены и вниз. Земское самоуправление в коренных губерниях Европейской России не пошло дальше организации уездного земства, осталось далеким от самой толщи населения".[9]

Однако 3 марта 1917 года Временным Правительством была принята Декларация, провозгласившая реформу местного самоуправления. При министерстве внутренних дел было создано "Особое совещание", а  21 мая 1917

года было утверждено Временное Положение о волостном земском управлении[10]. В результате предпринятых мер земство заняло значительное место в управлении обществом. Предметы ведения волостных земских учреждений устанавливались в статье 3 Временного Положения о волостном земском управлении и состояли из 21 пункта, к ним, в частности, относились: законы по предупреждению и тушению пожаров, попечение о народном образовании, попечение о народном здравии, оказание юридической помощи населению, устройство общественных учреждений мелкого кредита, попечение об общественном благоустройстве, охрана общественного порядка и безопасности и др.

Волостные земские учреждения состояли из волостных земских собраний и волостных земских управ. Временное положение о волостном земском управлении детально регламентировало вопросы, касающиеся порядка формирования данных органов (II, IV), их компетенции (I, III, IV) и взаимоотношений между ними (IV,V). В частности, согласно статье 63 Председатель и члены волостной земской управы избирались на трехлетний срок волостным земским собранием из числа достигших двадцатиоднолетнего возраста и грамотных лиц, которые имеют право быть избранными в волостные земские гласные (статья 15). Постановления волостного земского собрания относились на утверждение ближайшего уездного земского собрания.

Приведенные примеры свидетельствуют о начале демократизации процесса управления на местном уровне и расширении возможностей органов местного самоуправления. Заслуживает внимания тот факт, что в данном Положении была предпринята попытка закрепить полномочия исполнительных органов волостного управления с указанием основных сфер деятельности. Так, статья 76 определяет полномочия волосных земских управ "области земского хозяйства и управления", а статья 77 – "в порядке воинского и гражданского управления".

13 июля 1917 года было принято Временное положение о поселковом управлении, которое, в частности, устанавливало предметы ведомства поселкового управления (Глава I, статья 3), закрепляло положение об избрании поселковых гласных (Глава II), регламентировало вопросы, связанные с организацией и деятельностью представительных органов – Поселковых собраний (Глава III) и исполнительных органов – Поселковых Управ и определением их компетенции (Глава IV).

Завершая рассмотрение вопроса о деятельности земских органов в России, хочется ещё раз подчеркнуть значительный вклад этих институтов в развитие самоуправления. О реальных достижениях в сфере реализации компетенции земского самоуправления свидетельствуют, в частности, высказывания известного русского ученого и земского деятеля З. Г. Френкеля: "Нам теперь кажется чрезвычайно легким делом разрешение вопроса о том, как сделать общедоступным народное образование, что такое нормальная школьная сеть, а между тем для выработки приёмов разрешения этой задачи, даже для постановки её требовалась очень длинная история, накопительные опыты, искания, смена разнообразных начинаний... Постепенно в ряде земств выработались наиболее целесообразные, наиболее разумные соответственные условиям деревенской действительности приемы удовлетворения каждой нужды". [11]

Однако в конце 1917 года Декретом СНК РСФСР функционирование земств было прекращено, хотя в 20-ых годах вновь была предпринята попытка ускорить процесс восстановления разрушенного хозяйства, опираясь на низовое звено власти – волостные органы, которая вскоре была завершена.

Наряду с земскими органами в России действовало также городское самоуправление, просуществовавшее до 1918 года. Предметом его ведения были примерно те же сферы, что у земств, только в масштабе городов.

Начало  устройству  городского  самоуправления  было  положено  в 1714

году Петром I учреждением в Москве Бурмистрской палаты (которая вскоре была переименована в ратушу), а в других городах начали свою деятельность земские избы и выборные бурмистры, которых ежегодно выбирали сами горожане.

В период правления Екатерины II была осуществлена новая городская реформа. На основании опубликованного 21 апреля 1785 года документа "Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи" образовывались новые органы городского самоуправления: градское общество, Общая и Шестигласная думы. В Общей городской думе председательствовал Городской Голова. Из своего состава Общая дума избирала Шестигласную думу, которая осуществляла управление текущими городскими делами.

В дальнейшем попытки реформирования приобретали все более завершенную форму. 16 июня 1870 года было принято Городовое положение, внесшее значительный вклад в развитие городского самоуправления в России. Статья 2 названного документа определяла предметы ведомства городского общественного управления, к которым, в частности, относились: дела по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству; дела по внешнему благоустройству города; дела, касающиеся благосостояния городского населения; устройство за счет города благотворительных заведений и больниц и заведование ими; представление правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных нужд и потребностей города, и ходатайство по сим предметам и другие обязанности, возлагаемые законом на общественное управление.

Данное положение определяло полномочия органов городского самоуправления на основе позитивного принципа правового регулирования, о чем наглядно свидетельствует статья 9: "Городское общественное управление, в постановлениях и распоряжениях своих, не может выходить из коих указанных   ему    дел.    Всякое    постановление    его,    в    противность     сего

состоявшееся, недействительно".[12]

В соответствии со статьей 15 Городового положения учреждениями городского общественного управления являлись: городские Избирательные Собрания, Городская Дума, Городская Управа.

Коротко остановимся на вопросах, связанных с формированием исполнительных органов городского управления и определением их компетенции. На основании статьи 70 Городская Управа состояла под председательством Городского Головы. Численность Управы определялась Городской Думой, могла быть ею изменяема, но не могла быть менее двух, сверх Председателя. В статье 71 Городового положения подчеркивалось: "В небольших уездных и безуездных городах, а также в посадах, предоставляется Городским Думам, не учреждая Городской Управы, лежащие на оной обязанности (ст. 72, 114 и 115) возлагать единолично на Городского Голову. Постановление о сем Городских Дум подлежат утверждению Министра Внутренних Дел".

Данная норма, хотя и определяет главенство представительных органов в системе общественного городского управления, указывает на серьезную зависимость органов городского самоуправления от органов государственной власти. Кроме того, следует подчеркнуть, что должности Городского Головы, членов Городской Управы и Городского Секретаря (Секретаря Думы) замещались по выбору Городской Думы (статья 82). Однако в соответствии со статьей 92 лица, избранные в должность Городского Головы, также назначенные для временного замещения этой должности (статья 83), подтверждались в этих званиях: в губернских городах – Министром Внутренних Дел; а в прочих городах – Губернатором. Приведенные примеры также свидетельствуют о сильном влиянии центральных органов государства на порядок формирования органов городского общественного управления.

Статья    72    рассматриваемого    Положения    определяла    полномочия

Городской Управы, на которую возглавлялось "непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления". "Управа ведет текущие дела по городскому хозяйству, изыскивает меры к его улучшению, исполняет определения Думы, собирает нужные ей сведения, составляет проекты городских смет (росписей), взимает и расходует городские сборы на установленных Думою основаниях, и представляет, в назначенные Думой сроки, отчеты о своей деятельности и состоянии подведомственных ей податей". Полномочия Городской Управы устанавливались и в других статьях Городового Положения (статьи 114, 115, 125).

Отчеты Управы вместе с заключениями Думы печатались для всеобщего сведения. Думается, можно признать подобную практику положительной и заслуживающей внимания.

Необходимо также подчеркнуть, что Положение предусматривало возможность создания отраслевых органов управления. В частности, статья 115 указывала: "Для принятия соответственных мер в случаях чрезвычайных, а также для ближайшего заведования отдельными отраслями городского хозяйства и общественного управления Дума может, по представлению Городской управы, учреждать особые исполнительные Комиссии, временные и постоянные, составляемые из нескольких лиц по назначению Думы". В замечании к данной статье отмечалось: "Если городская Дума найдет, что какая-либо отдельная часть может быть с удобством поручена кому-либо единолично, то для заведования такою частию Городская Дума может, не утверждая Комиссии, назначить особое лицо". Данные органы и лица подчинялись Городской Управе и действовали на основании составленных ею и утвержденной Думой инструкций (статья 74).

Таким образом, названная, как и некоторые другие статьи Положения, свидетельствуют о постоянном взаимодействии исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Кроме этого рассматриваемый   документ    содержал    нормы,    регулирующие    процедуру

разрешения спорных вопросов (ст. 79, 80) и указывал орган, которому данные споры подведомственны. В частности, статья 80 содержала следующее положение: "Если Городская Управа, большинством членов полного ее Присутствия признает определение Городской Думы противозаконным, то, не признанное в исполнение, представляет о сем Думе, и за сим, в случае неустранения разногласия между Думою и Управою, вносит дело к Губернатору, который передает оное на разрешение Губернского по городским делам Присутствия" (ст.11).

Заканчивая краткую характеристику Положения, подчеркнем, что местное управление осуществлялось посредством деятельности представительных и исполнительных органов, наделенных собственной компетенцией, причем представительный орган занимал ведущее место в системе городского общественного управления, при этом значительную роль в деле организации местной власти играли органы государственной власти.

11 июня 1892 года было принято новое Городовое Положение[13]. В статье 2 названного документа определялись предметы ведомства городского общественного управления, перечень которых был несколько расширен и конкретизирован.

Губернатор наделялся правом осуществлять надзор за правильностью и законностью действий городского общественного управления (статья 11).

Согласно статье 12 учреждениями городского общественного управления являлись: Городская Дума и Городская Управа с состоящими при них исполнительными органами.

Положение достаточно подробно и конкретно определяло компетенцию как представительных, так и исполнительных органов местного самоуправления. На основании статьи 62 в круге предметов ведомства общественного управления (ст. 2-4) Думе принадлежала общая распорядительная власть, надзор за исполнительными органами и решение дел,

отнесенных к ее ведению статьей 63 Положения и другими узаконениями.

Статья 78 определяла перечень постановлений Думы, подлежащих утверждению Губернатора, статья 79 – утверждению Министра Внутренних Дел. Данные нормы наглядно свидетельствуют об определенной зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Исполнительный орган городского общественного управления – Городская Управа состояла из двух членов, число которых могло быть увеличено, по постановлению Думы "в губернских, областных или входящих в состав градоначальств, а равно в более значительных уездных городах (ст. 89, примеч. 1), - до трех; в городах с населением свыше ста человек – до четырех; в столицах – до шести". Дальнейшее, свыше указанных пределов, увеличение числа Членов Управы допускалось только с разрешения Министра Внутренних Дел (статья 99).

В соответствии со статьей 92 в незначительных уездных и безуездных городских поселениях обязанности Управ мог выполнять, с разрешения Министра Внутренних Дел, единолично городской Голова, "с назначением им по избранию Думы Помощника". Компетенция Городской Управы устанавливалась в 95-97 статьях Положения.

О ведущей роли представительных органов в системе органов местного самоуправления свидетельствует, в частности, следующее положение: "Правила, относящиеся до внутреннего распорядка в управе, а равно утверждение дел, подлежащих коллегиальному обсуждению оной, установляются инструкциями Думы (ст. 63 п. 3), возложенные на Управу обязанности распределяются между личным ее составом по постановлениям самой Управы, утвержденным Думою". Кроме этого статья 144 Положения, предусматривая альтернативный порядок обжалования, указывала: "Жалобы на распоряжения управы могут быть приносимы, по усмотрению жалующегося, Губернатору или Думе". Таким образом, эта, как и некоторые другие статьи Положения,    свидетельствует   о     подотчетности     исполнительного    органа

городского общественного управления представительному органу местного самоуправления и органам государственной власти. В частности, статья 101 устанавливала право Губернатора производить ревизии Управ и других исполнительных органов общественного управления, а также всех подведомственных учреждений.

Подводя итог рассмотрению правовых основ городского самоуправления, необходимо сделать следующие выводы. Согласно проанализированным документам систему органов местного самоуправления составляют представительные органы, Городской Голова, исполнительные органы.

Организация городского общественного самоуправления в значительной степени зависела от органов государственной власти, которые оказывали серьезное влияние на деятельность органов местного самоуправления, участвуя в их формировании, утверждая принятые ими решения, а также осуществляя контроль за органами городского общественного управления. Положение, указывая основные направления деятельности органов городского общественного самоуправления, в других статьях достаточно подробно и конкретно закрепляло полномочия как представительных, так и исполнительных органов муниципальной власти. Однако, говоря о компетенции названных органов, следует подчеркнуть, что в Положении в основном говорилось об обязанностях органов местного самоуправления.

1.4 Местное самоуправление с 1917 года по настоящее время

 9 июня 1917 года Временным правительством было принято постановление "Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов", значительно расширившее сферу деятельности городских органов.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что к 1917 году в нашей  стране  действовала разветвленная  система  самоуправления, способная

решать основные вопросы местного значения, неотъемлемой частью которой являлись представительные и исполнительные органы муниципальной власти.

Функционирование данных органов осуществлялось в соответствии со следующими принципами: правовой обеспеченности деятельности органов самоуправления; наличие у органов местного самоуправления собственной финансово-экономической базы; контроля со стороны органов государственной власти за осуществлением местного самоуправления; наличие четкой структуры органов самоуправления; относительной самостоятельности органов местного самоуправления в определении своих внутренних структур, наделения органов местного самоуправления собственной компетенцией, разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами власти; подотчетности исполнительных органов местного самоуправления представительным органам.

В связи с этим отметим, что применительно к российским условиям конца XIX – начала XX вв. местное самоуправление следует рассматривать как деятельность местных представительных и исполнительных органов, наделенных собственной компетенцией по решению части публичных дел и осуществляющих свою деятельность под контролем со стороны органов государственной власти.

В начале ХХ века уже был накоплен определенный опыт в деле организации муниципальной власти на российской земле, и созданы условия для выработки новых, более совершенных форм и методов ее осуществления. Уже в указе от 12 декабря 1904 года подчеркивалось: "…для упрочения правильного в отечестве нашем хода государственной и общественной жизни признаем неотложным… предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую в законных пределах самостоятельность и призвать к деятельности в этих учреждениях представителей всех частей заинтересованного  в  местных  делах  населения,  с

целью успешнейшего же удовлетворения оного, образовать, сверх ныне существующих губернских и уездных земских учреждений в теснейшей с ними связи общественные установления по заведованию делами благоустройства на местах в небольших по пространству участках (Собр. узак., № 189, 1904 года)[14].

Об активизации местного самоуправления свидетельствуют также следующие факты. В Петербурге с 1909 г. на протяжении 9 лет выходил специальный муниципальный журнал "Городское дело"[15]. В 1913 году издавалось более 40 муниципальных журналов, проводились общегубернские земские конференции, общероссийские съезды земств.[16]

Думается, необходимо учитывать опыт развития земских и городских учреждений при формировании и определении компетенции органов местного самоуправления современной России.

После 1917 года в нашей стране существовали органы власти на местах. Отличающиеся определенным своеобразием, однако, назвать их органами местного самоуправления, на наш взгляд, не представляется возможным. Одним из принципов, который утвердился в советском государстве, был принцип демократического централизма, важным проявлением которого служило "двойное" подчинение многих органов управления. Местные Советы, их исполнительные комитеты, отделы и управления исполнительных комитетов являлись органами государственной власти и управления. В период существования советской власти вопрос о местном самоуправлении был "неактуален", поскольку вся организация власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране. Данный период заслуживает внимания, представляя интерес прежде всего с исторической точки зрения, однако находится за границами настоящего исследования.

В настоящее время вопрос правового регулирования деятельности органов местного самоуправления актуален, что находит свое подтверждение в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, где местное самоуправление заняло свое законное место. Часть 2 статьи 3 Основного закона нашего государства гласит: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления".

1 сентября 1995 года вступил в силу Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[17], закрепивший организационно-правовые формы осуществления муниципальной власти, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, гарантии его осуществления и другие вопросы.

В данном Федеральном законе в ст. 16 предусматривается, что в уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть определены иные органы. Их наименование, компетенция, срок полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности фиксируются в уставах муниципальных образований. Таким образом, Закон прямо не устанавливал обязательный порядок формирования исполнительных органов местного самоуправления. Тем не менее трудно себе представить модель организации местного самоуправления без исполнительных органов.

В этот период времени местные администрации воспринимали отдельные черты функционирования, прежде всего, исполнительно-распорядительных комитетов местных Советов, вместе с тем они обладали и самостоятельными, присущими только им свойствами, отражающими их правовой статус. Однако законодательно-правовое положение администрации оставался неопределенным.

16 сентября 2003 года был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" № 131 (далее Закон). В законе четко определена структура органов местного самоуправления. В ст. 34 определяется, что к органам местного самоуправления относятся: "…представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования)…" При этом немаловажным является закрепление в п. 2 ст. 34 Закона обязательности этих органов.

В данный момент времени идет планомерный процесс реализации закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 г., который постоянно дополняется и изменяется в соответствии с реалиями и потребностями в обществе. Принимаются новые нормативные акты, которые позволяют укреплять правовую базу местного самоуправления, способствуют становлению и развитию муниципальной власти в РФ. Положения основных законов, понятия, принципы местного самоуправления, определение компетенций его органов будут рассмотрены в следующей главе дипломной работы.

Глава 2 Понятия и принципы местного самоуправления

Европейская хартия о местном самоуправлении, подписанная государствами членами Совета Европы в Страсбурге 15 октября 1985 года, установила: "Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны" (статья 2).[18] Россия, являясь членом, Совета Европы, законодательно закрепила это требование в конституции, согласно которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12).

В этой связи уместно обратиться к понятию местного самоуправления, ставшему неотъемлемой характеристикой подлинно демократического и цивилизованного общества.

Многие современные исследователи характеризуют местное самоуправление как самостоятельную деятельность населения и избранных негосударственных органов. Так Л. А. Парадиз предлагает следующее определение: "Местное самоуправление – это система демократически избранных внегосударственных органов местной власти, осуществляющих управление в пределах конкретной территории (как сельской, так и городской) на основе интересов ее населения и законов, определяющих ее правовой статус, экономические основы, функциональные полномочия, меры юридической и политической ответственности".[19]

В работе В. В. Таболина используется следующая дефиниция: "Местное самоуправление – это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы

местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества".[20]

И. В. Выдрин определяет местное самоуправление "как процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительных институтов и институтов непосредственной демократии, предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовой привязанности местного самоуправления к конкретным запросам жителей.[21]

Согласно пункту 1 статьи 3 Европейской хартии о местном самоуправлении "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".

По мнению А. Замотаева, "несложно обнаружить в этом определении нарушение норм логики: понятие определяется само через себя – местное самоуправление через деятельность органов местного самоуправления".[22]

Приводя достаточно убедительные доказательства в пользу сказанного, автор предлагает следующий перевод пункта 1 статьи 3 Европейской хартии о местном самоуправлении: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".[23]

В последующем автор внес некоторые уточнения и предложил перевод пункта 1 статьи 3 Европейской хартии о местном самоуправлении изложить в

следующей редакции: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". "При этом сделаны примечания к словам "местных властей", указав в нем, что под местными властями в данном случае подразумевается население как субъект власти и население соответствующей территории (муниципального образования) обладающее собственными полномочиями в отношении этой территории и реализующее указанные полномочия как непосредственно, так и через делегирование их своим представителям (муниципальным органам власти территории)".[24]

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 16.09.2003 года "…местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законом…самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

Данное определение отвечает положениям, закрепленным в Европейской хартии о местном самоуправлении.

Необходимо также подчеркнуть, что Европейская хартия о местном самоуправлении, ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 года[25], стала одним из основополагающих актов, касающихся принципиальных

вопросов функционирования и развития местного самоуправления и его институтов.

На наш взгляд, для того, чтобы понять природу муниципальной власти и проанализировать компетенцию ее органов, прежде всего, необходимо обратиться к принципам местного самоуправления, которые сформировались в результате достаточно длительного общественного развития приобрели современное звучание, отвечающее требованиям гражданского общества. В настоящее время можно говорить о существовании значительного количества принципов местного самоуправления, среди которых выделяют социально-политические, экономические, правовые, организационные и др. Исходя из содержания Европейской хартии о местном самоуправлении, а также проанализировав и обобщив научную литературу, необходимо выделить основные принципы местного самоуправления, такие как: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, публичность, государственная гарантия местного самоуправления, гласность, самостоятельность, законность.

2.1 Соблюдение прав и свобод человека и гражданина,

публичность

Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муниципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью (статья 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (статья 18).

Необходимо подчеркнуть, что положение статьи 18 Конституции Российской   Федерации   имеет   особое    значение    для     органов     местного

самоуправления, поскольку права и свободы человека и гражданина реализуются, прежде всего, на местном уровне.

Осуществление рассматриваемого принципа обеспечивается конституционным положением о том, что органы местного самоуправления решают вопросы, охватывающие основные сферы общественной жизни: образования (статья 43), здравоохранения (статья 41), жилищно-коммунальную (статьи 39, 40), землепользования (статья 9), торгового, бытового, транспортного и других видов обслуживания населения. Осуществляя охрану общественного порядка (часть 1 статья 132), оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы власти, всероссийских референдумов, референдумов субъектов Российской Федерации, проводя муниципальные выборы, местные референдумы, органы местного самоуправления участвуют в создании необходимых условий для реализации личных и политических прав и свобод граждан на местном уровне, в частности, закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (часть 2 статья 32). В этой связи необходимо подчеркнуть, что, закрепляя право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 32 определяет: "Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе". Однако право равного доступа граждан и к муниципальной службе в Основном законе не закреплено. Думается, что следует дополнить Конституцию положением, закрепляющим право граждан на равный доступ и к муниципальной службе.

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. А в части 2 статьи 24 подчеркивается: "Органы   государственной   власти   и  органы   местного  самоуправления,   их

должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

Реализуя свою компетенцию, органы местного самоуправления должны исходить из незыблемости, нерушимости и непосредственного действия прав и свобод граждан. Основной закон закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные коллективные обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33).

Непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина обеспечивается правосудием, что является признаком их реальности и эффективности.[26] Согласно части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации: "Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде".

Прямое действие конституционных норм относительно прав и свобод человека и гражданина защищают суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ является единственным источником власти в нашей стране и осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 Основного закона подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Можно ли сделать вывод о том, что, таким образом закрепляется статус различного уровня власти: власть государственная и власть муниципальная. Ведь Основной закон не называет органы местного самоуправления органами местной (муниципальной) власти. По этому поводу высказывались разнообразные точки зрения. На наш взгляд, можно согласиться со следующим

мнением. Исходя из того, что власть является не только средством, но и непременным условием управления, используя дефиницию "местное самоуправление", необходимо говорить и о местной (муниципальной) власти.

Муниципальная власть, обладая рядом признаков, присущих власти государственной, имеет и свои отличительные особенности, о которых писал еще Л. А. Велихов. В числе бесспорных, существенных признаков, свойственных самоуправлению и отличающих его от центральной правительственной власти, автор называл следующие:

"Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления – власть подзаконная, действующая в пределах, указанных ей верховной властью…

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, то есть отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению…

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств.

В-четвертых, нельзя не указать территориально-ограниченный отборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению…" [27]

Все сказанное позволяет нам сделать вывод о существовании двух форм публичной власти – власти государственной и власти муниципальной. Местное самоуправление представляет собой низовой уровень публичной власти, эффективное осуществление которой напрямую зависит от населения муниципального образования, его желания участвовать в управлении местными делами. Высказывается точка зрения, с которой нельзя не согласиться, о том, что "в местном самоуправлении, в его функциях и компетенции объединены публичные и частные интересы, обеспечены оптимальные уровни из реализации"[28].

2.2 Государственная гарантия местного самоуправления,

гласность

Данный принцип получил свое правовое закрепление в статье 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Кроме этого статья 133 Конституции Российской Федерации закрепляет систему гарантий местного самоуправления: "Местное самоуправление Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами".

Статья 133 Основного закона среди различных государственных гарантий правовых, материальных, финансовых, организационных и других новым называет право местного самоуправления на судебную защиту. Исходя из смысла статьи 46 Конституции Российской Федерации о гарантиях судебной защиты для личности и статьи 133 субъектами права местного самоуправления на защиту могут выступать как граждане Российской Федерации, так и органы местного самоуправления. Необходимо отметить, что для органов местного самоуправления защита нарушенных прав и законных интересов местного самоуправления является не только их правом, но и конституционной обязанностью как органов, которым доверено народом осуществление публичной власти[29].

В зависимости от характера посягательств избираются органы, в которые следует обратиться за защитой, а именно представительные и исполнительные органы государства, органы внутренних дел, прокуратура, суд.

Следует подчеркнуть, что государство также гарантирует местное самоуправление посредством издания комплекса правовых актов.

Подтверждением рассматриваемого принципа является норма статьи 72 (часть 2, пункт "н"), согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации субъектов Российской Федерации, а также нормы Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющие исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления (статья 5) и полномочий органов государственной власти субъектов  Российской  Федерации  в  области местного самоуправления (статья 6).

Кроме этого, гарантии осуществления местного самоуправления способствует взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти. Согласно части 2 статьи 2 Декларации "О принципах местного самоуправления в государствах-участниках содружества"[30] при подготовке и принятии решений по всем вопросам, непосредственно касающимся интересов населения, осуществляющего местное самоуправление, государственные органы проводят консультации с органами местного самоуправления.

Реализация названной нормы, позволяющей органам местного самоуправления принимать участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей муниципальных образований, должна способствовать повышению эффективности деятельности органов муниципальной власти, сочетанию в их деятельности местных и государственных интересов, интересов личности и населения муниципального образования.

2.3 Самостоятельность, законность, ответственность

Поскольку согласно Основному закону местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130), то именно население муниципального образования должно обладать полной и достоверной информацией о деятельности органов местного самоуправления, выражающих его интересы.

Принцип гласности обеспечивает возможность населению муниципального образования осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые обязаны постоянно учитывать общественное мнение, обобщать предложения и жалобы, давать ответ по существу конкретных обращений граждан, систематически предоставлять информацию о своей работе, проводить встречи с избирателями, выступать в средствах массовой информации.

Рассматриваемый принцип находит свое правовое закрепление во многих нормах Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 16 сентября 2003 года. В частности, в статьях 22, 23, 28, 29 предусматривается обязательное официальное опубликование (обнародование) результатов непосредственного осуществления населением местного самоуправления: референдума, опроса, публичных слушаний, собрания граждан.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны дать ответ по существу обращений в течение одного месяца (пункты 1, 2 статьи 2).

Подчеркнем, что в реализации принципа гласности немаловажную роль играют средства массовой информации. Однако некоторые проблемы возникают в таких муниципальных образованиях, где нет своих средств массовой информации. Как правило, в уставах этих муниципальных образований отсутствуют указания на то, каким образом публикуются акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина. Думается, что это является существенным недостатком местного нормотворчества.

Анализируя принцип самостоятельности, необходимо остановиться на нескольких аспектах его проявления, а именно, рассмотреть организационную и финансово-экономическую самостоятельность.

Во-первых, в соответствии с частью 1 статьи 131 структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Понятие "структура органов местного самоуправления" принято понимать в двух основных значениях. В первом случае "структура органов местного самоуправления" - это система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. Такая система может состоять из представительного и исполнительного органа, который избирается населением либо самим представительным органом.[31] Думается, что, наделяя население правом самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления, имелось в виду именно это значение.

Во втором значении понятие "структура органов местного самоуправления" понимают как внутреннее подразделение представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (отделы, управления, комитеты и т.д.)[32]. Представляется, что такая структура должна    устанавливаться    непосредственно    представительными     органами

местного самоуправления или главой муниципального образования (для исполнительных органов местного самоуправления).

Во-вторых, в Конституции Российской Федерации устанавливается, что местное  самоуправление  в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12).

Содержание рассматриваемого принципа частично раскрывается в части 1 статьи 130, где обозначается субъект местного самоуправления – население, которое самостоятельно решает вопросы местного значения.

В части 1 статьи 124 гражданского кодекса Российской Федерации отмечается, что городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. Конкретизируя порядок такого участия, часть 2 статьи 125 указывает, что от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях приобретают и осуществляют права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

 Самостоятельность органов местного самоуправления закрепляется в части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения".

Названная конституционная норма отвечает положениям Европейской хартии о местного самоуправления, подчеркивающим, что созданные демократическим путем органы местного самоуправления должны иметь широкую автономию в отношении соей компетенции, обладать полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в их ведении.

Конституция Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (часть 1 статьи 132).

Необходимо также подчеркнуть, что 27 декабря 1995 года Постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления[33], в которой, среди других положений, определены основные подходы к закреплению финансово-экономической основы местного самоуправления. Среди основных задач программы названо обеспечение постепенного перехода от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного значения. Кроме этого данная Программа, предусматривая основные направления государственной поддержки местного самоуправления, указывает на формирование финансово-экономической основы местного самоуправления.

Принцип самостоятельности выражается также в соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления предоставленным им конституцией или законом полномочиям.

Конституция Российской Федерации, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает муниципальную собственность наравне с другими формами собственности (статья 8).

Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа являются также конституционные положения, выраженные в части 2 статьи 132 и статье 133, о финансировании осуществления отдельных государственных полномочий,    которыми    могут     наделяться    законом     органы    местного

самоуправления, и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Однако на практике возникали определенные сложности: на органы местного самоуправления нередко возлагаются многие государственные полномочия, в том числе требующие прямых финансовых затрат, без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В настоящее время с принятием нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 16 сентября 2003 года укрепились финансово-экономические основы местного самоуправления. Данный закон, а также ранее принятый Федеральный  закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установили: основные принципы организации местных финансов, источники их формирования, направления использования, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. В частности увеличение или уменьшение доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, компенсируется органом, принявшим указанные решения.

Принцип законности выступает одним из основных конституционных принципов российской государственности. В соответствии с частью 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Данный принцип играет особо важную роль. Поскольку в настоящее время идет процесс создания нового для нашей страны уровня власти – власти муниципальной. В связи с этим возникает проблема подготовки квалифицированных кадров муниципальных служащих, призванных неукоснительно  соблюдать   законодательные   нормы,   а   не   действовать   по

собственному усмотрению. Ведь от их деятельности, основанной на строгом соблюдении законов, зависит правильное решение вопросов, затрагивающих интересы населения муниципального образования. На принципе законности должны основываться принимаемые органами местного самоуправления нормативные акты.

Мы полностью разделяем точку зрения, согласно которой действие принципа законности применительно к проблеме местного самоуправления рассматривается с позиций различных уровней: соответствия принципу законности деятельности федеральных органов власти; деятельности органов власти субъектов Федерации; обеспечения законности в деятельности самих органов местного самоуправления[34].

В настоящее время существует проблема соответствия норм законодательства субъектов Российской Федерации нормам федерального законодательства. Одним из путей решения названной проблемы может служить принятие на федеральном уровне модельных нормативных актов, а также проведение юридической экспертизы проектов актов субъектов Российской Федерации.

Эффективное действие принципа законности в немалой степени зависит от проводимой в муниципальных образованиях работы, выражающейся в систематическом анализе состояния и уровня законности, в своевременном реагировании на все случаи нарушения законов и устранении причин и условий, им способствующим.

Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации"[35] прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечение законности в организации и деятельности органов местного самоуправления осуществляется также с помощью судебных органов (часть 2 статьи 46).

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением находит свое отражение в части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой их решения могут быть обжалованы в суде.

О важности данного принципа свидетельствует неоднократное обращение авторов к этой проблеме. Высказывается точка зрения, согласно которой "ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений" [36].

Подчеркнем, что реализация рассматриваемого принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных средств контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. К сожалению, проблема ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением отражена в законодательстве недостаточно полно. В этой связи отдельными авторами предлагается в статье 53 Конституции Российской Федерации, устанавливающей право на возмещение государственного вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, закрепить также положение об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за причиненный ими вред.

2.4 Системность, территориальность

Принцип системности местного самоуправления получил свое правовое закрепление в части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, согласно которой "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления ".

Таким образом, данная норма закрепляет основные институты местного самоуправления, разнообразие которых свидетельствует о сочетании в местном самоуправлении двух форм демократии – непосредственной и представительной. К первой относятся: референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан (собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления). О наличии представительной демократии свидетельствует закрепляемая в данной статье возможность граждан осуществлять местное самоуправление через выборные и другие органы местного самоуправления.

Однако Конституция Российской Федерации, в отличие от Европейской хартии о местном самоуправлении, не содержит положения о том, что представительные органы местного самоуправления могут располагать подотчетными им исполнительными органами. На наш взгляд, это создавало некоторые трудности в определении правового статуса последних.

В части 2 статьи 130 конституции Российской Федерации говорится о "других органах местного самоуправления ", в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дается понятие таких органов; это "…исполнительно-распорядительный орган муниципального образования".

В этом же законе закрепляется предоставленная частью 2 статьи 130 Конституции возможность "…формирования органов местного самоуправления иным способом…", а именно заключения контракта. Например, в соответствии

с пунктом 2 статьи 37 "…Глава местной администрации назначается по контракту, заключаемому по результату конкурса на замещение указанной должности…"

Территориальные пределы осуществления местного самоуправления определяются в части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с частью 2 статьи 131 "Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения".

Таким образом, не только установление, но и изменение границ муниципального образования должно осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций. С соответствующей инициативой могут выступать: органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта РФ, федеральные органы государственной власти, население.

Органы местного самоуправления, рассматривая вопросы, касающиеся изменения существующих между муниципальными образованиями границ, должны руководствоваться мнением населения. Учет мнения населения может осуществляться в разнообразных формах, таких как опрос, решение сходов граждан, публичное обсуждение вопроса в средствах массовой информации, референдум.

Также Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года предусматривает возможность образования ассоциаций и союзов муниципальных образований.

Одноименный закон 2003 года определяет иные формы муниципального сотрудничества. В соответствии с главой 9 этого закона такое сотрудничество осуществляется в форме:

- совета муниципального образования;

- общероссийского объединения муниципальных образований;

- муниципально-хозяйственных обществ;

- некоммерческих муниципальных образований.

Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц" и иными федеральными законами.

Каждый из вышеперечисленных принципов местного самоуправления получил свое закрепление в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года и стали составной частью правовой системы российской Федерации.

В связи с этим подчеркнем, что практическая реализация принципов местного самоуправления предполагает их всестороннее теоретическое осмысление, выработку основополагающих понятий, формирование четкого представления обо всех органах местного самоуправления и их полномочиях. В следующих главах мы подробно остановимся на рассмотрении перечисленных проблем.

Глава 3 Правовой статус и компетенции исполнительных

органов местного самоуправления

3.1 Структура местной администрации

 Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1992 года, провозгласила: "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления (часть 1 статья 1)". Поскольку согласно Европейской хартии "О местном самоуправлении" "органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя[37], то далее в Основном законе говорится: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" (часть 1 статьи 3).

Как известно из основных положений Европейской хартии о местном самоуправлении, "существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление". Действительно, осуществление местного самоуправления в большинстве муниципальных образований не возможно без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие интересы и нужды жителей муниципальных образований.

Органами местного самоуправления являются "...представительные органы муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления (п. 1 ст. 34 Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В п. 2 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" подчеркивается, что наличие в структуре органа местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

В п. 2 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дается определение главного выборного органа местного самоуправления.

Это - представительный орган местного самоуправления, который:

1) "...может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений...";

2) "... может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании..."

Необходимо подчеркнуть, что, несмотря на то, что полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований (п. 3 ст. 34), с учетом важности институтов представительной демократии Федеральный закон закрепил предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления. Согласно статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года к их числу относятся:

1)   принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2)   утверждение местного бюджета и отчет о его исполнении;

3)   установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4)   принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5)   определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6)   определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;

7)   определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8)   определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9)   контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Необходимо отметить, что перечень полномочий, предоставленных представительному органу местного самоуправления Федеральным законом достаточно широк. Но поскольку вопросы, касающиеся представительных органов местного самоуправления, выходят за рамки данной главы, то здесь мы не будем подробно останавливаться на их правовом положении, полномочиях, организации деятельности.

3.2 Глава местной администрации

Согласно пункту 1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" «…глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального

образования…собственными  полномочиями  по  решению  вопросов   местного  значения».

Кроме того, в вышеназванной статье Федерального закона определяется порядок выборов главы муниципального образования, предлагается два варианта:

1)   глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании;

2)   глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава.

Таким образом, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет альтернативный порядок избрания главы муниципального образования. При этом выбранный порядок должен быть закреплен в уставе муниципального образования. Анализ уставов отдельных муниципальных образований (г. Томска, г. Тюмени и других) позволяет сделать вывод о том, что практика зачастую идет по пути избрания главы муниципального образования жителями муниципального образования на альтернативной основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Думается, что данная форма в полной мере отвечает современным российским условиям и позволяет привлечь широкие слои населения к управлению местными делами.

Однако те муниципальные образования, в которых глава местного самоуправления избирается представительным органом муниципальной власти из своего состава, сталкиваются с проблемой отсутствия соответствующей законодательной базы, поскольку во многих субъектах до сих пор не приняты законы об избрании главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления.

Необходимо также подчеркнуть, что законодательство Омской области предусматривает,   в    частности,    возможность    занятия    должности    главы

муниципального образования по результатам конкурса. Данное положение противоречит Федеральному закону и не должно применяться. Однако, подобные законодательные нормы, получающие закрепление в актах субъектов Федерации, наводят на некоторые размышления о сущности и способе формирования муниципальной власти. В данном случае имеется в виду следующее: согласно Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (часть 1 статьи 131). Не вдаваясь в дискуссию по поводу определения понятий, заметим, что Федеральный закон, закрепляя порядок избрания главы муниципального образования, возможно, лишает население права самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Таким образом, нарушается один из принципов местного самоуправления.

Данный пример подтверждает тезис о том, что самоуправление уже утверждается "сверху", "предписывается" федеральным законодательством. Необходимо предоставить право определения порядка избрания или назначения главы муниципального образования самому населению, которое закрепит выбранный им самостоятельно способ в уставе муниципального образования.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" подчеркивается, что глава муниципального образования "…наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения…" (п. 1 статьи 36). Глава муниципального образования наделяется Федеральным законом довольно широкими полномочиями. Так согласно пункту 2 статьи 36 глава муниципального образования:

1) либо может входить в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его

председателем, либо возглавляет местную администрацию – в случае избрания на муниципальных выборах;

2) в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных статьей 36 Федерального закона № 131:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативно-правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Наименование главы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Большинство уставов муниципальных образований определяют статус главы города, содержат нормы следующего содержания. Так, часть 4 статьи 33

Устава города Калининграда  указывает:  "Главой  города  может  быть  избран

Гражданин   Российской   Федерации,   проживающий   на  территории  города

Калининграда не менее одного года и обладающий активным избирательным правом".  Подобное  положение  содержат и  уставы  г.  Томска   и  г.  Тюмени.

Исходя из изложенного, нам представляется уместным остановиться на некоторых проблемах. Поскольку институт местного самоуправления сравнительно недавно появился на российской земле, и должностей подобного рода российская государственность не знала, то положения, касающиеся определения правового статуса главы муниципального образования, нуждаются в некоторых уточнениях. В связи с этим и, учитывая достаточно широкий объем полномочий главы муниципального образования, нам представляется неоправданным избирать на столь ответственный пост, решающий судьбу конкретного муниципального образования, человека, постоянно проживающего на его территории столь непродолжительное время. На наш взгляд, такого периода явно недостаточно для знакомства даже с географией города, не говоря уже о знании его социально-экономических и других проблем.

Однако Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[38] содержит следующее положение: "Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определённой территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения постоянного избирательного права не допускается" (часть 5 статьи 4).

На наш взгляд, данная норма нуждается в некоторых уточнениях. Необходима ли такая строгая централизация в вопросах, касающихся выбора на муниципальном уровне, который предполагает самое широкое самостоятельное участие местного населения в управлении?! В данном случае налицо попытка утвердить самоуправление "сверху", ограничить население в выборе форм и методов

opганизации местного управления. Представляется, что на муниципальном уровне именно население, исходя из конституционных положений, должно определять требования, предъявляемые к кандидату на пост главы муниципального образования.

Безусловно, обозначенная проблема является весьма дискуссионной и не требует немедленного разрешения, но её постановка, на наш взгляд, необходима. Кроме этого было бы целесообразно в качестве обязательного условия закрепить наличие у кандидата на пост главы муниципального образования, по крайне мере, высшего образования, а, возможно и опыта pa6oты в управленческих структурах. Не случайно ещё в ХIХ в. во времена развития земского движения в России было признано необходимым уменьшить избирательный ценз, в частности в отношении лиц, получивших образование в высших учебных заведениях; предлагалось принять во внимание, что "звание и образование... представляет особенное ручательство благонадежности и нравственных качеств", а эти качества должны способствовать квалифицированному участию данных групп в земских делах[39].

Безусловно, в настоящее время задачи, стоящие перед органами и должностными лицами местного самоуправления, ни в коей мере не проще тех, которые решали земские органы. В связи с этим, и в наши дни глава муниципального образования должен обладать твердыми профессиональными знаниями, чтобы иметь реальную возможность решать вопросы, касающиеся благоустройства и развития муниципального образования.

В этой связи, возможно, будут уместны некоторые рекомендации по совершенствованию законодательства. Учитывая медленное и проблемное становление местного самоуправления в России, рекомендовать закрепить ряд

обязательных требований, предъявляемых к кандидату на пост главы муниципального    образования   (городского,    районного    уровня):    наличие

высшего образования; срок постоянного проживания на территории муниципального образования не менее 5 лет.

Нередко среди проблем, тормозящих развитие местного самоуправления, указывают на отсутствие квалифицированных кадров. На наш взгляд, упомянутые пробелы усугубляют сложившуюся ситуацию. Следует еще отметить, что федеральное законодательство должно содержать лишь общие принципы организации муниципальной власти. Определение перечня требований, предъявляемых к кандидату на пост главы муниципального образования, – дело населения самих муниципальных образований, которое, основываясь на Конституции Российской Федерации, сможет определить ряд обязательных условий, которым должен отвечать глава муниципального образования, исходя из исторических, географических и иных местных традиций.

В ходе данного исследования, мы будем неоднократно обращаться к вопросам определения статуса и компетенции выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления, которое нередко именуется главой администрации. Тем более что глава администрации, как правило, - это глава исполнительного органа местного самоуправления. В этой связи ещё раз подчеркнем, что эффективность деятельности исполнительных органов местного самоуправления в немалой степени зависит от личных качеств руководителей, их профессионализма, знания и опыта.

Проблеме организации исполнительной власти на муниципальном уровне большое внимание уделено в работах Ю. М. Козлова, который, в частности, подчеркивает: "Проблема муниципального уровня организации исполнительной власти представляется не менее сложной, чем проблема так называемого территориального (регионального) её уровня" [40].

Фактически муниципальной сейчас можно считать сферу деятельности представительной и исполнительной власти, ограниченную территорией муниципального образования.

"Третьим уровнем организации исполнительной власти в Российской Федерации является тот, который почти официально именуется муниципальным"[41].

В исследовании Л. А. Калининой также затрагиваются вопросы, касающиеся функционирования исполнительных органов местного самоуправления[42]. Нельзя не согласиться с высказанной автором точкой зрения, согласно которой "...классификация организационно-правовых форм исполнительной власти требует указания на территориальный масштаб". Применительно к этому основанию автором выделяется три уровня организационно-правовых форм исполнительной власти:

а)      организационно-правовая форма исполнительной власти на федеральном уровне;

б)      на региональном уровне:

в)      на муниципальном уровне[43].

На наш взгляд, исполнительная власть, осуществляемая на муниципальном уровне, имеет ряд особенностей, о которых мы считаем необходимым упомянуть ниже. Однако следует подчеркнуть, что она осуществляется прежде всего, посредством деятельности соответствующих органов – исполнительных органов муниципальной власти.

3.3 Полномочия и порядок деятельности исполнительного    

органа местного самоуправления

В предыдущем Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года в статье 17 исполнительные органы местного самоуправления были определены как "…иные органы". Таким образом, не устанавливался обязательный порядок формирования исполнительных органов местного самоуправления. Тем не менее, трудно себе представить модель организации муниципальной власти без исполнительных органов.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 16 сентября 2003 года устраняет данный недостаток и вводит наименование такого рода органа: это – "…местная администрация (исполнительно- распорядительный орган муниципального образования…) (пункт 1 статьи 37).

В данном Федеральном законе определяется и обязательность данного органа в структуре органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 34).

"…Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации…" (пункт 1 статьи 37 Федерального закона). Следовательно, в новом законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" четко определяются полномочия исполнительно-распорядительного органа.

Выделим основные признаки исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления:

1) не входит в систему государственной власти;

2) его деятельность носит подзаконный характер, он осуществляет свои функции на основании и в исполнении Конституции Российской Федерации, Федерального закона, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований;

3) является обязательным элементом системы местного самоуправления;

5)  наименование органа, порядок его формирования, сроки полномочий, вопросы организации и деятельности определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации;

6) организует исполнение решений представительного органа местного самоуправления, решая вопросы местного значения, осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования;

7) его исполнительно-распорядительная деятельность носит юридически властный характер;

8) является органом управления общей компетенции;

9) имеет собственную организационную структуру;

10)   осуществляет свою деятельность на принципах единоначалия.

Исходя из того, что наименование органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, с учетом национальных, исторических и иных местных традиций, в качестве обобщающего понятия, характеризующего орган местного самоуправления, осуществляющего исполнительно-распорядительную деятельность, можно предложить следующее.

Исполнительный орган местного самоуправления – орган управления общей компетенции, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово-экономической и хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.

Исходя из уровня конкретного муниципального образования, определяется структура и порядок работы исполнительных органов местного самоуправления. Так, в крупных городах действуют структурные подразделения администрации (отделы, управления, комитеты), которые занимаются вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы и т.д. Кроме этого, как правило, в структуре исполнительного органа местного самоуправления существует и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел (сектор) кадров и т.д.

Таким образом, муниципальные образования крупных городских поселений, районные муниципальные образования формируют исполнительные органы, имеющие разветвленную структуру, обусловленную необходимостью решения сложных социально-экономических и других вопросов общественной жизни.

В сельских районах создаются подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального    хозяйства,   архитектуры   и    градостроительства,   культуры,

физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведущие земельными ресурсами, земельной реформой, управлением муниципальным имуществом и др.[44] Необходимо также подчеркнуть, что вопросы формирования структурных подразделений чаще всего относятся к компетенции глав муниципальных образований. Так, в соответствии со статьей 54 Устава г. Тюмени городская администрация является постоянно действующим исполнительным органом городского самоуправления при Главе города, который утверждает структуру городской администрации. В статье 35 Устава г. Томска подчёркивается: "Администрация города Томска формируется Мэром города Томска и определения её структуры и назначения должностных лиц на контрактной основе". Устав г. Калининграда  закрепляет: "Мэр города формирует мэрию города" (часть 1 статьи 42).

 Функции, полномочия, а также организация и порядок деятельности структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления определяются специальными положениями об этих органах. Управления, отделы, комитеты, другие структурные подразделения исполнительных органов местного самоуправления возглавляются единоличными руководителями – начальниками управлений, заведующими отделами. В качестве совещательных органов при них могут создаваться коллегии или консультативные советы. В соответствии с положениями статьи 59 Устава г. Тюмени и решением Главы города образуется Административный совет – постоянно действующий коллегиальный консультативно-совещательный орган при городской администрации.

Существует точка зрения, согласно которой, выявление, изучение, реализация и защита местных интересов представляются важными направлениями деятельности органов местного самоуправления, конкретной базы   формирования   их   внутренней   организационной   структуры[45].   Таким

образом, структура исполнительных органов определяется исходя из основных направлений деятельности данных органов.

Следует подчеркнуть, что результативность деятельности исполнительных органов местного самоуправления в значительной мере зависит от того, насколько урегулирована их компетенция, обеспечены юридические, организационные, материально-финансовые гарантии осуществления возложенных на данных представителей муниципальной власти, прав и обязанностей.

Одна из основных задач местной администрации заключается в обеспечении комплексного экономического и социального развития территории муниципального образования, однако при ее решении органы муниципальной власти испытывают наибольшие затруднения. Подобные проблемы связаны с тем, что реальные возможности исполнительных органов местного самоуправления реализовывать возложенные на них Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом, уставом муниципальных образований задачи и их практический опыт в настоящее время не соответствует характеру и объёму компетенции.

В связи с этим уместно обратиться к вопросу о компетенции opганов местного самоуправления – одному из основных вопросов организации муниципальной власти. "Какую бы сторону управления мы ни взяли, она так или иначе, но неизбежно приводит к вопросу о компетенции его органов"[46].

Исходя из общетеоретических положений, известно, что роль любого органа может быть в достаточной степени охарактеризована только в результате анализа его компетенции, тем более что принципы рациональной организации  труда  по  управлению   муниципальным   образованием   требуют,   чтобы

каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления.

Конституция Российской Федерация (ст. 40, 41, 43, 132) устанавливает основы компетенции органов местного самоуправления, которые в дальнейшем конкретизируются в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в федеральном законодательстве, в законах субъектов Российской Федерации, в уставах муниципальных образований.

В Конституции Российской Федерации компетенция органов местного самоуправления детально не очерчивается, это объясняется тем, что деятельность органов муниципальной власти должна строиться с учетом исторических и иных местных традиций, круг которых достаточно обширен. В этой связи необходимо подчеркнуть, что процесс становления исполнительных органов местного самоуправления тесно связан с развитием законодательства, особенно по вопросам компетенции, которая составляет основу содержания деятельности данных органов муниципальной власти.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставом муниципальных образований собственными полномочиями в решении вопросов местного значения". Однако до сих пор в нормативном регулировании вопросов местного самоуправления отсутствует понятие компетенции органов местного самоуправления, что значительно усложняет практику ее реализации.

Во избежание расхождения в понимании употребляемой в работе терминологии считаем целесообразным определить понятие компетенция исполнительных органов местного самоуправления.

В этой связи уместно вспомнить, что проблемы, связанные с определением понятия "компетенция", неоднократно находились в центре внимания исследователей. Однако большинство ученых в той или иной мере касаются вопросов

определения компетенции органов государственного управления, лишь некоторые исследователи обращались к рассмотрению проблем, касающихся определения компетенции органов местного самоуправления. Среди них можно назвать работы О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева[47], Г В. Барабашева[48], А. Н. Писарева[49] и другие, к положениям которых мы будем обращаться в ходе исследования вопроса о компетенции исполнительных органов местного самоуправления.

На наш взгляд, прежде всего необходимо обратиться к этимологии данного понятия. В юридической энциклопедии мы находим следующее определение "компетенции": компетенция (от лат. Competer - добиваться, соответствовать, подходить; от англ. Competence) - совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие (исполнит. - распорядит.) функции в коммерческих организациях.

Слово "компетенция" происходит от латинского "competer" (ведение, способность, принадлежность по праву) и имеет два значения:

1) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают полномочиями («ведают что-то»);

2)  круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»).

Таким образом определяет понятие "компетенция" Б. М. Лазарев своей работе "Компетенция органов управления" [50].

Н. В. Постовой, говоря о компетенции местного самоуправления, подчёркивает: "Компетенция местного самоуправления – это установленные нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного само-

управления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления

функций и задач местного самоуправления" [51].

Другие авторы также определяют компетенцию органа местного самоуправления как сложную правовую категорию, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей[52].

Согласно данной точке зрения, предметы ведения образуют первый составной элемент компетенции. Однако точного научного значения данное понятие не имеет. Под предметами ведения органа местного самоуправления некоторые авторы понимают сферы местной жизни, в которых действует данный юридически компетентный в них орган[53]. В своей работе И. А. Азовкин рассматривает "предметы ведения" как "сферу приложения компетенции" [54]. К. Ф. Шеремет определяет "предметы ведения" как "общественные отношения, в которых орган... юридически компетентен"[55].

В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления подразделяют на следующие виды:

− органы общей компетенции (представительные органы местного самоуправления и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) - предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни;

− органы специальной компетенции – органы местного самоуправления ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни (например, отдел образования местной администрации).

Думается, что такая классификация органов местного самоуправления является вполне удачной.

По мнению многих авторов, права и обязанности образуют второй основной элемент компетенции. Права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений. Понятие "полномочия" охватывает права и обязанности органа.

Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, авторы подразделяют на следующие группы:

1)   полномочия общего характера (определяют задачи, направление работы органов местного самоуправления);

2)   полномочия конкретного характера (связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления)[56].

Подводя некоторый итог рассмотрений понятия "компетенция органов местного самоуправления" и прежде чем предложить собственную трактовку данного термина, обратимся к высказыванию Б. М. Лазарева: "... говоря о "вопросах" и "делах" в связи с проблемой компетенции, нельзя отождествлять компетенцию с самими этими вопросами и делами: в компетенцию входит право решать или участвовать в решении этих вопросов, в том числе конкретных дел" [57].

Представляется, что компетенция органов местного самоуправления, если характеризовать её в самом общем виде, есть система полномочий местных органов по осуществлению местного самоуправления.

Исходя из вышеизложенного, сформулируем понятие компетенции исполнительных органов местного самоуправления.

Компетенция исполнительных органов местного caмоуправления – это система полномочий (прав и обязанностей) исполнительных органов муниципальной власти, закреплённых Конституцией Российской Федерации, Федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, по решению определённой части публичных дел.

Определяя содержание компетенции исполнительных органов местного самоуправления, необходимо исходить из того, что данные органы являются органами управления муниципального образования. Деятельность исполнительных органов местного самоуправления имеет разноплановый характер: она направлена на развитие экономики и культуры, охрану общественного порядка, защиту прав и свобод граждан и улучшение условий жизни населения муниципальных образований. В юридической форме эта деятельность сконцентрирована в компетенции этих органов, более детально закрепленной за ними в уставе муниципального образования. Ещё раз подчеркнем, что компетенция достаточно полно отражает всё многообразие и специфику деятельности исполнительных органов муниципальной власти, характеризующую их роль и место в системе органов местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не устанавливает компетенции исполнительных органов муниципальной власти, а определяет лишь основные предметы ведения местного самоуправления. Действительно, вряд ли необходимо детально закреплять компетенцию исполнительных органов местного самоуправления в федеральном законодательстве, в котором указываются основные направления деятельности органов местного самоуправления. Однако в уставе муниципального образования – документе, который является базовым, определяющим деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления, компетенция исполнительных органов должна быть очерчена конкретно, с указанием всех направлений их деятельности. Образец такого подхода представляют уставы отдельных муниципальных образований. Например, Устав г. Ярославля в статье 88 достаточно подробно очерчивает полномочия мэрии города в области планирования бюджета финансов и учета; в области управления муниципальной собственностью; взаимоотношений с предприятиями, учреждениями

и организациями на территории города; в области ценообразования; в области использования  земли   и  других  природных  ресурсов,  охраны  природы;  в  области

строительства, транспорта и связи; в области жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения; в области социально-культурного обслуживания населения; в области социальной защиты населения: в o6ласти обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.

Подобным образом подходит к решению обозначенной проблемы устав г. Калининграда, который, определяя компетенцию мэрии города, детально регламентирует полномочия мэрии в области планирования бюджета финансов и учёта; в области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями, организациями на территории города; в области ценообразования; в области использования земель, других природных ресурсов и охраны окружающей среды; в области строительства, транспорта и связи и в других областях.

Безусловно, перечень полномочий исполнительных органов местного
самоуправления, закрепленных в уставе муниципального образования не может быть исчерпывающим, но он должен быть достаточно подробным и конкретным. Однако уставы многих муниципальных образований не содержат такого широкого перечня полномочий исполнительных органов местного самоуправления, которые в ряде муниципальных образований закрепляются в положениях об этих органах. На наш взгляд, данный подход является не совсем оправданным, поскольку затрудняет осуществление принципа гласности.

Анализ отечественной организации местного самоуправления позволяет сделать вывод о стабильности основных предметов ведения (большинство которых прямо предусмотрены законодательством в статье 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Несмотря на изменение конкретных прав и обязанностей исполнительных органов муниципальной власти, основные области осуществления ими своих полномочий оставались практически постоянными. Данные органы муниципальной власти всецело решали разнообразные вопросы в трех    главных   сферах   общественных   отношений:   в   финансово - экономической

хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.

Компетенция органов местного самоуправления включает в себя отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться Органы местного самоуправления. Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации "органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству…"

Данное конституционное положение находит отражение в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (глава 4). При этом "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается…" (пункт 2 статьи 19).

Функционирование местного самоуправления неразрывно связано с деятельностью государственных органов. Местные дела решаются органами муниципальной власти, хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики. В этой связи уместно вспомнить слова Л. А Велихова: "…Общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными".[58]

Большинство решаемых органами местного самоуправления проблем имеют как местное, так и общенациональное звучание, и ограничение компетенции местных органов сугубо локальными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли.[59]

Нельзя не согласиться с высказыванием К. Ф. Шеремета, который подчеркивал, что грани между вопросами местного и общегосударственного значения условны, критерии их разграничения динамичны, подвижны.[60]

Высказывается точка зрения, что "осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является важным фактором взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления ", - и с этим нельзя не согласиться. Однако положение о том, что "такое взаимодействие крайне необходимо, потому что способствует наиболее эффективному решению вопросов местного значения, улучшению обслуживания населения" [61], на наш взгляд, в настоящее время является наиболее спорным по следующим причинам.

Во-первых, в условиях, когда реализация переданных органам местного самоуправления полномочий должна быть полностью подконтрольна государству, может возникнуть ситуация, при которой местное самоуправление по существу станет организацией государственной власти на территории муниципального образования, решающей вопросы как местного, так и государственного значения, не располагая для их решения достаточным количеством материально-финансовых средств.

Во-вторых, остается неясным, вопросы какого характера органы государственной власти могут передавать для решения органам местного самоуправления. Безусловно, на практике зачастую сложно провести четкую границу между функциями государственной власти и местного самоуправления, поскольку органы муниципальной власти решают задачи не только местного уровня, но и общегосударственного характера. Однако недопустимо забывать о сугубо государственных функциях. Так, например, вряд ли следует передавать органам местного самоуправления государственные полномочия,  связанные   с  проведением  учетно - призывной  работы,  военно-

мобилизационными мероприятиями. Поскольку согласно пункта «м» ст. 71 Конституции Российской Федерации оборона и безопасность находится в ведении Российской Федерации.

Передавая отдельные государственные полномочия для решения органам местного самоуправления, необходимо проанализировать, насколько эффективно будет их решение на местном уровне, и решить вопрос о соответствии общегосударственным интересам.

В-третьих, в этой связи существует еще одно немаловажное обстоятельство, которое выражается в неудовлетворительном характере работы федеральных органов власти по обеспечению соответствия своих нормативных актов Конституции Российской Федерации. Так, "в нарушение требований Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 132) на органы местного самоуправления федеральными правовыми актами возложены и продолжают возлагаться многие государственные полномочия, в том числе требующие прямых финансовых затрат (выплата пособий гражданам, имеющих детей, льготы ветеранам, обеспечение жильем работников административных органов и других государственных структур и другие), без передачи необходимых для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств. По сведениям Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России, только на федеральном уровне последние два-три года принято около 150 таких нормативных актов, начиная от федеральных законов и включая решение отдельных отраслевых ведомств" [62]. Таким образом, нарушается принцип соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления предоставленным им полномочиям.

Из всего сказанного становится вполне очевидно, что на современном этапе развития Российского общества возникла чрезвычайно сложная задача, связанная с определением  степени  влияния  органов  государственной   власти

(как федеральных, так и субъектов Федерации) на деятельность местного самоуправления.

На наш взгляд, необходимо конкретно предусмотреть в законодательстве, вопросы какого характера органы государственной власти могут передавать для решения органам местного самоуправления. В противном случае многие прерогативы органов местного самоуправления из их прав превратятся по существу в обязанности данных органов муниципальной власти, которые они будут вынуждены выполнять под пристальным контролем со стороны органов государственной власти.

Необходимы условия, при которых отношения органов государственной власти и местного самоуправления станут рассматриваться в качестве партнерских, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению[63].

Высказывается точка зрения, что "сейчас надо то, что не является принципиальной угрозой целостности государства, максимально передавать на места" [64]. И это вполне очевидно, поскольку органы государственной власти и органы местного самоуправления объединены, прежде всего, общей целью функционирования, которую можно определить как создание оптимальных условий для нормального развития общества и его членов.

В последнее время в научной литературе выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит "концепция взаимозависимости", одним из основоположников которой является британский исследователь Р. А. В. Родс. Он, в частности, отмечал, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон[65].

Высказывается также следующая точка зрения: "В настоящее время в демократических странах административная опека практически повсеместно уступила место так называемому административному контролю, в работе которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь по мотивам законности в судебном порядке.

В сфере делегированной компетенции надзор бывает более жестким и отчасти напоминает административную опеку, поскольку в данном случае возможен контроль с точки зрения не только законности, но и целесообразности, да и формы реагирования центральных властей могут быть более жесткими".[66]

Таким образом, подводя итог изложенному, остановимся на некоторых моментах. При определении компетенции органов местного самоуправления необходимо руководствоваться следующими положениями:

·   органы местного самоуправления являются органами власти, которые наиболее приближены к населению, поэтому они обладают возможностью решать проблемы муниципального образования быстро, эффективно, с наименьшими затратами;

·   структура местного самоуправления складывается, как правило, из трех элементов: представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), наделенных собственной компетенцией при решении определенной части публичных дел;

·   в реализации компетенции органов местного самоуправления важная роль принадлежит исполнительно-распорядительным органам

местного самоуправления, которые осуществляют повседневное управление муниципальными хозяйствами, решают вопросы социально-культурного   развития   муниципального   образования,   осуществляют

охрану общественного порядка и обеспечивают реализацию прав и законных интересов населения;

·   успешность процесса реализации компетенции органов муниципальной власти возможна только при решении целого комплекса вопросов местного самоуправления: правового, организационного, материально-финансового характера.

 Заключение

Анализ эволюционного развития органов местного самоуправления в России свидетельствует о том, что органы местного самоуправления, наделенные законом собственной компетенцией, играют ведущую роль в организации местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления, наименование, порядок формирования, компетенции и другие положения, касающиеся их организации и деятельности, определяются в зависимости от исторических, экономических, правовых, социальных, культурных и иных местных условий и традиций. Наиболее распространенной в мировой и отечественной практике является следующая система органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, исполнительный орган местного самоуправления. В демократических государствах деятельность названных органов строится в соответствии с основными принципами местного самоуправления, которые получили свое закрепление в Европейской хартии о местного самоуправления. Среди основных принципов местного самоуправления можно выделить следующие: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, публичность, государственная гарантия местного самоуправления, гласность, самостоятельность, законность, ответственность, системность, территориальность. Данные принципы местного самоуправления нашли свое отражение в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в других нормативно-правовых актах нашего государства и составляют основу организации муниципальной власти в Российской Федерации. Так, согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ является единственным источником власти в нашей стране и осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти  в  органы  местного   самоуправления.  В  соответствии  с  положениями статьи   12    Основного   закона   местное   самоуправление   в  пределах   своих

полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Анализ положений законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, а также практики функционирования институтов самоуправления свидетельствует, что на современном этапе развития государственности в большинстве муниципальных образований Российской Федерации действуют как представительные, так и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, наделенные собственной компетенцией. Не умаляя ведущей роли представительных органов в системе муниципальной власти, подчеркнем, что от повседневной деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления во многом зависит качество управления местными делами и степень реализации решений представительных органов. В связи с этим не стоит принижать роль и значение исполнительного звена в системе муниципального управления, учитывая, что процесс реализации компетенции органов местного самоуправления (особенно в крупных муниципальных образованиях – городского, районного уровня) вряд ли будет успешным при отсутствии развитой структуры исполнительных органов.

Говоря о компетенции исполнительных органов местного самоуправления, следует подчеркнуть, что речь идет о системе полномочий (прав, обязанностей) органов местного самоуправления, закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований по решению определенной части публичных дел.

Основы компетенции органов местного самоуправления устанавливаются в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г., отраслевом  федеральном  законодательстве,   в законодательных  актах

субъектов Федерации. По мнению автора, в уставе муниципального образования – документе, который является базовым, определяются деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления, компетенция исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, основные направления их деятельности и разграничения компетенции исполнительных органов различных уровней.

В процессе реализации своих полномочий исполнительные органы постоянно взаимодействуют с представительными органами муниципальной власти, с которыми их связывает, прежде всего, общая цель функционирования, которая в самом общем виде выражается в создании оптимальных условий для благополучной жизнедеятельности населения муниципального образования. Подобные взаимоотношения являются жизненно необходимыми для муниципального образования и должны строиться на следующих принципах: подотчетность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления населению и представительному органу местного самоуправления; разграничение компетенций между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в уставе муниципального образования; невмешательство представительных органов местного самоуправления в текущую деятельность исполнительно-распорядительных органов муниципальной власти.

В представленном дипломном проекте предпринята попытка затронуть вопросы, касающиеся реализации исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления своей компетенции в различных сферах общественной жизни – в финансово-экономической и хозяйственной сферах, в сфере социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов. Безусловно, автор не мог рассмотреть все полномочия местной администрации (исполнительно-распорядительного органа  муниципального   образования),  поскольку  каждое  из  направлений их

деятельности нуждается в самостоятельном, глубоком изучении с учетом специфики отдельного муниципального образования.

Проведенный анализ полномочий органов местного самоуправления в различных сферах свидетельствует, исполнительно-распорядительным органам муниципальной власти принадлежит важная роль в их реализации и осуществлении. Осуществляя свои полномочия, исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти постоянно взаимодействуют с государственными органами, решая подчас общие задачи. Финансово-экономические основы местного самоуправления закрепляются Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эти законы устанавливают:

− основные принципы организации местных финансов;

− источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления;

− основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

− взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами;

− гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Органы государственной власти содействуют развитию местных финансов.

Основная задача исполнительных органов местного самоуправления – осуществлять принадлежащие им полномочия, удовлетворяя нужды и потребности населения муниципального образования. В связи с этим в широком освещении в средствах массовой информации нуждается опыт "передовых" муниципальных образований, исполнительно-распорядительные органы, которых достаточно эффективно реализуют принадлежащие им полномочия.

Кроме этого, для повышения эффективности названной деятельности необходимы  постоянные  контакты  должностных лиц муниципальной власти с

населением, что позволит органам местного самоуправления своевременно реагировать на обращения граждан. Уместно в этой связи будет упомянуть тот факт, что в новом Федеральном законе "О порядке обращения граждан в органы власти", который вступит в силу в скором времени, ужесточается ответственность должностных лиц, в том числе и местной администрации. Предусматривается возмещение убытков и морального ущерба за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Связующим звеном между исполнительно-распорядительными органами и населением могут выступать комитеты территориально-общественного самоуправления, которые с помощью электронно-компьютерной базы будут немедленно информировать органы местного самоуправления о проблемах населения. Подобная практика существует в некоторых муниципальных образованиях.

В целях повышения результативности деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления целесообразно применять метод опроса общественного мнения, направленный на выяснение качества управленческих услуг, оказываемых населению муниципального образования исполнительно-распорядительными органами муниципальной власти.

Поскольку местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций и структура органов местного самоуправления выбирается населением самостоятельно, то в определении структуры органа управления муниципального образования – исполнительно-распорядительного органа муниципальной власти, необходимо учитывать целый ряд местных особенностей: природного, исторического, экономического и иного характера. В связи с этим и учитывая, что в нашей стране действуют различные муниципальные образования (крупные, малые города, районы, сельские поселения и др.), в структуре исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления не должно быть единообразия и полномочия органов не могут быть  одинаковыми.  Однако, как

нам представляется, в системе местного самоуправления большинства муниципальных образований должны функционировать исполнительные органы, отвечающие за решение задач текущего управления на территории муниципального образования, структура которых в однотипных муниципальных образованиях может быть унифицирована в результате изучения и апробирования наиболее эффективных форм организации муниципальной власти.

Необходимо отметить, что в структуре местной администрации могут быть сформированы органы, ведающие вопросами совершенствования управления муниципальным образованием. Создание данных органов объясняется рядом проблем (правовых, организационных, материально-финансовых), возникающих в процессе реализации исполнительно-распорядительными органами муниципальной власти своих полномочий. В связи с этим органы, ведающие вопросами совершенствования управления муниципальным образованием, призваны решать задачи, направленные на оценку эффективности деятельности подразделений исполнительного аппарата муниципального образования (проводя опрос общественного мнения, анализируя качество принимаемых управленческих решений, результаты практической деятельности исполнительно-распорядительных органов), выработку оптимальной структуры органов управления муниципальным образованием для конкретного муниципального образования при сокращении численности исполнительного аппарата и повышении эффективности их деятельности. При этом, по нашему мнению, в состав органов, осуществляющих работу по совершенствованию управления муниципальным образованием, должны входить муниципальные служащие, деятели науки, представители населения муниципального образования.

В структуре исполнительно-распорядительных органов муниципальной власти могут быть включены:

в хозяйственно – экономической сфере:

органы, осуществляющие работу по подготовке планов и программ развития муниципального образования;

органы управления финансами;

органы управления промышленностью;

органы управления сельским хозяйством;

органы, осуществляющие управление муниципальной собственностью;

органы управления жилищно-коммунальным хозяйством;

органы управления градостроительством;

органы управления земельными ресурсами;

органы, ведающие экологическими вопросами;

органы управления торговлей;

органы управления дорожным строительством;

органы, ведающие вопросами транспортного обслуживания населения;

органы, ведающие вопросами архитектуры;

органы управления связи и информации;

в сфере социально-культурного развития:

органы управления образованием;

органы управления здравоохранением;

органы управления культурой;

органы управления физической культурой и спортом;

органы, ведающие вопросами материнства и детства;

органы социальной защиты населения;

в сфере охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения:

органы, ведающие вопросами совершенствования управления муниципальным образованием;

органы, осуществляющие юридическое обслуживание населения;

муниципальные органы охраны общественного порядка.

Все вышеизложенное подтверждает большое значение исполнительно-распорядительных органов муниципальной власти в системе местного самоуправления. Осуществляя свою компетенцию, исполнительные органы руководствуются, прежде всего, основной целью своего функционирования – стать эффективной формой осуществления народом своей власти.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации. – М.: ИНФА М-НОРМА, 1997. – 40 с.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 26.11.1996 г. № 38-ФЗ, от 26.11.1996 г. № 141-ФЗ, от 17.03.1997 г. № 55-ФЗ. – М.: Ось, 1997. – 45 с.

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 16.09.2003 № 131 – ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами.// Российская газета.- 2003. – 8 октября.

4. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.09.97 №126 – ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 39. – 4464 с.

5. О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11.04.1998 №55 – ФЗ // Российская газета. –

  1998. –апрель.

6. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации. – М.: Ось, 1999. – 50 с.

7. О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления: Постановление правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251//Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 2. - Ст. 121. – 4464 с.

8. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание второе. Т.XXXIX. Отделение первое № 40457. - СПб., 1874.

9. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т.XIV. Отделение первое. № 48498. - СПб., 1874.

10.   Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Монография. – Екатеринбург: УрГЮА, 1998. – 46 с.

11.   Говоренкова Т. М. "Читаем Велихова вместе". – М.: РИЦ "Муниципальная власть", 1999. – 322 с.

12.   Горский А. А. Русь в конце X и начале XII века: территориально-политическая литература ("Земли" и "Волости")//Отечественная история. - 1992. - № 4. - С.154-161.

13.   Дуров А. И. Некоторые вопросы обеспечения законности в организации и деятельности органов местного самоуправления //Местное самоуправление: теория и практика. - М.: Академия управления МВД России, 1998. - С. 108.

14.   Егоров С. А. Бедна ли Россия демократическими традициями?// Государство и право. - 1997. - № 6. - С.108.

15.   Емельянов Н. А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения: Монография. - Москва – Тула: Оникс, 1997. – 110 с.

16.   Завидов Б. Д. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. - 1996. - № 6. - С.16-18.

17.   Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. - 1996. - № 6. - С. 19.

18.   Игнатов В. Г., Бутов В. И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: Учебное пособие. - Москва – Ростов: РИЦ, 1999.  

19.   Конституционное право: Учебник / Под редакцией профессора Козлова А. Е. – М.: БЕК, 1996. – 210 с.

20.   Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных советов. - М.: Политиздат, 1972. – 53 с.

21.   Лазарев В. В. Определение сферы правового регулирования // Правоведение. -  1980. - №5. - С.4-12.

22.   Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. – М.: РАГС, 1999. - С.35.

23.   Муниципальное право: Учебник для ВУЗов/ Под ред. И. В. Выдрина, А. Н. Кокотова. - М.: Норма, 2001. – 250 с.

24.   Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право. - 1994. - №4. - С.124-129.

25.   Парадиз А. Л. Местное самоуправление в политической системе общества: Дис. … канд. политол. наук.  – Саратов: Мысль, 1994.  –  180 с.

26.   Постовой Н. В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. -М.: Новый Юрист, 1999. – 120 с.

27.   Таболин В. В. Муниципальное право: Лекции по курсу. – М.: Академия управления МВД Российской Федерации, 1997. – 167 с.

28.   Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. – М., 1997. – 526 с.

29.   Френкель З. Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 1999. - С.15.

30.   Ясюнас В. А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. -М.: Ось-89, 1997. – 176 с.