Роль бюджета в социально-экономическом развитии

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему: «Роль бюджета в социально-экономическом

развитии страны»

Выполнил

студент гр. 4 – 2                                        С.Н. Гилева

Руководитель:                                           Н.П. Мирошкин

Ижевск, 2005

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ                                                                                                                                        3

1. Бюджет и приближенные задачи экономики и политики Российской Федерации на современном этапе                                                                            6

1.1. Достижение сбалансированности бюджетов всех уровней                                       6

1.2. Повышение эффективности функционирования бюджетной  системы                 11

1.3. Консолидация ресурсов федерального бюджета на ключевых  социальных задачах   16

1.3.1. Расходы на государственную поддержку экономики                               16

1.3.2. Расходы на сельское хозяйство                                                                         19

1.3.3. Финансовое обеспечение расходов на культуру и образование          21

1.3.4. Финансовое обеспечение здравоохранения                                                  25

1.3.5. Расходы на обеспечение социальной политики                                         28

1.3.6. Расходы на управление                                                                                          31

1.3.7. Расходы на национальную оборону, безопасность государства      34

1.4. Система финансовой поддержки регионов                                                                   35

2. Проблемы совершенствования законодательной базы в современных условиях                                                                                                                                     43

2.1. Дискуссионные вопросы по совершенствованию законодательной базы           43

2.2. Проблемы местных бюджетов                                                                                          53

2.3. Проблемы государственного регулирования и повышения его  эффективности 67

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                                                               77

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ                                                                                                            81

ВВЕДЕНИЕ

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на него функций.

Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

В нынешних условиях возможности субъектов Федерации маневрировать на основе собственной бюджетной базы весьма ограничены нерешенностью многих проблем, в том числе неотрегулированностью бюджетных отношений между Федерацией и ее субъектами. Это нередко приводит к тому, что руководство субъектов вместо поиска дополнительных внутрирегиональных бюджетных поступлений стремится к получению большей доли федеральных налогов за счет других регионов или просто уклоняется от отчислений доходов в федеральный бюджет. Некоторые из субъектов Федерации, имеющие возможность наращивать собственную доходную базу, предпочитают идти по пути перераспределения средств федерального бюджета. Тем самым неоправданно возрастает нагрузка на федеральный бюджет (что реально означает нагрузку на бюджеты узкого круга регионов), снижаются его возможности оказывать содействие действительно нуждающимся в помощи субъектам Федерации.

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. Именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика. Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.

Целью настоящей работы является анализ государственного бюджета как важнейшего элемента финансовой системы общества, основных черт межбюджетных отношений, выявления наиболее значительных проблем в функционировании межбюджетных отношений и рассмотрение возможных путей их решения на примере бюджетной системы Российской Федерации.

Основные задачи исследования:

-   сбор отчетной, нормативной, публицистической, справочной, экономической и финансовой информации;

-   критический анализ собранной информации;

-   самостоятельные выводы  и поиск путей решения проблем;

-   конкретные предложения решения проблем.

Проблемы, связанные с недостатками  ныне существующей бюджетной системы достаточно актуальны. Уже написана масса  статей в газетах и журналах на эту тему, существует множество предложений по  устранению существующих недостатков бюджетной системы, в отдельных регионах Российской Федерации ведется активная работа по выявлению и использованию резервов территориального бюджета, а также  совершенствованию системы сбора налогов в доходную часть соответствующего бюджета с целью наиболее полного  ее исполнения.

1. Бюджет и приближенные задачи экономики и политики Российской Федерации на современном этапе

1.1. Достижение сбалансированности бюджетов всех уровней

Бюджет как экономическая категория представляет собой систему экономических (денежных) отношений, возникновение и реализация которых связана с формированием, распределением и использованием бюджетных фондов разного уровня. В материальном смысле бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый на том или ином уровне для обеспечения функций соответствующих органов государственной или местной власти.

Для бюджета как основного финансового плана характерны следующие признаки:

-   во-первых, бюджет является универсальным финансовым планом в том смысле, что его показатели охватывают практически все области и сферы экономического и социального развития;

-   во-вторых бюджет по отношению к другим финансовым планам является координирующим.

В Бюджетном кодексе РФ, принятом 31 июня 1998 г., в ст.6 дается понятие бюджета как правовой категории:

Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Роль бюджета очень велика. Государственный аппарат и органы местного самоуправления административно-территориальных единиц содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы.

С помощью бюджета реализуются государственные разных уровней и местные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей народного хозяйства, по проведению конверсии военно-промышленного комплекса, охране окружающей природной среды, по укреплению научно-технического потенциала и культуры страны, по укреплению материального уровня жизни населения и отдельных его групп, поддержке социально-экономического развития субъектов федерации и административно-территориальных единиц, по борьбе с преступностью и т.д.

Под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы. Он является проводником финансовой политики государства.

                      ————————————————————————————

                     |Валовый национальный продукт|

                      ————————————————————————————

            —————————————————————————————————————————————————

           | Амортизационный фонд;                           |

           | Чистый национальный продукт:                    |

           | - зарплата;                                     |

           | - доходы лиц, работающих по найму;              |

           | - прибыль  предпринимателей;                    |

           | - ренты  предпринимателей;                      |

           | - ренты  землевладельцев;                       |

           | - ссудный процент предпринимателей и вкладчиков;|

            —————————————————————————————————————————————————

                                    |

                              —————————————

                             |  Бюджетные  |

           ——————————————————|   доходы    |——————————————————

          |                   —————————————                   |

          |                    |          |                   |

      —————————         —————————         —————————       —————————

     | налоги  |       |  сборы  |       | пошлины |     |  займы  |

      —————————         —————————         —————————       —————————

          |                    |          |                   |

          |                   —————————————                   |

           ——————————————————| Б Ю Д Ж Е Т |——————————————————

                              —————————————

                                    |

                              —————————————

         ————————————————————|  Бюджетные  |——————————————————

        |               —————|   расходы   |———               |

        |              |      —————————————    |              |

        |              |                       |              |

 ——————————————  ——————————————  ——————————————————   —————————————————

|финансирование||финансирование||- просвещение;    | |субсидии,        |

|отраслей      ||непроизвод-ной||- здравоохранение;| |трансферты       |

|хозяйства     ||сферы         ||- социальное      | |административным |

 ——————————————  —————————————— |  обеспечение;    | |и экономическим  |

                                |- управление;     | |территориям      |

                                |- оборона;        | |(субъектам и     |

                                 ——————————————————  |административно- |

                                                     |территориальным  |

                                                     |образованиям     |

                                                      —————————————————

Рис.1. Роль бюджета в перераспределении валового национального продукта

Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности общего значения: экономические и социальные программы, обеспечение обороны и безопасности страны.

Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике и расстроенность финансовой системы не позволяют государственным и местным бюджетам выполнить в полной мере свое предназначение. В области бюджeтa такими негативными факторами являются бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджета и др.

До 1990 г. в РФ утверждался единый государственный бюджет, который объединял все действующие на ее территории бюджеты и отражал в целом их средства. В настоящее время все бюджеты существуют как самостоятельные денежные фонды. Однако для управления делами каждой территории, прогнозирования ее развития важно знать, какие средства сосредотачиваются в бюджете всех уровней, функционирующих в ее рамках. Это необходимо также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти.

Поэтому законодателем предусмотрено составление консолидированных бюджетов в масштабах РФ в целом, а также субъектов федерации и административно-территориальных единиц (кроме низового звена последних).

Консолидированный бюджет - это свод бюджетов государственного или административно-территориального образования, используемый для расчетов и анализа.

Таким образом, консолидированные бюджеты образуются на уровнях районов, юродов с районным делением, городов Москвы и Санкт-Петербурга, областей, краев; автономных округов, автономной области, республик в составе Российской Федерации и самой Российской Федерации.

Консолидированный бюджет Российской Федерации включает в себя бюджеты республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, расположенных на территории РФ, городов Москвы и Санкт-Петербурга и федеральный бюджет РФ.

В характеристике расходов, как и доходов, бюджета важной является не только качественная сторона (виды, направления и т.п.), но и количественная, в том числе соотношение объема доходов и расходов. В этом аспекте большое значение имеет принцип сбалансированности бюджета, т.е. соответствия расходов бюджета его доходам. Он является необходимым условием осуществления бюджета. Данный принцип закреплен в статье 25 Бюджетного кодекса РФ.

Негативным проявлением отклонения от этого принципа является дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над доходами. В настоящее время в условиях расстроенности экономики и финансов дефицит в бюджетной системе РФ стал трудно преодолимым явлением.

Дефицит бюджета, в свою очередь, влечет за собой целый перечень негативных последствий:

-   рост государственного долга;

-   усиление инфляции;

-   сокращение реальных доходов населения;

-   сужение возможности экономического роста.

Однако, как показывает мировой опыт, бюджетный дефицит при всей его негативности при относительно устойчивом экономическом положении не является чрезвычайной ситуацией. Даже такие высокоразвитые страны как США, Япония, ФРГ, имеют дефицитные бюджеты.

Зарубежная практика показывает, что грамотно используя политику бюджетного дефицита, можно не только эффективно приспосабливаться к росту общественных издержек производства, но и стимулировать социально-экономическое развитие. Поэтому задача государства - не составление бездефицитного бюджета, а контроль за этим дефицитом, установление его пределов, допустимых в условиях стабильной рыночной экономики.

В связи с дефицитностью бюджета в 1990 г. впервые в РФ было произведено организационное перестроение расходной части бюджета: в ней выделены две части - бюджет текущих расходов и бюджет развития.

В бюджет текущих расходов относят расходы на содержание и капитальный ремонт (восстановительный) организаций и учреждений, которые по своей подчиненности соответствуют уровню бюджета, т.е. это расходы, обеспечивающие текущую (расходы на текущее содержание и капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, образования и другие расходы, не включенные в расходы бюджета развития), сложившуюся деятельность организаций и учреждений, в том числе государственных (местных) органов власти и управления.

В бюджет развития включаются ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями. При наличии бюджетного дефицита согласно законодательству первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

Помимо этого, в бюджете текущих расходов выделяются защищенные статьи, перечень которых определяется ежегодно при утверждении бюджета соответствующим представительным органом власти. По этим статьям гарантируется производство расходов в полном объеме.

Другим мероприятием, которое может быть использовано для преодоления дефицита бюджета является привлечение средств путем выпуска займов (государственных или местных) и использование кредитов. Такие средства привлекаются на основании решений соответствующих представительных органов.

В ч.1 ст.92 Бюджетного кодекса установлено, что в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законодательством об этом бюджете утверждаются источники финансирования дефицита федерального бюджета. Перечень таких источников перечислен в ст.94 БК.

Не могут быть источниками финансового дефицита бюджета:

а) кредиты Банка России;

б) приобретение Банком России долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении (ч.2 ст.93 БК).

Ранее кредиты Банка России являлись одним из источников покрытия дефицита бюджета. Но после принятия в 1995 г. изменений и дополнений к Закону "О Центральном Банке", Правительству РФ запрещено использовать кредиты ЦБ для покрытия дефицита.

Эти меры повлекли ряд положительных последствий:

-   позволило сдерживать количество денежной массы;

-   обеспечило независимость политики Центрального Банка от бюджетной политики, что явилось основным фактором снижения инфляции и стабилизации рубля.

После 1995 года основным инструментом привлечения денежных средств для покрытия дефицита стали государственные ценные бумаги (ГКО, ОФЗ). Однако масштабы этих заимствований привели к быстрому росту государственного долга и затрат на его обслуживание, что, в свою очередь, привело к известным событиям августа 1998 года.

В этой связи возникает вопрос о путях повышения эффективности функционирования бюджетной системы.

1.2. Повышение эффективности функционирования бюджетной
системы

Бюджетный кризис, развивавшийся в 90-х годах ХХ века, достиг свой вершины в 1998 году, и только принятие решительных мер позволило устранить его негативное влияние на экономику. Для этого необходимо было ориентировать государственную политику на поддержание и стимулирование инвестиционной деятельности; создать максимально благоприятный климат для частных капиталовложений; добиваться экономии расходов на всех уровнях управления.

В целях оздоровления государственного бюджета необходимо было осуществить:

-   увеличение его доходной базы;

-   реструктуризацию расходной части бюджета;

-   упорядочение бюджетных процедур.

1. Налоговая реформа и реструктуризация доходной части бюджета. 

Налоговая система страны находится в состоянии реформирования. Для добросовестных и не имеющих льгот налогоплательщиков уровень налогов чрезмерен. В то же время, значительное число налогоплательщиков имеют льготы или противозаконно уклоняются от налогов, возможности наращивания доходов бюджета за счет увеличения номинального налогового бремени исчерпаны. Поэтому основной прирост доходов бюджета предусматривается получить за счет значительного сокращения налоговых льгот и совершенствования процедур, а также за счет повышения собираемости таможенных платежей и доходов от производства и продажи алкоголя, усиления значимости в доходах бюджета налогов с физических лиц. Для выхода из бюджетного кризиса очень важна была серьезная налоговая реформа, направленная на:

1. Совершенствование налогового законодательства с целью его упрощения, придания налоговым законам большей прозрачности, расширение базы налогообложения, снижения налоговых ставок, обеспечение нейтральности налогов по отношению к некоторым налогоплательщикам;

2. Пересмотр и отмена налоговых льгот;

3. Объединение налогов, имеющих одинаковую налоговую базу;

4. Совершенствование норм и кодификация правил, регламентирующих деятельность налоговой администрации и налогоплательщиков, устранение противоречий налогового и гражданского законодательства;

 5. Установление жесткого оперативного контроля за соблюдением налогового законодательства, пресечение "теневых" экономических операций, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение от налогов.

Важнейшее значение для стабилизации налоговой и бюджетной системы страны имели пересмотр и крупномасштабная отмена налоговых льгот, в том числе по налогу на прибыль, подоходному налогу, НДС. В необходимых случаях (в частности, предприятиям обществ инвалидов) отмена льгот компенсирована прямыми ассигнованиями из бюджета,

Необходимо было придать налоговому законодательству большую четкость и "прозрачность", не оставляющую места для неоднозначного толкования налоговых норм. В этих целях для улучшения собираемости налогов и предотвращения уклонения от налогообложения осуществлены меры по рационализации и упрощению бухгалтерского учета, определению экономически обоснованного состава затрат, относимых на себестоимость продукции.

2. Основные направления реструктуризации бюджетных расходов.

Бюджетная политика в области расходов в ближайшей перспективе будет реализоваться исходя из объема ресурсов, определенных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита,

Процедура составления проекта бюджета позволяет федеральным органам исполнительной власти самостоятельно определять наиболее важные направления расходования средств внутри отрасли исходя из возможностей бюджета по финансированию конкретных отраслей экономики и социальной сферы при сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте федерального бюджета.

Сокращено число бюджетополучателей. Наличие более 140 прямых получателей средств из федерального бюджета делает его трудно исполнимым. Бюджетные средства должны распределяться по перечню. ограниченному количеством федеральных органов исполнительной власти, при этом остальные бюджетные учреждения включены в состав профильных министерств и ведомств. Это позволило создать более эффективную ведомственную структуру расходов бюджета, строже спрашивать за его исполнение с ограниченного крута министерств и ведомств.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно было выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть сокращены в следующем году. Среди расходов приоритетного характера выделены следующие:

-   социальные расходы, доля которых существенно возрастает в общем объеме бюджета; в структуре социальных расходов выделены приоритеты: расходы на выплату пенсий, культуру и искусство;

-   военные расходы, уровень финансирования которых сохранится. Финансовые аспекты проведения военной реформы будут отражать в первую очередь приоритетное финансирование расходов на оборонные научно-исследовательские и опытно- конструкторские разработки. Осуществлена реструктуризация военно-промышленного потенциала при сохранении финансирования наиболее ценных его элементов, а также процесса разработки новейших образцов оружия как основы модернизации Вооруженных Сил. Значительные денежные средства выделялись на обеспечение выходными пособиями и жильем увольняемых из Вооруженных Сил военнослужащих, без чего невозможно было осуществить начальный этап военной реформы;

-   расходы на содержание судебной системы возросли, чтобы обеспечить реальную независимость этой ветви власти; полное и своевременное финансирование судебной системы создаст необходимую основу для борьбе с преступностью и коррупцией;

-   расходы на реструктуризацию угольной отрасли направлены на осуществление финансирования ликвидации убыточных шахт и мероприятий по социальной защите шахтеров. Реформа механизма бюджетного финансирования угольной отрасли направлена на повышение эффективности и усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств на основе заключения договоров между государством и угольными предприятиями.

3. Регулирование дефицита бюджета и совершенствование бюджетных процедур

С развитием инструмента государственных ценных бумаг дефицит федерального бюджета начиная с 1995 г. перестал финансироваться путем увеличения денежной массы. Это позволило обеспечить независимость политики Центрального банка РФ от бюджетной политики, что явилось основным фактором снижения инфляции и стабилизации рубля. Однако масштабы заимствований, осуществленных в 1995-1996 гг., привели к быстрому росту внутреннего долга и затрат на его обслуживание.

Необходимо было пересмотреть политику заимствовании, в частности установлен размер дефицита федерального бюджета, финансируемого за счет внутренних источников, таким образом, чтобы добиться снижения реальной процентной ставки по государственным ценным бумагам до уровня, не превышающего рост инфляции.

Изменена суть политики государства на рынке государственных ценных бумаг. Во-первых, во главу угла поставлена не потребности бюджета, а ограничение негативного влияния на экономический рост бремени обслуживания внутреннего долга государства. Во-вторых, изменены некоторые принципы работы государства на финансовом рынке. В частности, создан финансовый резерв Министерства финансов РФ, предназначенный для активных операций на рынке ценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний, осуществления целенаправленной политики по реструктуризации портфеля ценных бумаг, принадлежащего инвесторам, и улучшения платежного графика.

Анализ причин бюджетного кризиса показывает, что до тех пор, пока в России не будет полномасштабной системы цивилизованных бюджетных процедур, существует опасность воспроизводства бюджетного кризиса.

Правительство РФ в этих условиях:

1. Осуществляет составление проекта бюджета на очередной финансовый год исходя из предельных лимитов финансирования, доводимых до бюджетополучателей, что упростило работу по подготовке бюджета, сделало его показатели реалистичными и упорядочило запросы министерств и ведомств (такая практика ранее уже использовалась);

2. Увязало составление бюджета со среднесрочным бюджетным планированием, что важно было для определения финансовой политики государства на перспективу и выработки программы действий правительства по ее реализации. При этом каждый последующий финансовый год необходимо вносить коррективы в составляемый и ежегодно уточняемый трехлетний финансовый план. Это позволит более четко определять приоритеты бюджетной и налоговой политики, прогнозировать стратегию на финансовых рынках и размеры внешних заимствований;

3. Разработало цивилизованную процедуру секвестра расходов с одновременным созданием системы достаточных резервов. необходимых для оперативного реагирования на изменяющуюся ситуацию;

4. обеспечило полномасштабный переход на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней;

5. внедрило в практику распределение бюджетных средств на конкурсной основе;

6. совершенствовало систему государственного финансового контроля с определением координирующих в этой сфере органов ветвей власти, восстановлением ведомственного финансового контроля, контролирующей вертикали, ужесточением санкций за незаконное и не целевое использование государственных средств.

На решение поставленных задач направлен Бюджетный кодекс Российской Федерации, свод законов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

1.3. Консолидация ресурсов федерального бюджета на ключевых
социальных задачах

1.3.1. Расходы на государственную поддержку экономики

Расходы бюджета классифицируются по разным признакам. Один из важнейших - финансирование выполняемых государством функции: экономической, социальной, оборонной и др. Из федерального бюджета финансируются по функциональному признаку следующие виды расходов:

-   содержание органов государственной власти РФ;

-   осуществление экономической деятельности РФ;

-   оборона и обеспечение безопасности, оборонное производство:

-   обустройство государственной границы;

-   финансирование фундаментальной науки;

-   образование государственных материальных и финансовых резервов;

-   регулирование финансового потенциала субъектов РФ

Все расходы бюджета состоят из текущих расходов и затрат капитального характера. Основная часть средств приходится на текущие расходы, включающие закупки товаров и услуг, труд государственных служащих, начисления на заработную плату, платежи по займам и внешнему долгу и др.

Капитальные расходы включают капитальные вложения в основные фонды, капитальный ремонт.

Средства бюджетов могут направляться на финансирование долгосрочных целевых программ, выходящих за пределы одного финансового года и включаемых в бюджеты последующих лет. Перечень и объем финансирования целевых программ утверждаются на очередной финансовый год в качестве приложения к бюджету.

В условиях перехода на рыночные отношения структура расходов федерального бюджета претерпевает существенные изменения. Резко сокращаются расходы бюджета на народное хозяйство. В связи с претворением в жизнь программы приватизации происходит преобразование значительной части предприятий в акционерные общества, которые должны осуществлять расширение воспроизводства за счет собственных средств и ресурсов, мобилизуемых на финансовых рынках.

Однако и в условиях действия рыночных механизмов финансирование отдельных отраслей, государственных программ, государственного сектора экономики продолжает сохранять свое значение.

Основные средства направляются в ТЭК и АПК, предприятия ВПК, жилищное строительство, возведение объектов здравоохранения, школ, строительство дорог, строительство предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности, контроль за этими предприятиями сохраняется за государством, также государство сохранило контроль в процессе приватизации через закрепление за собой права на контрольный пакет акций (ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" и т.д.). Эти расходы ограничиваются задачами общегосударственного значения, реализацию которых невозможно обеспечить за счет других источников.

Программа выхода из кризисной ситуации в экономике затрагивает эти отрасли через создание механизмов рыночного управления подобными предприятиями.

Разработано более совершенное законодательство, касающееся таких важных для предприятия моментов, как налогообложение и система штрафов за неуплату налогов (налоговая дисциплина).

Возвратность государственной помощи, оказываемой подобным предприятиям. Это касается использования видов финансовой помощи на возвратной и платной основах. Государство также выступает в качестве гаранта по сделкам или участвует в совместных инвестиционных проектах, которые имеют государственное значение.

Отрасли инфраструктуры, к которым относятся транспорт, дорожное хозяйство, связь, обеспечивают межрегиональные связи и удовлетворяют потребности населения в перемещении и информации. Транспорт и связь тесно сотрудничают со всеми сферами народного хозяйства и социальной сферой общества. Государственное вмешательство осуществляется по трем направлениям:

-   ценовое регулирование посредством регулирования тарифных ставок;

-   определение круга потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию;

-   определение перечня льгот для потребителей и источников бюджетного финансирования.

Пути выхода из создавшегося положения:

-   обеспечить концентрацию средств бюджета на наиболее эффективных и социально значимых проектах;

-   создание конкурентности предоставляемых услуг, в некоторых случаях отмены искусственных монополий;

-   совершенствование законодательства в области регулирования экономики предприятия, совершенствования налогового механизма.

Вместе с тем бюджетные расходы не решают многих насущных проблем социальной политики. Низка эффективность их использования, имеют место факты нецелевого использования выделяемых средств.

1.3.2. Расходы на сельское хозяйство

Сельское хозяйство, будучи одной из важнейших отраслей экономики, имеет специфические особенности, которые обуславливают необходимость государственной поддержки и регулирования агропромышленного комплекса. Эти особенности:

-   Сезонный характер работ сельхоз. производства;

-   Использование природных ресурсов, состояние которых может непредсказуемо измениться (земля, наводнения, пожары, засухи и т.д.)

-   Немонопольный характер сельхоз. производства, противостояние монопольным действиям заготовительных, перерабатывающих, обслуживающих и торговых организаций;

-   Диспаритет цен на промышленную и с/х. продукцию;

-   Значительный размер затрат капитального характера на осушение, орошение земель, а также сельхоз. техники;

-   Незавершенность институциональных и земельных преобразований в аграрном секторе.

В других странах существует множество различных программ поддержки сельского хозяйства (пример: "Желтые овощи" Япония), что положительно сказывается на развитии данной отрасли.

На сегодняшний момент в сельском хозяйстве работает около 27 тыс. с/х предприятий, из которых две трети - предприятия новых организационных форм (товарищества, АО и д.р.), 278,6 тыс. крестьянских (фермерских ) хозяйств, 16,3 млн. хозяйств населения, 15 млн. коллективных садов и 7,4 млн. коллективных огородов.

Существенным структурным сдвигом в аграрной сфере является возросшее значение индивидуальных хозяйств. Отсутствие навыков самостоятельного хозяйствования, этики поведения и незавершенность преобразований в аграрном секторе приводит к тому, что еще не родившийся класс собственников земли, фермеров, остается в зачаточном состоянии. По сути дела, движение собственников имеет как своих последователей, так и противников.

Негативными факторами для сельского хозяйства являются также отсутствие денежных средств на выплату заработной платы, отток жителей деревни в города (промышленные центры) в большей части это трудоспособное население. Отсутствие социальной инфраструктуры села (больница, школа и т.д.) также не способствуют желанию "остаться на земле". Наблюдается также процесс объединения деревень, что приводит к тому что закрывают нерентабельные учреждения, по сути дела обрекая жителей на искусственное отделения от благ цивилизации.

В соответствии с текущим положением дел выделяются следующие направления реформирования аграрного сектора:

-   разработка нормативно-правового законодательства (принятый недавно Закон о земле);

-   создание условий для инвестиций в сельское хозяйство, в том числе иностранных инвестиций.

-   развитие фермерства;

-   создание централизованного финансирования сельского хозяйства через специализированное кредитное учреждение (Агробанк сейчас утратил свое истинное предназначение).

-   появление и развитие таких форм кредитования как финансовый и прямой лизинг сельхоз. техники, развитие других форм кредитования сельхоз. производителей.

-   сохранение государством контрольной роли, датирования сельского хозяйства, проведение реформ.

1.3.3. Финансовое обеспечение расходов на культуру и образование

Гражданам РФ гарантируется возможность получения образования без каких-либо условий и ограничений, независимо от пола, места жительства, расы, национальности, языка, происхождения и т.д. Основы регулирования принципов государственной политики в области образования сформулированы в Федеральном законе "Об образовании" от 13.01.96 г. № 12-ФЗ. Основы регулирования принципов государственной политики в области культуры регулируется законом РФ "Основы законодательства РФ о культуре" от 009.10.92 г. № 3612-1.

Реализация государственных гарантий прав граждан на образование обеспечивается путем создания системы образования и соответствующих условий для получения образования. В настоящее время понятие "система образования" трактуется как совокупность факторов , реально обеспечивающих реализацию социальных функций образования. В условиях существующей вариативной системы образования в стране возникло большое количество различных типов и видов образовательных учреждений. Для выполнения ими образовательных услуг должна быть получена лицензия соответствующего образца.

Образовательным учреждением называют учреждение, которое реализует образовательный процесс , т.е. реализует одну или несколько образовательных программ и обеспечивает содержание и воспитание учащихся.

Процесс любого государственного регулирования представляет собой установление государственного заказа, подлежащего бюджетному обеспечению и социальных нормативов, выраженных как в натуральном, так и денежном исчислении. Прежде всего следует отметить, что существующую в настоящее время структуру финансовых потоков на содержание учреждений образования классифицируют по уровням бюджета. Федеральный уровень включает в себя три направления выделения средств: на содержание учреждений федерального ведения; на реализацию федеральных образовательных программ; на образовательные субвенции в рамках трансфертов регионам. Региональный и муниципальный уровень аналогичны федеральному и предусматривают ассигнования на содержание учреждений местного ведения и реализацию собственных программ. В тех случаях, когда финансирование учреждения осуществляется из разных бюджетов, применяется термин "многоуровневое финансирование". Употребляемый термин "многоканальное финансирование" означает, что источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования разных уровней, но и широкий спектр внебюджетных средств. Финансовое обеспечение - составная часть стратегии управления отраслью. При разработке этой проблемы возникает необходимость решения нескольких задач: выбора приоритетных направлений развития; выявления и использования новых источников финансирования; создание организационных и экономических механизмов рационального использования имеющихся ресурсов; обоснованного распределения полномочий по распоряжению средствами.

Культура, как и образование - это один из основных претендентов на средства государственного бюджета. Функции культуры с точки зрения социально-экономического содержания состоит в духовном обогащении человека и через это - в воздействии на конечные народнохозяйственные результаты. Культурный комплекс, или отрасль хозяйства "культура", представляет собой совокупность предприятий, учреждений и организаций, решающих специфические задачи по развитию и самореализации личности, гуманизации общества и сохранении самобытности народов.

Действующее законодательство в сфере культуры предусматривает , что государство берет на себя обязательства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных благ и ценностей. С этой целью государство осуществляет:

-   бюджетное финансирование государственных организаций культуры;

-   устанавливает особый порядок налогообложения некоммерческих организаций культуры;

-   стимулирование развития культуры посредством предоставления налоговых льгот при вложении денежных средств в культуру;

-   развитие благотворительности в области культуры;

-   покровительство в отношении малообеспеченных граждан.

Экономические методы регулирования отношений в сфере образования и культуры очень схожи. Для учреждений культуры и образования характерно сметное финансирование бюджетных учреждений.

В настоящее время известно несколько способов определения суммы средств, необходимой на эти цели:

-   исходя из нормы бюджетного финансирования на человека и численности населения;

-   на основе процента от суммы национального дохода, создаваемого в регионе

-   на основе заданного процента от общей суммы расходов бюджета.

Для финансирования учреждений образования и культуры используются два основных метода. Традиционный способ финансирования учреждений заключается в том, что финансовые органы перечисляют средства на счет государственного органа управления образованием или культуры, который является главным распорядителем кредитов. Далее орган управления принимает решение о том, как эффективнее их использовать, по какому принципу распределить имеющиеся ресурсы. Частично эта проблема решается путем открытия отдельных счетов только для средств на оплату труда и начислений на нее. В этом случае распределение средств производится исходя из удельного веса финансирования от отношению к утвержденной на данный период сумме.. Еще один из вариантов - когда орган управления сам осуществляет все расчеты за учреждение через централизованную бухгалтерию, если учреждение не имеет самостоятельного расчетного счета.

Второй способ финансирования - через казначейскую систему исполнения бюджета. При этом способе сохраняются кассовое планирование, которое представляет собой процесс оценки поступления доходных источников и расходования средств в течении предстоящего бюджетного периода. При финансировании учреждений через органы казначейства главный распорядитель кредитов отстраняется от процедуры собственно финансовых перечислений. Его функции сводятся к тому, сто он определяет суммы, подлежащие перечислению, составляет реестр (заявку на финансирование) по каждому учреждению, дат желаемого финансирования.

Проблемами, касающимися финансирования учреждений образования и культуры, являются:

-   несовершенство законодательства, направленного на финансового обеспечение указанных учреждений;

-   недофинансирование этих учреждений;

-   появление негосударственных учреждений и отсутствие контроля за из деятельностью.

Пути выхода из создавшегося положения:

-   сохранение контрольной функции за деятельностью подобных учреждений со стороны соответствующих органов государственного управления;

-   принятие законодательства, гарантирующего финансирование учреждений образования и культуры в полном объеме;

-   сохранение категории льготного обслуживания и льгот по налогообложению этих учреждений;

-   выделение дополнительной финансовой помощи на конкурсной и возвратной основах через специализированные фонды.

1.3.4. Финансовое обеспечение здравоохранения

Появление в 90-х годах новых форм управления системой здравоохранения привело к тому, что и сейчас идет поиск оптимальных форм и методов хозяйствования в новых экономических условиях. Основываясь на анализе практики финансирования и организации здравоохранения в зарубежных странах, можно выделить три базовые модели хозяйственного механизма здравоохранения. Первая - это преимущественно государственное бесплатное медицинское обслуживание (Англия, Дания, Греция, Ирландия и т.д.). Вторая - финансирование основного объема медицинской помощи частными страховыми обществами (США). Третье - финансирование здравоохранения имеет смешанный бюджетно-страховой характер (Франция, Германия, Италия и др.).

В настоящее время страховые системы медико-социальной помощи продолжают развиваться. Страхование на случай болезни введено более чем в 25 странах. Системы медицинского страхования, как правило, управляются государством, но финансируются из трех источников: целевых взносов работодателей, субсидий государства, взносов самих работников.

Особый интерес представляет собой опыт медицинского страхования в России. Первые больничные кассы появились в нашей стране в 1912 году. На современном этапе развития медицинского страхования действует закон " О медицинском страховании" № 1499-1 от 28 06. 91, определяющий принципиально новую модель финансирования и организации здравоохранения. В законе установлены два вида страхования: обязательное и добровольное.

Обязательное медицинское страхование. Его целью было обеспечить всех граждан РФ равными возможностями в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств фонда обязательного медицинского страхования. Страхователями при обязательном мед. страховании выступают : для неработающего населения - органами государственного управления, для работающего - предприятия, учреждения, организации (работодатели).

Экономическую основу медицинского страхования составляют государственные фонды здравоохранения и фонды обязательного мед. страхования. Организационная основа - общая схема взаимодействия субъектов медицинского страхования.

Основной элемент системы здравоохранения - медицинские учреждения, являющиеся конечными получателями бюджетных средств. Порядок оплаты медицинских услуг, предусмотренных территориальной программой и оказанных застрахованным гражданам в пределах субъекта РФ, определяется территориальными правилами обязательного медицинского страхования и положением о порядке оплаты медицинских услуг.

Финансирование медицинских учреждений осуществляется в соответствии с выбранным способом оплаты медицинских услуг по согласованным тарифам. Тарифы на медицинские услуги устанавливаются в соответствии с едиными методическими подходами, определенными положением о порядке оплаты. Порядок согласования и индексации тарифов устанавливается территориальными правилами обязательного медицинского страхования.

Для обеспечения прав пациентов на получение медицинской помощи необходимого объема и надлежащего качества Министерством здравоохранения РФ и ФОМС разработана система ведомственного контроля качества медицинской помощи. Объект контроля - медицинская помощь, представляющая собой комплекс профилактических, лечебно-диагностических и реабилитационных мероприятий. Ведомственный контроль осуществляется экспертным путем должностными лицами лечебно-профилактических учреждений и органов управления здравоохранением. Ведомственный контроль качества - это основной вид контроля, приближенный к исполнителям медицинских услуг.

Вневедомственный контроль осуществляется по следующим направлениям: анализ оказания результатов оказания медицинской помощи, проверка выполнения договорных обязательств между учреждениями здравоохранения и страховыми организациями, между страхователями и страховщиками.

Затраты на содержание лечебно-профилактических учреждений занимают наибольшую долю в расходах на здравоохранения. Работа каждого учреждения здравоохранения характеризуется оперативно-сетевыми показателями, такими как среднегодовое количество коек, число дней функционирования одной койки в год, количество койко-дней, среднегодовое количество штатных единиц по всем категориям персонала, число врачебных посещений.

Для планирования расходов важным является тот факт, что учреждение может оказывать помощь в двух видах: стационарной и амбулаторно-поликлинической. В основе расчета расходов стационара лежит среднегодовое количество коек. Для планирования расходов на питание и приобретение медикаментов необходимо установить число дней функционирования одной койки. В амбулаториях для оперативно-сетевого планирования используют показатель среднегодовое число врачебных должностей, и число врачебных посещений.

Основной документ, определяющий объем средств, целевую направленность и поквартальное распределение средств учреждения - это смета расходов, которая составляется на календарный год по установленной форме по экономическим статьям бюджетной классификации. В смету могут включаться только расходы, необходимость которых обусловлена характером деятельности данного учреждения.

К основным экономическим статьям, по которым осуществляется планирование затрат учреждения относят расходы на оплату труда, покупку товаров. Оплату услуг, приобретение оборудования длительного пользования, проведение капитального ремонта.

При формировании расходов бюджета на здравоохранение следует руководствоваться бюджетной классификацией, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней.

Расходы на здравоохранение ежегодно предусматриваются в бюджетах всех уровней. Принципиально важным для оценки предусматриваемых объемов расходов не на основе заявленных потребностей ведомства, а исходя из реальных возможностей бюджета.

Важный момент при составлении бюджета - планирование средств на льготное лекарственное обеспечение населения. К категории льготного обслуживания относят участников войн, инвалидов и т.д. На исполнительные органы власти субъектов РФ возложена разработка конкретного механизма обеспечения льготных категорий населения лекарственными средствами.

Также при планировании расходов бюджета на здравоохранение следует учитывать расход бюджетных средств на обязательное медицинское страхование неработающих граждан.

Проблемы финансирования этой расходной статьи:

-   несмотря на защищенность статьи, поэтапное (из года в год) сокращение реального финансирования, за счет инфляции или присутствие в расчетах не денежных форм расчетов;

-   нормативно-законодательные документы;

-   платность медицинских услуг для большинства населения и низкий уровень качества предоставляемых услуг;

Пути решения, выход из создавшейся ситуации:

-   популяризация медицинского страхования, в том числе и добровольного медицинского страхования;

-   контроль со стороны государства за качеством предоставляемых услуг, разработка современного законодательства о здравоохранении;

-   внедрение современных медицинских технологий, выделение государственной финансовой помощи, в том числе и на возвратной основе, для этих проектов.

1.3.5. Расходы на обеспечение социальной политики

Социальная политика направлена на реализацию конкретных социальных функций государства. Расходы государства на ее обеспечение могут осуществляться за счет: средств федерального бюджета, региональных и местных бюджетов, внебюджетных фондов, связанных иностранных кредитов, личных сбережений граждан и т.д.

Государство оказывает адресную социальную помощь путем выплаты пособий тем категориям населения, которые реально в этом нуждаются. Становление России как социально-ориентированного государства предлагает развитие новых, адекватных современным условиям институтов социальной сферы.

Один из таких институтов - система социального обслуживания населения, представляющая собой деятельность по оказанию различных видов социальных услуг (бесплатно или на льготных условиях) престарелым; инвалидам; многодетным, неполным и молодым семьям и другим категориям граждан. Эта деятельность осуществляется через сложившуюся сеть стационарных учреждений - домов-интернатов, социальных приютов, социально-реабилитационных центров и др., а также путем развития принципиально новых, нестандартных форм социального обслуживания - территориальных социальных центров, центров социальной помощи семье, служб срочной социальной помощи и др.

Социальная помощь граждан регулируется положением Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возврата и инвалидов" от 21.08.95 № 122 - ФЗ и целым рядом других законодательных актов. Расходы на оказание социальной помощи в общей сумме ассигнований на обеспечение социальной политики федерального бюджета составляет около 40-50 %.

Социальная помощь может оказываться по следующим направлениям :

-   содержание социального обеспечения;

-   социальная помощь;

-   молодежная политика;

-   пенсии военнослужащим;

-   пенсии и пособия в правоохранительных органах;

-   государственная помощь гражданам , имеющим детей и др.

Значительное внимание обеспечению социальной политики государства уделяется на региональном и местном уровне. Расходы на эти цели предусматриваются в соответствующих бюджетах.

В большинстве субъектов РФ приняты законы о социальных стандартах, в соответствии с которыми каждому жителю предоставляется гарантированный минимальный перечень жилищно-бытовых, социально-культурных услуг, выраженных в денежном и натуральном исчислении. Главными должны стать мероприятия по поддержке наименее защищенных слоев населения с соответствующими разграничением ответственности между федеральными и территориальными органами власти, органами местного самоуправления. Разработаны социальные нормативы для формирования бюджетов различных уровней, в основе которых лежит система государственных минимальных стандартов социального вспомоществования. Предоставление социальных услуг осуществляется на конкурсной и лицензионной основах.

Реализация социальной политики осуществляется через сеть учреждений социальной защиты населения: дома-интернаты для престарелых и инвалидов, дома интернаты для малолетних инвалидов, центры социальной помощи населению, отделения социальной помощи на дому. Учреждения социальной помощи семье и детям и другое. Расходы на их содержание планируются на основании индивидуальных смет. Каждое учреждение социального обеспечения составляет смету расходов. Обязательное приложение к типовой форме - расчеты по каждой статье затрат, которые осуществляются в соответствии со следующими показателями: количеством мест, количеством обеспечиваемых, числом дней функционирования, количеством койко-дней, количеством штатных единиц и др.

Структура расходов на содержание социального обеспечения состоит из: расходов на оплату труда согласно тарификации, начисления на оплату труда, расходы на приобретение предметов снабжения и расходных материалов, расходы на командировки и служебные разъезды, расходы на питание Итог расходов по всем статьям и составит общую сумму ассигнований на содержание социального учреждения.

Расходы на обеспечение социальной политики к проектам региональных и местных бюджетов определяют соответствующие органы администрации. Общая сумма расходов на эти цели представлена в сводном финансовом балансе территории, где помимо бюджетных ассигнований отражаются социальные расходы за счет внебюджетных и других источников.

Проблемы финансирования социальных расходов:

-   наличие огромного количества льготных категорий обслуживания;

-   сокращение социальных программ в связи с нехваткой бюджетных средств.

Пути решения создавшихся проблем:

-   сохранение льготных категорий граждан при их модификации, т.е. их детальная классификация и разработка оптимальной тарифной системы категории льготников.

-   конкурсность социальных программ, оказание финансовой помощи государством и ее адресность.

1.3.6. Расходы на управление

Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную , исполнительную и судебную власть. Каждая из которых является самостоятельным звеном власти. Законодательная власть на федеральном уровне представлен Федеральным собранием (двухпалатное собрание :Государственная дума и Совет Федераций), исполнительная власть осуществляется Президентом и Правительством РФ, судебная - Суды РФ.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ регламентируется законодательством.

На региональном и местном уровне структура органов управления в целом аналогична государственной, представлена законодательными (представительными) органами и соответствующей администрацией. Для Удмуртской республики это Государственный совет УР и Правительство УР, для города Ижевска (Глазова, Можги, Сарапула) - Городская дума и мэрия.

В федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ расходы на управление занимают не значительную долю (в среднем от 3 до 6 %).

За базу при расчете средств необходимых для финансирования расходов на управление используют показатели предыдущего года с учетом мероприятий по экономии и реструктуризации расходов в планируемом году. В состав расходов включаются расходы на:

-   функционирование главы государства (территории, города);

-   функционирование законодательных (представительных ) органов власти;

-   функционирование исполнительных органов власти;

-   деятельность финансовых и налоговых органов и другие.

Главные документы, определяющие объем расходов на содержание аппарата управления, - штатные расписания и сметы расходов. В штатном расписании указываются структурные подразделения; наименование должностей руководителей и их заместителей, специалистов - в соответствии с установленными реестрами государственных должностей; количество штатных единиц по каждой должности, схемы должностных окладов, надбавки (за выслугу лет, за секретность и др.); месячный фонд заработной платы по должностным окладам.

Порядок финансирования органов управления регулируется положением Бюджетного кодекса РФ. Органы управления могут быть или самостоятельными юридическими лицами, или структурным подразделением администрации. В последнем случае, как для обычного бюджетного учреждения составляется смета расходов. Ассигнования по смете расходов в целом не могут превышать установленных по бюджету средств на содержание конкретного органа управления. Учреждения, организации не в праве расходовать денежные средства, не предусмотренные сметой.

Сводные сметы по расходам на управление в проект бюджета субъекта РФ на основе представленных документов и материалов анализа готовит соответствующее подразделение администрации субъекта РФ методом прямого счета или нормирования. Ассигнования рассчитываются с учетом потребности в средствах, фактических затрат на одну единицу на основании утвержденных тарифов, норм и т.д.

При определении расходов органов государственной власти и управления могут применяться индивидуальные нормы, установленные для каждого вида расхода, и комбинированные, объединяющие групп у расходов. Расходы группируются в соответствии с группировочными кодами бюджетной классификации.

Основная составляющая расходов на содержание органа управления - это расходы на оплату труда и начисления на них (с учетом оплаты труда внештатных сотрудников). Существует также дополнительные надбавки за:

-   выслугу лет;

-   надбавка за квалификацию;

-   надбавка за особые условия службы;

-   надбавка для лиц, допущенных к государственной тайне.

Финансовые органы осуществляют контроль за расходованием денежных средств на управление. Контрольные функции осуществляет также Контрольно-счетная палата, Контрольное управление при Президенте РФ, и другие структуры.

Реструктуризация расходов на управление предполагает:

-   Финансирование структуры федеральных органов власти, основанное на потребностях государства при строгом разграничении полномочий этих органов;

-   общие для федеральных органов принципы денежного содержания федеральных государственных служащих в единой системе государственной службы;

-   усиление контрольной функции государства при исполнении бюджета через казначейскую систему;

-   совершенствование структуры аппарата управления;

-   сокращение расходов на командировки аппарата управления;

-   разработка мероприятий по снижению расходов на коммунальное обслуживание и текущий ремонт зданий.

1.3.7. Расходы на национальную оборону, безопасность государства

Расходы на оборону направлены на обеспечение оборонной функции государства. Размер средств, которые направляются на эти цели, зависит от экономической ситуации в стране, международной и внутренней политической обстановки, технического оснащения, численности и необходимости поддержания уровня жизни личного состава ВС РФ.

В условиях роста цен на военную продукцию , необходимости закупок дорогостоящей современной техники, разработки новых образцов вооружения и военной техники, развития оборонной промышленности государству приходится тратить значительные средства на оборону. При формировании сметы расходов на оборону сначала определяется общий объем расходов в целом по Министерству обороны, затем составляются сметы расходов военных округов и воинских частей. Такой порядок связан с тем, что большая часть военных расходов финансируется централизованно, непосредственно Министерством обороны.

Военные расходы в РФ составляются по следующим статьям:

-   закупка вооружений и военной техники;

-   научно-исследовательские работы;

-   содержание вооруженных сил;

-   капитальное строительство;

-   военная программ министерства РФ по атомной энергии;

-   другие расходы.

На сегодняшний момент разные источники информации предлагают свою трактовку данных статей расходов и на обсуждение выдвигаются различные цифры финансового обеспечения этой статьи расходов. Однако, следует придерживаться федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год". Тем не менее, наибольший удельный вес в этих статьях расходования бюджетных средств отводится содержанию вооруженных сил и закупке вооружений и военной техники.

Государство стремиться создать условия, при которых появится возможность сокращения военных расходов. Основная роль принадлежит военной реформе, которая должна решить задачи:

-   создание механизма демократического политического контроля над военной сферой и эффективных механизмов принятия военных и военно-политических решений;

-   приведение оборонных расходов мирного времени в соответствии с возможностями федерального бюджета;

-   создание армии, которая будет формироваться на добровольной, контрактной основе;

-   организационной и административной увязки в единое целое ведомственных воинских формирований, обеспечение их четкого взаимодействия в различных ситуациях мирного, чрезвычайного и военного времени;

-   разделения военного производства на необходимую и перспективную часть военного производства и конверсии его избыточной вязи.

Кроме уже названных расходов существуют военные расходы, которые финансируются по другим статьям бюджета, например по статье "Расходы на содержание правоохранительных органов и органов безопасности государства": внутренние войска, часть Федеральной пограничной службы. Существуют и другие статьи, по которым прямо или косвенно финансируются военные расходы.

1.4. Система финансовой поддержки регионов

Распределение доходов в бюджетной системе Российской Федерации осуществляется:

-   во-первых, в порядке закрепления определенных видов доходов за бюджетами разного уровня на постоянной или долговременной основе;

-   во-вторых, в порядке бюджетного регулирования.

Закрепление доходов за бюджетами является основным порядком в распределении доходов между бюджетами. Это объясняется двумя моментами:

а) он используется при формировании бюджетов любого уровня: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

б) доходы, распределяемые посредством их закрепления за бюджетами (закрепленные доходы), в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах.

Таким образом, закрепленные доходы образуют постоянную (долговременную) основу бюджета любого уровня, что повышает бюджетную самостоятельность субъектов РФ и органов местного самоуправления, особенно необходимую в условиях перехода к рыночным отношениям.

Закрепленные доходы обеспечивают лишь часть доходной базы бюджетов. Распределение всех доходов между бюджетами в порядке их закрепления являются нецелесообразным по нескольким причинам:

1) неравнозначность поступлений по разным источникам доходов;

2) различия в экономическом развитии регионов и т.п. Такое закрепление неизбежно привело бы к необоснованному усилению диспропорции между доходами и расходами в бюджетной системе.

Поэтому законодательством и предусмотрен второй (дополнительный) порядок распределения доходов - посредством бюджетного регулирования. Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня (ст.18 Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса").

Согласно российскому законодательству, бюджетное регулирование, являясь составной частью бюджетного процесса, представляет собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Анализ бюджетного законодательства позволяет выделить четыре группы методов бюджетного регулирования:

-   установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета;

-   перераспределение самих бюджетных источников;

-   безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящих бюджетов;

-   ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов.

Первый метод - установление и распределение регулирующих источников доходов - является основным. Все другие методы бюджетного регулирования применяются только, если использование регулирующих доходов не привело к желаемому результату.

Регулирующие источники доходов устанавливаются (утверждаются) представительными органами власти территорий вышестоящего уровня. К числу регулирующих источников федерального уровня отнесены, в частности, налог на прибыль с предприятий и подоходный налог с физических лиц.

Распределение регулирующих источников доходов между бюджетами осуществляется посредством утверждаемых нормативов отчислений от этих доходов. Такие нормативы утверждаются вышестоящими органами представительной власти (в пределах своей компетенции) для бюджетов нижестоящего территориального уровня. Причем нормативы отчислений могут утверждаться как единые (для всех или соответствующих групп национально-государственных и административно-территориальных образовании), так и дифференцированные (по каждому такому субъекту).

Методы второй группы бюджетного регулирования связаны с перераспределением самих источников бюджета. К ним относятся:

-   закрепление вышестоящими представительными органами власти за бюджетами соответствующего нижестоящего территориального уровня полностью или с твердо фиксированном проценте на долговременной основе (не менее чем на пять лет) любых регулирующих доходов;

-   передача вышестоящими представительными органами власти в бюджеты соответствующего нижестоящего уровня своих закрепленных доходов.

Безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящих бюджетов.

К этой группе методов относятся: дотация, субвенция и субсидия.

Дотация - это денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случае недостаточности закрепленных и регулирующих доходов для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня (ст.6 БК).

Общие условия предоставления и использования субвенций заключаются в следующем:

-   направление субвенции на финансирование конкретных мероприятий;

-   осуществление субвенционного финансирования в форме долевого участия в расходах соответствующих бюджетов;

-   орган, предоставляющий субвенцию, устанавливает назначение, объем, получателя, порядок и условия предоставления субвенции в соответствии с законодательством РФ;

-   орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование, а получатель обязан отчитаться об их использовании.

Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок после принятая об этом решения за счет средств получателя субвенции. Решение о возврате субвенции принимает орган, предоставивший ее, не позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенций или по истечении срока отчетности.

При нарушении других условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидия - это денежная сумма, выделяемая на финансирование определенных мероприятий и предполагающая долевое участие нижестоящих бюджетов в этом финансировании.

К данной группе методов бюджетного регулирования относятся и трансфертные платежи субъектам РФ из фонда финансовой поддержки ремонтов. В значительной степени определяют финансовый климат региона на очередной год.

К четвертой группе методов бюджетного регулирования, относятся ссуды. В ст.12 Закона "Об основах бюджетных прав..." указано, что при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов сверх минимального бюджета, а также в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета исполнительные органы власти могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов. Такая ссуда может предоставляться из бюджета любого уровня бюджету также любого уровня, в том числе и из нижестоящего вышестоящему бюджету, если тот располагает такой возможностью.

Бюджетная ссуда - это тоже финансовая помощь, однако в отличие от дотаций, субсидий и субвенций она имеет возвратный характер и может быть возмездной, т.е. с уплатой процентов за пользование ею. Принципиальным отличием бюджетной ссуды от методов предшествующих трех групп является и то, что как метод бюджетного регулирования она используется на стадии исполнения бюджетов, в то время как все другие - на стадиях его формирования (ст.6 БК).

Федеральное законодательство предусматривает обязательность финансового обеспечения функций, выполняемых органами государственной власти и органами местного самоуправления через соответствующие бюджеты. В связи с этим возникает важный вопрос - концептуальные подходы к разграничению доходов и расходов консолидированного бюджета РФ между федеральным уровнем и субъектами РФ. Консолидированный бюджет - это просуммированная совокупность всех бюджетов одной территории или страны.

Анализ бюджетов в разрезе последних пяти лет позволяет выделить ряд тенденций.

1. Значительная часть финансовых ресурсов аккумулируется в государственных внебюджетных фондах (Пенсионном фонде и т.д.), причем значимость этих финансовых средств возрастает по мере удаления от федерального бюджета.

2. Значительный рост затрат на обслуживание государственного долга (в 1995-1996 тратилось до 25 % бюджета) привел к изменению структуры внутренней и внешней задолженности РФ. На сегодняшний момент времени данная строка расходов ("Обслуживание государственного долга") сократилась до 10 %. Подобное сокращение было вызвано проводимой финансовой политикой, реструктуризацией связанной с переоформлением большинства долгов на более длительные сроки, а также изменением структура кредиторов. Так августовский кризис 1998 года привел к новому этапу развития России в целом, оказав как положительное, так и отрицательное влияние на структуру заимствования. Было подорвано доверие внутренних и внешних инвесторов, и сегодняшние тенденции направлены на привлечение внутренних инвестиций (по оценкам специалистов на руках у населения находятся 4 млрд. долларов). Отрицательный момент - это полное разрушение банковской системы, нарушение связей, доверия между предприятиями. Общий итог кризиса - это то, что были выявлены явные нарушения работы государственного механизма привлечения финансовых ресурсов (финансовая пирамида ГКО - ОФЗ).

3. Анализ бюджетных расходов показал, что значительные денежные средства расходуются на оборону и содержание правоохранительных органов. Причем доля в расходах почти не изменяется за последние пят лет. По общепризнанным меркам соотношение между расходами на оборону и суммарными социальными расходами должны быть сопоставимы. К сожалению, тенденции не в пользу социальных расходов, что говорит о перекосах в экономике страны, так как значимость социальных расходов должна получать документальное подтверждение в виде цифр в бюджете.

4. Соотношение между налоговыми и неналоговыми доходами уменьшается по мере удаления от федерального бюджета. То есть возрастает значимость неналоговых доходов, особенно для местных бюджетов.

5. Местные бюджеты являются более мобильными по отношению к федеральному и бюджету субъекта федерации. Они более легко адаптируются к проводимой финансовой политике государства и региона. Также это связано с более упрощенной системой принятия бюджета по отношению к федеральному бюджету.

6. Проблемы межбюджетных отношений (бюджетного федерализма) актуальны для всех уровней власти. Камнем преткновения выступают нехватка бюджетных средств для выполнения государством своих функций. Особенно важно количество выделяемых бюджетных средств из вышестоящего бюджета в виде финансовой помощи: дотации, субвенции, субсидии, трансферты.

Проблемы образования распределения и использования бюджетного фонда при соблюдении самостоятельности и независимости бюджетов ниже стоящего звена при сохранении ведущей роли федерального бюджета являются темой большинства современных научных работ. Грамотное распределение всех функций государства в соответствии с их значимостью для развития данного региона, города при условии наличия у каждой расходной статьи бюджета доходных источников - это задача применения принципов бюджетного федерализма.

Определяющие параметры федерального бюджета формируются на основе принципиальных положений социально-экономической и финансовой политики на следующий год, на среднесрочную перспективу и долгосрочную перспективу. В процессе реализации подобной политики реализуются следующие положения:

1. Обеспечить высокие темпы роста инвестиций для динамичного развития экономики и структурных преобразований;

2. Осуществить институциональные преобразования, необходимые для эффективного функционирования рыночной экономики, обеспечивающие гарантии прав собственности, регулирование деятельности естественных монополий;

3. Принять меры по укреплению законности и правопорядка, повышению результативности управленческой деятельности на основе создания государственного контроля за качеством управления и соблюдением законности;

4. Обеспечить прогрессивные структурные сдвиги в производстве и экспорте, повышение на этой основе эффективности и конкурентоспособности.

Бюджетная политика должна базироваться на принципах реальности и открытости, должна быть направлена на недопустимость ситуации, когда принятые бюджетные показатели не реализуются.

2. Проблемы совершенствования законодательной базы в современных условиях

2.1. Дискуссионные вопросы по совершенствованию законодательной базы

Бюджетное законодательство как часть финансового законодательства - это совокупность актов, определяющих бюджетное устройство государства, его субъектов, местного самоуправления, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также актов, устанавливающих порядок формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля, формирования внебюджетных фондов и ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Определяющее влияние на бюджетное законодательство оказывают нормы конституционного, административного и гражданского права. В соответствии с Конституцией России бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из актов различного уровня - как федерального, так и регионального. Имеются также правовые акты местного самоуправления. В этих условиях систематизация законодательства имеет важное значение.

Система законодательства и система права, как известно, не являются застывшими, они находятся в постоянном изменении в связи с быстрым поступательным развитием общественных отношений. Некоторые правовые институты преобразуются в подотрасли, а подотрасли - в отрасли. Все это в полной мере относится к системе бюджетного законодательства.

Бюджетное законодательство не имело ранее обобщающего акта, поскольку командные методы управления финансами предполагали весьма детальную регламентацию данной сферы ведомственными актами. В экономической и юридической[1] литературе был поставлен вопрос о разработке Бюджетного кодекса Российской Федерации. Его введение и принятие Налогового кодекса явились важными событиями в экономической и правовой жизни России, обусловившими появление бюджетного права и налогового права как подотраслей финансового права.

В последние годы система бюджетного права освещалась главным образом в учебниках по финансовому праву по такой схеме: бюджетное устройство Российской Федерации; бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления; бюджетный процесс; внебюджетные фонды[2].

Н. И. Химичева предложила выделить следующие блоки норм бюджетного права: а) бюджетное устройство; б) структура доходов и расходов; в) компетенция (права) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; г) бюджетный процесс[3].

В юридической литературе внесено предложение о выделении в системе бюджетного права Общей и Особенной частей[4].

В настоящее время общий массив правовых актов в области бюджетов велик. Основополагающие нормы бюджетного права определены Конституцией Российской Федерации. Бюджетное законодательство, кроме того, состоит из Бюджетного кодекса РФ, принимаемых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджетах различного уровня, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих отношения, указанные в ст.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

От системы права как объективно существующего деления внутри права отличается система норм законодательства, обособляемых главным образом по предметному и целевому критерию. В системе законодательства проявляется система права[5], но они могут не совпадать.

В Своде законов РСФСР бюджетное законодательство ранее было помещено вторым параграфом раздела IV "Законодательство о народном хозяйстве" в главе "Финансы и кредит", где содержались акты бюджетного законодательства (о бюджетных правах и о передаче вопросов на решение министерств, ведомств и местным Советам). Автором в свое время высказывалось мнение о том, что нахождение финансовых актов, в том числе и бюджетных, в разделе об управлении народным хозяйством принижает их роль, и предлагалось в Своде законов Российской Федерации выделить самостоятельный раздел "Финансовое законодательство"[6].

Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2003 года одобрен Классификатор правовых актов, согласно которому акты бюджетного законодательства помещены в самостоятельном разделе "Финансы" шестью подразделами: "Общие положения бюджетного устройства", "Федеральный бюджет", "Бюджеты субъектов Российской Федерации", "Местные бюджеты", "Иные вопросы бюджетного устройства", "Казначейство"[7].

В подразделах "Федеральный бюджет", "Бюджеты субъектов Российской Федерации", "Местные бюджеты" выделены соответствующие подразделения: общие положения, доходы, расходы, долг, кредиты, бюджетный процесс, финансовый контроль. Такое подразделение отражает самостоятельность всех уровней бюджетов. Подраздел "Иные вопросы бюджетного устройства" имеет подразделения: иные виды бюджетов, государственные внебюджетные фонды, сбалансированность бюджетов, бюджетная классификация.

Однако помещение актов финансового законодательства, в том числе и бюджетного, после актов гражданского, как это сделано в Классификаторе 2003 г., по мнению автора, представляется неудачным, поскольку именно правовые акты финансового права, в том числе и бюджетного, являясь актами публичного права, обеспечивают правовое регулирование общественных отношений по привлечению денежных средств государством, регионами и местным самоуправлением, что гарантирует гражданам социальную защиту, соблюдение их прав и свобод.

Систематизация бюджетного законодательства производилась и при издании сборников финансового законодательства, изданных более чем за последние полвека. Так, в сборник "Бюджетная система Союза ССР" фактически включено все финансовое законодательство[8]. В этом Сборнике отражена точка зрения экономистов о том, что почти все финансовое законодательство в области бюджета является бюджетной системой[9].

В Сборнике по финансовому законодательству в разделе II "Бюджетное право" помещены три главы: 1. "Общие положения"; 2. "Порядок составления и исполнения отчетности об исполнении бюджета"; 3. "Внебюджетные средства. Депозиты"[10].

В недавно изданном Сборнике финансового законодательства Российской Федерации раздел II "Правовое регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса" имеет три главы: 1. "Общие положения"; 2. "Особенности правового регулирования отдельных бюджетов"; 3. "Целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды"[11]. В последнем сборнике Бюджетный кодекс помещен в главе 1 раздела II "Общие положения"; он включил в себя общие правовые нормы всего бюджетного законодательства России, а также нормы федерального уровня.

Система Бюджетного кодекса Российской Федерации представляет большой интерес для понимания системы бюджетного законодательства. Кодекс состоит из пяти частей: Общие положения; Бюджетная система; Бюджетный процесс в Российской Федерации; Ответственность за нарушение бюджетного законодательства; Заключительные положения. Эти части в основном представляют блоки институтов бюджетного права.

Известно, что финансовые правоотношения, бюджетные в том числе, могут быть материальными и организационными (процессуальными)[12]. Бюджетный кодекс осуществляет правовое регулирование организационных бюджетных отношений. Особенностью финансового права является наличие единых институтов, охватывающих своим регулированием весь комплекс общественных отношений, подлежащих финансово-правовому воздействию, а также смешанных (комплексных) институтов, в которых отношения регулируются не только нормами финансового права, но и других отраслей (конституционного, административного, гражданского). Определение бюджетно-финансовой политики России, принципов формирования доходов и расходов, всей бюджетной системы страны, единой бюджетной классификации, взаимодействия с элементами финансовой системы - все это относится к предмету ведения Российской Федерации. В области федерального бюджета Российская Федерация имеет права по составлению, утверждению, осуществлению бюджетного регулирования, определению доходов и расходов федерального бюджета, его исполнению и контролю. Бюджетное регулирование, являясь частью финансового регулирования, отнесено Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации. Это соответствует международной практике. Так, в ФРГ, например, был принят специальный закон о финансовой взаимопомощи Федерации и земель от 28 августа 1969 года[13].

В юридической литературе подвергались критике ст.2 БК РФ (о структуре бюджетного законодательства) и ст.3 того же кодекса (о правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации) как якобы противоречащие Конституции Российской Федерации[14]. В действительности же здесь противоречия нет, ибо каждую статью Бюджетного кодекса Российской Федерации следует понимать с учетом норм бюджетного права и всего российского законодательства. Так, пункты 1 и 2 ст.3 БК РФ необходимо применять к федеральным правовым нормативным актам, а не к актам субъектов Федерации и местного самоуправления.

Структура бюджетного законодательства, определенная ст.2 Бюджетного кодекса, дана в широком понимании слова "законодательство", поскольку сюда включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.

На федеральном уровне действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, на уровне субъекта Федерации - многие нормы федерального уровня, а также нормы субъекта РФ (региональные), на уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня.

Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год. Бюджет - с экономической точки зрения - это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государства или муниципального образования. С юридической точки зрения бюджет - это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или органом самоуправления.

В этом законе определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета, проводится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, обозначаются пределы государственных заимствований и государственного долга, направление бюджетных средств на финансирование обороны, управления, социально-культурной сферы и других мероприятий. Таким образом, предусматривается денежное обеспечение в течение года выполнения функций и задач государства.

В последние годы приняты федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений - например, Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 года[15].

Бюджетная классификация Российской Федерации (ст.18 БК РФ) является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицита этих бюджетов. Она используется для составления и исполнения бюджетов, обеспечивая сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы.

Федеральный закон "О бюджете развития Российской Федерации" от 26 ноября 1998 года предусматривает составной частью федерального бюджета составление бюджета развития, формируемого в составе капитальных расходов федерального бюджета, определение источника его формирования, порядок предоставления гарантий, проведение конкурсов и др.

В статье 2 Бюджетного кодекса РФ упоминается лишь об актах бюджетного законодательства. В действительности же регулирование бюджетных отношений осуществляется не только специальными актами бюджетного законодательства; отдельные нормы, регулирующие бюджетные отношения, включаются в акты других отраслей.

Компетенция федеральных органов государственной власти в области бюджета регулируется Конституцией Российской Федерации, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации "О федеральном казначействе", Положением о федеральном казначействе Российской Федерации и другими федеральными нормативными актами.

Для практического применения норм права чрезвычайно важно установление статьей 2 Бюджетного кодекса РФ приоритета его норм над правовыми актами законодательных (представительных) органов, регулирующими бюджетные отношения.

Президент Российской Федерации вправе обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными бюджетными посланиями, принимать указы по вопросам бюджетных отношений, регулируемых Бюджетным кодексом РФ, но они не могут противоречить актам бюджетного законодательства, принимаемым законодательными (представительными) органами (статья 3 БК РФ).

Правительство Российской Федерации вправе во исполнение норм Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных законов бюджетного законодательства, указов Президента Российской Федерации принимать нормативные акты, не противоречащие Бюджетному кодексу, законам и указам Президента.

Во исполнение норм Бюджетного кодекса РФ, законов и указов Президента Правительство Российской Федерации постоянно принимает правовые акты (см., например, Постановление Правительства Российской Федерации "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 2002 - 2004 годах" от 30 июля 1998 года[16]).

Надлежит упомянуть о необходимости изменения статутных актов, регулирующих порядок деятельности государственных внебюджетных фондов, а именно: Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации; Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации; Устава Фонда обязательного медицинского страхования; Закона Российской Федерации "О занятости в Российской Федерации" и др.

На правильное применение бюджетного законодательства оказывают влияние и судебные решения, особенно Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных и других судов.

Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около 50). Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией[17], они, по мнению автора, отомрут, их заменят конкретные договоры об инвестициях, займах и т. д.

Для законодательства субъектов Федерации характерен процесс активного совершенствования правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в регионах. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяют их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением.

В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации содержатся нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде актов субъектов Федерации были выделены главы, статьи, посвященные регулированию бюджетных отношений. В Уставе Новгородской области, принятом Новгородской областной Думой 24 августа 1994 года, выделена глава 2 "Финансово-бюджетные отношения в Новгородской области", определяющая финансовые ресурсы области, бюджетный процесс, формирование доходов и направление средств бюджета на социально-экономическое развитие области.

Законом Российской Федерации о бюджетной классификации субъектам Российской Федерации предоставлено право конкретизировать бюджетную классификацию субъекта, исходя из общих принципов бюджетной классификации, что имеет большое практическое значение и повлекло принятие субъектами Российской Федерации соответствующих актов.

В некоторых актах, принятых субъектами Российской Федерации, имелись нарушения порядка разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами. Многие акты в основном разработаны в соответствии с Основами бюджетного устройства и бюджетного процесса от 10 октября 1991 года, которые отменены в связи с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации. В настоящее время субъектами Российской Федерации уже принимаются отдельные акты, которыми вносятся изменения в действующее бюджетное законодательство субъектов. Об этом может свидетельствовать Закон Республики Башкортостан от 26 октября 1998 года, в котором предопределено изменение Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе республики.

Законом Ленинградской области от 11 марта 2002 года внесены изменения в Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ленинградской области"[18]. Внесены изменения в Закон Республики Карелия "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия"[19]. Законом Иркутской области от 19 мая 2002 года внесены изменения в Закон Иркутской области "О выдаче бюджетных ссуд из областного бюджета"[20]. 26 мая 2002 года принят Закон "О государственных внебюджетных фондах Республики Татарстан". В нем сформулированы основные задачи государственных внебюджетных фондов Татарстана, порядок их создания, источники доходов, предусмотрена возможность их консолидации в бюджете законом Республики Татарстан. В этот же закон включена статья о целевых бюджетных фондах[21].

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года о государственных минимальных социальных стандартах определены финансовые нормативы и нормы, которые используются при составлении проектов бюджетов субъектами Российской Федерации[22].

Законами субъектов должны быть конкретно урегулированы бюджетное устройство, бюджетный процесс и другие отношения, для чего могут быть приняты законы о бюджетном процессе, законы о порядке осуществления контроля за использованием органами местного самоуправления средств, выделенных из краевого, областного, республиканского бюджетов, о внебюджетных фондах, о бюджетной классификации и др. Принятие бюджетных кодексов или основ субъектами Российской Федерации, по мнению автора, нецелесообразно.

Право местного самоуправления иметь свой бюджет основано на ст.132 Конституции Российской Федерации. Важным правовым актом является Федеральный закон "О финансовой основе местного самоуправления" от 25 сентября 1997 года[23]. Бюджетный кодекс Российской Федерации конкретизировал компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. В частности, органы местного самоуправления определяют порядок составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, составляют, исполняют его и т. д. Словом, местные акты регулируют, в основном, однородные с региональными бюджетные отношения, но только на более низком уровне, в пределах своей компетенции.

Таким образом, в период развития рыночных отношений в Российской Федерации сложилось новое бюджетное законодательство, осуществлено новое правовое регулирование бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, созданы новые системы бюджетного законодательства и бюджетного права, идет процесс совершенствования бюджетного законодательства.

2.2. Проблемы местных бюджетов

Из значимых норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 августа 1995 года (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года), регулирующих финансово-экономические основы местного самоуправления, следует упомянуть нормы: п.4 ст.29 (о предоставлении местному самоуправлению права самостоятельного определения порядка и условий приватизации муниципальной собственности); п.2 ст.36 (о недопустимости изъятия органами государственной власти РФ и ее субъектов суммы превышения доходов над расходами местных бюджетов); ст.37 (об утверждении законами субъектов Федерации минимально необходимых расходов местных бюджетов и обязательном закреплении за местными бюджетами доходных источников, необходимых для покрытия минимальных местных бюджетов); п.2 ст.38 (о праве органов местного самоуправления реализовывать решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы или уменьшающие доходы местных бюджетов, в пределах переданных им из вышестоящих бюджетов в качестве компенсации средств). Тем не менее практически все комментарии к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обращают внимание на то, что содержащиеся в нем нормы о финансово-экономической основе местного самоуправления недостаточны для обеспечения подлинной независимости местного самоуправления. Эта справедливая критика способствовала разработке и принятию Федерального закона от 25 сентября 1997 года "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Данный Закон устранил допущенную в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 августа 1995 года неясность в определении понятия "минимального местного бюджета" и уточнил порядок его формирования. В п.2 ст.37 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорилось, что минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. При этом понятие "нормативов минимальной бюджетной обеспеченности" в Законе не расшифровывалось и их связь с минимальными социальными стандартами, о которых говорилось в другом пункте ст.37, была неясна.

Таким образом, в указанном Законе остались без четкого ответа, пожалуй, самые существенные вопросы: во-первых, о том, какие органы власти - Федерации или ее субъектов - определяют объем и гарантируют наполнение минимального местного бюджета; во-вторых, о том, должны ли при определении объема минимального местного бюджета приниматься во внимание минимальные социальные стандарты или какие-то другие нормативы. Между тем, с моей точки зрения, здесь не может быть простора для толкований: именно минимальные социальные стандарты, то есть установленный федеральным законодательством минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека, должны обусловливать объем минимального местного бюджета.

Принципиально важным в определении минимальных социальных стандартов является указание на то, что они устанавливаются федеральным законодательством. Базовый набор социальных гарантий, обеспечивающий элементарное выживание человека, должен быть единым для всех граждан России, и никакие ссылки на региональную специфику здесь неуместны. Именно поэтому представляется неудачной норма п.2 ст.37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 августа 1995 года, предоставляющая субъектам РФ свободу в определении объема минимальных местных бюджетов. И именно поэтому мы расцениваем как несомненный шаг вперед приведенную в ст.1 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" законодательную дефиницию, согласно которой минимальный местный бюджет есть расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий государственные минимальные социальные стандарты.

Другим радикальным недостатком нормативной базы о муниципальных финансах, устранению которого в значительной степени способствовал Федеральный закон, была крайняя неопределенность в вопросе о роли и удельном весе различных видов доходов в доходной части местных бюджетов. Хотя в Законе 1995 года был дан примерный перечень доходных источников местных бюджетов (п.1 ст.36), не было сделано даже попытки определить, каким должно быть соотношение между закрепленными и регулирующими доходными источниками, финансовой помощью из вышестоящих бюджетов в доходной части местных бюджетов. Видимо, этот законодательный пробел объясняется тем, что до последнего времени единственной проблемой местных бюджетов считалась их хроническая дефицитность. Соответственно федеральные законодатели полагали, что, если проблема сбалансированности минимальных местных бюджетов будет решена, местному самоуправлению просто нечего будет и желать. Такая логика во многом обусловлена еще не изжитым патерналистским отношением государства к местному самоуправлению.

Между тем для становления местного самоуправления как социального института порядок финансирования имеет едва ли не большее значение, чем его объем. Чтобы чувствовать себя хозяевами своей судьбы, обоснованно и ответственно строить стратегию своего развития, органы местного самоуправления должны четко представлять структуру и количественные значения доходных источников местных бюджетов и быть уверены, что эти параметры не могут быть произвольно пересмотрены и будут стабильны на протяжении достаточно длительного периода времени.

Как уже было отмечено, до принятия Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" не существовало единого нормативного акта, регламентирующего структуру доходной части местных бюджетов. На практике в предшествующие принятию этого Закона годы доходная часть местных бюджетов слагалась из следующих основных источников.

1. Местные налоги и сборы, перечень и предельные ставки которых установлены ст.21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

2. Отчисления от федеральных и местных налогов, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

В соответствии со ст.19 Закона «Об основах налоговой системы в РФ» за местными бюджетами полностью закреплялись поступления от трех федеральных налогов: гербового сбора, государственной пошлины и налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения. Кроме того, в соответствии с подп."а" п.1 ст.20 названного Закона местным бюджетам полагалась половина поступлений от регионального налога на имущество предприятий.

Таким образом, перечисленными в пп.1 и 2 налоговыми поступлениями, к тому же весьма незначительными по своему удельному весу, перечень закрепленных на постоянной основе доходных источников местных бюджетов исчерпывался. Основная масса доходов местных бюджетов поступала из других источников, перечисленных ниже.

3. Отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов.

Главными доходными источниками местных бюджетов на протяжении последних лет были отчисления от следующих федеральных налогов: налога на прибыль, подоходного налога, НДС и акцизов. Однако процентная доля отчислений от этих федеральных налогов в бюджеты муниципальных образований, расположенных на территории разных субъектов РФ, была неодинакова. Это объяснялось тем, что отчисления от федеральных налогов поступали в местные бюджеты не непосредственно. Из федерального бюджета они по определенным нормативам направлялись в бюджеты субъектов РФ, которые самостоятельно решали, какую долю из этих поступлений следует перечислить в местные бюджеты. Кроме того, и доля получаемых регионами отчислений от указанных федеральных налогов из года в год менялась.

4. Дотации и субвенции местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации.

Этот доходный источник местных бюджетов вплоть до последнего времени был совершенно непредсказуем. Если на федеральном уровне в 1994 году был учрежден Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, благодаря чему финансовая помощь между субъектами РФ распределялась по единым правилам и нормативам, то порядок оказания финансовой помощи местным бюджетам из региональных бюджетов не регламентировался федеральным законодательством, а потому всецело зависел от усмотрения властей субъектов РФ.

Таким образом, вплоть до принятия Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления решение о размерах пополнения каждого из местных бюджетов по доходным статьям, перечисленным в пп.3 и 4, принималось субъектом РФ ежегодно в процессе длительных индивидуальных переговоров и согласований с главами местных администраций. Причем как регулирующие налоги, так и непосредственно дотации из регионального бюджета играли одинаковую роль финансовой помощи, размер которой устанавливался по воле субъекта РФ. С учетом вышеизложенного становится ясно практическое значение тех норм Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления, которыми были:

-   установлены обязательные минимальные нормативы отчислений от регулирующих федеральных налогов в местные бюджеты, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;

-   введено понятие "регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований".

Итак, в соответствии с п.4 ст.7 Федерального закона от 25 сентября 1997 года за местными бюджетами закреплены на постоянной основе обязательные минимальные нормативы отчислений от следующих федеральных налогов (помимо перечисленных выше в п.2 федеральных и региональных налогов или их долей, которые были закреплены за местными бюджетами ранее):

-   часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 процентов в среднем по субъекту РФ;

-   часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту РФ;

-   часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъекту РФ;

-   часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5 процентов в среднем по субъекту РФ;

-   часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъекту РФ.

Однако по подсчетам Института экономических проблем переходного периода эти нормативы отчислений меньше фактических поступлений от указанных видов налогов в местные бюджеты. Сопоставление дает следующую картину (табл. 1).

Таблица 1

Нормативы отчислений поступлений налогов в местные бюджеты

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

|                         | Фактические отчисления| Минимальный норматив|

|                         | по данному виду налога| отчислений по данно-|

|                         | в местные бюджеты в   | му виду налога в    |

|Вид федерального налога  | целом по РФ (в процен-| местный бюджет по   |

|                         | тах от доли бюджета   | Федеральному закону |

|                         | субъекта Федерации) в | о финансовых основах|

|                         | 1996 году             | местного самоуправ- |

|                         |                       | ления в РФ (в про-  |

|                         |                       | центах от доли су-  |

|                         |                       | бъекта Федерации)   |

|—————————————————————————|———————————————————————|—————————————————————|

|Налог на прибыль         |                       |                     |

|предприятий              |     40%               |     50%             |

|                         |                       |                     |

|Подоходный налог с       |                       |                     |

|физических лиц           |     73%               |     50%             |

|                         |                       |                     |

|Налог на добавленную     |                       |                     |

|стоимость                |     39%               |     10%             |

|                         |                       |                     |

|Акцизы на спирт, водку,  |                       |                     |

|ликеро-водочные изделия  |     22%               |      5%             |

|                         |                       |                     |

|Акцизы на остальные виды |                       |                     |

|подакцизных товаров, за  |                       |                     |

|исключением минерального |                       |                     |

|сырья,           бензина,|     22%               |     10%             |

|автомобилей  и  импортных|                       |                     |

|подакцизных товаров      |                       |                     |

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

Таким образом, если предположить, что субъекты Федерации будут производить отчисления в местные бюджеты строго по нормам Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления в РФ, доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов РФ сократиться с 52 (в 1996 году) до 32 процентов.

Но главный недостаток этого Закона заключается даже не в этом, а в порядке закрепления указанных долей. Пунктом 5 ст.7 установлено: размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих перечислению муниципальным образованиям, производится, исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

На первый взгляд даже непонятно, зачем законодательные органы субъектов Федерации должны определять размер минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, если этот размер установлен в самом тексте Федерального закона (п.4 ст.7). Дело в том, что предусмотренные п.4 ст.7 доли выражены не в процентах от поступлений каждого из налогов на территории муниципального образования, а в процентах от поступлений по каждому налогу в среднем по субъекту Российской Федерации. Таким образом, региональные власти могут дифференцировать для различных муниципальных образований доли соответствующих налогов, перечисляемые на постоянной основе, причем они вправе ежегодно менять соотношение долей от указанных налогов, закрепляемых за различными муниципальными образованиями.

На практическом примере это можно проиллюстрировать следующим образом. Если бы отчисления от федеральных налогов были установлены в процентах от поступлений каждого из налогов на территории муниципального образования, каждое муниципальное образование получало бы одинаковую долю налога, уплачиваемого налогоплательщиками на его территории, скажем 5 процентов налога на прибыль. При введении нормативов в процентах от поступлений по каждому налогу в среднем по субъекту РФ 5 процентов налога на прибыль переводится не каждому местному бюджету, а всем местным бюджетам в совокупности. Соответственно бюджет муниципального образования А может получить 3 процента налога, уплачиваемого налогоплательщиками на его территории, а бюджет муниципального образования 6 - 7 процентов. И хотя комментируемая норма Закона гласит, что распределение долей производится в соответствии с "фиксированной формулой", это проблемы не снимает, так как фиксированная формула необязательно будет справедливой. Это означает, что задуманные в качестве закрепленных** доходных источников местных бюджетов нормативы отчислений от федеральных налогов фактически являются регулирующими доходными источниками и главная цель федерального законодателя - исключить произвол региональных властей при распределении отчислений от федеральных налогов между муниципальными образованиями - достигнута не была.

Второй принципиальной новацией Федерального закона от 25 сентября 1997 года было учреждение на региональном уровне Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Основная цель Фонда - создание возможности более объективного распределения финансовой помощи из бюджета субъекта РФ. Распределение средств Фонда должно происходить в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей следующие предусмотренные п.3 ст.10 Федерального закона критерии: численность населения муниципального образования, доля детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, доля лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.

С моей точки зрения, предоставление субъектам Федерации права определять конкретную методику (формулу) распределения средств из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований является обоснованным законодательным решением, поскольку, получая возможность самостоятельно определять конкретный механизм распределения средств из Фонда, субъект РФ не будет чувствовать себя ущемленным в правах в отношении предмета "совместного ведения" - муниципальных образований. Кроме того, какой бы ни была методика, используемая в данном регионе, она будет единой для всех муниципальных образований и будет утверждаться представительным органом власти субъекта РФ. Безусловно, требование использования единых критериев для определения размера трафарета может поставить в неравное положение какие-то из муниципальных образований. Однако поскольку критерии, предлагаемые Федеральным законом для использования в методике, не являются специфическими, таких муниципальных образований будет целая группа и через своих депутатов в представительном органе власти они смогут требовать пересмотра методики.

В соответствии с п.4 ст.10 Федерального закона доля каждого муниципального образования в общем объеме средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах и утверждается законом о бюджете субъекта Российской Федерации.

Однако, полагаю, и в части регулирования порядка формирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Федеральный закон нуждается в совершенствовании. Дело в том, что Закон не определяет минимальные нормативы формирования Фонда. Таким образом, ничто не мешает субъекту Федерации направить в Фонд для объективного распределения чисто символический объем средств, а основной объем финансовой помощи распределять произвольно в индивидуальном порядке в виде дотаций или субвенций.

Среди других важных новелл Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления следует упомянуть ст.16, посвященную муниципальным займам. Право самостоятельного выпуска муниципальных облигаций и жилищных сертификатов прямо предоставлено местным властям впервые. Такое решение законодателя заслуживает всяческого одобрения, так как выпуск внутренних займов признается наиболее цивилизованным способом финансирования бюджетного дефицита. Отсутствие у муниципалитетов этого права до сих пор порождало порочную практику выпуска суррогатов денег и ценных бумаг, обязательства по которым не поддавались учету и регламентации. Одновременно с наделением местных органов этим правом Закон ограничил предельный размер долговых обязательств местного самоуправления 15 процентами объема расходной части местного бюджета. Все это должно способствовать более четкому осознанию местными властями ответственности по своим финансовым обязательствам.

Несомненно прогрессивны нормы пп.2 и 5 ст.14 Федерального закона, которые дают органам местного самоуправления право создавать за счет средств местного бюджета муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов, а также собственное казначейство для управления средствами местного бюджета и обслуживания его исполнения. До сих пор органам местного самоуправления предоставлялось лишь право уповать на добросовестность чиновников государственной налоговой службы, для которых контроль за правильностью уплаты местных налогов был досадной обузой. В случае уклонения чиновников ГНС от исполнения этой обязанности они, как правило, оставались безнаказанными, так как местным властям, естественно, не подчинялись.

Завершая анализ Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", отметим, что в целом Закон создает предпосылки для того, чтобы подавляющая часть нецелевой финансовой помощи местным органам власти распределялась между местными бюджетами на основе "прозрачного" метода, была доступна для прогнозирования и подконтрольна представительным органам власти и электорату муниципальных образований. Тем не менее Федеральный закон не лишен недостатков, которые требуют исправления. В упоминавшемся исследовании Института экономических проблем переходного периода предлагаются следующие направления совершенствования рассматриваемого Федерального закона.

Во-первых, установить в Законе доли закрепленных на постоянной основе отчислений от федеральных налогов не в процентах от поступлений по каждому налогу в среднем по субъекту РФ, а в процентах от поступления каждого из этих налогов на территории муниципального образования.

Во-вторых, повысить установленные Законом нормативы отчислений от федеральных налогов в качестве закрепленных на постоянной основе доходных источников местных бюджетов и несколько скорректировать перечень видов федеральных налогов, отчисления от которых закрепляются за местными бюджетами.

С точки зрения специалистов Института экономических проблем переходного периода, за местными бюджетами целесообразно закреплять отчисления лишь от тех федеральных налогов, поступления от которых коррелируют с расходами местных бюджетов. Такую связь они обнаружили применительно к подоходному налогу (поступления которого зависят от численности населения муниципального образования); налогам на прибыль и на имущество предприятий (отчисления от которых в местные бюджеты стимулируют заинтересованность местных властей в развитии предпринимательства и повышении собираемости этих налогов на территории муниципального образования).

Акцизы и НДС предлагается исключить из перечня налогов, от которых производятся отчисления в местные бюджеты, по причине отсутствия у органов местного самоуправления рычагов воздействия на уровень собираемости этих налогов, а также ввиду того, что доля поступлений от них в местные бюджеты останется невысокой даже при увеличении нормативов отчислений. В результате эксперты ИЭППП предлагают три базовых варианта набора регулирующих налогов и нормативов их закрепления за местными бюджетами:

-   100 процентов поступлений подоходного налога, 50 процентов поступлений налога на имущество и 5 процентов поступлений налога на прибыль;

-   75 процентов поступлений подоходного налога, 75 процентов поступлений налога на имущество и 5 процентов поступлений налога на прибыль;

-   75 процентов поступлений подоходного налога, 100 процентов поступлений налога на имущество и 5 процентов поступлений налога на прибыль.

В случае закрепления в Федеральном законе повышенных нормативов отчислений одновременно следует лишить органы власти субъектов РФ права повышать эти нормативы или дополнительно устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от других федеральных и региональных налогов.

На практике это означает отказ от использования регулирующих доходных источников при формировании местных бюджетов. Все дополнительные (помимо закрепленных доходов) финансовые потоки из региональных в местные бюджеты должны направляться только через Фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

Тем самым органы власти субъектов Федерации практически лишатся возможности дифференцировать нормативы отчислений в различные местные бюджеты: эти нормативы будут одинаковыми для всех муниципальных образований и не будут подлежать ежегодной ревизии.

Наиболее серьезным препятствием для реализации данного подхода служит то обстоятельство, что подавляющее большинство муниципальных образований потребуют дотирования при установлении фиксированных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов без права повышения их величины региональными органами власти. Установить же фиксированные нормативы отчислений на столь высоком уровне, чтобы большинство местных бюджетов не требовали дотирования, также нельзя, поскольку в этом случае изначально высокодоходные регионы будут получать излишек средств.

Помимо указанных изменений порядка установления и количественных значений нормативов отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов в местные бюджеты в исследовании ИЭППП предлагается зафиксировать в Законе минимальные нормативы формирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, чтобы минимизировать возможности для распределения помощи между местными бюджетами в обход этого Фонда. Конкретно предлагается обязать субъекты Федерации зачислять в Фонд всю сумму трансферта, получаемого региональным бюджетом из федерального Фонда финансовой поддержки регионов, а также фиксированную часть (1-15 процентов) от всех налоговых доходов бюджета субъекта Федерации.

Следует вообще повысить удельный вес полагающихся местным бюджетам на постоянной основе доходных источников или по крайней мере увеличить сроки закрепления регулирующих доходных источников (до 3-5 лет). Это необходимо, во-первых, для того, чтобы обеспечить муниципальным образованиям прогнозируемость их доходов, которая является необходимым условием всякого рационального планирования. А во-вторых, чтобы было невозможно снижение размера трансферта тем муниципальным образованиям, которые добились роста собственных налоговых доходов. Такое снижение зачастую происходит на практике и оказывает на местные власти дестимулирующее воздействие, так как представляет собой своеобразное наказание за успехи органов местного самоуправления в развитии собственной налоговой базы и активизации сбора налогов.

2.3. Проблемы государственного регулирования и повышения его
эффективности

Межбюджетные отношения в России – отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Государственный бюджет России делится на две примерно равные части. Во-первых, это федеральный бюджет, получаемый и распределяемый центром. В общих чертах он открыт для анализа. Вторую часть образуют средства, передаваемые «вниз» или собираемые на местных уровнях. Об этих средствах мало что известно. На эти деньги функционируют регионы и органы местного самоуправления. Состояние местных финансов во многом зависит от политики региональных властей.

На региональные местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются.

В результате региональные и особенно местные органы власти не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, повышению качества бюджетных услуг, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечения инвестиций в общественную инфраструктуру.

Система финансовой помощи бюджетам различных уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов.

Принятый в 1997 г. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» определил ряд принципиальных моментов в отношении местных бюджетов, прежде всего, в части финансирования дефицита, но не решил всего круга проблем межбюджетных отношений внутри регионов.

Несмотря на проведенные в 90-х гг. реформы, сложившаяся в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма развития страны на долгосрочную перспективу.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия сохраняет высокую централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также сеть бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 90% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Ограниченность налоговых полномочий вынуждает региональные власти проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, которые искажают  условия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.

Федеральный центр вынужден постоянно ужесточать административный контроль за состоянием дел в регионах и в то же время компенсировать отрицательные последствия финансовой деятельности региональных и местных органов власти.

Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, централизацией налогово-бюджетных полномочий и автономией региональных и местных властей усугубляется неустойчивостью экономической ситуации в стране, неразвитостью рынков капиталов, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, усложнению условий для проведения структурных реформ, ухудшению инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной напряженности.

Вопрос о разделении функций, как показывает история и практика зарубежных стран, унифицированного решения не имеет. В США органы исполнительной власти штатов и местного самоуправления распоряжаются примерно 40% всех государственных расходов США, и попытки сделать по-другому оказывались безрезультатными. Уменьшение федеральной помощи немедленно приводило к росту местных налогов, и это логично, поскольку потребности каждого региона оставались прежними. Не менее важен другой факт: получателями федеральных средств являются все штаты. Этим обеспечивается поддержка конституционного единства. Перераспределение общенациональных доходов происходит по более сложной схеме, чем «доноры – реципиенты», но в то же время суммы и доли разные. И главное, существует множество форм поддержки – субвенции, дотации, отдельная помощь по программе разделения доходов. Все подчинено программно-целевому принципу и открыто для прессы, обсуждения и контроля.

Российская практика использования целевых трансфертов, по мнению ученых и специалистов, требует реформы. Необходимо создать новую систему адресных трансфертов, имеющих прочную правовую основу и механизмы контроля, вместо действующей громоздкой и неэффективной системы взаимных расчетов и бюджетных дотаций. Такая система может работать в виде специального фонда инвестиционных трансфертов, формируемого за счет средств федерального бюджета и экономически сильных регионов. Это повысило бы заинтересованность регионов-доноров в контроле за целевым расходованием финансовых ресурсов и ответственность получающих территорий.

В целом можно отметить, что обострившаяся в стране проблема межрегиональных различий делает настоятельно необходимым решение вопросов размежевания бюджетных полномочий между всеми уровнями власти и глубокую проработку бюджетного законодательства.

Государственное регулирование и селективная поддержка регионального развития осуществляются одновременно по  прямым и косвенным каналам. К прямым относятся не только трансферты из федерального бюджета, но и федеральные региональные программы, предоставление отдельным регионам налоговых и других льгот и т.д. Косвенными видами государственной поддержки считаются поступления федеральных финансовых средств на социально-экономическое развитие территорий по каналам поддержки отраслей народного хозяйства.

Основными проблемами государственной поддержки являются: отсутствие законодательных процедур  участия субъектов Федерации и административно-территориальных образований в этом процессе; отсутствие методики оценки реальной потребности регионов в государственной поддержке; нецелевое предоставление и недостаточная ответственность получателей государственной поддержки за ее результативность.

Российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней – союзной. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80 % доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.

Согласно действующему российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих налогов. На практике доходы бюджетов в разные годы могут различаться на 20-25 %  как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Это не позволяет более или менее четко прогнозировать экономическое состояние бюджета региона даже на среднесрочный период, не говоря уже о долгосрочном. Такая ситуация может привести к трудностям в реализации прежде всего программ развития регионов – «бюджетов развития».

Достоинствами данной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания региональных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные  недостатки – это тенденции к излишней централизации фискальных функций, превращению региональных и местных органов власти фактически в агентов центральных структур.

Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами, отказа ряда регионов, таких как Башкортостан, Якутия и Татарстан, от долевого участия в налогах.

Это предполагает проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям, инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты. Необходимо упорядочить разные формы федеральных платежей – дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы, включив их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе соответствующего законодательства.

В любом федеративном государстве взаимоотношения Центра и регионов строятся по следующей схеме: разграничение расходных полномочий, на этой основе – разграничение источников доходов и перераспределение доходов – ликвидация возникших диспропорций по вертикали (между бюджетами разных уровней) и горизонтали (между бюджетами одного иерархического уровня).

Мировой опыт свидетельствует, что на всех стадиях бюджетного процесса должны соблюдаться такие принципы, как равноправие субъектов федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с центром; самостоятельность бюджетов разных уровней; законодательное разграничение компетенций в сфере финансирования расходов между бюджетами федерации, субъектов федерации и местными бюджетами; нормативно-расчетные (формализованные) методы организации межбюджетных отношений, в том числе предоставления финансовой помощи.

К сожалению, в России принципы бюджетного федерализма не соблюдаются (полностью или частично). Меры, направленные на решение этих проблем, частью уже разработаны и постоянно внедряются, на ряд вопросов еще предстоит найти ответы.

Разграничение расходных полномочий является основой бюджетных взаимоотношений. При отсутствии ясного распределения обязанностей по финансированию расходов нет возможности определить, какой объем доходов должен поступать в бюджеты различных уровней.

В любой стране существуют диспропорции между регионами по уровню экономического развития и, следовательно, по налоговой базе, способности самостоятельно финансировать возложенные на них задачи. Межрегиональные различия по доле в региональных бюджетных доходах финансовой помощи из федерального бюджета огромны. Одни регионы либо вообще ее не получают, либо получают в незначительном объеме. В других регионах доля помощи достигает 70-80 %. В их число попадают экономически слаборазвитые республики Сибири и Северного Кавказа, Калмыкия, многие автономные округа.

Предоставление финансовой помощи регионам осуществляется с помощью самых разных механизмов: в виде трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (или Фонда финансовой поддержки регионов – ФФПР), так называемых взаимных расчетов, бюджетных ссуд, субвенций и дотаций.

Единственным формализованным источником предоставления финансовой помощи являются трансферты, когда доля каждого региона в ФФПР определяется на основе специальных формул.

Трансферты существуют в России с 1994 г., и методика расчета долей регионов в ФФПР постепенно трансформировалась. Но суть расчетов вплоть до 1998 г. была в принципе одинаковой и сводилась к анализу скорректированных на условия текущего года фактических доходов и расходов в базовом году.

В таких условиях предоставление регионам финансовой помощи основывается не только на экономических критериях, но и на политическом торге и лоббировании. Это, в свою очередь, приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, отсутствию стимулов у регионов к сокращению неоправданных расходов и наращиванию собираемости налогов.

Принятием федерального бюджета на 2004 год в основном завершилась реализация одобренной в 1998 году Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 2002-2004 гг. Следуя традиции, итоги этой работы можно было бы подвести следующим образом: сделано много, но сделать предстоит еще больше. Но это было бы не совсем точным. Если оставаться "внутри" сложившейся за 1990-е годы в России системы межбюджетных отношений, то сделать осталось, в общем-то, не так уж много: получше расщеплять налоговые поступления, поточнее считать трансферты, побольше контроля за их использованием и т.д. Конечно, все это делать нужно, но основная проблема в том, что нынешняя система по своей сути не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Потенциал для ее "совершенствования" почти исчерпан, необходим переход к принципиально иной идеологии выстраивания межбюджетных отношений - делить не деньги, а полномочия. А вот здесь действительно предстоит сделать очень много, в том числе - с точки зрения пересмотра ставшими привычными подходов.

Разработанная во второй половине 1990-х гг. на основе обобщения международного опыта концепция "федерализма, сохраняющего рынок", доказывает, что эффективная система бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна отвечать пяти основным требованиям:

-   четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;

-   региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики;

-   федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;

-   региональные власти должны быть поставлены в условия "жестких" бюджетных ограничений;

-   все эти условия должно быть стабильными и не являться предметом торга.

Однако, как показали проведенные Организацией экономического сотрудничества и развития в России исследования, российская система межбюджетных отношений не отвечает ни одному из этих критериев.

В настоящее время на уровне региональных и местных бюджетов сосредоточено около половины налоговых доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. По данным параметрам Россия практически не уступает, а по доле местных бюджетов - даже опережает большинство федеративных государств. Однако на самом деле бюджетное устройство России остается крайне централизованным даже по меркам унитарных государств. Расходы региональных и особенно местных бюджетов перегружены "федеральными мандатами" (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы), а основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи (в том числе - неформализованной), имеет место резкая несбалансированность предписанных "сверху" расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же "сверху" доходных источников.

Это позволяет регионам переложить политическую и финансовую ответственность за состояние бюджетов и социальной сферы на федеральный центр, сохранив за собой при этом практически неограниченные возможности по проведению "неформальной" бюджетной политики (исполнение бюджетов в режиме "выборочного" секвестра, использование денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, индивидуальные налоговые льготы, скрытое субсидирование, безответственные заимствования, в том числе у подконтрольных финансовых структур и т.д.) Недостаток законодательно установленных полномочий по управлению общественными финансами неизбежно оборачивается недостатком ответственности за его результаты.

Для устранения этого противоречия необходимо законодательно закрепить налогово-бюджетную автономию региональных и местных властей - их право и обязанность принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов и нести политическую, финансовую и правовую ответственность за их результаты. До тех пор, пока региональные и местные власти не обладают официально признанными полномочиями по выработке и проведению собственной налогово-бюджетной политики, они не будут в полной мере отвечать перед населением, инвесторами и кредиторами за состояние общественных финансов, социальной сферы и условий экономического развития соответствующих территорий.

Одновременно с децентрализацией налогово-бюджетных полномочий и повышением ответственности за их использование для региональных и местных властей необходимо формировать и поддерживать конкурентную среду - как экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, капиталов), так и политическую (демократические институты и гражданское общество). Конкуренция товаров и предприятий должна быть дополнена конкуренцией регионов и экономических политик. Обязательное ее условие - так называемые "жесткие" бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные бюджеты в зависимость не от вышестоящих властей, а от результатов собственной финансово-экономической политики. Другими словами, увеличение доходов региональных и местных бюджетов и сокращение нерациональных расходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а дефицит и долги - покрываться за счет дополнительной финансовой помощи и/или индивидуальных льгот и привилегий.

В то же время огромный "навес" социальных обязательств и исключительно резкие межрегиональные различия в бюджетной обеспеченности регионов могут потребовать в кратко- и среднесрочной перспективе повышения доли федерального бюджета в бюджетных доходах. Региональные и местные власти могут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за использование этих ресурсов. В дальнейшем доля средств, сосредоточенных на региональном и местном уровне, должна повышаться.

Таким образом, стратегия перехода к принципиально новой системы межбюджетных отношений могла бы заключаться в существенном расширении налогово-бюджетных полномочий региональных и местных властей и повышения ответственности за их использование при одновременном поддержании конкурентной среды, жестких бюджетных ограничений и возможном увеличении доли федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Бюджетная политика связана с разработкой и использованием государственного бюджета и бюджетов территориально-административных единиц. Главная ее задача - способствовать устойчивому и эффективному экономическому развитию страны посредством оптимизации сбора налогов или рационального планирования государственных расходов.

Ныне существующая система межбюджетных отношений в РФ нуждается в дальнейшем реформировании. Анализ механизма межбюджетных отношений наглядно свидетельствует о наличии большого числа проблем в этой области.

Реального равенства субъектов Федерации во взаимоотношениях с центром в бюджетной сфере не достигнуто. Стремление регионов к финансовой самостоятельности не стимулируется, растет число дотационных регионов. Выравнивания уровней развития территорий не происходит. Помимо финансовой помощи из федерального бюджета выделяются бюджетные ссуды с заведомо низкой вероятностью возврата.

Для изменения межбюджетных отношений в практическом плане могут быть применены, например, такие подходы. Первый – выстраивание системы межбюджетных отношений с каждым регионом в отдельности. В этом случае возможны различные механизмы регулирования взаимоотношений бюджетов, например, фиксированный в абсолютном выражении объем перечислений в федеральный бюджет для каждого региона. Предполагается, что фиксирование суммы налоговых перечислений в федеральный бюджет на достаточно длительный период (3-5 лет с индексацией на изменение цен) будет стимулировать регионы наращивать налоговый потенциал, т.к. все дополнительно изысканные средства будут оставаться в регионе. В данном случае проблема состоит в определении объема средств, который регионы должны перечислять в федеральный бюджет.

Второй подход – выстраивание отношений с группами регионов на основе групповых нормативов регулирования доходов и одинаковом для всех субъектов, входящих в группу, методе распределения финансовой помощи из федерального бюджета в случае ее необходимости. Это менее радикальный путь и к нему легче перейти от действующей системы межбюджетного регулирования. Здесь основными проблемами будут правильная группировка регионов и определение групповых нормативов распределения регулирующих налогов.

Однако таких групп в силу чрезвычайно высокой дифференциации регионов по всем основным социально-экономическим и природно-климатическим параметрам может быть достаточно много. Во всяком случае больше, чем федеральных административных округов или экономических районов.

Подведем итоги проведенного исследования.

Оcновное назначение бюджета - обеспечить равномерность экономического пространства и государственные социальные гарантии

Проблемы:

В России не создана эффективная система межбюджетных отношений. Это прежде всего связано с не решением следующих проблем:

-   отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов;

-   отсутствуют единые правила поведения регионов-реципиентов при реализации федеральных и региональных социальных обязательств;

-   отсутствуют механизмы стимулирования регионов-доноров;

-   бюджет принимается на слишком короткий шаг времени.

Основные пути решения проблем межбюджетных отношений:

Межбюджетные отношения между центром и регионами должны строиться на:

-   симметричных отношений Центра и субъектов Федерации в части разработки и строгого соблюдения единых правил поведения;

-   ассиметричных отношений в части стимулирования регионов-доноров и реализации решений федеральных программ социально-экономического развития регионов.

Для расчета бюджетной потребности регионов необходимы стандарты и нормы, что позволит перевести бюджетный процесс на нормативные принципы формирования бюджета. Субъекты Федерации обязаны провести полную паспортизацию объектов социальной сферы, провести внутреннее выравнивание инфраструктурной обеспеченности в соответствии с федеральными, например, стандартами. В этом смысле отношения Центра и субъектов должны быть симметричны. Для определения величины доходной части должна быть произведена стандартизация внутрибюджетного управления. На основании получаемой информации производится расчет доходной части бюджета.

На основании составления доходной и расходной частей субъекты Федерации классифицируются на регионы-доноры и регионы-реципиенты.
Регионы-доноры должны стимулироваться за превышение доходной части.
В этом смысле отношения Центра и регионов должны быть ассиметричны.
Кроме того, ассиметричны и отношения Центра с субъектами-реципиентами в отношении определения величины дотаций этим регионам. Социально-экономическое программирование субъектов должно производиться на основании федеральных программ.

Бюджет должен быть реальным - это первое условие нормального функционирования экономики. У истоков бюджетных неплатежей лежит нереалистичное бюджетное планирование, т.е. завышенная оценка возможного уровня реального ВВП и, соответственно, доходов бюджета. Мнимые (записанные в проекте бюджета) доходы распределяются по статьям расходов. На практике это приводит к необходимости секвестировать (урезать) расходы по ходу выполнения бюджета, а значит, к росту неплатежей, полному хаосу в управлении бюджетной сферой, падению финансовой, в том числе налоговой, дисциплины и подрыву авторитета государственных институтов. Возможность одним дать деньги, а другим отказать по причине их отсутствия (хотя они и расписаны в бюджете именно для данной цели и данного бюджетополучателя) служит питательной средой для коррупции.

Выход, возможно, заключается в том, чтобы каждый уровень - федеральный, региональный и местный - имел собственные налоги и самостоятельно устанавливал налоговые ставки. Тогда можно будет реально осуществлять свои полномочия, отвечать за положение дел в регионе. Кроме того, необходимо повысить роль законодательных властей регионов в формировании бюджета всего государства, а их исполнительных властей - в проведении согласованной политики исполнения бюджета на местах.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят ГД РФ и одобрен СФ РФ 17.07.98.

2. ФЗ от 26.01.99 № 42-Ф «О Федеральном бюджете на 2003 год»

3. ФЗ от 29.12.2003 № 42-Ф «О Федеральном бюджете на 2004 год»

4. ФЗ от 18.12.2004 № 42-Ф «О Федеральном бюджете на 2005 год»

5. ФЗ от 15.08.96 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».

6. Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»

7. Приказ МФ РФ от 6.01.98 г. № 1н «О бюджетной классификации Российской Федерации»

8. Договор РФ и РТ «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15.02.94

9. Закон УР «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Удмуртской Республике» от 26.12.93 № 1366-XII

10.   Закон УР от 27.12.2003 № 1445 «О бюджетной системе Удмуртской Республики на 2004 год»

11.   Концепция среднесрочной программы Правительства Российской Федерации на 2003-2005 г.г. // Вопросы экономики, 2003, № 1.

12.   Правительство Российской Федерации. Программа стабилизации экономики и финансов. // Вопросы экономики, 2003, № 7.

13.   Заявление Правительства Российской Федерации о немедленных мерах по стабилизации финансового рынка и о бюджетно-налоговой политике в 2003 году // Финансы, 2003, № 6.

14.   Об итогах исполнения федерального бюджета за 2003 г. и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2004 г. (решение расширенной коллегии МФ РФ от 20.02.2003 г.) // Финансы, 2004, № 4.

15.   О финансовых основах местного самоуправления и формировании бюджетов муниципальных образований в 2004 году (Решение Совета по местному самоуправлению РФ) // Финансы, 2004, № 11.

16.   Беляев Ю.А. Финансы местного самоуправления // Финансы, 2004, № 11

17.   Илларионов А. Эффективность бюджетной политики России в 1995-2004 гг. // Вопросы экономики, 2005, № 2.

18.   Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. // Вопросы экономики, 2004, № 3.

19.   Курс экономической теории: Учебник / Под общей ред. проф. М.Н. Чепурина, проф. Е.А. Киселевой. - Киров.: Издательство «АСА», 2003.

20.   Лушин С.И. Государственные финансы в новых условиях // Финансы, 2004, № 5.

21.   Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы, 2004, № 6.

22.   Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы, 2004, № 11.

23.   О единстве бюджетной системы. // Финансы, 2004, № 5.

24.   Петров В.А. Бюджет-2005: приоритеты и финансовые механизмы экономического роста // Финансы, 2004, № 11.

25.   Петров В.А. Основные направления бюджетной политики до 2005 года // Финансы, 2003, № 5.

26.   Пронина Л.И. О местных финансах в проекте Бюджетного кодекса // Финансы, 2004, № 6.

27.   Пыхова И.А. К решению проблем межбюджетных отношений на территории // Финансы, 2004, № 6.

28.   Улюкаев А. Государственные финансы и региональное развитие // Вопросы экономики, 2004, № 3.

29.   Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2003.

30.   Финансы: Учебное пособие / А.М. Ковалева, Н.П. Баранникова, В.Д. Богачева и др.; Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 2003.

31.   Хурсевич С.Н. Перспективы денежного и неденежного исполнения бюджетов в России // Финансы, 2004, №№ 5,6.

32.   Экономическое обозрение: Финансовые рынки. - 2004, № 7, - М., ДиалогБанк.

33.   Экономическое обозрение: Макроэкономика. – 2004. № 9 - М., ДиалогБанк.

34.   Экономическое развитие России в 2003 году // Вопросы экономики, 2004, № 3.