Представительные органы местного самоуправления

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне, но в то же время реализация многих задач осуществляется в муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть созданы условия для реализации прав и свобод граждан и обеспечена возможность благоустроенного проживания.

Со вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 года в нашей стране «признается и гарантируется местное самоуправление».

Муниципальное право – одна из отраслей права, которая призвана регулировать общественные отношения в сфере местного самоуправления. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов граждан, проживающих на определенной территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность за счет государственного финансирования, но при этом оно и экономически выгодно государственной власти. Обеспечение текущих потребностей граждан требует государственных средств независимо от наличия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, объективно являются органами власти, в наибольшей степени способными решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах.

Не случайно в Европейской хартии местного самоуправления самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования органов местного самоуправления. Эти положения хартии можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую политику любого государства применительно к местным органам власти, получая свое отражение в законодательстве.

В РФ процесс становления и развития местного самоуправления протекает с большими трудностями. Есть множество проблем, замедляющих развитие местного самоуправления в РФ.

При рассмотрении актуальности темы данной дипломной работы нельзя не обратить внимание на конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления:

1. право осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через избираемые ими органы (ст. 3, 32, 130);

2. право участвовать в референдумах, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32);

3. право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131);

4. право на участие в решении вопросов об изменении границ муниципальных образований (ст. 131);

5. право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 130).

То есть здесь мы видим довольно широкий спектр конституционных прав граждан Российской Федерации, которые служат основой для законодательства в данной сфере. Это особенно показательно в рамках заявленного постперестроечными реформаторами курса к демократическому государству и гражданскому обществу.

Одной из задач данной работы является показать, какие же гарантии и ответственность со стороны органов местного самоуправления существуют в отношении, в том числе, и населения муниципального образования.

Также среди задач дипломной работы можно выделить следующие:

1. Ознакомиться с сутью понятия и явления местного самоуправления в целом;

2. Дать общую характеристику местного самоуправления в России сегодня в историко-сравнительном аспекте;

3. Ознакомиться с организацией власти на местах в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4. Рассмотреть деятельность представительных органов местного самоуправления в Ростовской области, при этом выявить существенные недостатки системы местного самоуправления в области;

5. Изучить организацию местного самоуправления муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» на основе его устава;

6. Сформулировать пути решения имеющихся проблем, препятствующих эффективному функционированию местных властей города Ростова-на-Дону (и других муниципальных образований области).

Структурно работа состоит из трех частей, введения, заключения и списка использованных источников. В первой главе проведен анализ действия местной власти, во второй главе проанализирована деятельность представительных органов местного самоуправления, в третьей – проанализированы основные проблемы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления.

1 Органы местного самоуправления: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ

1.1 История развития органов местного самоуправления

Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом.

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. «Эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться». В губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1) государственное управление;

2) земское, городское самоуправление.

«При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций»[1].

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось ввести земское самоуправление на волостном уровне. Осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

Существенные недостатки в практике организации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы советской власти, однако их так и не удалось устранить. С приходом революции 1917 г. система местного самоуправления была в основном разрушена, а традиция самоуправления прервана, что создает значительные сложности при ее возрождении в настоящее время. Период советской власти, с точки зрения развития института местного самоуправления, был периодом затишья.

Понятие «местное самоуправление» в то время отсутствовало и в законодательстве страны, и в практической деятельности местных органов власти. Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти произошло лишь в последние годы.

Процесс становления местного самоуправления в России начался с 90-х годов, так, 9.04.1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. С принятием Закона РСФСР от 6.07.1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.

Формирование и развитие местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется с учетом международных актов, в частности таковым является «Европейская Хартия местного самоуправления», которая действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996г. «Европейская Хартия местного самоуправления» была подписана 28.02.1996г., ратифицирована – 05.05.1998г. и вступила в силу – 1.09.1998г. Она устанавливает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.

Кроме того, существуют и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ и акты муниципальных образований, изданных ими в пределах своей компетенции и являющиеся источниками муниципального права.

Сегодня «местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995г., ст. 2).

Очевидно, что такие изменения в законодательстве кардинально меняют не просто подходы к управлению всеми сферами жизни муниципального образования, но и позволяют наиболее полно учитывать местные особенности и, соответственно, наиболее эффективно их использовать. При этом нельзя не отметить, что использовать специфику местности руководство соответствующей территории будет в интересах местного сообщества и самого муниципального образования. А это должно способствовать экономическому росту на местах.

В.С. Вобленко в учебном пособии «Основы местного самоуправления» выделяет четыре этапа становления самоуправления в России 90-х годов:

1. «Юридическое признание самоуправления и его специфической роли в государстве с многоукладной экономикой»,

2. «Политическое признание самоуправления и начало формирования его экономических предпосылок»,

3. «Реформа представительной власти мест и субъектов Федерации», борьба центра и мест за экономическую самостоятельность,

4. «Местные органы власти перешли к экономической работе по формированию собственного муниципального хозяйства».

В декабре 1796 года ростовчане получили возможность избирать городского голову, городскую Думу и городскую Управу, другие выборные органы местного самоуправления, предусмотренные Городовым положением 1785 г.

19 мая 1887 г. Ростов-на-Дону вошел в состав Области Войска Донского. Все присутственные места уездные и городские упразднялись, что затормозило дальнейшее развитие городского самоуправления Ростова, определенное Городовым положением 1870 г.

С 23 февраля 1904 г., когда было учреждено отделенное Ростово-Нахичеванское градоначальство, ростовское самоуправление стало развиваться с учетом нового статуса города, по своему значению приравненного к губернскому центру. При этом Войсковой наказной атаман на территории градоначальства сохранял военную власть.

После установления Советской власти в 1920 году местное самоуправление города развивалось по новым законам. На смену упраздненным городским Думам и управам Ростова и Нахичевани пришли Советы и исполнительные комитеты.

10 апреля 1920 г. состоялись выборы Ростово-Нахичеванского городского Совета, принявшего дела по управлению городами от Военно-революционного комитета, просуществовавшего до 1928 г. до официального объединения Ростова и Нахичевани в один город Ростов-на-Дону.

В соответствии с постановлением пленума горсовета от 2 декабря 1923г. президиум Донисполкома являлся одновременно и президиумом госсовета, тем самым совершенствовалась система управления городом и областью, сосредоточенная в одном органе власти.

В советский период местные Советы народных депутатов при рассмотрении вопросов действовали только через их одобрение партийным руководством. Несмотря на это Советы через свои исполнительные комитеты претворяли в жизнь много проектов, направленных на развитие городской инфраструктуры и социально-экономическое развитие города.

Процесс развития местного самоуправления в новейшей истории России берет свое формальное начало с первых демократических выборов местных Советов народных депутатов 1990 года. Именно тогда вновь избранные председатели городских Советов впервые получили возможность рассматривать и пытаться решать вопросы местного самоуправления, инициированные «снизу» - депутатами и населением.

Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов, выполнение их функций было возложено на соответствующие местные администрации.

1.2 Понятие, принципы и основы деятельности органов местного самоуправления

Понятие местного самоуправления определено в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Таким образом, местное самоуправление:

- осуществляется либо населением непосредственно (путем прямого волеизъявления - на местном референдуме, на собраниях, сходах граждан, на выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, на митингах, шествиях, демонстрациях и т.д.), либо органами местного самоуправления и их должностными лицами;

- осуществляется самостоятельно и под собственную ответственность: местное самоуправление представляет собой особый вид власти, независимой ни от законодательной, ни от исполнительной ветвей государственной власти, отвечающей за свою деятельность лишь перед местным населением и подчиняющейся только требованиям закона;

- направлено на решение вопросов местного значения, которыми признаны вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, определенные федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;

- должно действовать в интересах местного населения, с учетом местных традиций – местное самоуправление выделено из системы государственного управления для того, чтобы точнее выявить, учесть, отразить и защитить местные интересы, имеющие собственную специфику по сравнению с региональными и общегосударственными интересами.

Местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований – городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, или на иной населенной территории, предусмотренной законом. Местное самоуправление может организовываться в рамках административно-территориальной единицы (города, села, района) или на какой-либо иной территории, определенной законодательством субъектов Российской Федерации[2].

- непосредственного осуществления местным населением власти;

- формирования органов местного самоуправления;

- деятельности органов местного самоуправления;

- исполнения взаимных обязательств между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Субъекты муниципально-правовых отношений разнообразны. Ими могут быть, с одной стороны, лица, представляющие местное самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а с другой – физические, юридические лица, общественные и государственные органы, вступающие с муниципалитетом в правовые отношения. Можно выделить следующие группы субъектов муниципально-правовых отношений:

1) сообщество граждан, проживающих в пределах муниципального образования;

2) органы местного самоуправления (представительные и исполнительные);

3) выборные должностные лица (депутаты, главы муниципальных образований);

4) органы территориального общественного самоуправления (домовые комитеты, советы и т.д.);

5) юридические лица (например, хозяйствующие субъекты, действующие на территории муниципального образования);

6) физические лица или группы лиц (в частности, обращающиеся в органы местного самоуправления с правотворческой инициативой);

7) государственные органы Российской Федерации;

8) государственные органы субъектов Российской Федерации;

9) различные предприятия, организации, учреждения.

Кроме того, особым субъектом муниципально-правовых отношений может быть и муниципальное образование в целом. Так, муниципальное образование обладает правами собственника муниципального имущества; правом иметь свою символику (гербы, эмблемы и др.). От имени муниципального образования как особого субъекта муниципально-правовых отношений выступают либо население непосредственно, либо органы местного самоуправления.

Муниципальное право использует различные способы правового регулирования. В связи с этим для метода муниципального права характерно сочетание императивного и диспозитивного подходов. С одной стороны, императивные, властные предписания, свойственные публично-правовому регулированию (конституционному, административному, финансовому праву), определяют многие вопросы местного самоуправления – в частности, порядок проведения выборов органов местного самоуправления; компетенцию выборных должностных лиц муниципалитетов; обязательность решений местных референдумов, собраний или сходов. Основанием возникновения муниципально-правовых отношений в таких случаях обычно выступает властное предписание. С другой стороны, в муниципальном праве широко используются и диспозитивные нормы, основывающиеся на принципе юридического равенства субъектов общественных отношений, что характерно для частноправового регулирования (гражданского, семейного, торгового права). Так, органы местного самоуправления являются юридическими лицами и вправе самостоятельно выступать в гражданском обороте, в частности, они могут приобретать в собственность муниципального образования имущество. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в таких случаях является договор.

Анализ законодательных положений позволяет выявить основные принципы местного самоуправления. В числе таких принципов обычно называются:

1. демократизм местного самоуправления:

- местное самоуправление рассматривается законодательством Российской Федерации в качестве особой формы народовластия; оно призвано выразить интересы жителей муниципального образования;

- в местном самоуправлении реализуются различные формы как непосредственной (референдум, общие собрания, выборы и т.д.), так и представительной демократии (деятельность муниципальных органов);

2. самостоятельность местного самоуправления:

- многие вопросы местного самоуправления решаются населением муниципального образования самостоятельно;

- решения, принимаемые населением непосредственно или органами местного самоуправления, в утверждении не нуждаются и обязательны к исполнению всеми субъектами;

- государственные органы не вправе давать обязательные указания ни населению, ни органам местного самоуправления о том, как следует исполнять их функции;

- единственным ограничением является обязанность органов местного самоуправления действовать в рамках закона;

3. организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом:

- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

- осуществление местного самоуправления органами государственной власти не допускается;

- должностные лица местного самоуправления не являются государственными служащими;

4. многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления:

- каждый субъект Российской Федерации определяет основы организации и функционирования местного самоуправления;

- население вправе избрать модель местного самоуправления;

5. соответствие полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам:

- каждое муниципальное образование должно иметь свою муниципальную собственность, в которую, в частности, входят: муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки;

- органы местного самоуправления вправе самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы;

- если органы местного самоуправления наделяются законом отдельными государственными полномочиями, то для их осуществления должны передаваться соответствующие материальные и финансовые средства.

Основы местного самоуправления закреплены в законодательстве Российской Федерации, в частности, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

1. Законодательную основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации. Если нормы муниципального права, содержащиеся в законах, противоречат положениям Конституции Российской Федерации, применяются конституционные положения. Из всех законодательных актов, посвященных местному самоуправлению, приоритет предоставлен базовому Федеральному закону – «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Территориальной основой местного самоуправления является территориальная организация муниципалитета. Следует отметить, что местное самоуправление организуется на всей территории страны, в основном с учетом административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. Хотя допускается осуществление муниципальной власти и на территориях других муниципальных образований, подавляющее большинство муниципалитетов создано в административно-территориальных единицах. При этом важнейшее значение и в законодательстве, и на практике придается городским и сельским поселениям.

3. Организационной основой местного самоуправления являются муниципальные органы, среди которых главную роль должны играть представительные. Законодательство признало существование выборных органов местного самоуправления обязательным для каждого муниципального образования.

4. Финансово-экономическую основу составляют муниципальная собственность, местные финансы и местный бюджет, призванные удовлетворять потребности населения муниципального образования.

Четкое определение компетенции местного самоуправления в Российской Федерации еще не завершено. Общие принципы должны быть установлены федеральным законодательством, детали – отрегулированы в законодательстве субъектов Российской Федерации, а специфика компетенции того или иного муниципального образования – в его уставе.

В настоящее время общие подходы к определению компетенции местного самоуправления обозначены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Из всех вопросов компетенции указаны только предметы ведения местного самоуправления.

В соответствии со ст. 6 указанного Федерального закона в ведении муниципальных образований находятся, прежде всего, вопросы местного значения, к которым, в частности, отнесены:

- принятие и изменение уставов муниципальных образований и контроль за их соблюдением;

- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

- местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов;

- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

- содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, также дошкольного, основного общего и профессионального образования;

- охрана общественного порядка;

- регулирование планировки и застройка территорий муниципальных образований;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

- создание условий для организации зрелищных мероприятий, для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

- организация муниципальной противопожарной службы и др.

Таким образом, компетенция местного самоуправления имеет ярко выраженный социальный характер, направлена на обслуживание населения и решение насущных, важнейших для жизнедеятельности территориального образования проблем.

Предметы ведения, перечисленные в Федеральном законе, не дают исчерпывающего перечня местных дел, которыми может заниматься муниципалитет. Отраслевые законы, регламентирующие вопросы государственной политики в отдельных сферах общественной жизни, также могут определять компетенцию муниципальных образований. Так, Гражданский, Семейный, Водный и другие кодексы Российской Федерации, а также Федеральные законы «О недрах», «О связи», «О государственной поддержке малого предпринимательства», Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и многие другие федеральные законы указывают вопросы, относящиеся к предметам ведения местного самоуправления.

Федеральное законодательство в целом отдает предпочтение определению предметов ведения местного самоуправления. Конкретные права и обязанности, которыми наделяются муниципальные власти, зачастую приходится выводить из множества норм федеральных законов. К сожалению, четкого определения полномочий местного самоуправления нет и в законодательстве многих субъектов Российской Федерации. Еще предстоит решить проблемы разграничения компетенции между различными уровнями местного самоуправления (например, между районными и поселковыми органами).

Помимо полномочий по решению вопросов местного значения, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, что предусмотрено п. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, а также п. 5 ст. 4, п. 6 ст. 5 и п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В таком случае муниципальные органы получают дополнительные функции осуществления государственной власти на местах. Конституция и Федеральный закон устанавливают определенные ограничения:

Во-первых, органы местного самоуправления могут получить государственные полномочия только на основании прямого указания федеральных законов и законов субъектов Федерации. Иное наделение государственными полномочиями не допустимо.

Во-вторых, предоставление органам местного самоуправления государственных полномочий не должно нарушать их права по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также аналогичные права других муниципальных образований.

В-третьих, органам местного самоуправления должны быть переданы необходимые для реализации государственных полномочий материальные и финансовые средства.

Если наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществлено с соблюдением указанных условий, то они, с одной стороны, сохраняют свой статус органов местного самоуправления, а с другой – приобретают дополнительные права, обязанности и ответственность перед государством – как органы, наделенные государственными полномочиями. Будучи органами самоуправления и выполняя функции по решению вопросов местного значения, они самостоятельны. Но как органы, наделенные отдельными государственными полномочиями, они подконтрольны государству в вопросах реализации этих полномочий.

Кроме того, сами муниципальные образования могут определять свою компетенцию: они вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к компетенции иных муниципальных образований и органов государственной власти. Следовательно, компетенция местного самоуправления может определяться и по остаточному принципу.

Формы осуществления местного самоуправления:

1. Формы прямого волеизъявления граждан (формы непосредственной демократии):

- местный референдум;

- собрание (сход) граждан;

- народная правотворческая инициатива;

- обращения граждан в органы местного самоуправления;

- территориальное общественное самоуправление.

1.3 Местное самоуправление в г. Ростов-на-Дону

В соответствии с уставом города Ростов-на-Дону городское самоуправление осуществляется для общего блага, социальной и правовой защиты населения города, содействия созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека – жителя города Ростов-на-Дону. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – конституционная обязанность органов городского самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в городе Ростов-на-Дону.

Городское самоуправление ставит своей целью создание условий для наиболее полной реализации Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права.

Каждый член городского сообщества обладает неотъемлемыми правами на участие в городском самоуправлении. Они включают в себя:

1. Право на непосредственное осуществление местного самоуправления в различных формах прямого (непосредственного) волеизъявления;

2. Право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления;

3. Право досрочного отзыва населением депутатов городской Думы;

4. Право на выражение недоверия органу местного самоуправления или высшему должностному лицу местного самоуправления путем проведения местного референдума;

5. Право на равный доступ к муниципальной службе;

6. Право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов городского самоуправления;

7. Право на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц городского самоуправления, муниципальных служащих в установленных законодательством и настоящим Уставом формах;

8. Право направлять индивидуальные и коллективные жалобы, заявления и предложения в органы городского самоуправления и к должностным лицам городского самоуправления;

9. Право на создание органов территориального общественного самоуправления, поддержку их деятельности со стороны местной (муниципальной) власти;

10. Право на реализацию в установленном порядке правотворческой инициативы в вопросах местного значения.

Каждый член городского сообщества имеет право на участие в работе городской Думы, включая возможность присутствия на ее заседаниях и заседаниях комиссий, в порядке, установленном Регламентом Ростовской-на-Дону городской Думы[3].

Деятельность органов территориального общественного самоуправления основывается на принципах полной гласности, открытости, доступности для жителей соответствующих городских территорий (микрорайонов, улиц, домов и т.п.), которые могут беспрепятственно участвовать в работе этих органов в соответствии с их Уставами.

Приоритетными направлениями деятельности органов городского самоуправления и должностных лиц городского самоуправления являются:

а) обеспечение условий жизни в городе, способствующих достижению свободы и неприкосновенности, личного благополучия и социального, культурного, нравственного, духовного развития членов местного сообщества;

б) гарантирование свободы экономической деятельности для всех жителей города и достижение стабильного экономического роста на основе принципов социально-ориентированного рыночного хозяйства муниципального образования;

в) гарантирование условий для участия членов местного сообщества в городском самоуправлении, в развитии местной демократии на основе политического, идеологического, культурного многообразия, сотрудничества между всеми его участниками.

Правовые акты органов и должностных лиц городского самоуправления, затрагивающие права, свободы, обязанности и законные интересы членов местного сообщества, вступают в силу после их официального опубликования в порядке и в сроки, установленные статьей 42 Устава.

Муниципальное образование в лице органов городского самоуправления или непосредственно населения самостоятельно осуществляет свои полномочия в пределах предметов ведения[4].

К совместному ведению органов государственной власти области и местного самоуправления города Ростов-на-Дону относятся:

1. обеспечение соответствия Устава города Ростов-на-Дону федеральным и областным законодательным (правовым) актам;

2. защита прав и свобод человека и гражданина; установление дополнительных гарантий осуществления определенных льгот отдельным категориям населения города, включая обеспечение льготным питанием учащихся общеобразовательных школ, предоставление права бесплатного проезда на внутригородском и пригородном пассажирском транспорте для отдельных категорий граждан, строительство жилья для льготных категорий населения в соответствии с установленным действующим федеральным и областным законодательством, государственными гарантиями;

3. осуществление рациональной миграционной политики, защита интересов коренных социальных групп городского населения, национальных меньшинств и их прав на культурно-национальную автономию;

4. разграничение расположенных на территории муниципального образования объектов государственной собственности (не относящейся к федеральной) на государственную собственность области и муниципальную собственность города;

5. согласование и взаимоувязка между государственным бюджетом области и местным бюджетом муниципального образования в целях достижения сбалансированности последнего на основе областных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и реальных источников формирования городского бюджета;

6. участие органов городского самоуправления в разработке законодательных (правовых) актов и решений области, касающихся организации и функционирования городского самоуправления, его финансово-экономического хозяйства, статуса города Ростова-на-Дону как государственно-политического центра Ростовской области;

7. согласование с органами государственной власти области вопросов, связанных с наделением органов городского самоуправления полномочиями области как субъекта федерации, а также дополнительными материальными и финансовыми средствами, необходимыми для осуществления переданных полномочий и для выполнения городом Ростов-на-Дону функций государственно-политического центра области, центра Северо-Кавказского военного округа, Северо-Кавказского округа внутренних войск МВД РФ и Южного Федерального округа;

8. обеспечение соблюдения законодательства и координация деятельности в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности населения города; охрана памятников истории и культуры;

9. осуществление согласованной политики социального развития, включая координацию вопросов трудоустройства безработных, их профориентации и переподготовки, здравоохранения; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты отдельных категорий граждан; развития систем образования, воспитания, науки, культуры, физической культуры и спорта;

10. развитие системы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, осуществление этих задач на основе совместных заказов (государственного и муниципального) на подготовку и переподготовку специалистов учебными заведениями независимо от их ведомственной принадлежности;

11. совместные меры по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий; социальная защита граждан, пострадавших от этих явлений, а также обеспечение социальной защиты лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;

12. обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, гражданского согласия и социального партнерства в городском сообществе; осуществление совместных мер, связанных с режимом пограничного положения области и наличия в городе Ростов-на-Дону пограничных зон (аэропорт и т.п.);

13. осуществление мер по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей;

14. содействие в реализации установленных законодательством социальных и правовых гарантий для беженцев и вынужденных переселенцев;

15. осуществление воинского учета граждан, выполнение других совместных мероприятий по выполнению законодательства о всеобщей воинской обязанности и обороне;

16. содействие войскам Министерства обороны, внутренним войскам МВД Российской Федерации, дислоцированным на территории муниципального образования, материально-финансовое обеспечение гарантий социальной защиты военнослужащих и членов их семей в соответствии с действующим законодательством; обеспечение правовой и социальной защиты граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

17. создание расположенным на территории муниципального образования учреждениям, исполняющим уголовные наказания, надлежащих условий для их деятельности и для привлечения осужденных к труду: обеспечение в соответствии с действующим законодательством гарантий правовой и социальной защиты персонала этих учреждений и членов их семей;

18. осуществление мер культурного возрождения казачества; совместное решение вопросов, связанных с развитием отдельных форм государственной службы казачества: по охране общественного порядка в городе: егерской и иной природоохранной службы; охранной службы казачества по сопровождению грузов, обеспечению безопасности городских объектов важного народнохозяйственного значения;

19. обеспечение выполнения государственных программ развития донорства крови и ее компонентов, финансирование и материально-техническое обеспечение учреждений здравоохранения, осуществляющих заготовку и переработку донорской крови, предоставление донорам льгот, установленных законодательством;

20. проведение в соответствии с законодательством политики ценообразования;

21. согласование с Администрацией города, в случаях, предусмотренных законодательством, выдачи Администрацией области лицензий по отдельным видам деятельности членам городского сообщества;

22. материально-финансовое обеспечение гарантированных федеральным и областным законодательством услуг по погребению и решению других вопросов, связанных с организацией похоронного дела;

23. иные направления совместной деятельности органов государственной власти области и городского самоуправления по вопросам, находящимся вне предметов ведения Российской Федерации и отнесенных к ведению области и (или) местного самоуправления[5].

Финансовое обеспечение соответствующей сферы полномочий городского самоуправления осуществляется за счет местного бюджета в пределах средств, предусмотренных в доходной и расходной его частях отдельной строкой.

К полномочиям городского самоуправления по предметам собственного ведения относится решение следующих вопросов местного значения:

1. принятие и изменение Устава муниципального образования, контроль за его соблюдением;

2. владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, управление ее объектами;

3. местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4. комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5. содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

6. организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего, среднего (полного) общего и профессионального образования;

7. организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8. охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9. регулирование планировки и застройки территории муниципального образования;

10. создание условий для жилищного (частного, муниципального, общественного) и социально-культурного строительства;

11. контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12. регулирование использования природных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13. организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации;

14. организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15. муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16. благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17. организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18. организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19. организация и содержание муниципальных архивов;

21. создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22. создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23. создание условий для духовно-нравственного, гражданского, патриотического воспитания и становления молодежи, поддержки и развития молодежных инициатив;

24. сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

25. организация и содержание муниципальной информационной службы;

26. создание условий для деятельности средств массовой информации в муниципальном образовании;

27. создание условий для организации зрелищных мероприятий;

28. создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

29. обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

30. участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

31. осуществление международного сотрудничества и развитие межмуниципальных связей;

32. обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законодательными (нормативными) актами Ростовской области, а также вопросы, не исключенные из его ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

По предметам исключительного ведения городского самоуправления муниципальное образование осуществляет собственное правовое регулирование в полном объеме и самостоятельно осуществляет распорядительные, исполнительные, контрольные функции при решении соответствующих вопросов.

Местный референдум в муниципальном образовании – высшее непосредственное выражение власти городского сообщества, средство выявления путем голосования воли членов городского сообщества по вопросам местного значения. В местном референдуме имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации – член городского сообщества, достигший на день проведения местного референдума 18 лет.

Только городским референдумом могут быть решены следующие вопросы:

- о недоверии главе муниципального образования (Мэру города);

- о недоверии городской Думе.

Другие вопросы, решения по которым принимаются исключительно на местном референдуме, могут устанавливаться также федеральным и областным законодательством.

Предметом городского референдума не могут быть вопросы, относящиеся к компетенции органов государственной власти Российской Федерации и Ростовской области.

Решение референдума вступает в силу со дня его официального опубликования, обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования и не нуждается в дополнительном утверждении. Если для реализации решения местного референдума требуется издание правового акта, орган городского самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт безотлагательно, но не позднее чем в месячный срок после вступления в силу решения местного референдума.

Члены городского сообщества имеют право на проявление правотворческой (нормотворческой) инициативы, то есть право на внесение предложений в городскую Думу о необходимости принятия нормативного акта по вопросам местного значения или об отмене действующего акта городского самоуправления. Итоги рассмотрения правотворческой инициативы подлежат официальному обнародованию.

Выборы Мэра города, депутатов городской Думы осуществляются на основе мажоритарной избирательной системы при соблюдении принципов всеобщего равного прямого избирательного права и тайного голосования. Федеральные и областные органы государственной власти обеспечивают государственные гарантии проведения городских муниципальных выборов.

Собрание граждан по месту жительства – форма непосредственного участия членов городского сообщества в решении вопросов местного значения. Собрание граждан по месту жительства вправе обсуждать любые вопросы, относящиеся к предметам ведения городского самоуправления.

Собственную компетенцию собраний граждан по месту жительства составляют следующие вопросы:

- избрание органов территориального общественного самоуправления и принятие положений (уставов) о них;

- утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления и отчетов об их выполнении;

- заслушивание отчетов соответствующих органов территориального общественного самоуправления об их деятельности, принятие решений о досрочном прекращении полномочий их отдельных членов или органа в целом.

Решения собраний, принятые в пределах их собственных полномочий и полномочий органов территориального общественного самоуправления, обязательны для исполнения всеми жителями микрорайона, квартала, иных жилых комплексов.

Митинги, демонстрации, шествия и пикетирование на территории города как форма непосредственного участия граждан в обсуждении вопросов местного значения гарантируются членам городского сообщества в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством при условии предварительного уведомления Мэра города или главы районной администрации (если планируемое мероприятие имеет внутрирайонное значение).

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы городского самоуправления и к должностным лицам. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления уведомляют жителей города через средства массовой информации о времени и месте приема граждан.

Органы территориального общественного самоуправления (далее ОТОС) представляют собой форму самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

Территориальной основой ОТОС в городе Ростов-на-Дону являются микрорайоны, дома, улицы, кварталы. Компетенция ОТОС определяется Уставом города и их положениями (уставами) с учетом полномочий, которые могут передаваться им другими органами городского самоуправления.

ОТОС вправе:

1. выступать учредителями предприятий и учреждений, деятельность которых была бы направлена на удовлетворение потребностей населения в товарах и услугах;

2. выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых средств;

3. участвовать собственными финансовыми и имущественными средствами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе;

4. кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ;

5. организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения;

6. участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с установкой гаражей, созданием автостоянок, изъятием и предоставлением земельных участков в иных целях, затрагивающих интересы населения данного микрорайона (улицы, дома).

2 Представительные органы местного самоуправления

2.1 Понятие и функции представительных органов местного самоуправления

Представительный орган местного самоуправления – это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования[6].

Основными принципами функционирования представительных органов местного самоуправления являются:

1. обязательность представительных органов в системе местного самоуправления – Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено обязательное наличие в муниципальном образовании выборного органа местного самоуправления;

2. принцип выборности – представительные органы местного самоуправления формируются на основе всеобщего, равного, общего избирательного права, путем тайного голосования;

3. принцип представительного характера выборных органов местного самоуправления – представительный орган наделен правом и обязанностью, представлять и учитывать интересы населения муниципального образования;

4. принцип самостоятельности – наделение представительных органов местного самоуправления собственной компетенцией по решению вопросов местного значения;

5. принцип ответственности представительного органа местного самоуправления – т.е. ответственность представительного органа наступает путем утраты доверия населения. Санкции в данном случае могут быть выражены в форме отзыва депутата представительного органа, либо в досрочном прекращении полномочий представительного органа;

6. принцип обеспечения законности в деятельности представительного органа местного самоуправления – в соответствии с данным принципом представительные органы обязаны строго соблюдать требования законности в собственной повседневной работе, а также добиваться исполнения закона всеми другими субъектами в сфере местного самоуправления;

7. принцип гласности в работе представительных органов местного самоуправления – представительные органы действуют открыто, публично, систематически информируют граждан о своей работе. Гласность реализуется через встречи и приёмы депутатами избирателей, через отчеты депутатов перед избирателями, освещение деятельности представительных органов в СМИ;

8. принцип коллегиальности – представительный орган местного самоуправления принимает решение в коллегиальном порядке. В связи с этим выделяют такое понятие как кворум. Кворум – это нормативно установленное минимально необходимое число депутатов для официального рассмотрения и решения вопросов местного значения. Заседания представительного органа могут быть правомочны при условии регистрации не менее 2/3 от числа избранных депутатов. Акты представительного органа местного самоуправления считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа избранных депутатов[7].

В соответствии со ст. 15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, при тайном голосовании в соответствии с Федеральными Законами и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. При этом существует прямая зависимость между размером муниципального образования, численностью его населения и численным составом представительного органа местного самоуправления. Обычно в состав представительного органа входит от 5 до 60 депутатов. Наименование представительного органа определяется уставом муниципального образования – представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, комитеты, советы и т. д.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые предусмотрены уставами муниципального образования[8].

Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы. Другие полномочия представительных органов местного самоуправления определяются в Уставе муниципального образования. К таким полномочиям обычно относятся назначение даты выборов главы муниципального образования, назначение местного референдума, принятие Устава муниципального образования, передача полномочий органам территориально общественного самоуправления, согласование назначения должностных лиц местного самоуправления, а также выражение недоверия к главе муниципального образования.

Срок полномочий представительного органа не может быть менее двух лет, но не более 5-ти[9]. Конкретный срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, и составляет, как правило, 4 года. В отдельных поселениях Уставом муниципального образования, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями, сходами граждан. В соответствии с п. 3 ст. 16 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» согласно Уставам муниципальных образований, избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседании.

Структура или внутреннее строение представительных органов местного самоуправления определяется муниципальным образованием самостоятельно, закрепляется в Уставе муниципального образования и регламенте представительного органа местного самоуправления.

Представительный орган включает следующие структурные звенья:

1. руководящие органы и должностные лица представительного органа. Это, например, председатель и заместитель председателя представительного органа. Они избираются из числа депутатов на первом заседании представительного органа нового созыва, функции председателя подразделяются на внешние и внутренние. Внешние функции связаны с представлением этого органа перед населением муниципального образования, организациями и органами государственной власти. Председатель принимает меры по учету интересов населения и обеспечению гласности в работе представительного органа. От имени представительного органа председатель заключает договоры. Внутренние функции председателя связаны с координацией деятельности представительного органа и руководством работы аппарата представительного органа, так, председатель созывает заседания представительного органа, руководит подготовкой заседаний, председательствует на заседании, дает поручение депутатским комиссиям и подписывает акты представительного органа. Заместитель председателя представительного органа в отсутствие председателя исполняет его обязанности. Если Уставом муниципального образования предусмотрена должность главы муниципального образования, то он может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях. В этом случае председатель и заместитель председателя представительного органа не избираются, их функции выполняет глава муниципального образования;

2. функционально отраслевые подразделения. Это постоянные и временные комиссии. Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению представительного органа, а также для содействия реализации его решений, контроля за их исполнением, представительный орган местного самоуправления образует комиссии и комитеты. В состав комиссий и комитетов входят депутаты представительного органа. Представительный орган определяет задачи, полномочия, порядок работы и срок работы комиссий и комитетов. Данные органы подконтрольны и подотчетны представительному органу. Решение комитетов и комиссий носит рекомендательный характер;

3. депутаты представительного органа могут объединяться в группы, фракции по партийной принадлежности, политическим или иным интересам. Такие группы и фракции регистрируются представительным органом. Права фракций и групп по партийной принадлежности определяются регламентом представительного органа, а также положениями о депутатских группах и фракциях. Депутаты представительного органа, избранные от смежных территориальных избирательных округов, могут объединяться в территориальные депутатские группы, эти группы взаимодействуют с расположенными на их территории организациями и структурными подразделениями местной администрации. Территориальные депутатские группы изучают общественное мнение, ведут прием избирателей и решают иные вопросы.

Основной формой деятельности представительного органа является заседание, периодичность созыва которого определяется Уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. Заседания представительного органа, как правило, проводятся не реже одного раза в месяц. Одно или несколько последовательных заседаний представительного органа с общей повесткой дня либо определённый период работы представительного органа называется сессией. Существуют следующие виды заседаний:

1. очередные заседания – созываются главой муниципального образования, либо председателем представительного органа в соответствии с планом работы представительного органа;

2. внеочередные заседания – созываются по мере необходимости, в силу определенных обстоятельств. Они проводятся по предложению председателя представительного органа по требованию определённой группы депутатов представительного органа, а также по требованию главы муниципального образования;

Кроме того, заседания могут быть: открытыми (предполагается присутствие всех заинтересованных участников, а также представителей общественности и СМИ) и закрытыми (закрытые заседания проводятся в особых случаях, например, для обсуждения вопроса об отзыве председателя представительного органа местного самоуправления, о досрочном прекращении полномочий депутатов представительного органа и т. д., помимо депутатов на закрытых заседаниях, могут присутствовать глава муниципального образования и прокурор).

2.2 Представительный орган местного самоуправления г. Ростов-на-Дону – Городская Дума

Представительным органом местного самоуправления в городе Ростов-на-Дону, обладающим правом представлять интересы всего населения и принимать от его имени обязательные для муниципального образования решения, является Ростовская-на-Дону городская Дума (далее городская Дума, которая избирается на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной системе сроком на четыре года. Количественный состав городской Думы – 22 депутата.

Депутат городской Думы – полномочный представитель городского сообщества, наделенный полномочиями участвовать в осуществлении функций местного самоуправления посредством различных организационно-правовых форм деятельности городской Думы и создаваемых ею органов. Депутатом городской Думы может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, имеющий право участвовать в выборах[10].

Депутат городской Думы поддерживает связи с избирателями своего округа, ответственен перед ними и им подотчетен. Депутат принимает меры для обеспечения прав и законных интересов своих избирателей, содействует защите их чести и достоинства. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван.

Основной организационно-правовой формой работы городской Думы являются ее заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Заседания созываются Мэром города. Он председательствует на заседаниях городской Думы и входит в состав городской Думы с правом решающего голоса.

По вопросам, отнесенным к компетенции городской Думы, могут создаваться постоянные и временные комиссии Думы. Они являются одной из организационно-правовых форм деятельности городской Думы.

Компетенция городской Думы определяется ее нормотворческими, планово-прогностическими и контрольными функциями, а также участием городской Думы в формировании иных органов и должностных лиц городского самоуправления (избрание, утверждение, участие в назначении путем согласования кандидатур на замещение должности и др.)

К исключительной компетенции городской Думы относятся:

1. принятие Устава города, внесение в него изменений и дополнений;

2. принятие общеобязательных правил по предметам ведения города Ростов-на-Дону;

3. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

4. принятие планов и комплексных программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5. установление местных налогов и сборов;

6. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

7. контроль за деятельностью Мэра города как высшего должностного лица, Администрации города как исполнительного органа местного самоуправления.

К компетенции Ростовской-на-Дону городской Думы относятся также:

1. определение порядка и условий приватизации муниципальной собственности, принятие ежегодной программы приватизации и утверждение отчета о ее выполнении;

2. утверждение перечня объектов муниципальной собственности, приобретение, отчуждение и преобразование которых требует согласия городской Думы;

3. установление порядка передачи объектов муниципальной собственности в аренду или другие формы пользования;

4. определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на территории города, включая продажу и иные способы отчуждения земельных участков;

5. определение порядка ведения учета муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений города;

6. утверждение в соответствии с действующим законодательством и по представлению Мэра города порядка назначения и освобождения от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений;

7. принятие решений о выпуске муниципальных займов и лотерей;

8. утверждение образования целевых бюджетных фондов в порядке и на условиях, установленных действующим законодательством; утверждение основных направлений расходования их средств, а также отчетов о деятельности этих фондов;

9. установление в соответствии с действующим законодательством льгот по местным налогам и сборам, а также по другим налогам в пределах сумм, зачисляемых в местный бюджет;

10. установление льготных тарифов по платежам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления с определением источников возмещения выпадающих доходов предприятий от предоставления льгот;

11. назначение местного референдума;

12. согласование в установленном настоящим Уставом порядке назначения глав администраций районов города, руководителей Комитета по управлению имуществом, муниципального казначейства, управления здравоохранения, управления образования, управления культуры, а также начальника милиции общественной безопасности (местной милиции);

13. объявление природных и иных объектов местного значения, представляющих экологическую, историческую, культурную ценность, памятники природы, истории и культуры, определение правил их охраны и использования;

14. утверждение в соответствии с законодательством правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

15. установление порядка признания жилых домов и жилых помещений непригодными для постоянного проживания и порядка перевода жилых домов и жилых помещений муниципального фонда в нежилые, а также порядка использования нежилых помещений и распоряжения ими;

16. принятие в соответствии с законодательством и в пределах компетенции городского самоуправления решений, устанавливающих административную ответственность на территории муниципального образования;

17. учреждение средств массовой информации;

18. утверждение договоров городского самоуправления с органами государственной власти области о взаимном делегировании полномочий; о вступлении муниципального образования в общественные объединения (союзы, ассоциации), в том числе в международные; об установлении межмуниципальных связей с породненными городами;

19. утверждение символов города Ростов-на-Дону, принятие Положения о символах города Ростов-на-Дону, внесение в них изменений и дополнений;

20. предъявление в суд по согласованию с главой муниципального образования требований о признании недействительными актов органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, ущемляющих права городского самоуправления;

21. утверждение по представлению главы муниципального образования сметы расходов на содержание Администрации города;

22. учреждение по представлению главы муниципального образования иных, наряду с предусмотренными настоящим Уставом, органов городского самоуправления и должностных лиц местного самоуправления с последующим внесением изменений и дополнений в Устав города.

Городская Дума может рассматривать и решать также иные вопросы, отнесенные действующим законодательством и Уставом города к ее компетенции.

Организация текущей деятельности городской Думы, ее комиссий и депутатов осуществляется заместителем главы муниципального образования по местному самоуправлению. Заместитель главы муниципального образования по местному самоуправлению избирается из состава депутатов городской Думы на срок ее полномочий по представлению Мэра города. Голосование является тайным. Для избрания необходимо большинство общего числа депутатов городской Думы. В случае отклонения кандидатуры, предложенной Мэром города, Мэр может представить городской Думе новую кандидатуру либо предложить Думе провести рейтинговое голосование по выдвинутым самими депутатами кандидатурам и представить ему три кандидатуры, набравшие наибольшее количество голосов. Выбранная Мэром из их числа кандидатура считается избранной заместителем главы муниципального образования по самоуправлению, если при голосовании против нее не последовало возражений со стороны большинства депутатов. В случае же отклонения и этой кандидатуры, Мэр назначает исполняющим обязанности заместителя главы муниципального образования по самоуправлению одного из трех депутатов, прошедших рейтинговое голосование. Повторное голосование по этой или другой кандидатуре, представленной городской Думе Мэром города, проходит по истечении шести месяцев после выборов, не давших результата.

Городская Дума, являясь коллегиальным органом, принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений. Акты, не имеющие нормативного характера и связанные с оценкой городской Думой тех или иных событий и фактов, определением ее отношения к ним, могут приниматься городской Думой в виде заявлений, обращений и в других формах по усмотрению городской Думы[11].

Правотворческая инициатива принадлежит: Мэру города; депутатам городской Думы и ее постоянным комиссиям; депутатам Законодательного Собрания Ростовской области, избранным от города Ростов-на-Дону; главам районных администраций города; органам территориального общественного самоуправления. Правотворческая инициатива может исходить также от членов городского сообщества.

Решения городской Думы принимаются большинством голосов присутствующих депутатов при условии участия в заседании не менее двух третей от установленного числа депутатов. Мэр города подписывает решение городской Думы в пятидневный срок после принятия и обнародует его путем официального опубликования в течение десяти дней после подписания.

Решения городской Думы нормативного характера вступают в силу с момента их официального опубликования, если иное не указано в самом решении. Решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты – через месяц после официального опубликования. Решение, предусматривающее ответственность должностных лиц и граждан, вступает в силу по истечении семи дней после его официального опубликования. Решения и другие акты городской Думы, не имеющие нормативного характера, вступают в силу после его подписания, если иное не предусмотрено самим актом.

Решения городской Думы обязательны для исполнения населением, должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории муниципального образования, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности.

Решения городской Думы могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд, опротестованы в порядке прокурорского надзора.

2.3 Актуальные проблемы организации и деятельности

В процессе становления системы местной власти возникают различные вопросы юридического характера, а также другие аспекты формирования «вертикальной организации» местного самоуправления. К их числу относятся: территориально-поселенческий аспект проблемы; трудности решения вопроса о взаимосвязях и вертикальной субординации в системе муниципального управления; важность правильного уяснения смысла вопросов местного значения в этой системе, а также полномочий по их решению. Сюда же следует отнести и все трудности организации территориального общественного местного самоуправления.

От правильного решения территориальной проблемы муниципального управления в значительной мере зависит его организация и деятельность. Становление вертикальной структуры муниципального управления в значительной мере предопределено административно-территориальным и территориальным делением субъектов Российской Федерации[12].

Муниципальные бюджеты буквально надрываются от тяжести расходов, связанных, в том числе, и с исполнением государственных полномочий. Сегодня многие города на грани банкротства.

Данная ситуация вызвана тем, что государство до конца не определилось в своей бюджетной политике, в своем отношении к местным финансам, да и к местному самоуправлению в целом. Это ведет к тому, что в сфере, о которой идет речь, накопилось большое количество проблем. Главные из них, естественно, связаны с системным экономическим и финансовым кризисом. Но как показал опыт проводимых реформ, есть проблемы и иного порядка, причем такие, которые не хотят решать ни законодательные, ни исполнительные федеральные власти. Основные трудности здесь связаны с тем, что в настоящее время финансовая независимость местного самоуправления страдает не только от отсутствия законодательной базы, но и от ее несовершенства: вопросы местного самоуправления разбросаны в многочисленных и зачастую взаимно противоположных законодательных актах. Вопрос вопросов – обеспечение муниципальных бюджетов собственными средствами. Законы есть, но проблема не решена. Хуже того, финансовая зависимость местных бюджетов от вышестоящих властей не только не ослабевает, но даже усиливается. Это вызвано несовершенством межбюджетных отношений и недопониманием между субъектами РФ и местного самоуправления, а также некоторыми политическими аспектами развития местного самоуправления в РФ.

Рассмотрев некоторые аспекты функционирования законодательной базы, регулирующей отношения (в том числе и межбюджетные) между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованьями можно сделать несколько выводов:

- во-первых, ее несоответствие принципам федерализма;

- во-вторых, она носит чрезмерно общий декларативный характер;

- в-третьих, не регулирует многие аспекты деятельности местного самоуправления;

- в-четвертых, отсутствие законодательных актов прямого действия;

- в-пятых, отсутствуют четкие механизмы реализации законов;

- в-шестых, имеет противоречия между законодательными актами и двоякое их толкование;

- в-седьмых, законодательная база не кодифицирована.

В итоге, законы, появившиеся за годы реформ и регулирующие взаимоотношения муниципалитетов с органами государственной власти РФ, субъектов РФ не создали механизма обеспечения местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости. Таким образом, законодательная база, регулирующая вопросы в этой сфере требует серьезной доработки в плане создания новых законодательных актов по насущным вопросам и корректировке действующих, с целью уточнения отдельных положений для устранения двоякого толкования; систематизации для устранения противоречий и эффективного функционирования законодательной базы.

Конечно, федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления», подписанный Президентом РФ – важнейший документ при всех его слабостях и недочетах. Однако если посмотреть, в какой степени обеспечивается финансовая самостоятельность местного самоуправления тем или иным законодательным актом, то можно указать на некоторые слабые места данного закона. Так в статье 7 закона «О финансовых основах местного самоуправления», где идет речь о долях федеральных налогов, относимых к собственным доходам местных бюджетов, есть следующая формулировка: «в среднем по РФ». Эти слова допускают возможность тенденциозного подхода со стороны субъекта РФ по отношению к муниципальному образованию, лишают муниципальные образования возможности ориентироваться на конкретные, указанные в законе доли федеральных налогов, исключают возможность принятия прозрачных бюджетов.

В процессе экономического развития территорий муниципальных образований со стороны государства создаются различные сложности для их развития. Складывается парадоксальная ситуация — муниципалитеты составляют планы социально-экономического развития своих территорий с целью повышения уровня жизни населения, вкладывают свои средства в разные проекты и программы. Однако ничего кроме неприятностей от этого они не получают. Доход фиксируется субъектом РФ и при формировании следующего бюджета на такую же сумму, если не на большую, срезают ассигнования посредством сокращения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. Все сверхплановые доходы изымаются. Задача сегодня состоит в том, чтобы поддержать тех, кто умело поставил дело, кто умеет и может самостоятельно работать с прибылью. У нас же получается так: лучше работаешь, тебя же и наказывают. Некоторые муниципалитеты развивают свою производственную базу, создают муниципальные предприятия, расширяют налогооблагаемую базу, а живут не лучше, чем те города и районы, которые ждут дотации. Это говорит о том, что муниципальным образованиям не выгодно развивать свою собственную доходную базу. Активно работающие в этом направлении оказываются в худшем положении, чем те, кто сидят на дотациях.

Муниципалитеты вынуждены для покрытия бюджетного дефицита залезать в долги, кредитоваться в банках. У некоторых из них задолженность энергетикам, вышестоящим бюджетам, банкам превышает годовые бюджеты, а списывать задолженности никто не собирается. В итоге денег нет потому, что город их не зарабатывает, а не зарабатывает потому, что не может запустить производство. Этому в свою очередь активно мешает государство, как напрямую, так и косвенно.

Сейчас можно говорить, что развитие муниципалитетов остановилось. Речь может идти лишь о текущих расходах, да и то весьма ограниченных. Получается, что средств едва хватает на функционирование муниципалитетов, а не на их развитие. А эта проблема упирается в несовершенство системы межбюджетных отношений в РФ между федеральным, региональным и местным уровнями.

Под бюджетным регулированием в российском законодательстве понимается перераспределение средств с целью обеспечения в местных бюджетах минимально необходимого уровня доходов. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ гарантируют:

а) закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой помощи) в размере не менее 70%;

б) обеспечение минимального местного бюджета;

в) право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;

г) право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях;

д) что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами власти субъекта РФ

ж) право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в результате увеличения поступления доходов или экономии расходов;

з) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.

Законы субъекта РФ не могут снижать уровень гарантий местного самоуправления, определенный Конституцией РФ и федеральными законами, ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Указанные ограничения, вводимые законами субъектов РФ, не имеет юридической силы, поскольку согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведении РФ и субъектов РФ, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. О том, насколько несовершенна законодательная база было сказано выше.

Тем не менее, рассматривать взаимоотношения органов местного самоуправления с другими уровнями власти надо не с точки зрения, что гарантированно на бумаге, а как это воплощается в жизни. С этой точки зрения вопрос собственных доходов местных бюджетов является достаточно острым и сегодня. Первым шагом к его решению стал ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В нем была попытка четко прописать все собственные доходные источники местного самоуправления, ликвидировать зависимость от «центра» и от субъекта РФ, гарантировать финансовые права муниципальных органов управления. Но вместо расширения перечня местных налогов и установления прав местного самоуправления, ввели надбавки к федеральным налогам, на постоянной основе закрепили за органами местного самоуправления минимальные доли федеральных налогов от тех их частей, которые переданы субъектам РФ и назвали их собственными доходами местного самоуправления.

Доходные части местных бюджетов формируются в основном не за счет собственных доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. В результате, финансовых ресурсов этим бюджетам катастрофически не хватает, а в доходной части, несмотря на принятые законы, остается весьма высокий удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджета субъекта РФ. В этих условиях большое число муниципальных образований являлись дотационными.

На лицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а значит и местных финансов в целом и все большая зависимость от бюджетов других уровней. Сложившаяся ситуация ведет к дискредитации местной власти, так как существенным образом изменить обстановку и разрешить многие проблемы в пределах своей территории они не могут. В основом это вызвано из-за отсутствия соответствующей материально-финансовой базы и не желания органов государственной власти оказывать серьезную помощь, и как следствие местного самоуправления вообще.

Минфин действует в отношении муниципальных образований исходя из своих принципов. Принцип «забирай и распределяй», а не поощряй: хорошая работа – хорошее поощрение. Наделить местное самоуправление необходимыми финансовыми источниками и сделать их самостоятельными можно, но тогда возникает ряд угроз сложившемуся устройству управления: возрастает влияние местного самоуправления на протекающие процессы, а это – передел полномочий, степени влияния между уровнями власти и сфер влияния, т.е. изменение политической конъюнктуры на региональном уровне в пользу глав больших муниципальных образований – районных и областных центров. Изменение межбюджетных отношений в пользу муниципалитетов сократит возможности как «Центра», так и регионов. К тому же передача некоторых налогов и сборов на уровень местного самоуправления сократит дублирующие звенья бюджетной системы. Это в результате должно сократит аппарат и степень его влияния. Таким образом, изменения межбюджетных отношений в пользу местного самоуправления будет означать передел системы политического влияния на процессы в региональном масштабе, в чем многие не заинтересованы.

Еще один из серьезных вопросов в межбюджетных отношениях между различными уровнями бюджетной системы РФ, в частности между местными бюджетами с одной стороны и федеральным и региональным бюджетами с другой стороны является обязанность органов государственной власти РФ или органов власти субъектов РФ компенсировать за счет своего бюджета недостающие для сбалансирования минимального бюджета возросшие расходы или сокращение доходной части местных бюджетов в ходе их исполнения, возникших в результате принятия ими решения. (Ст. 4 п.3 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»). Данное требование закона гарантировано ст. 133 Конституции РФ. Сложность проблемы связана с тем, что нынешнее законодательство четко не прописывает взаимоотношения федерального и местных бюджетов, тогда как принимаемые федеральные законы относительно сокращения налогов и сборов и увеличения бюджетных расходов обычно затрагивают интересы именно органов местного самоуправления; компенсация же средств бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета не всегда означает автоматическую передачу этих средств местным бюджетам. В соответствии с п.3 ст.4 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или сокращение доходов муниципальных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Однако этого недостаточно, так как расходы местных бюджетов в основном связаны с нуждами населения. Если государственные органы принимают решения, направленные на улучшение жизни населения, но без соответствующего материально-финансового обеспечения, оно не может быть исполнено частично. Конструктивно данный вопрос решает ст. 131 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой механизм компенсации состоит в том, что одновременно с принятием таких решений государственными органами, вносятся адекватные поправки в законы о федеральном и региональном бюджете на соответствующий год, компенсирующие возросшие расходы или сокращение доходов местных бюджетов. Однако он не способен на 100% гарантировать местным бюджетам компенсацию недополученных доходов или увеличения финансирования их расходной части в последующие годы из вышестоящих бюджетов. Чтобы этого не произошло, Бюджетный Кодекс необходимо дополнить нормой следующего содержания: при сокращении доходной или увеличении расходной части местных бюджетов, вследствие решения, принятого органами государственной власти другого уровня, произвести передачу отдельных видов доходов на постоянной основе с соответствующим изменение налогов и /или бюджетного законодательства.

Таким образом, сегодня, проблематика межбюджетных отношений сведена к взаимоотношениям по вертикали «Бюджет муниципального образования - бюджет субъекта РФ - федеральный бюджет». Нет сомнения, что эта вертикаль служит фундаментом всей системы государственных финансов. Что касается финансов муниципальных образований, то в основе их устойчивости лежит именно система горизонтальных межбюджетных связей. Организационным и смысловым ее центром выступает собственный бюджет муниципального образования.

Ключевыми внешними элементами системы горизонтальных межбюджетных связей – бюджеты других муниципальных образований. Как и в межбюджетных отношениях муниципалитетов с субъектами РФ здесь есть 2 группы проблем:

- первая состоит в создании нормативно-правовой базы, которая бы позволила свободно объединять и сосредотачивать возможности бюджетов 2-х и более муниципальных образований для решения тех задач, которые они выделили в качестве совместных;

- вторая группа проблем связана с организацией взаимоотношений между бюджетами донорских муниципальных образований с бюджетами дотационных муниципалитетов. В настоящее время эти отношения опосредованы органами государственной власти субъекта РФ, который изымает через систему нормативов часть средств у территории донора и направляет эти средства на финансирование нужд дотационных территорий.

Однако эта система, как уже указывалось ранее, несовершенна и имеет ряд серьезных недостатков, главный из которых – отсутствие гласности при распределении средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, наподобие ФФФПр на федеральном уровне, и прозрачности расходования средств этого фонда. Данную систему межбюджетных отношений было бы уместно дополнить такой, при которой за территорией-донором на сумму установленных для нее изъятий закреплялось бы прямое финансирование бюджетных поступлений дотационных территорий муниципальных образований (по взаимному соглашению и на постоянной основе). В этом случае территория-донор напрямую была бы заинтересована в скорейшем развитии дотационной территорией собственной доходной базы, а значит, прилагала бы для этого свой опыт, знания другие возможности. Тогда получат развитие интеграционные процессы между муниципальными образованиями. Органам власти субъекта РФ оставалось бы только контролировать добросовестность выполнения муниципалитетами взятых на себя и/или возложенных на них обязанностей и способствовать разрешению спорных вопросов. Конечно, такой тип межмуниципальных отношений вряд ли стал бы повсеместным и приемлемым для всей территории РФ, но рациональные элементы в такой модели построения отношений есть и их можно было бы апробировать в разных регионах на нескольких муниципальных образованиях.

Подводя итог анализу межбюджетных отношений можно сказать, что основные возможности, в том числе финансово-экономические, сосредоточены в руках субъекта РФ и самой РФ. Место муниципальных образований еще пока формируется, а значит, будут меняться и сами межбюджетные отношения для достижения приемлемого баланса между тремя составляющими бюджетной системы РФ: местными бюджетами, региональными, федеральным. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного, а не декларативного права, сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, от достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти в значительной мере зависит успех экономической стабилизации и дальнейшего развития в стране. Как показал мировой опыт, создание такого механизма – исключительно сложная задача, тем более она усложнятся в российских условиях, где 89 субъектов федерации и более 20 тыс. муниципальных образований. Однако отказываться от решения данной задачи нельзя. Здесь необходимы четкие и обдуманные шаги со стороны государства. При этом необходимо учитывать, что какие бы идеальные модели взаимодействия бюджетов всех уровней ни были бы обоснованы, они не смогут эффективно реализовываться в условиях перманентного существенного недобора налогов и вытекающей из этого финансовой недостаточности как конкретных бюджетов, так и бюджетной системы страны в целом. Поэтому становление действительного механизма межбюджетных отношений во многом зависит от успехов в повышении эффективности всего общественного производства, от укрепления и расширения налогооблагаемой базы, от роста налоговых поступлений во все уровни бюджетной системы и повышении доли собственных доходов всех уровней.

Рассматривать деятельность местного самоуправления в отрыве от того, какие люди организуют этот процесс, кому доверили граждане путем голосования на выборах осуществлять управление муниципальными образованиями нельзя. Лозунг «кадры решают все» достаточно актуален и сегодня для успешного развития МСУ в РФ.

Оценивая работу муниципалитетов можно сказать, что один из тормозящих факторов развития местного самоуправления — недостаточный профессионализм кадров муниципалитетов, неумение работать в условиях рыночных отношений

Есть примеры неумелого хозяйствования, которые приводят к прямым потерям в бюджетах до 30%. Слабы и представительные органы местного самоуправления, которые зачастую находятся под пятой у главы муниципального образования. Отсюда еще одна задача — укрепление представительных органов власти; повышение их роли в разработке, принятии и контроле за исполнением решений. Надо усилить контрольные функции представительных органов, расширить перечень вопросов, отнесенных к их компетенции.

В этих условиях высокая ответственность за результаты работы муниципалитета ложится на главу администрации муниципального образования. Глава муниципалитета, как и начальник финансово-экономического отдела, должен разбираться в особенностях бюджетов, принципов их формирования и формирования доходов и расходов муниципального образования. Разбираться в вопросах муниципальной собственности. Он должен знать текущее состояние с муниципальным бюджетом и всегда иметь информацию о платежном балансе бюджета муниципального образования.

В странах с традиционно сильным местным самоуправлением, глава знает страховые оценки всех участков на его территории. Знает с кого он может брать деньги, а с кого нет. У него существует план роста доходов. У главы администрации муниципального образования должен быть один девиз: «увеличивать доходы и сокращать необоснованные расходы». А для этого требуется не просто следовать смете, но и оптимальное и рациональное использование бюджетных средств. Если говорить иначе, глава муниципалитета должен выступать роли муниципального финансового менеджера.

В тоже время органы местного самоуправления – это не только глава муниципального образования, это также и штат сотрудников администрации и представительного органа местного самоуправления. В этой связи встает вопрос профессионализма всех работников органов управления муниципалитета. Многие депутаты не знают специфики работы в органах местного самоуправления, не говоря уже о простых сотрудниках муниципалитетов. Объясняется это достаточно просто: общий уровень образования, профессионализма и опыта работы в государственных и муниципальных органах власти у кандидатов в депутаты местного самоуправления низок. Как правило, это военные, работники ЖЭКов, «Школьная когорта», редко – бывшие работники государственных органов власти.

Тем не менее проблему обеспечения МСУ профессиональными кадрами необходимо решать. Решение данной проблемы должно быть комплексным. Необходимо:

- переподготавливать работающих сотрудников местного самоуправления;

- принимать на работу выпускников с соответствующим профильным образованием в области государственного и муниципального образования.

Можно было бы установить в федеральном законе «Об основах местного самоуправления в РФ» норму, что среди сотрудников МСУ должно быть не менее 25 % сотрудников – выпускников по специальности государственное и муниципальное управление.

От жителей муниципальных образований тоже многое зависит. Само население должно выбирать людей профессиональных и способных работать в местном самоуправлении, а не просто ставить галочку в пустой графе в день выборов за того, кто меньше всех не нравится.

Проблема межбюджетных отношений – это и политическая проблема. В обществе, в разных его кругах и на разных уровнях политической элиты борются 2 течения: одно – за утверждение местного самоуправления как сильного института народовластия, гарантированного Конституцией РФ, другое – против, и собственно против его права на самофинансирование. Вот в чем основная проблема местного самоуправления в РФ.

На сегодняшний день распределение средств на практике строится не на основе выверенных нормативов – их нет, а на исключительно личностных отношениях. Кто из глав муниципальных образований как приглянулся губернатору. Их финансовая зависимость от него – мощнейший рычаг давления на них в решении или принятии тех или иных вопросов регионального масштаба, редко – федерального. Веди себя как следует и тебя не накажут, в том числе и рублем, в противном случае еще и население территории против настроим – не умеешь ведь работать. Так что органы власти субъектов РФ могут влиять на глав муниципальных образований и контролировать их деятельности очень сильно. Здесь переплетаются не только экономические интересы, но и политические. Ведь не секрет, что отношения губернатора и мэров городов часто бывают натянутыми.

Все контакты с районом строятся на основе информации, которую губернатору готовит представитель губернатора в районе. Этот институт власти создан для контроля исполнения на местах принятых решений областным руководством, а также для оперативного управления территорией. Представитель еженедельно подготавливает отчет о социально-экономической ситуации в районе, а также ведет прием граждан по вопросам работы местных властей.

Причины такого положения дел во взаимоотношениях муниципальных и региональных органов власти в том, что губернаторы в мэрах городов видят своих конкурентов на предстоящих губернаторских выборах. Поэтому он не очень хочет, чтобы горожане были довольны своим мэром (особенно «столичных городов»). Органам власти субъектов РФ выгодно удерживать главу муниципального образования на коротком поводу через дотации. Дотации эти порой создаются искусственно. При этом их обдирают по другим статьям больше, чем они получают через дотации.

Еще одна проблема состоит в том, что формирование данного института местной публичной власти происходит не «снизу», а «сверху». Россия – государство с большим разнообразием территорий, нравов, специфик уклада жизни и многих других индивидуальных особенностей. Это утверждение признается многими учеными. В России нельзя (и исторический опыт это подтверждает) насаждать для всей территории страны единую модель чего бы то ни было, а уж тем более модель устройства системы управления территорией, даже в рамках одного субъекта Российской Федерации. То есть стремление централизованно насадить устройство местного самоуправления (и создание для этого условий, в том числе через областное законодательство) является серьезным недостатком местного самоуправления.

Результатом бездействия представителей государственной власти в области формирования положительного имиджа муниципальных властей и разъяснения населению сущности данного института власти стало безразличное (а порой и негативное) отношение местного сообщества к органам местного самоуправления. Все участие населения муниципального образования в организации местного самоуправления в своих городских и сельских поселениях, в районах свелось к реализации права избирать и быть выбранными в представительные органы местного самоуправления. Остальные права и обязанности населения, прописанные в нормативных правовых актах по местному самоуправлению, на деле не осуществляются.

Одной из причин такого отношения населения к местному самоуправлению как институту публичной власти на местах является то, что к началу 90-х годов прошлого столетия в России не было достаточного количества специалистов в данной сфере. Ведь в СССР в научных кругах широко изучались научно-теоретические аспекты деятельности местных Советов. В результате к началу реформирования всей политико-экономической системы страны в России не оказалось достаточного количества подготовленных людей в области местного самоуправления, которые бы донесли идеи реформаторов до населения и – соответственно – разъяснили бы сущность, содержание и миссию деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, можно отметить, что в целом имеется немало проблем и нерешенных вопросов, которые во многом препятствуют эффективной реализации функций местной власти. Среди основных проблем местного самоуправления следует выделить:

1. стремление представителей государственной власти как можно в большем объеме контролировать местные власти;

2. равнодушное (негативное) отношение населения к институту местного самоуправления, не способствующее его развитию.

Проведенный анализ организации и деятельности местного самоуправления позволяет подвести некие итоги, выявить положительные и отрицательные стороны функционирования местной власти.

К недостаткам местного самоуправления можно отнести также то, что в сфере перераспределения финансовых средств уклон делается в сторону органов государственной власти (хотя по закону местная власть располагает большим перечнем финансовых поступлений), в то время как перед местными властями стоят довольно серьезные задачи. Одной из проблем местного самоуправления также является в основном отрицательное отношение населения к местной власти, что отражается и на участии населения в самоуправлении, которое является довольно ограниченным.

Рассмотрение организации местного самоуправления показало, что местные власти своими полномочиями осуществляют довольно широкий круг деятельности. Также (по закону) они наделены высокой степенью самостоятельности. Тем не менее, недостатком здесь является то, что реализуется право на местное самоуправление в основном через органы и должностных лиц местного самоуправления; на практике слабо развиты формы непосредственной демократии.

Среди органов и должностных лиц местного самоуправления объемы власти распределены неравномерно. С одной стороны, это закономерно, так как соответствует построению власти в целом в стране. То есть законодательная власть находится как бы «на втором плане». Но в то же время практически «размыта» роль администрации. Фактически она выполняет роль администрации мэра: им формируется и возглавляется. Представительный орган местного самоуправления осуществляет довольно широкий круг полномочий, но реально позволяющих ему управлять делами города полномочий практически не имеет.

Таким образом, видно, что местное самоуправления имеет немало недостатков (проблем), которые необходимо решать, чтобы местная власть могла функционировать наиболее эффективно.

Прежде всего, необходимо задействовать имеющийся потенциал специалистов в области муниципального управления для подготовки квалифицированных кадров и – в первую очередь – разъяснения населению сути местного самоуправления. При этом (задействовав не только систему образования, но и местные СМИ) необходимо донести до населения осознание потенциала местной публичной власти, чтобы сформировать у людей заинтересованность в участии в ее осуществлении, особенно в формах непосредственной демократии. Решение данной проблемы будет способствовать решению проблемы, связанной с пассивной реализацией ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Затем на местный уровень необходимо передать ряд финансовых поступлений, усилив при этом надзор за их использованием. Вместе с тем надо провести анализ деятельности местной власти, выявить те сферы, которые традиционно для нее являются «неподъемными», и передать данные задачи на государственный уровень (хотя бы временно).

Есть еще много проблем, которые необходимо решать (давление областных властей, распределение властных полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления и др.). Но в данной работе были выделены наиболее существенные недостатки, препятствующие как можно более эффективному функционированию местной власти. В этой связи были предложены пути решения двух основных проблем – экономической и социальной.

Заключение

Несмотря на то, что понятие муниципального образования прочно утвердилось в российском законодательстве, его правовой статус как субъекта права на осуществление местного самоуправления еще нельзя считать до конца оформленным. В данной работе была предпринята попытка обозначить основные проблемы, которые предстоит решить российскому законодателю на этом пути. То, что именно муниципальное образование должно занять центральное место среди субъектов права на местное самоуправление, подтверждается и положениями Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ.

При определении местного самоуправления в статье 3 Хартии в первоисточниках на английском, французском и немецком языках говорится «о праве и действительной способности коммунальных территориальных образований (корпораций) регулировать и осуществлять в рамках закона под собственную ответственность и во благо населения значительную часть публичных дел». Таким образом, становится очевидным, что российская версия перевода Хартии в этой части не соответствует оригиналу (в ней говорится о праве и действительной способности «органов местного самоуправления») и, следовательно, нуждается в корректировке, как и сам российский подход к системе субъектов права на местное самоуправление.

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:

1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;

2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);

3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно «социальным»).

Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

Как следует из всего вышесказанного есть множество проблем мешающих процессу становления самостоятельности местного самоуправления в РФ. Во многом эти проблемы порождены теми процессами, которые протекают в нашем обществе, и имеют разные корни/ основу – экономическую, политическую, функциональную. Данные проблемы и пути их разрешения, учитывая федеративное устройство РФ, можно подразделить на несколько уровней.

На федеративном:

Необходима четкая общегосударственная политика в области развития местного самоуправления в России с наличием ориентиров и критериев развития МСУ. Государство должно сказать каким оно видит МСУ и какая роль ему отводится в рамках общегосударственного управления. Для этого необходимо принять ряд мер. В частности:

- унифицировать/кодифицировать, разработать новые и совершенствовать уже принятые законодательные акты в области местного самоуправления, регулирующие их деятельность;

- в корне поменять концепцию бюджетного регулирования, в основе которой должен стать принцип разграничения бюджетных полномочий. Каждый уровень власти должен знать, за что он отвечает и на что он может и должен тратить средства. В основе решения проблемы создания нормальных финансовых основ местного самоуправления должно лежать не перераспределение бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а разграничение доходов в соответствии с теми объективными полномочиями, которые каждый орган имеет. Именно в этом направлении необходима серьезная работа для создания отлаженного механизма обеспечения органов местного самоуправления соответствующими финансовыми ресурсами. В рамках реализация такого подхода необходимо определить данные полномочия, механизм и порядок их передачи на уровень местного самоуправления, закрепить необходимые источники финансирования, обеспечить их передачу для исполнения переданных полномочий органами МСУ;

- реформировать налоговую систему РФ. Однако прежде чем это делать с точки зрения разграничения налогов между различными уровнями необходимо определить принципы такого разграничения. В основу такого разграничения может быть положена социальная роль каждого налога для данной территории, а также его функциональное назначение.

Государство должно не только гарантировать права на бумаге и определять обязанности муниципалитетов на практике, но и само четко выполнять взятые на себя обязательства в данной сфере, а также контролировать их выполнение элементами государственного аппарата.

В рамках развития местного самоуправления необходимо на региональном уровне проведение политики повышения уровня профессионализма кадров муниципалитетов через обучающие программы и привлечение к работе в органах МСУ выпускников Вузов по профильным специализациям.

Сегодня муниципалитетам перераспределяют средства через федеральный и региональные бюджеты. Необходимо же, чтобы средства эти закладывались в местные бюджеты на стадии их формирования, т.е. обойтись без их массового изъятия необходимо оптимизировать финансовые потоки между уровнями власти для устранения перекрестного финансирования.

Список использованных источников

1. Нормативные материалы

1.1 Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года. М., Юридическая литература 1993 год.

1.2 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., Издательство БЕК. 1994 г.

1.3 Комментарий к Конституции РФ. Общ. Ред. Ю.В. Кудрявцева. М. Фонд «Правовая культура». 1996.

1.4 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 28.08.95 № 154-ФЗ

1.5 Тихомиров Ю.А., Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». М., 1999

1.6 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 06.10.03 № 131-ФЗ

1.7 Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией Ю.А. Тихомирова. ¾ М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА×М, 2004 г.

1.8 ФЗ «О финансовых основах МСУ в РФ» от 25.09.97 № 126-ФЗ

1.9 Гражданский кодекс РФ

1.10 Устав города Ростов-на-Дону.

1.11 «Европейская Хартия местного самоуправления» 1.09.1998г.

1.12 Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации от 19 апреля 2002 года

2. Учебники, учебные пособия, монографии

2.2 Ясюна В., "Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения", М. 1997, "Ось-89"

2.3 Демьяненко А.Н., "Муниципальное управление", Хабаровск 1998

2.4 "Муниципальное право России", М. 1998, стр.151

2.5 Коваленко А.И."Муниципальное право", М.. 1997, "Новый юрист"

2.6 Местное самоуправление: российский вариант. - М., 1993,

2.7 Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. - М., 1997. - №1.

2.8 Бялкина Т.М. Стратегия законодательства области о местном самоуправлении // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. - Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996.

2.9 Васильев В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. - Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996.

2.10 Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Учебно-методическое пособие. - Новосибирск, 1997.

2.11 О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997 г.

2.12 Муниципальное право: вопросы и ответы./ Под редакцией профессора А.И. Коваленко. ¾ М: Новый юрист, 1998 г.

2.13 Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. – М.: Юрид. лит., 1998.

2.14 Основы местного самоуправления: В 3-х ч. Ч. 2. – Учебное пособие для муниципальных служащих под ред. С. В. Вобленко. – Обнинск: Институт муниципального управления, 1997.

3. Статьи

3.1 Алимурзаев Г., "Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики", Российский экономический журнал №3, 1999

3.2 Лексин В "Незаметная реформа: передача социальных объектов предприятий в муниципальную собственность", Российский экономический журнал №2, 1998

3.3 Круглый стол “Местное самоуправление: финансовый тупик”, Российская Федерация сегодня №26 1999

3.4 Игнатюк Н. “Полномочия: делиться или делегировать”, Российская Федерация сегодня: №24 1998

3.5 Пансков В. “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений”, РЭЖ: № 11-12, 1998

3.6 Барский А. “Финансовая база Местного самоуправления”, Городское управление №5 1999

3.7 Трупов С. “Проблемы законодательного обеспечения формирования финансово-экономической основы МСУ”, Городское управление №2 1998

3.8 Рябченюк “Без бюджету жизни нету”, Муниципальная власть №5 1998

3.9 Замотаев А., "Местное самоуправление как элемент государственного устройства" Российская юстиция, 1996, N 6

3.10 Авакьян С.А. Законодательство в центре и на и местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. - М., 1996. - №20

3.11 Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. - М., 1996. - №2.

3.12 Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. - М., 1997. - №5.

3.13 Васильев В.И. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин жизни. Заметки о научной конференции в МГУ // Российская Федерация. - М., 1994. - № 5.

3.14 Местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. - М., 1997. - №4 (46).

3.15 Панина Е. Возьмем лучшее из опыта земств // Российская Федерация. - М., 1994. - № 17.

3.16 [1] Панина Е. Возьмем лучшее из опыта земств // Российская Федерация. М., 1994-№17.-стр. 22

[2]Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Учебно-методическое пособие. - Новосибирск, 1997.- стр. 58

[3] Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.02.2002 N 73

[4] ст. 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

[5] Устав города Ростов-на-Дону

[6] Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Учебно-методическое пособие. - Новосибирск, 1997- стр. 77

[7] Основы местного самоуправления: В 3-х ч. Ч. 2. – Учебное пособие для муниципальных служащих под ред. С. В. Вобленко. – Обнинск: Институт муниципального управления, 1997- стр. 49

[8] ст. 15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

[9] Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

[10] Устав города Ростов-на-Дону

[11] Устав города Ростов-на-Дону

[12] Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. - М., 1997. - №5

Представительные органы местного самоуправления