политическое прогнозирование и финансовое обеспечение социальной политики

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ... 3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ    6

1.1. Сущность и стадии политического прогнозирования. 6

1.2. Методы политического прогнозирования. 14

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И МЕХАНИЗМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ.... 25

2.1. Задачи и типы социальной политики. 25

2.2. Классификация моделей социальной политики европейских стран исходя из источников ее финансирования. 34

ГЛАВА 3. ИССЛЕДОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ..... 63

3.1. Обоснование необходимости расходов государства на социальную сферу  63

3.2. Механизм планирования и финансирования расходов на социальную сферу в условиях действия Бюджетного кодекса РФ.. 77

ЗАКЛЮЧЕНИЕ... 93

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ..... 96

ВВЕДЕНИЕ

Политические процессы, происходящие в настоящее время, характе­ризуются увеличением сложности и неопределенности, в связи с чем воз­растает потребность в получении информации о наиболее вероятном раз­витии событий, т. е. возрастает потребность в политическом прогнозиро­вании. Политическое прогнозирование позволяет определять как возмож­ные состояния явления в будущем, так пути и сроки достижения тех или иных состояний явления, принимаемых в качестве цели, т. е. прогнозиро­вание позволяет изучить альтернативные модели будущего, подготовиться к вероятному развитию событий или повлиять на него, оптимизировать процесс принятия решений органами исполнительной и законодательной власти, политическими организациями (партиями, движениями), полити­ками. При этом, несмотря на возрастающую потребность в получении про­гностической информации, количество исследований, обобщающих и сис­тематизирующих опыт политического прогнозирования, накопленный в России, незначительно.

В научной литературе проблема политического прогнозирования ис­следована  менее   подробно,   чем   проблема  социального   или   научно-

технического прогнозирования. При этом лишь некоторые исследования рассматривают опыт политического прогнозирования, накопленный в США и России (в частности, исследования А. Сергиева, А. Кокошина, Д. Ермоленко, А. Гончаренко, Ф. Шродта, И. Бестужева-Лады, К. Кирсанова). Так, А. Сергиев исследует политическое предвидение в рамках марксист­ско-ленинского подхода, основные принципы методологии научного пред­видения в политике и методики политического прогнозирования, политическое прогнозирование в западных странах.

При исследовании организации политического прогнозирования ис­пользовались различные материалы (справочники, официальные докумен­ты), в том числе и материалы, размещенные в сети Интернет.

При рассмотрении прогнозирования результатов голосования приме­нялись отечественные и зарубежные исследования, в которых содержаться прогнозы исходов выборов, основанные на статистических[1] и др. ("Дельфи", комбинированные) методах, анализирующие электоральное поведе­ние, точность и достоверность прогнозов.

Важнейшей задачей федерального правительства, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в области социальной политики является практическая реализация конституционных прав граждан страны на обеспечение доступности и бесплатности базовых социальных услуг: образования, культуры и здравоохранения, перераспределения социальных расходов в пользу наиболее уязвимых групп населения - инвалидов, детей, престарелых.

Серьезной проблемой в решении этой задачи является то, что финансирование социальной сферы в большей его части возложено на местные бюджеты и бюджеты субъектов РФ, доходная база которых была практически разрушена за последние три года.

Следующей проблемой является то, что пока не удалось построить такую систему планирования и финансирования расходов на социальную сферу, которая бы способствовала эффективному использованию ограниченных финансовых ресурсов государства.

Наличие широкого круга дискуссионных вопросов реформирования отраслей социальной сферы, диспропорции развития социальной сферы в регионах РФ предполагают необходимость продолжения, углубления и детализации исследований в этом направлении.

Объектом исследования является политическое прогнозирование как совокупность процедур для получения научно обоснованного суждения о том, что политическое событие или явление произойдет в определенном месте и в определенный момент будущего.

Предмет исследования - теоретические основы полити­ческого прогнозирования и их применение в России.

Целью дипломного исследования является обобщение и система­тизация опыта политического прогнозирования, накопленного в России, а также исследование финасового обеспечения социальной политики.

Для осуществления поставленной цели необходимо выполнить сле­дующие задачи:

1. Уточнить понятие политического прогнозирования, определить этапы цикла прогнозирования.

2. Оценить спектр методов и методик, применяемых для политическо­го прогнозирования в России.

3. Сформулировать критерии эффективности политического прогно­зирования.

4. Исследовать теоретические основы расходов государства на социальную сферу;

5. Проанализировать и оценить систему финансирования социальной сферы в условиях действия Бюджетного кодекса;

Для более полного исследования приоритетных направлений полити­ческого прогнозирования и России был проведен контент-анализ содержания статей журнала "Futurist" с 1967 г. по февраль 2005 г. и журна­ла «Проблемы прогнозирования» с 2001 г. по №1 за 2004 г.

Теоретическую базу составили работы отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в период с 1970-х гг. по 2005 г.

Для решения сформулированных выше задач в дипломе были рас­смотрены сущность (понятие, этапы), типология и методы политического прогнозирования.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОЛИ­ТИЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ

1.1. Сущность и стадии политического прогнозирования

В научной литературе встречается ряд терминов, относящихся к по­знанию будущего: предвидение, предсказание, прогнозирование, футуро­логия и др.

При этом предвидение включает предсказание, которое подразумевает описание возможных или желательных перспектив, состояний, решений проблем будущего и предуказание, которое предусматривает собственно решение этих проблем, использование информации о будущем для целе­направленной деятельности[2].

Н. Храленко видел отличие предсказания, которое предполагает фик­сирование знания о будущем в языковой форме, от предвидения в том, что последнее может включать и аспекты, непосредственно не фиксируемые в языке (образная форма предвидения)[3].

Прогнозирование является одной из форм предсказания, которая в от­личие от других форм (предчувствия, которое содержит информацию о бу­дущем на уровне интуиции - подсознания и предугадывания, которое дает информацию о будущем на основе жизненного опыта), представляет «спе­циальное научное исследование, предметом которого выступают перспек­тивы развития явления»[4].

Отличие прогнозирования от предвидения заключается в том, что предвидение - это «опережающее отображение действительности, осно-

ванное на познании законов природы, общества и мышления», а прогноз -«научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта в буду­щем и (или) об альтернативных путях и сроках их осуществления». Т. е. прогнозирование решает более узкие практические задачи, является одной из форм конкретизации научного предвидения. Д. Ермоленко видел отли­чие в том, что, во-первых, предвидение рассматривает вопрос о будущем как мировоззренческую проблему, а прогнозирование выступает как сред­ство предвидения, которое имеет дело с привязанными к конкретным сро­кам исследованиями вероятностных структур и картин будущего развития и, во-вторых, предвидение устанавливает общие тенденции и направления развития, а прогнозирование имеет дело с детальными исследованиями[5].

Г. Глезерман отмечал, что предвидение направлено на качественные изменения, которые наступят в обществе в перспективе, а прогнозирование - на количественные[6]. Э. Поздняков различает прогнозирование и предви­дение на том основании, что прогнозирование представляет собой целе­направленное предвидение, т. е. предвидение как конкретную научную задачу, связанную непосредственно с задачами планирования и управления»[7].

По мнению американского исследователя Л. Блумфильда, предсказа­ние (prediction) указывает на события, которые собираются произойти; предвидение (anticipation) - на классы событий; прогнозирование (forecasting) задает вероятность классов будущих событий.

Таким образом, большинством исследователей отмечалось, что отли­чие прогнозирования от предвидения заключается в том, что прогнозиро­вание — тематически более узкое и более детальное исследование.

Помимо указанных выше определений под прогнозом также понима­ют «научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях достижения определенной цели, о воз­можных сроках достижения цели, о ресурсах, необходимых для их осу­ществления», «вероятностное научно обосно­ванное суждение относительно ненаблюдаемого в предполагаемый буду­щий момент времени состояния объекта»[8], «знание о возможных состоя-ниях изучаемого объекта», «вероятностное утверждение о будущем с от­носительно высокой степенью достоверности».

Американские исследователи Дж. Бёрд и X. Дерракотт определяют прогноз как не предсказание того, что по всем предположениям должно случиться, а «предсказание возможностей, которые можно реализовать, если будут приняты соответствующие решения», Ф. Шродт определяет прогноз как заявление, что некое событие - идеально, событие, указанное недвусмысленно, - произойдет (или может произойти с некоторой вероят­ностью, также указанной недвусмысленно) в некий момент в будущем.

Таким образом, обобщенное исследование показывает, что понятие «прогноз» должно удовлетворять ряду требований: 1) иметь вероятност­ный характер; 2) быть научно обоснованным; 3) определять состояние объ-

екта в будущем и/или альтернативные пути, сроки, ресурсы достижения определенного состояния объекта; 4) содержать указание на определенный момент в будущем.

Под прогнозированием («pro» - то, что ждет впереди, «gnosis» - зна­ние, познание) понимают «специальные научные исследования конкрет­ных процессов, явлений, событий, в итоге которых из одних, уже извест­ных сведений о прошлом и настоящем, получают представление о возмож­ных состояниях прогнозируемого объекта, т. е. получают другие знания», «создание вероятностных картин хода событий в будущем на определен­ные сроки упреждения»[9], «определение свойств или состояния объекта в какой-либо будущий момент времени»[10], «деятельность, которая ставит своей задачей определить тенденции в движении предмета и указать ту, которая развернется при таких-то условиях бытия предмета»[11], а также по­знавательную деятельность человека, направленную на формирование прогнозов. Т. е. под прогнозированием понимают совокупность процедур для получения прогноза.

Поскольку объектом политического прогнозирования выступают «по­литические отношения»[12], «социально-политические отношения между людьми», «как политическая жизнь в целом, так и ее отдельные элементы - политическая система, политические отношения, политическая организация, взятая в причинно-следственном отношении к будущему, политиче­ский режим, политическое сознание, политическая культура»[13], внутренняя и внешняя политика, то политический прогноз определяют как «форми­руемое в сознании людей и описываемое или воспроизводимое в соответ­ствующих средствах имитации представление, идеальный образ: а) пред­положительного, вероятного состояния системы политических отношений того или иного масштаба в определенный период в будущем; б) предполо­жительной, вероятной направленности и интенсивности действий или комплекса действий той или иной национальной общности людей, классов, политических партий, а также государства, правительства и учреждений, направленных на изменение объективной системы социально-экономических, политических и правовых отношений в соответствии со своими интересами»[14].

Иными словами, политическое прогнозирование - это «разработка представления о состоянии, функционировании и направлениях изменений политических систем в различные периоды в будущем»[15], «научное иссле­дование конкретных перспектив политической ситуации».

По нашему мнению, под политическим прогнозированием следует понимать совокупность процедур для получения вероятностного (с указа­нием степени вероятности), научно обоснованного суждения о том, что политическое событие или явление (политический процесс) произойдет (будет развиваться) в определенном месте и в определенный момент бу­дущего.

Политическое прогнозирование состоит из нескольких этапов (ста­дий). И. Бестужев-Лада и Дм. Ермоленко, например, во внешнеполитиче­ском прогнозировании выделили 10 этапов. В. Косолапое описал 5 этапов. О. Гаврилов также выделил 5 этапов. Некоторые авторы выделяют стадии ретроспекции, диагноза и собственно прогноза .

В. Лисичкин под полным циклом составления прогноза понимал «трехстадийную деятельность предиктора, направленную на определение (формулирование) состояния (параметров, характеристик) объекта прогно­за на одном из трех уровней упреждения (близком, среднем и дальнем)».

Он выделяет три стадии прогнозирования: стадию ретроспекции, стадию диагноза и стадию прогноза. Каждая из стадий начинается в точно опреде­ленный момент, имеет точно сформулированные задачи и заканчивается получением определенных результатов.

Стадия ретроспекции начинается в тот момент, когда предиктор полу­чил задание на составление конкретного прогноза. На этой стадии реша­ются такие основные задачи, как 1) уточнение объекта прогнозирования (ограничение связей объекта прогнозирования с другими объектами, опре­деление условий существования объекта и перехода из одного состояния в другое, определение спектра возможных и допустимых изменений его ха­рактеристик); 2) отнесение к одной из трех групп объектов прогнозирова­ния - финитной, дефинитной и индефинитной (к финитным объектам от­носятся объекты, которые, являясь системой-предиктандом, имеют фикси­рованные в системе-предикторе условия необходимости и достаточности для определения предсказательного отношения; к дефинитным объектам относятся объекты, которые, являясь системой-предиктандом, имеют фик­сированные в системе-предикторе условия необходимости определения предсказательного отношения; индефинитные объекты, являясь системой-предиктандом, имеют фиксированные в системе-предикторе несубордини-рованные условия существования объекта или его параметров, которые не являются условиями необходимости и достаточности для определения предсказательного отношения). Если объект прогнозирования относится к группе финитных или дефинитных объектов, то можно переходить к ре­шению следующих задач, если к группе индефинитных объектов, то необ­ходимо получить дополнительную информацию. 3) точное формулирова­ние признаков или параметров объекта в целом; 4) расчленение объекта на структурные единицы и определение параметров или свойств каждой еди­ницы; 5) определение значений признаков или параметров как объекта в целом, так и его структурных единиц в каждый зафиксированный момент

времени в прошлом, начиная от некоторого выработанного момента до момента получения предиктором задания на производство прогноза; 6) создание гипотетической n-параметрической модели объекта прогнозиро­вания.

На стадии диагноза определяются такие основные задачи, как 1) цель прогноза; 2) отношение предиктора к объекту прогнозирования (если про­гноз по своей цели принадлежит к классу конфирмативных, оценочных или ориентировочных, то предиктор индифферентен к объекту прогнози­рования, если же к классу планификационных или управленческих, то пре­диктор в процессе составления прогноза будет предполагать либо конст­руктивные, либо деструктивные воздействия на объект); 3) текущие значе­ния характеристик объекта прогнозирования; 4) уровень шума для данного класса объектов и связанные с ним коэффициенты; 5) возможные методы прогнозирования и их число; 6) способы оценки и проверки достоверности прогноза.

Стадия прогноза заключается в приложении выбранных методов про­гнозирования к каждой из выделенных структурных единиц объекта с по­следующим синтезом и стыковкой полученных прогнозов. Эта стадия со­стоит из трех тактов: 1) сингулярный такт, в процессе которого произво­дится такое число сингулярных прогнозов, которое было определено на стадии диагноза; 2) такт синтеза, который состоит в объединении сингу­лярных прогнозов строго соответственно объединению структурных эле­ментов объекта прогнозирования в структуру объекта; 3) такт стыковки, который состоит в объединении по определенным правилам синтезиро­ванных прогнозов различных масштабов и прогнозов объектов, принадле­жащих к разным по природе классам.

Другое деление прогнозирования на этапы (стадии) было предложено В. Косолаповым, который выделяет такие этапы, как 1) сбор и обработка информации об объекте прогнозирования и вероятном обострении существующих противоречий; 2) анализ внешней среды объекта прогнозирования (его социального, экономического, организационного и научно-технического фона развития); 3) определение начальных и граничных ус­ловий функционирования объекта прогнозирования (горизонтов прогнози­рования), выбор метода прогнозирования, способа оценки и проверки ве­роятности прогноза; 4) синтезирование полученных данных в итоговую систему количественных и качественных показателей перспектив развития объекта прогнозирования с учетом факторов всех видов фона, при которых функционирует объект; 5) оценка возможных последствий развития объек­та прогнозирования и определение желательных действий, направленных на ускорение или торможение данного развития, т. е. разработка сценария. И. Бестужев-Лада и Дм. Ермоленко выделили такие этапы, как 1) оп­ределение цели, задачи, временных рамок прогноза; 2) составление исход­ной модели прогнозируемого явления с выяснением основных параметров прогноза, критериев их оценки и т. п. (преимущественно приемами экс­пертных оценок); 3) вскрытие ведущих тенденций в развитии прогнози­руемого явления и их сложное экстраполирование на найденный времен­ной интервал; 4) построение серии прогностических моделей на заданную дату с конкретизацией минимального, максимального и оптимального зна­чений; 5) опрос экспертов и/или специально отобранных групп населения для уточнения разработанных моделей; 6) выявление расхождений между вероятным и оптимальным состоянием прогнозируемого явления или объ­екта на заданную дату с последующей формулировкой проблем, решение которых необходимо для максимального сближения обоих состояний; 7) выработка на этой основе рекомендаций для управления; 8) новый опрос экспертов для апробации рекомендаций; 9) построение серии поствероят­ностных моделей, т. е. моделей, отражающих вероятные последствия реа­лизации рекомендаций для управления; 10) еще один опрос экспертов и т. д. Кроме того, впоследствии Д. Ермоленко добавил этап оценки возможных качественных радикальных изменений хода событий, не поддающихся тенденциям экстраполяции[16].

Период упреждения оперативных прогнозов - до одного месяца, крат­косрочных - до одного года, среднесрочных - на несколько (обычно до пя­ти) лет, долгосрочных - на период свыше пяти и примерно до пятнадцати -двадцати лет, дальнесрочных - за пределами долгосрочных . Однако вре­менная градация прогнозов является относительной и зависит от характера и цели прогноза, вследствие чего она не является однозначной.

2) кратко-, средне-, долгосрочные и сверхдолгосрочные (сверхдаль-ние). При этом периоды упреждения, выделяемые авторами, придержи­вающимися данной классификации, колеблются от менее одного-двух[17] до 7 лет для краткосрочных прогнозов, от 2 - 5 до 15 лет для среднесроч­ных, от 10 - 15 до 15 - 30 лет для долгосрочных.

3) кратко-, средне- и долгосрочные.

При этом следует отметить, что при определенных обстоятельствах в области политики диапазон между кратко- и долгосрочностью сужается до пределов ближайшего десятилетия.

По мнению американских исследователей Р. Янга и Г. Франко, данная типология прогнозов должна строиться не только в зависимости от перио­да упреждения, но также в зависимости от степени неопределенности. Хо­тя между периодом упреждения и степенью неопределенности - высокая положительная корреляция, «можно легко предположить много примеров двадцатилетних прогнозов, которые содержат значительно различающиеся степени неопределенности и требуют использования различных перемен­ных»[18]. Поэтому данная типология прогнозов должна строиться также на соотношении между параметрами (под параметром понимается перемен­ная, которая принимает много фиксированных значений, но остается ста­бильной в период упреждения) и переменными (под переменной понима­ется значение, которое, вероятно, изменится в период упреждения). Если соотношение переменных к параметрам стремится к нулю, то прогноз ха­рактеризуется малой степенью неопределенности и наоборот. Таким обра­зом, краткосрочное прогнозирование характеризуется несколькими пере­менными и многими параметрами, а долгосрочное - многими переменны­ми и несколькими параметрами. Кроме того, ситуации с высокой степенью определенности характеризуются линейными системами, а ситуации с низкой степенью определенности - нелинейными системами.

По мнению Л. Блумфильда, в краткосрочном прогнозировании «про­пасть между теоретическим анализом и реалиями бюрократической жиз­ни» меньше, чем в долгосрочном[19].

Типология прогнозов не исчерпывается перечисленными выше крите­риями. Так, с точки зрения точности и конкретности прогнозы могут быть качественными (указывают на возможные качественные изменения в об­ществе, в его отдельной сфере или части) и количественными (имеют дело с возможными количественными изменениями в обществе). При этом ка­чественные прогнозы делятся на глобальные (указывают на изменения в развития всего общества) и частные (указывают на изменения в развитии отдельных элементов общества) . Типология может строится и на других основаниях[20] (например, масштабе[21]).

В заключение следует отметить, что один и тот же прогноз может быть рассмотрен в рамках каждой из данных типологий.

1.2. Методы политического прогнозирования

К настоящему времени сформировалось более 150 методов прогнози­рования, которые классифицируют по нескольким основаниям.

В зависимости от числа и специфики объектов, к которым применяет­ся данный метод прогнозирования, А. Белявский и В. Лисичкин выделили частнонаучные, интернаучные и общенаучные методы прогнозирования[22].

По степени формализации методы прогнозирования делятся на интуи­тивные и формализованные. Интуитивные методы прогнозирования при­меняются тогда, когда объект прогнозирования либо достаточно прост, ли­бо настолько сложен, что аналитически учесть влияние большинства фак­торов практически невозможно. Именно тогда прибегают к опросу экспер­тов. Полученные индивидуальные и коллективные экспертные оценки ис­пользуют либо как конечные прогнозы, либо как исходные данные в ком­плексных системах прогнозирования.

В зависимости от общего принципа действия интуитивные методы прогнозирования можно разделить на индивидуальные экспертные оценки (которые по способу получения прогнозной информации можно разделить на метод интервью, аналитические докладные записки, написание сцена­рия) и коллективные экспертные оценки (анкетирование, метод комиссий, метод мозговой атаки).

Формализованные методы прогнозирования можно разделить на экст-раполяционные (методы наименьших квадратов, экспоненциального сгла­живания, вероятностного моделирования и адаптивного сглаживания), системно-структурные (методы функционально-иерархического модели­рования, морфологического анализа, матричный, сетевого моделирования, структурной аналогии), ассоциативные (методы имитационного моделиро­вания и историко-логического анализа) методы и методы опережающей информации (методы анализа потоков публикаций, оценки значимости изобретений и анализа патентной информации).

Кроме того, выделяют сингулярные, т. е. отдельные (одиночные, про­стые), и комплексные методы прогнозирования.

Нередко методы экспертных оценок называют эвристическими или интуитивно-логическими.    Так,    А.    Кокошин    выделил    интуитивно-логические, математические и комбинированные методы. С. Саркисян и Л. Голованов выделили сингулярные (эвристические и фактографические) и комплексные (метод прогнозного графа, метод ПАТТЕРН и др.) методы прогнозирования. Класс эвристических методов включает в себя интуи­тивные (экспертная оценка и мозговая атака) и аналитические (построение сценария, морфологический анализ, метод аналогий, метод историко-логический, метод дерева целей, сетевой метод, матричный метод, игровое моделирование и метод оптимизации параметрических рядов) методы. К классу фактографических относят статистические (непосредственная экст­раполяция, экстраполяция по огибающим кривым, метод функций с гибкой структурой, интерполяция, корреляционные и регрессионные методы и ме­тод на основе теории информации) и опережающие (метод патентной экс­пертизы и метод сканирования научного задела) методы[23].

Выделяется деление методов на интуитивные, которые подразделяют­ся на методы, основанные на собственной интуиции (ролевые и не роле­вые) и на интуиции других (неструктурированные и структурированные, при этом последние подразделяются на групповые и индивидуальные), и статистические, которые подразделяются на одномерные и многомерные (основанные на данных и основанные на теории).

Дж. Армстронг выделил субъективные и объективные методы. По­следние подразделяются на наивные (экстраполяция) и причинные (линейные методы, к которым относится эконометрика, и метод классификации, к которому относится сегментация).

Большинство авторов выделяют, как правило, три или четыре основ­ные группы методов прогнозирования (методы экспертных оценок, метод экстраполяции и метод моделирования. Иногда в числе основных назы­вают метод построения «дерева целей» и др.[24]).

Перечисленные выше классификации включают наиболее известные, но не все возможные варианты. Кроме того, нередко в политологии ис­пользуются методы, разработанные теми или иными учеными и ими же применяемые (например, модель «Восемь колес» В. Тихомирова[25]).

Методы экспертных оценок подразделяются на индивидуальные и коллективные; очные и заочные; одноразовые и многоразовые.

Метод индивидуальной экспертной оценки - один из наиболее тради­ционных методов, когда эксперт, опираясь на исследование прошлого и выявляя тенденции в развитии настоящего объекта прогнозирования, дает наиболее вероятные, по его мнению, оценки развития действительности. Главным недостатком данного метода является его субъективность. Чтобы избежать субъективности, используют метод коллективной экспертной оценки, когда для решения поставленной задачи формируют группу экс­пертов, которые могут в процессе работы обмениваться мнениями (метод комиссий, метод «мозговой атаки»), или осуществляют суммирование по специальной методике независимых оценок экспертов (метод «Дельфи»). Метод «мозговой атаки» - фактически усовершенствованный вариант метода комиссий, главным недостатком которого является доминирование мнения наиболее авторитетных участников группы.

Метод «мозговой атаки» (метод коллективной генерации идей, метод отнесенной оценки) был предложен А. Осборном в 1957 году[26]. Методоло­гической основой данного метода являются принципы отложенного обсу­ждения и активизации креативного мышления.

«Мозговая атака» проводится в три этапа: 1) подготовка, 2) выдвиже­ние (генерация) идей. Данный этап в свою очередь делится на четыре ста­дии: введение (знакомство участников и обучение их правилам работы); разминка; генерация и уточнение задачи, выдвижение и запись идей; за­вершение работы (подведение предварительных итогов и определение дальнейших действий). 3) анализ собранного материала, отбор конструк­тивных предложений. Данное деление на этапы не является единственным (этапы могут быть либо объединены, либо, напротив, поделены).

На этапе подготовки формируется группа участников «мозговой ата­ки» и составляется программа работы. Группа участников состоит из соци­ального инженера, если есть возможность, то вместе с помощником, или двух сопредседателей (специалиста по проблеме экспертизы и специали­ста по процедуре)[27]; участников, которые будут выдвигать идеи; экспертов в области обсуждаемого вопроса, которые могут как быть на самом сеансе, так и вести отбор наиболее интересных предложений после него; предста­вителей заказчика - тех, в чьих интересах проводится «мозговая атака», а возможно и «смежников» - тех, от кого зависит внедрение найденных решений. Группа участников на этапе генерации не должна превышать 10-15 человек. Иногда указывают от 5 до 12 человек.

Программа работы, с одной стороны, служит заказчику ориентирую­щим документом при подготовке «мозговой атаки», с другой, обобщает содержательную сторону вопроса. Программа включает краткое изложе­ние возможностей метода, формулировку вопроса, выносимого на обсуж­дение с делением на подвопросы, характеристику проблемной ситуации и причин ее возникновения, обзор существующих подходов к решению ана­логичных проблем, список участников, экспертов и план работы. В ряде случаев (например, при оперативном использовании метода) программа не составляется и работа проводится экспромтом.

На стадии введения группа участников знакомится со следующими правилами работы: 1) сформулируйте проблему в основном, выделив единственный центральный пункт; 2) не объявляйте ложной и не прекра­щайте исследовать ни одну идею; 3) подхватывайте идею любого рода, даже если ее уместность кажется вам в данное время сомнительной; 4) ока­зывайте поддержку и поощрение, столь необходимые для того, чтобы ос­вободить участников заседания от скованности.

На стадии разминки для того, чтобы пробудить творческую мысль и воображение группе участников, предлагается решить какую-нибудь шут­ливую задачу. После чего следует собственно генерация идей. Группа про­водит одно или ряд заседаний, продолжительностью каждое от 30 - 40 ми­нут до одного часа или не более 45 минут.

На стадии генерации идей в начале, если разминка не проводилась, предложения высказываются робко (стадия «разбег»). Потом количество идей быстро нарастает (стадия «свободный полет»), однако это или до­машние заготовки, или идеи, которые отражают сложившиеся стереотипы в способах решения проблем. Оригинальных идей здесь немного.

В работе группы наблюдаются как приливы, так и спады активности. После спада активности в течение некоторого времени работу следует продолжать, так как на заключительной стадии обычно возникает две - три наиболее оригинальные и ценные идеи. Все идеи, высказанные в ходе «мозговой атаки» фиксируются.

На третьем этапе происходит анализ собранного материала и отбор конструктивных предложений. Отбор проводится с использованием ряда приемов, среди которых «Жест отношения» (каждый участник выражает свое отношение к идее определенным жестом)[28], «Рынок идей», предло­женный А. Долгоруковым в 1990 году (каждый участник условно имеет 1000 «долларов», которые он может вложить в одну или несколько идей), «Деструктивная отнесенная оценка» (ДОО), разработанная под руково­дством В. Мосина. Последний прием строится в три этапа: 1) систематиза­ция идей; 2) деструктирование, т. е. проверка их «на прочность» при кри­тическом рассмотрении; 3) составление окончательного списка.

К недостаткам данного метода относятся, во-первых, большое количе­ство идей из которых трудно выбрать по настоящему оригинальные и цен­ные, во-вторых, метод не гарантирует наглядности, участники не всегда могут видеть запись предложений и работают на слух, что бывает особен­но неудобно людям со зрительным типом восприятия, в-третьих, возможно неполное включение в работу части участников.

К достоинствам относятся простота и то, что данный метод не требует слишком высокой квалификации от социального инженера.

Усовершенствование метода «мозговой атаки» - «мозговой штурм» -состоит в том, чтобы разделить процессы собственно генерации идей и анализа собранного материала, отбор конструктивных предложений по времени и по группам экспертов.

Помимо метода «мозговой атаки», как одного из наиболее управляе­мых методов получения исходной прогностической информации, широкую популярность в практике экспертного прогнозирования в 1960-х гг. приоб-рел метод «Дельфи». Метод «Дельфи» (англ. название данного метода иногда пишется в русскоязычных изданиях как «Дельфы» или «Делфи» ) был предложен в начале 1960-х годов (технология разработана и использу­ется с 1963 года ) Т. Гордоном, Н. Далки и О. Хэлмером в корпорации РЭНД[29].

Данный метод отличается от других процедур групповых экспертных оценок, во-первых, анонимностью опроса, которая обеспечивается исклю­чением непосредственного взаимодействия экспертов, во-вторых, возмож­ностью пополнить информацию о предмете экспертизы и, в-третьих, управляемой обратной связью, которая устанавливается в виде сообщения обработанной информации о согласованной точке зрения экспертов на предыдущих этапах опроса.

Опрос проводится в несколько (как правило, четыре) туров[30].

В первом туре формулируются вопросы, ответы на которые составля­ют основу экспертизы. Вопросы передаются каждому эксперту индивиду-

ально в виде анкеты, иногда сопровождаемой пояснительной запиской. Ответы обрабатываются так, что получают численный ряд в порядке убы­вания. За показатель группового мнения принимается медиана, а за показа­тель согласованности мнений - диапазон квартилей. Экспертов, высказав­ших «крайние» точки зрения (чьи оценки лежат вне диапазона квартилей), просят обосновать свое мнение.

Во втором туре экспертам дается усредненная оценка экспертной ко­миссии и обоснования экспертов, высказавших «крайние» точки зрения. Обоснования даются анонимно. После получения дополнительной инфор­мации эксперты, как правило, корректируют свои оценки. Скорректиро­ванные оценки вновь обрабатываются. Третий и четвертый туры аналогич­ны второму. От тура к туру разброс оценок экспертов уменьшается, возни­кает согласованность. В ряде случаев согласованная точка зрения экспер­тов может быть получена уже после второго или третьего тура. Тогда не­обходимость проведения последующих туров отпадает.

Метод «Дельфи» претендует на преодоление психологических труд­ностей, свойственных «мозговой атаке», и, в первую очередь, конформиз­ма. Однако, как признает Э. Янч, конформизм не может быть полностью устранен, « поскольку в процессе итерации на втором и последующих эта­пах участники узнают мнение большинства на предыдущих этапах. Пред­ложение о том, чтобы те, кто резко расходится с мнением большинства, обосновали свою точку зрения, может привести к усилению эффекта при-способления, а не уменьшить его, как это было задумано».

Метод написания сценариев как научный метод прогнозирования на­чал интенсивно разрабатываться в 1950-х - 1970-х гг.[31] Первоначально данный метод был ориентирован в основном на применение в военно-политической области и дипломатическом кризисном менеджменте.

Э. Янч отмечал, что «термин "написание сценариев" означает метод, который пытается установить логическую последовательность событий, чтобы показать, как, исходя из существующей (или какой-либо другой за­данной) ситуации, может шаг за шагом развертываться будущее состоя­ние». В сценарии, словесном описании прогнозируемой ситуации, особое внимание должно уделяться привязыванию событий к временной сетке, связи между событиями, критическим точкам, где малые воздействия мо­гут иметь непропорционально сильный эффект.

Сценарий как итоговый документ может иметь форму эссе («сцена­рий-эссе»), которая характеризуется свободным, близким к публицистиче­скому стилем, высокой степенью детализации, сознательной драматизаци­ей ключевых моментов изложения, отсутствием жесткой структурирован­ности данных; аналитического исследования («аналитический сценарий»), которое характеризуется строгим стилем, наличием четкой структуры из­ложения материала, небольшим объемом и содержит краткое (тезисное) описание начальных и итоговых ситуаций, сжатую характеристику основ­ных политических акторов, максимально четкую демонстрацию хода раз­вития ситуации через выделение конкретных событийных целей; формали­зованного сообщения («формализованный сценарий»), сделанного на ос­нове количественных показателей[32].

Г. Кан отмечал, что к основным преимуществам метода написания сценариев относятся то, что данный метод является одним из наиболее эффективных средств ослабления традиционности мышления и то, что сценарии «принуждают исследователя заниматься деталями и процессами,

которые он мог бы легко упустить, если бы он ограничился абстрактными соображениями».

Иногда метод написания сценариев относят к методу моделирования, а не к методам экспертных оценок. Метод написания сценариев является одним из приоритетных методов политического прогнозирования в Рос­сии. Так, известны публикации Института социально-политических иссле­дований РАН³, статьи И. Бестужева-Лады, И. Задоринаи др.

К методам экспертных оценок также относят политические имитаци­онные игры, методология проведения которых начала интенсивно разраба­тываться с 1954 г. в Корпорации РЭНД под руководством Г. Голдхэммера и Г. Шпейера.

Имитационные игры в зависимости от роли человека в процессе игры разделяют на игры, основанные исключительно на участии человека; человеко-машинные игры; машинные игры (под машиной понимают ПК).

Игры проводятся в три этапа: подготовка (определение целей и задач, объекта и ограничений, формирование команд и «групп контроля», опре­деление количества команд, ходов, длительности игрового времени и ими­тируемого периода и т. п.), проигрывание и анализ.

Некоторые исследователи относят метод имитационных игр к мето­дам моделирования.

В итоге следует отметить, что основные экспертные методы полити­ческого прогнозирования были разработаны в 1950 - 1970-х гг. американ­скими исследователями. Российскими исследователями данные методы, как правило, усовершенствовались. При этом не все они получили одина­ковое распространение. Так, прогнозирование результатов голосования как в США, так и в России основывается на таких традиционных методах как метод индивидуальной экспертной оценки, а также на опросах обществен­ного мнения. При этом метод «Дельфи» для прогнозирования результатов голосования впервые применен на президентских выборах 2004 г. в США.

Экстраполяция - методы, которые при прогнозировании полагаются исключительно на ряды исторических данных[33].

Данный метод состоит из трех этапов (стадий): 1) ретроспекция - по­лучение и анализ информации о прошлом объекта. При этом для примене­ния математических методов информация должна быть формализована и представлена либо в цифрах (динамические ряды), либо в графиках. Если информация не может быть формализована, тогда или отказываются от применения математических методов и ограничиваются логической экст­раполяцией, или пытаются найти количественные характеристики.

При анализе информации выявляются тенденции (рост, затухание, пе­риодичность, цикличность и т. д.), в зависимости от которых выделяются линейная (постоянный темп изменений), показательная (постоянно расту-

щий темп изменений), S-диаграмма (ускорение темпа изменений будет ме­нять уровень и замедляться), циклическая и график прекращающихся из­менений экстраполятивные технологии (см. рис. 1). При этом различают три возможных уровня анализа: установление эмпирических зависимостей, т. е. простая констатация связи показателей одного явления с другим; вы­движение гипотез, объясняющих изменение показателей; установление за­кономерностей и создание теории.

Источник: Хогвуд В., Ганн Л. Прогнозирование // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12. Социально-политические исследования. 1994. № 6. С. 55.

2) диагноз - анализ настоящего состояния, оценка перспективности тенденций, выбора существующих или создание новых методов подхода к объекту.

3) проспекция - собственно разработка прогноза.

При разработке прогноза необходимо, прежде всего определить, на ка-кой срок возможно и целесообразно делать прогноз. Для политических процессов предел экстраполяции равен примерно 5-10 годам. Кроме того, достоверность прогноза резко снижается, если его дальность больше, чем третья часть базового периода. При этом тенденции последних лет важнее данных о давно прошедших годах.

Неверно просто переносить тенденции прошлого на будущее, так как в периоды быстрых социальных и других изменений прошлые тенденции не сохраняются в будущем, а существенно меняются. Даже в рамках ста­бильных политических систем протекание политических процессов носит сложный, нелинейный характер. В целом метод экстраполяции позволяет делать выводы относительно развития политических процессов в сравни­тельно хорошо исследованных областях и на сравнительно короткие пе­риоды.

Чтобы избежать грубых ошибок в прогнозировании, прибегают к сложному экстраполированию, которое представляет комбинацию матема-тико-статистических расчетов с применением выводов теории вероятно­стей.

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И МЕХАНИЗМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ

2.1. Задачи и типы социальной политики

В странах Западной Европы накоплен большой опыт функционирования ры­ночной системы. Переход к данному типу хозяйствования осуществляется и в нашей стране. Однако, помимо очевидных достоинств, таких как обеспечение эффективного распределения ресурсов и координации экономической деятельности без принуждения, рыночный механизм имеет и ряд существенных недостатков, которые следует учитывать при проведении экономических реформ. Конкуренция в условиях свободной рыночной экономики представляет собой обезличенный, беспристрастный механизм, а возникаю­щее на ее основе распределение дохода может порождать большее неравенство, чем это желательно для общества. Несмотря на определенный прогресс, бедность продолжает оставаться острой экономической и социальной проблемой западных стран.

К числу факторов, способствующих высокой степени неравенства доходов в условиях рыночной экономики, относятся, во-первых, естественные различия в ин­теллектуальных, физических и эстетических способностях людей, что дает возмож­ность наиболее талантливым членам общества получать самую высокооплачиваемую работу, в то время как другие, менее одаренные, обречены заниматься непрестижны­ми видами деятельности.

Во-вторых, люди существенно отличаются друг от друга по уровню полученно­го образования. Это не всегда является результатом их свободного выбора и приводит к необоснованному неравенству возможностей в плане заработка.

Третьей причиной больших различий в уровне доходов являются разные про­фессиональные вкусы людей и их готовность рисковать. Не каждый человек согласит­ся на тяжелую, но высокооплачиваемую работу. И далеко не все готовы пойти на эко­номический риск, связанный, например, с открытием собственного предприятия, что может принести немалые доходы.

В-четвертых, существует значительное неравенство возможностей между лица­ми, владеющими и не владеющими крупной собственностью. Исследования, прове­денные в США, показали, что в 1983 г. 10% семей, имевших самые высокие доходы, владели 72% всех акций, 86% всех не облагаемых налогами облигаций, 70% облига­ций, облагаемых налогами, и 50% всего недвижимого имущества. Различие в уровне доходов от собственности является основным источником неравенства доходов домаш­них хозяйств в развитых странах. (24)

Нельзя сбрасывать со счетов и такой фактор, как монополизм различных эле­ментов капиталистической экономики на отдельных сегментах рынка. Некоторые профсоюзы и профессиональные группы прибегают к ограничению предложения ока­зываемых ими производственных услуг (например, путем лицензирования деятельно­сти предприятий), что приводит к завышению цен на продукцию и доходов членов данной группы.

Неравенство доходов может быть вызвано удачей или наличием выгодных свя­зей и политического влияния.

Основной аргумент в пользу равного распределения дохода состоит в том, что такое равенство необходимо для максимизации удовлетворения нужд потребителя, или предельной полезности личного дохода. Теоретически это объясняется тем, что максимум полезности совокупного дохода для всех членов общества достигается то­гда, когда предельная полезность каждой последней единицы личного дохода будет одинакова для каждого человека, что имеет место при равном распределении дохода. При этом дальнейшее его перераспределение не увеличит общую полезность. Хотя данный аргумент не является бесспорным с точки зрения сохранения стимулов в фор­ме высокого заработка для увеличения производства продукции, он подтверждает важный вывод: чрезмерная степень неравенства доходов подрывает основу стабиль­ности общественного развития, приводит к нежелательным экономическим послед­ствиям и росту социальной напряженности.

Государство, на которое современным обществом возложено выполнение важ­ной регулирующей функции, не может оставаться в стороне от этих процессов. С це­лью поддержания экономической и социальной стабильности правительство берет на себя задачу уменьшения неравенства доходов. Перераспределения дохода в масшта­бах общества, являющееся одной из основных функций государства в странах с раз­витой рыночной экономикой, находит свое отражение в ряде программ.

Во-первых, государство применяет различные методы косвенного регулирования экономики, изменяя характер распределения доходов путем воздействия на рыночные цены, заработную плату и т.д. Примеры подобного регулирования в странах со смешан­ной экономикой разнообразны. К ним относятся гарантирование цен сельскохозяйствен­ным производителям, законодательство о минимальных ставках заработной платы, нало­говые мероприятия (введение прогрессивного подоходного налога с целью изменить рас­пределение доходов в пользу бедных слоев населения). Однако подобные методы регули­рования имеют ограниченное влияние на размеры доходов различных социальных групп.

Второй и наиболее важной формой государственного вмешательства в процесс распределения доходов являются трансфертные платежи, обеспечивающие пособия лицам, имеющим недостаточные доходы (престарелым, лицам с физическими недос­татками) или вообще не имеющими их в рамках рыночной системы (например, безра­ботным). Основное отличие данной формы социальной политики государства от мер, указанных выше, состоит в том, что трансфертные платежи являются нерыночными доходами. Их наличие не корректирует работу рыночного механизма, оставляя его основу неизменной, а дополняет его, поскольку социальные выплаты предназначены тем социальным группам, которые полностью или частично исключены из рыночного механизма распределения доходов.

Исследования показывают, что доход домашних хозяйств с учетом трансферт­ных платежей распределяется более равномерно, чем без их учета. Уменьшение нера­венства доходов как результат целенаправленной государственной политики пример­но на 80% обусловлено трансфертными платежами. Это связано с тем, что социаль­ные выплаты составляют основной источник дохода для достаточно широкой катего­рии домашних хозяйств.

Меры прямого государственного вмешательства в рыночный процесс распреде­ления доходов представляют наибольший интерес в силу их особой значимости. Од­нако, в связи с этим необходимо сделать несколько важных замечаний. Во-первых, не следует отождествлять прямые меры социальной политики государства только с пре­доставлением социальных пособий, хотя это важнейшее ее направление. Не меньший интерес представляют и способы организации социальной инфраструктуры. Данное направление получило большое развитие в европейских странах, и в настоящее время ему придается не меньшее значение, чем социальным выплатам в денежной форме.

Во-вторых, социальная деятельность государства может осуществляться в фор­ме не только прямых мер (денежные выплаты и организация предоставления бесплатных социальных услуг), которые обычно отождествляются с понятием "социальное обеспечение", но и косвенного регулирования. Данное регулирование в силу ограни­ченности его практической значимости будет рассмотрено нами лишь кратко, в части налоговых мер. Однако, любое вмешательство государства в экономику имеет опре­деленные социальные последствия. Существует достаточно четкая взаимосвязь между различными элементами государственной экономической политики и проводимыми социальными программами. Рассмотрению связи налоговой системы, обеспечиваю­щей формирование ресурсов государства, и социальной политики, являющейся одной из первоочередных его функций.

В настоящее время существует множество определений социальной политики. Однако единая трактовка данной категории отсутствует. В литературе встречается как более широкое, так и более узкое понимание системы мероприятий, включаемых в термин "социальная политика". В соответствии с наиболее широким подходом в дан­ное понятие принято включать весь комплекс мер по развитию системы обществен­ных отношений между трудоспособной и нетрудоспособной частью населения. По­скольку объектом социальной политики являются обе указанные социальные группы, предоставление социальных гарантий должно носить дифференцированный характер.

Основными направлениями данной политики в отношении трудоспособных граждан должны быть обеспечение занятости, повышение качества рабочей силы, га­рантирование закрепленных в Конституции прав в области труда, образования, куль­туры и т.д., развитие вложений в "человеческий капитал". Цель этих мероприятий -расширение возможностей населения самостоятельно зарабатывать на жизнь в рамках новых экономических условий, повышение уровня жизни трудоспособной части насе­ления за счет роста общего уровня их доходов. Предоставление социальных гарантий такого рода неразрывно связано с деятельностью государства, направленной на сти­мулирование экономического развития страны. В этом случае социальная политика выступает как интегрированная часть системы государственного регулирования соци­ально-экономического развития и не может быть однозначно выделена в ее структуре. Дискуссионным является вопрос о том, правомерно ли определять политику занято­сти как самостоятельный элемент данного регулирования или ее следует классифици­ровать как компонент социальной политики. Аналогичные трудности возникают в отношении политики доходов, отдельных элементов налоговой политики и др.

Направления социальной защиты нетрудоспособной части населения имеют иной характер. В отношении людей, не имеющих возможности самостоятельно обеспечить себе должный уровень доходов в рамках рыночной системы, необходима, прежде всего, прямая финансовая поддержка в виде трансфертов социального харак­тера. Немаловажную роль имеет развитие социального обслуживания, которое со­гласно Федеральному закону "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" представляет собой "деятельность социальных служб по со­циальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психо­лого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведе­нию социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизнен­ной ситуации".

Таким образом, в соответствии с наиболее общим подходом к числу задач со­циальной политики относятся улучшение материального благосостояния, обеспечение занятости населения, гарантии конституционных прав граждан, поддержка семьи как социального института, улучшение демографической ситуации, развитие социальной инфраструктуры. Социальная политика оказывает очень существенное воздействие на экономические, политические и духовные процессы в стране и в свою очередь испы­тывает на себе их влияние. Это является отражением системной организации общест­ва, включающей четыре компонента - экономическую, социальную, политическую и духовную сферу.

Несмотря на существование различных трактовок термина "социальная поли­тика", признается, что важнейшим ее элементом является социальное обеспечение -"система материального обеспечения и обслуживания граждан в старости, в случае болезни, полной или частичной потери трудоспособности, потери кормильца, а также семей, в которых есть дети". Социальное обеспечение может осуществляться в денежной, натуральной форме и путем оказания различных услуг. Основными его видами являются обеспечение граждан различными видами пособий, в том числе по социальному страхованию; пенсионное обеспечение; содержание и обслуживание пожилых и нетрудоспособных граждан в специальных домах-интернатах; содержание и воспитание детей в детских домах и других учреждениях; социальная и трудовая реабилитация инвалидов; санаторно-курортное и лекарственное обслуживание насе­ления; социальное обслуживание на дому и т.д.

В связи с тем, что целью настоящего исследования является изучение взаимо­связи социальной политики с налоговой системой государства, основное внимание будет уделено тем ее аспектам, которые наиболее тесно связаны со структурой обяза­тельных платежей в экономике. Речь идет, прежде всего, о тех направлениях социальной защиты, которые связаны с предоставлением пособий в денежной форме. Эти на­правления социальной деятельности государства составляют основу социального обеспечения. Данный аспект социальной политики можно понимать и более широком смысле - как совокупность мер государственного регулирования процессов распреде­ления доходов, направленных на повышение материального благосостояния социаль­но незащищенных слоев населения. Это определение охватывает все направления по­литики доходов в отношении указанных социальных групп, включая налоговые меро­приятия, направленные на обеспечение оптимального уровня дифференциации дохо­дов населения страны. Рассмотрению такого аспекта социальной политики посвящена 3 глава диссертации.

Следует подчеркнуть, что социальная политика в развитых странах не является исключительно прерогативой государства. Хотя государство является ведущим зве­ном в данной области, определяя основные направления, задачи и формы социальной защиты, деятельность других институтов рыночной экономики (предприятий, домаш­них хозяйств) в социальной сфере также имеет большое значение и может быть вклю­чена в понятие "социальная политика" в широком смысле.

Система социальной защиты каждой страны строится в соответствии с одним из трех основных критериев предоставления пособий: проверка нуждаемости, проверка выполнения установленных обязательств (как, например, уплаты стра­ховых взносов или наличия установленной продолжительности трудовой деятельно­сти) или факт простой принадлежности к установленной группе или категории населения (например, по возрасту или состоянию здоровья). Эти критерии могут быть обобщены в виде принципов: "что ты имеешь", "что ты сделал" и "кто ты есть". В 1991 г. шведский ученый Эспринг-Андерсен разделил промышленно развитые страны на три типа в зависимости от критериев, на основе которых в этих странах строится система социального обеспечения ("три мира капиталистического благоден­ствия"). Это деление хорошо отражает тот выбор, который каждая страна сделала в отношении трех фундаментальных принципов построения такой системы. Первый тип по Эспринг-Андерсену - "либеральный", который действует на основе принципа "что ты имеешь ", стремится отделить социальную защиту от свободного рынка, ограничивая ее помощью лишь тем, кто не имеет других доходов, так называемой "адресной" помощью. К этому типу он относит все англоговорящие страны, включая Великобританию.

Большая часть стран Западной Европы относится к "консервативному" типу. В системах социальной защиты этих стран доминируют бисмарковские классические системы социального страхования, основанные на принципе "что ты сделал ". Высо­кий уровень социальной защиты, связанной с прошлым заработком, является неотъ­емлемой частью рынка труда, и проблемы рынка труда часто решаются с помощью мер социального обеспечения, например, ранний выход на пенсию. Этот тип органи­зации социальной защиты характеризуется как консервативный в том отношении, что его главной целью является не перераспределение доходов или ликвидация бедности, а сохранение жизненного уровня, достигнутого в период трудовой деятельности, при наступлении старости, а также во время болезни или инвалидности.

Системы социальной защиты, основанные на принципе "кто ты есть ", харак­теризуются как "социал-демократические", и Эспринг-Андерсен находит их только в Скандинавских странах. В этих системах преобладает уравнительная тенденция, проявляющаяся в стандартных денежных или натуральных пособиях или услугах, предоставляемых независимо от наличия других доходов и трудового статуса по­лучателей.

Классификация Эспринг-Андерсена позволяет выявить главные различия меж­ду отдельными системами социальной защиты и общие элементы, объединяющие их. Почти все европейские страны используют одновременно все три принципа. Различия состоят в относительных размерах и масштабах использования каждого из них. Обя­зательства по социальной защите, взятые на себя государствам, определяются также долей валового внутреннего продукта, которая перераспределяется в рамках системы социального обеспечения и которая выгодно отличает европейские страны от других развитых стран. Несмотря на различия между странами-членами Европейского Союза, последнему удалось создать примерную модель организации социальной защиты, к осуществлению которой как идеалу согласились стремиться все страны-члены ЕС.

Рекомендация "О сближении систем социальной защиты" предлагает в качестве европейского идеала четырехэлементную структуру системы социальной защиты. Первый элемент должен гарантировать доход для всех граждан, который мо­жет предоставляться в соответствии с принципами "что ты имеешь" или "кто ты есть", тогда как последний элемент системы, увязывающий доходы работника при выходе на пенсию, во время болезни и т.д. с уровнем его прежних доходов, ясно ука­зывает на организацию такого рода социальной защиты в соответствии с принципом "что ты сделал". Два других элемента (в основном бесплатный доступ к медицинской помощи и реинтеграция в общество маргинальных и исключенных из нормальной жизни групп населения) могут строиться в соответствии с любым из этих принципов или в соответствии со всеми тремя принципами.

Эспринг-Андерсен проводил свое исследование непосредственно в преддверии того, когда Восточная и Центральная Европа открылась для внешнего мира, и не пы­тался включить бывшие социалистические страны в свою классификацию. Как можно было бы расширить эту классификацию в настоящее время?

Большинство организационных структур бисмарковской системы социального страхования отсутствовали в бывших социалистических странах на момент, когда они приступили к осуществлению демократических преобразований. В частности, основ­ные системы социального страхования не были организационно отделены от государ­ства (исключение составляет лишь Польша). В то же время социалистические страны были ориентированы на принцип "что ты сделал". Право на пособия прямо обуслов­ливалось трудовым вкладом, а не уплаченными взносами. Системы социальной защи­ты социалистических стран точно соответствуют консервативному типу по классифи­кации Эспринг-Андерсена. Эта классификация основана на выделении доминирующе­го принципа в системах, которые используют все три принципа одновременно. Неко­торые элементы системы, основанные на проверке доходов, в социалистических стра­нах существовали наряду с важными социал-демократическими принципами, главным образом в здравоохранении и семейных пособиях. Семейные пособия в большинстве европейских стран предоставляются в основном в соответствии с социал-демократическим принципом, как это было в системах социальной защиты социали­стических стран Центральной Европы. Однако в Советском Союзе семейные пособия не были хорошо развиты.

Ни одна из реформ, осуществляемых в рамках рыночных преобразований, не изменила основ систем социальной защиты, так как это были хорошо развитые и дав­но устоявшиеся системы.

Реформирование системы социального обеспечения в Российской Федерации входит в настоящее время в число первоочередных задач, стоящих перед государст­вом. Это объясняется тем, что экономические преобразования, активно ведущиеся в нашей стране уже несколько лет, приводят к формированию новых типов взаимоот­ношений между различными субъектами экономики. В этих условиях при отсутствии заранее продуманной концепции социальной защиты населения наша страна столкну­лась с рядом социальных проблем, порождаемых свободным рынком. Переход на ры­ночные отношения в экономике не гарантирует высокий уровень жизни населения.

Для решения этой задачи необходима тщательная отработка методов государственно­го регулирования общественных процессов. При этом следует учитывать опыт построе­ния системы социального обеспечения, накопленный в западных странах.

Остановимся более детально на основных направлениях социальной политики в странах, использующих выделенные Эспринг-Андерсеном типы систем социального обеспечения.

2.2. Классификация моделей социальной политики европейских стран исходя из источников ее финансирования

Предложенная Эспринг-Андерсеном классификация моделей социальной защи­ты, применяемых в европейских странах, позволяет систематизировать основные принципы построения системы социального обеспечения и может послужить базой для определения той модели, которая ляжет в основу реформированной системы со­циальной защиты в нашей стране.

Однако, данная классификация не является единственно возможной, поскольку она не отражает всего многообразия аспектов социальной политики, ограничиваясь только принципами предоставления пособий. Это деление имеет фундаментальный характер, так как касается законодательства о социальной политике. Между тем, по­мимо законодательных актов, обязательным элементом системы социального обеспе­чения являются конкретные организации, осуществляющие предоставление пособий или финансирующие их.

Для анализа взаимосвязи между социальной и налоговой политикой государст­ва представляется целесообразным рассмотрение моделей социальной защиты под углом зрения их финансирования. Указанный аспект изучения проблем социальной защиты требует иной классификации моделей социальной политики, отличной от классификации Эспринг-Андерсена.

Предлагаемая нами классификация моделей социальной защиты имеет в каче­стве основного классификационного признака характер финансирования системы со­циальной политики. Ее назначение состоит в том, чтобы, во-первых, выявить основ­ные источники предоставления пособий, то есть экономические единицы, за счет бюджетов которых формируются фонды социальной поддержки, и на которые возло­жена ответственность за проведение социальной политики в странах смешанной эко­номики, определить их соотношение и, во-вторых, уточнить классификацию Эспринг-Андерсена исходя из конкретного распределения социальных функций между различными экономическими агентами. Данная классификация рассматривает соци­альную политику с точки зрения элементов хозяйственной системы, осуществляющих ее проведение в интересах граждан, в то время как модель Эспринг-Андерсена пред­полагает анализ ее с точки зрения самих граждан, которым предоставляются пособия. Исходя из соотношения различных источников финансирования социальной защиты, в рамках ЕС можно выделить три основные модели социальной политики, условно на­званные нами "британской", "франко-германской" и "североевропейской".

2.2.1. Финансирование социальнй защиты в странах "британской" модели

(Великобритания, Италия. Португалия, Люксембург)

Британская модель социальной политики характеризуется примерно равным распределением расходов на социальную защиту между частным сектором, основны­ми элементами которого являются предприятия и домашние хозяйства, и государст­вом в лице центрального правительства и местных органов власти. Структура источ­ников финансирования социальных программ в странах данной модели представлена в нижеследующей таблице.

Таблица 2.1

Доля основных источников финансирования социальной политики

в странах британской модели.

(в % от общего объема социальных расходов)[34].

1) Великобритания

Наиболее последовательно в течение длительного времени данная модель пре­творялась в жизнь в Великобритании, откуда и проистекает ее название. В этой стране суммарная доля расходов на социальную защиту, осуществляемых предприятиями и домашними хозяйствами (главным образом, в форме страховых отчислений) состави­ла в 2002 г. 13,6% от ВВП (46,2% расходов на социальное обеспечение), а государст­вом - 15,8% от ВВП (53,7% общих социальных расходов). Примечательно, что эти источники покрыли в сумме 99,9% расходов на социальную политику.

Намерение консерваторов сократить в 80-х гг. государственные расходы на со­циальное обеспечение выполнено не было. Правительству не удалось не только со­кратить, но и сдержать их дальнейший рост, что объяснялось, главным образом, возрас­танием численности претендентов на пособия, а не повышением уровня последних.

Финансирование пособий по социальному обеспечению осуществляется в Великобритании за счет:

1.  вкладов работающей части населения и предпринимателей в национальную программу страхования;

2.  субсидий казначейства;

3.  доходов от общего налогообложения;

4.  средств местных властей, бюджет которых складывается в основном из суб­сидий центрального правительства, подушного налога (коммунального сбора), выплат населения на определенные виды услуг и арендной платы за квартиры в муниципаль­ных домах.

Социальное страхование в странах британской системы социальной защиты, как и в целом в Европе, играет важную роль. Расходы на страховые пособия в основ­ном осуществляются в Великобритании за счет взносов работодателей и застрахован­ных лиц. Ежегодно выделяется определенная сумма из государственного бюджета, которая покрывает в среднем до 5% расходов. Взносы и бюджетные субсидии посту­пают в Национальный фонд страхования.

Взносы можно разделить на четыре класса. Работодатели и трудящиеся платят взносы по 1 классу. Взносы работающих осуществляются из дохода, имеющего минимальное и максимальное (7 минимальных окладов) ограничения. Заработки разде­лены на три группы, для каждой но которых установлена определенная сумма взносов.

Взносы 2 класса платят лица, занимающиеся индивидуальной трудовой дея­тельностью. Данные отчисления рассчитываются как определенный процент от зара­ботка не ниже установленного уровня.

К 3 классу относятся взносы в систему добровольного страхования.

4 класс взносов, как и 2, распространяется на лиц, занимающихся индивидуаль­ной трудовой деятельностью. Его отличие состоит в том, что взносы 4 класса взима­ются из доходов ниже минимального или выше максимального установленного зако­нодательством уровня и составляют определенный процент от них.

Класс взносов дает право на соответствующие выплаты. Для лиц наемного тру­да и их работодателей размер взносов дифференцирован. Зарабатывающие менее 54 ф. ст. в неделю полностью освобождены от уплаты налога. Если же заработанный до­ход превышает эту сумму, то размер взносов составляет 2% от первых 54 ф. ст. и 9%—с оставшейся части, но не свыше 405 ф. ст. в неделю. Взносы по второму и третьему классу уплачиваются по твердым ставкам, соответственно: 5,35 и 5,25 ф. ст. в неделю. По четвертому классу ставка взноса равна 6,3%.

Казначейство субсидирует в среднем 13% расходов на пособия национальной программы страхования.

Предусмотренные законом выплаты по болезни и оплата декретных отпусков также финансируются за счет страховых взносов.

Роль государства в системе социального обеспечения Великобритании также очень высока. Расходы по выплате нестраховых пособий, пособий, связанных с про­веркой нуждаемости, и пособий детям полностью покрываются общей налоговой системой. Почти полностью финансируется государством и Национальная служба здравоохранения.

На местном уровне помощь оказывается также из средств благотворительных организаций. Не обусловленные законом пособия по материнству, болезни, сокраще­нию штатов не требуют взносов и финансируются предпринимателями.

Структура финансирования обязательного социального страхования в этой стране отражена в таблице.

Таблица 2.2.

Финансирование обязательного социального страхования в странах британской модели социальной политики.

В данной и последующих схемах, иллюстрирующих структуру финансирования обя­зательного социального страхования в странах ЕС, использованы следующие обозначения:

1 - взносы наемных работников;

2 - взносы работодателей;

3 - субсидии государства;

знаком, "+" отмечены экономические агенты, осуществляющие постоянные отчисле­ния в данную систему страхования;

знак "-" указывает, что данным экономическим агентом система не финансируется;

знак "+/-" означает, что государство субсидирует соответствующую систему страхо­вания только в случае дефицита ее бюджета;

знак "Н" свидетельствует о том, что предоставление пособий данной категории осу­ществляется не на основе страхования.

Исходя из предлагаемого принципа классификации, к странам британской ме­дали социальной политики в ЕС можно отнести и два государства Южной Европы -Италию и Португалию. В Италии и в Португалии роль предприятий и домашних хозяйств в финанси­ровании социальной защиты выше, чем в Великобритании, что объясняется различ­ным местом этих стран в классификации Эспринг-Андерсена: если в Соединенном Королевстве основой социального обеспечения являются пособия "либерального" характера, ответственность за предоставление которых возложена, в первую очередь, на государство, то Италия и Португалия, как и большинство европейских стран, ис­пользуют бисмарковскую модель, базирующуюся на социальном страховании.

2) Италия

Основной законодательно закрепленный принцип финансирования социального обеспечения в Италии- это национальная солидарность, регулируемая и координи­руемая государством с помощью налогов и прямой финансовой поддержки. Это вы­ражается в значительном участии государства в покрытии социальных расходов. Нельзя не отметить высокий удельный вес пособий, предоставляемых и финансируе­мых местными органами власти - 6,5% от общего объема социальных выплат (по дан­ному показателю Италию превосходит только Германию - 9,5% и Дания - 36,9%)[35].

Итальянское государство гарантирует пособия, выплачиваемые Национальным институтом социального обеспечения, который отвечает за социальное обеспечение по болезни, материнству, старости, инвалидности, безработице, в области помощи многодетным семьям, а также за сбор страховым взносов. Специальные пенсии по частичной безработице полностью финансируются государством.

Как и в других странах британской модели социальной защиты, в Италии важ­ную роль играет и социальное страхование, средства которого формируются за счет взносов предпринимателей и работников. Основным механизмом финансирования страховых пособий является система перераспределения средств. Но в области стра­хования от травм на производстве и профессиональных заболеваний применяется смешанная система - сочетание текущего финансирования и капитализации.

Страховые взносы исчисляются в процентном отношении к заработной плате и не имеют минимального и максимального ограничений. Наемные работники осущест­вляют взносы в систему страхования материнства, по болезни, инвалидности, старос­ти, а также специальные взносы солидарности (единственная форма взносов, при ис­числении которой применяется ограничение зарплаты по максимуму и по минимуму).

Работодатели платят страховые взносы по материнству, болезни, инвалидности, старости, безработице своих работников, а также взносы для пособий многодетным семьям и часть взносов солидарности. Отчисления, взимаемые с работодателей, зависят от сферы их деятельности (промышленность или торговля), в отличие от взносов работников. Например, предприятия горной промышленности, экспортеры и органи­зации сферы услуг, таких как транспорт и туризм, платят меньшие взносы в систему страхования многодетных семей и по старости.

Уровень взносов работодателей в систему страхования от травм на производст­ве и профессиональных заболеваний зависит от уровня травматизма на каждом кон­кретном предприятии и может составлять от 3 до 5% (в среднем 3,9%) от фонда зара­ботной платы.

Все жители Италии, а также иностранцы, которые обращаются за медицинской помощью, застрахованы Национальной службой здравоохранения, из средств которой осуществляется частичная оплата медицинских услуг. Однако, ряду категорий населения, например, многодетным семьям, медицинские услуги предоставляются бесплатно.

Средства Фонда национальной службы здравоохранения формируются за счет взносов из фонда страхования по болезни, финансовых остатков системы страхования от туберкулезных заболеваний и взносов регионов, провинций, муниципалитетов и других юридических лиц. Для лиц, ставших членами системы добровольного меди­цинского страхования, устанавливаются специальные нормы отчислений.

Социальный фонд, гарантирующий выплату пенсий лицам старше 65 лет и жи­вущим в тяжелых экономическим условиях, полностью финансируется за счет обще­ственных средств. Годовые субсидии выделяются государством системе страхования по безработице и системе страхования многодетных семей. Страхование от травм на производстве и профессиональных заболеваний не субсидируется.

Структура финансирования обязательного социального страхования в Италии, яв­ляющегося основой системы социальной защиты в этой стране, представлена в табл. 2.2.

3) Португалия

Говоря о британской модели социальной защиты, следует рассмотреть и ряд особенностей ее применения в Португалии. В этой стране развитие социального обес­печения сталкивается с трудностями, наличие которых следует учитывать и при про­ведении реформы в России. Португалия - это страна Европейского Союза с наиболее низким уровнем социальных выплат на душу населения. Доля социальных расходов в ВВП Португалии составила в 2002 г. всего 16,7%, то есть почти в два раза ниже, чем в Дании и в 1,8 раза ниже, чем в Великобритании. При этом доля центрального правительства в финансировании социальной защиты составляет только 6,4% от ВВП, а мест­ных органов власти - 0,18% (также минимальные показатели и ЕС).

С учетом вышесказанного возникает вопрос о правомерности включения Пор­тугалии в группу стран британской модели социальной политики. Система социаль­ной защиты данной страны занимает промежуточное положение между британской моделью, характеризуемой сопоставимым удельным весом государственных и него­сударственных социальных расходов, и франко-германской моделью, в которой ос­новные расходы на социальные цели осуществляются негосударственными институ­тами, и о которой речь пойдет ниже.

Большую роль в Португалии имеет социальное страхование. Страховые сис­темы социальной защиты почти полностью финансируются за счет взносов, 1/3 из которых приходится на наемных работников и примерно 2/3 - на работодателей. Пра­вительство в их финансировании участия не принимает. Ставка страховых отчисле­ний, а также пропорция их распределения между работниками и предприятиями оп­ределяется парламентом при принятии бюджета.

Страховые взносы в отношении наемных работников с ограниченной трудоспо­собностью (трудоспособность по крайней мере на 20% ниже, чем у обычного работ­ника, выполняющего такую же работу), взимаемые с работодателей, составляют по­ловину от нормального уровня, установленного законом.

Региональные центры социальной защиты, являющиеся юридическими лицами и не зависимые от центрального правительства, собирают взносы в систему социаль­ной защиты и передают их в распоряжение Организации Финансового управления со­циальной защиты. Эта организация перераспределяет и передает региональным центрам средства, необходимые для выплаты пособий. Почти все социальное обеспече­ние граждан осуществляется через региональные центры округа, имеющие местные службы. Данные центры сотрудничают и руководят деятельностью других некоммер­ческих организаций социальной защиты.

В Португалии сбор взносов в систему социальной защиты является проблемой. Несмотря на законодательные меры, направленные на повышение гибкости механиз­ма сбора взносов с предприятий, их применение остается под вопросом в условиях экономического кризиса. Многие предприятия, имеющие задолженность по взносам, не имеют достаточных финансовых средств для осуществления приемлемого плана возмещения долгов в фонд социальной защиты. В 2004 г. были приняты санкции по отношению к предприятиям, которые не готовы представить план регулярного пога­шения долгов. Эти предприятия будут исключены из системы государственных заказов, а также не смогут регистрировать свои акции на бирже или выплачивать дивиденды. По­мимо этого, в отношении них предусматриваются и денежные санкции.

Основные виды обязательного социального страхования в Португалии анало­гичны применяемым в других странах ЕС (например, в Италии).

Безвзносовая схема социальной защиты, в том числе национальная система ме­дицинского обслуживания, полностью финансируется государством. Однако, бес­платный доступ в государственные больницы и другие медицинские учреждения, ли­цензированные Министерством здравоохранения, очень затруднен. Это можно объяс­нить тем, что практикующие врачи, работающие в национальных центрах здравоохра­нения, часто имеют свои частные практики, приносящие им гораздо большие доходы.

4) Люксембург

К странам британской модели социальной политики также можно отнести Люксембург. Ведущую роль в обеспечении социальной защиты населения в этой стране играет центральное правительство: в 2002 г. 49,9% социальных расходов фи­нансировалось из государственного бюджета, в том числе 46,4% - из бюджета цен­трального правительства. Пособия, предоставляемые за счет двух других основных источников социальных выплат, - расходов предприятий и домашних хозяйств, -имеют почти такой же удельный вес, как и пособия, выплачиваемые государством, а именно 49,6% от общего объема расходов на социальные цели. Приведенные данные свидетельствуют о том, что в Люксембурге британская модель социальной политики существует в наиболее чистом виде: расходы на социальную защиту между государственным и негосударственным сектором в этой стране распределяются почти пополам; отклонение составляет менее 0,5%.

В рамках обязательного страхования наемных работников застрахованные ли­ца, получающие зарплату, платят половину взносов, а другую половину покрывают их работодатели. Для работающих не по найму, в сельском хозяйстве и представителей свободных профессий, а также в системах добровольного страхования взносы полно­стью уплачиваются самим застрахованным лицом. При пенсионном страховании по­ловину взносов уплачивает получатель пенсии, а другую половину - орган, отвечаю­щий за ее выплату (предприниматель или государство). Если размер зарплаты или пенсии ниже минимального уровня, при котором сумма взносов, исчисляемых как определенный процент от дохода застрахованного лица, достаточна для обеспечения получения им пенсии в полном объеме, недостающую сумму в систему страхования вносит наниматель или государственный орган пенсионного обеспечения.

Система страхования по болезни и материнству в Люксембурге в основном фи­нансируется через взносы и прямые и косвенные государственные субсидии. Эта сис­тема основана на принципе текущего финансирования (перераспределения средств).

Существует единый уровень взносов в рамках страхования по болезни и мате­ринству, составляющий определенный процент от трудовых или пенсионных доходов, размер которых не ниже законодательно установленного уровня минимальной зара­ботной платы и не выше 5 минимальных зарплат. Для пенсионеров минимальный ли­мит заработка увеличивается на 30%. Размер взносов устанавливается государством каждый год. При этом взносы для определенных категорий лиц, например, учащихся и студентов, осуществляются за счет государственного бюджета. При посредничестве Фонда страхования рисков государство покрывает расходы на госпитализацию и ме­дицинское обслуживание в больнице при туберкулезе, раке и других заболеваниях за весь период лечения, хотя пособие по болезни выплачивается не более 6 месяцев. На­циональный фонд солидарности компенсирует выплату пособий по болезни для пен­сионеров в том случае, если пособия выплачивались не на основе взносов.

Таким образом, большая часть расходов на медицинскую помощь покрывается в Люксембурге из средств фонда страхования по болезни и материнству, хотя частич­но они оплачиваются и застрахованным лицом.

Пенсионная страховая система в Люксембурге финансируется с помощью взно­сов, размер которых достигает 24% от общего трудового дохода. 1/3 этой суммы по­крывает само застрахованное лицо, 1/3 - его работодатель или организация, выплачивающая пособие по поддержке дохода и 1/3 - государство, которое в данном случае выступает не в роли спонсора, а в роли вносящего лица. Если застрахованное лицо занимается индивидуальной трудовой деятельностью, то оно вносит а систему пенси­онного страхования 16% от личного дохода, а государство платит 8%. Так же осуще­ствляются взносы в систему добровольного страхования.

Трудовой доход, который берется за основу при исчислении суммы взносов, имеет законодательно установленные границы: его минимум равен минимальному уровню оплаты труда 18-летнего неквалифицированного рабочего, а максимум - 4 минимальным зарплатам. Взносы в некоторые периоды страхования полностью фи­нансируются правительством.

Доход, с которого требуется делать взносы в систему страхования по старости и инвалидности, ежегодно индексируется. Пенсии регулярно корректируются по отно­шению к росту не только цен, но и зарплаты. Размер пенсии является предметом зако­нодательного утверждения раз в пять лет после соответствующих правительственных исследований.

Все отчисления в систему страхования от травм полностью покрываются пред­приятиями. Размер взносов определяется в зависимости от степени травматизма на предприятии. Управленческие расходы ассоциации страхования от травм наполови­ну покрываются самой ассоциацией и наполовину - государством. Страховые пособия в случае травм индексируются по отношению к ценам и заработной плате не менее одного раза в 5 лет. Проведение индексации финансируется государством.

Ежемесячные семейные пособия финансируются на 50% за счет взносов и на 50% - государственных субсидий. Взносы уплачиваются наемными работниками в размере 1,8% от зарплаты не выше установленного уровня, а также всеми неработающи­ми налогоплательщиками моложе 65 лет, не получающими пенсию по старости, инвалид­ности или сиротству. Для неработающих граждан размер взносов дифференцирован.

Нестраховые пособия по материнству и родам, как и все расходы на содержа­ние организаций, осуществляющих выплату семейных пособий покрываются только государством.

Пособия по безработице выплачивает фонд безработицы. Средства этого фон­да формируются за счет:

- налогов солидарности, взимаемых в форме повышения подоходного налога с физических лиц и при помощи налогов с предприятий;

- муниципальных взносов, зависящих от прибыли каждого муниципалитета, полученной им за счет налогов с торговли.

Специальные взносы могут вноситься также работниками частного сектора от той суммы дохода, которая обязывает делать взносы в пенсионную страховую систему.

Если у фонда безработицы недостаточно средств, он субсидируется государст­вом. Особенность этих субсидий состоит в том, что они носят возвратный характер; фонд обязан вернуть выделенные ему средства.

Таким образом, система социального обеспечения в Люксембурге включает обязательное социальное страхование, структура финансирования которого приведена в табл. 2.2, а также ряд пособий, выплачиваемых из специальных фондов (фонд без­работицы и другие), формируемых за счет отчислений налогового характера.

2.2.2. Система финансирования социальной защиты в рамках "франко-германской" модели социальной политики

(Франция, Бельгия, Испания, Нидерланды)

Рассмотренная выше британская модель социальной защиты является сравни­тельно мало распространенной в Европе. Это объясняется специфическим характером ее выделения: нет ни одной страны (кроме Люксембурга), в которой социальные рас­ходы распределялись бы точно пополам между государством и негосударственными структурами экономики; поэтому, строго говоря, системы финансирования социаль­ной политики в странах, использующих рассмотренную выше модель являются промежу­точными, тяготеющими к превалированию либо государственных (Великобритания), ли­бо негосударственных социальных расходов (Италия, Португалия).

Другая модель социальной политики, условно названная нами "франко-германской", является гораздо более широко представленной в ЕС, поскольку основ­ной ее характеристикой является заметное превышение доли негосударственного сек­тора в общем объеме расходов на социальные цели. По состоянию на 2002 г. данная система имела место в 5 из 12 стран Европейского Сообщества, что объясняется ши­роким распространением социального страхования как основного источника социаль­ных выплат в европейских странах. Все страны, отнесенные нами к франко-германской модели, входят в число "консервативных" по классификации Эспринг-Андерсена.

Таблица 2.3

Доля основных источников финансирования, социальной политики

в странах, франко-германской модели.

(в % от общего объема социальных расходов[36]).

.

1) Германия

Рассмотрим форму реализации данной модели в ведущем государстве Европей­ского Союза - Геримании.

Расходы на социальную защиту в данной стране финансируются, в основном, за счет страховых взносов. Сумма взносов зависит от двух факторов: во-первых, от ба­зы исчисления взносов, в качестве которой берется зарплата и трудовые доходы; во-вторых, от ставки взносов. Верхний предел зарплаты, с которой производятся отчис­ления в систему социального страхования, устанавливается законом. Ставки страхо­вых взносов также определяются законодательно, за исключением системы страхова­ния по болезни, взносы в которую устанавливаются больничными кассами, то есть специализированными органами фондов страхования по болезни, финансирующими выплату пособий по болезни и оказание медицинской помощи. Уровень взносов уста­навливается таким образом, чтобы он был достаточным для покрытия расходов теку­щего года с учетом других доходов, например, от капитала. Таким образом, исключая обязательный резерв, данная система использует принцип перераспределения средств.

При страховании наемных рабочих и работодатель, и сам работник платят по 50% взносов, за исключением страхования от производственных травм. Но основнаянагрузка по уплате взносов фактически ложится на работников, поскольку работода­тель может удерживать сумму взносов из их зарплаты. Для рабочих с небольшим до­ходом наниматель должен производить оплату взносов за счет своих расходов. Все взносы в систему страхования от производственных травм уплачиваются работодате­лем. Эта система имеет две схемы, для каждой из которых существует специальный механизм исчисления страховых премий.

Взносы в систему страхования могут вноситься самим застрахованным лицом в случае добровольного страхования работников, занятых индивидуальной трудовой деятельностью, а также третьим лицом, например, государственным органом, осуще­ствляющим выплату пособий по поддержке доходов.

Помимо страховых взносов, в формировании средств систем страхования по инвалидности, старости и безработице важную роль играют государственные субси­дии. Расходы страхования от несчастных случаев покрываются государством на 40-60%. Государство финансирует выплату всех нестраховых пособий, предусмотренных Федеральным законом о социальном обеспечении, Законом о пособиях по безработице и Законом о пособиях на детей. Затраты на социальную помощь финансируются города­ми окружного подчинения, округами и в незначительной степени землями.

Однако роль государства в формировании средств, направляемых на социаль­ную защиту, в Германии относительно невелика. Так в 2002 г. центральное прави­тельство покрывало 24,7% социальных расходов, причем удельный вес его выплат в ВВП составлял всего 6,8% (меньший уровень имел место только в Португалии - 6,4%). Германия принадлежит к числу немногих стран Европы, в которых доля социаль­ных расходов центрального правительства обнаружила в начале 90-х гг. тенден­цию к снижению.

Государственное финансирование социальных расходов имеет в Германии еще одну особенность - высокий уровень социальной деятельности местных органов вла­сти.

Схематично организация финансирования социального страхования в Германии мо­жет быть представлена следующим образом (см. табл. 2.4.).

Таблица 2.4.

Финансирование обязательного социального страхования в странах, франко-германской модели социальной политики.

В схеме использованы следующие обозначения:

1 - взносы наемных работников;

2 - взносы работодателей;

3 - субсидии государства.

2) Франция

Низкая доля государственного финансирования социальной защиты в еще большей степени характерна для Франции. Во Франции уровень совокупных государ­ственных социальных расходов в процентном отношении к ВВП даже меньше, чем в Германии - 8,4% против 9,4% в 2002 г. Однако, их распределение между централь­ным правительством и местными органами власти иное: только 17,2% государствен­ных социальных расходов осуществлялась на местном уровне (в Германии - 27,8%).

Сказанное не означает, что государство устраняется из системы социальной защиты. Оно осуществляет принятие законодательных мер, способствующих разви­тию системы социального страхования, проводит социальную политику путем пере­распределения средств за счет налоговых льгот, субсидирует отдельные отрасли соци­ального обеспечения в случае, если уровень покрытия их расходов за счет взносов недостаточен. Подобная система обеспечивает социальную защищенность граждан при снижении нагрузки на государственный бюджет.

Общая законодательно предусмотренная система социального страхования почти полностью финансируется через взносы, которые платят застрахованные лица и работодатели, по принципу перераспределения средств. Государство субсидирует ее только в некоторых случаях, главным образом, путем оплаты взносов для определен­ных категорий лиц. По закону государство не обязано восполнять возможный дефи­цит бюджета системы социального страхования. Дополнительным источником фи­нансирования являются средства, полученные за счет налога на спиртные напитки, рекламу лекарств и на владение автомобилем.

Взносы взимаются из зарплаты или трудового дохода застрахованного лица, не превышающего верхний установленный уровень. Размер взносов различается в зави­симости от схемы страхования. Как правило, взносы осуществляются совместно на­емными работниками и работодателями в соответствии с определенной пропорцией. Полностью вносятся работодателем только страховые отчисления на выплату пособий по производственным травмам и профессиональным заболеваниям. И наоборот, взносы по страхованию от потери кормильца уплачиваются только наемными работниками.

Взносы, уплаченные как работодателями, так и наемными работниками, на­правляются в Объединение по покрытию расходов на социальную защиту и семейные пособия, существующее на ведомственном уровне, а также в Центральное агентство по управлению организациями социальной защиты, которое существует на государст­венном уровне, руководит ведомственными организациями и контролирует их работу. Из бюджета этих организаций внесенные средства распределяются между тремя госу­дарственными фондами, которые в свою очередь направляют их в региональные и местные фонды, осуществляющие выплату социальных пособий.

Финансирование режимов страхования по безработице осуществляются по-разному. Общая система страхования по безработице получает деньги за счет взносов как работодателей, так и наемных работников. Выплата пособий солидарности почти полностью финансируется государством. Существует и так называемый взнос соли­дарности, который взимается с определенной категории работающих в государствен­ном секторе. Государство также финансирует специальные выплаты по частичной безработице. Частично субсидируются из государственного бюджета дополнительные пособия, предусмотренные коллективными договорами и основывающиеся, главным образом, на взносах работодателей. Взносы по страхованию от безработицы направляются в Ассоциацию по обеспечению занятости в промышленности и торговле.

Расходы на различные пособия в рамках социальной помощи полностью по­крываются во Франции за счет бюджетов департаментов, за исключением ограничен­ного числа пособий, выплачиваемых центральным правительством. В частности, цен­тральное правительство полностью покрывает расходы на выплату минимального до­хода для интеграции в общество. Часть финансовых обязательств возлагается и на местные органы власти.

3) Бельгия

Данная страна представляет интерес, поскольку в ней самый высокий в рамках ЕС уровень покрытия социальных расходов предприятиями (10,8% от ВВП в 2002 г.) сочетается с развитой системой государственных субсидий системе социального стра­хования. В целом структура средств, направляемых на социальную защиту, в Бельгии несколько иная, чем в Германии и Франции: если в последних двух странах уровень социальных расходов центрального правительства занимает третье место после от­числений предприятий и домашних хозяйств, то в Бельгии он уступает только выпла­там за счет средств предприятий. Социальная деятельность местных органов власти в Бельгии незначительна: доля их расходов в ВВП в 2001 г. составляла всего 0,77% (или 2,8% от совокупных расходов на социальные цели); меньший показатель имел место только в Португалии - 0,15%.

Финансирование социальной защиты в Бельгии, как и в других странах франко-германской модели, осуществляется в основном за счет взносов в систему социально­го страхования. Основой для исчисления взносов является заработная плата трудя­щихся. Процент взносов устанавливается законом. В некоторых случаях применяются специальные правила, например, снижение суммы взносов для определенной катего­рии работающих или установление специальных норм для безработных, на которых распространяется страхование.

Работодатель отчисляет собственные взносы и взносы с заработной платы сво­их работников в Институт социальной защиты, ответственный за все схемы страхо­вания, кроме страхования от производственных травм, а также за сбор взносов и их распределение между различными отраслями социальной защиты. Затем взносы рас­пределяются между государственными учреждениями социальной защиты, осуществ­ляющими выплату страховых пособий.

Раньше работодатель должен был делать взносы только от заработной платы работников. В настоящее время введены дополнительные формы отчислений с пред­приятий: на пособия по производственным травмам и профессиональным болезням (такой же процент, как и отчисления с заработной платы), по инвалидности и на дол­госрочные пенсии (3,5%), на все пенсии, включая служебные и групповые схемы страхования, а также на некоторые пособия детям (установленная сумма).

Государственные субсидии покрывают разницу между доходами от взносов и затратами на выплату страховых пособий по безработице для всех категорий граждан и пенсий по инвалидности для горняков. Что касается других отраслей социальной защиты, то законом определены нормы государственных субсидий, которые состав­ляют от 20 до 100% в зависимости от схемы страхования.

Система страхования работающих финансируется также за счет:

-   "взносов солидарности", получаемых от государственных служащих и поли­тических деятелей;

-   специальных взносов в размере 10% с лиц, чистый годовой доход которых превышает установленную сумму;

-   части налогов на табак ("налоги здоровья");

-   дополнительных премий в размере 10%, отчисляемых от налогов с транс­портных средств.

Два последних вида налогов позволяют покрывать расходы не только на вы­плату страховых пособий по болезни и инвалидности, но и на другие пособия.

Структура финансирования обязательного социального страхования наемных работников в Бельгии приведена в табл. 2.4.

Финансирование социальной защиты работающих не по найму осуществляется за счет взносов самих работающих и государственных субсидий. Взносы на социаль­ное страхование работающих не по найму рассчитываются на основании налогообла­гаемого дохода, указанного в декларации доходов. Выделяется три уровня доходов, по отношению к которым ставки взносов имеют регрессивный характер. Если доход ли­ца ниже минимального уровня, ставка взносов для него является максимальной. Для более высоких доходов применяется пониженный процент отчислений. И, наконец, все доходы выше установленного максимального уровня от отчислений освобождаются.

Гарантированный доход пожилым, законодательно предусмотренные пособия детям и лицам с ограниченной трудоспособностью полностью финансируются за счет общей налоговой системы. В отличие от них, расходы на обеспечение прожиточногоминимума на 50% осуществляются государственными центрами социального благо­состояния и на 50% - центральными властями. Государство несет также всю ответст­венность за расходы на помощь политическим беженцам.

4) Испания

Структура финансирования системы социального обеспечения в Испании на­поминает бельгийскую. Определяющее значение в ней имеют выплаты предприятий (42,1% от общего объема социальных расходов в 2002 г.), за ними следуют расходы центрального правительства (31,7%). Удельный вес отчислений домашних хозяйств невелик - 18,6% от общей суммы расходов. Однако, в целом на негосударственный сектор в 2002 г. приходилось 63,0% социальных выплат, что дает основания для включения Испании в франко-германскую модель.

Структура расходов на социальные цели в Испании близка и к португальской. Однако эти страны целесообразно отнести к различным моделям социальной полити­ки в силу различной динамики показателей финансирования социальных выплат за счет различных источников.

В рамках общей схемы страхования взносы взимаются с заработной платы за­страхованных лиц. 1/6 этих взносов выплачивается наемными работниками и 5/6 -работодателями.

Заработная плата, служащая базой для исчисления взносов, имеет законода­тельно установленные минимальное и максимальное ограничения, которые ежегодно пересматриваются в зависимости от общего роста зарплаты. Сумма взносов с зарпла­ты ниже минимального или выше максимального уровня равна сумме взносов с зар­платы минимального или максимального уровня соответственно. Специальные пра­вила расчета страховых взносов применяются в отношении временных работников.

Специальные страховые схемы для горняков, моряков и работающих не по найму используют такие же ставки взносов, как и в общей схеме. При этом соблюда­ется и пропорция разделения взносов между работодателями и трудящимися. Отличие заключается в том, что система страхования индивидуальных предпринимателей не предусматривает максимального уровня дохода, с которого взимаются отчисления: по своему желанию лица, работающие не по найму, могут выплачивать взносы и с более высокого дохода. Система страхования домашних слуг и лиц, занятых в сельском хо­зяйстве, предусматривает пониженные ставки взносов и иные пропорции их распре­деления между работниками и нанимателями.

Пособия по поддержанию доходов, величина которых зависит от бывшего тру­дового заработка, финансируются в Испании в основном за счет взносов застрахован­ных лиц и предприятий. С недавнего времени эти финансовые источники были до­полнены значительными государственными субсидиями.

В рамках общей схемы страхования выделены специальные взносы в систему страхования по безработице. Они взимаются в основном с работодателей. Существу­ют отдельные взносы в Фонд гарантирования заработной платы, уплачиваемые предпринимателями, и специальные взносы на профессиональное обучение, также возложенные главным образом на них, и лишь в незначительной степени взимаемые с наемных работников.

Предприятия платят взносы в систему страхования от травм на производстве и профессиональным заболеваний. Ставка этих взносов зависит от степени травматизма на предприятии.

Кроме указанных выше видов обязательного социального страхования в Испа­нии существует развитая система страхования для получения пенсий по старости и инвалидности, пособий по болезни, включая пособия по материнству, а также система медицинского страхования, обеспечивающая бесплатное обслуживание застрахован­ных лиц в государственных больницах и в больницах, работающих по контракту с Национальным институтом социальной защиты. Застрахованным лицам предостав­ляются льготы по оплате лекарств.

В этой стране существует ряд льгот по взносам на социальное страхование для предприятий, осуществляющих создание рабочих мест.

Немаловажным источником финансирования социальной защиты являются го­сударственные субсидии, цель которых - избежать чрезмерного обложения взносами как трудящихся, так и работодателей, поскольку высокие взносы могут негативно ска­заться на объеме спроса на труд. Государство покрывает все расходы на помощь без­работным, которая оказывается в качестве дополнения к системе социального страхо­вания по безработице.

Система дополнительных пособий, предусмотренных коллективными догово­рами, финансируется в основном работодателями. В виде исключения наемные ра­ботники также могут участвовать в ее финансировании. Однако, это имеет место лишь тогда, когда дополнительные пособия составляют часть коллективного или личного страхования, носящего добровольный характер.

5) Нидерланды

Говоря о франко-германской модели финансирования социальной политики, нельзя не остановиться на своеобразном опыте ее применения в Нидерландах - лиде­ре в рамках ЕС по доле социальных расходов в ВВП (38,1% в 2002 г.). В этой стране имеет место особая структура источников социальных расходов, наибольшая часть которых покрывается за счет отчислений домашних хозяйств - 42,4%.

Страховые пособия в Нидерландах почти полностью финансируются за счет взносов. Центральное правительство гарантирует и финансирует выплату пособий лишь в случае, если фонды социального страхования не располагают достаточными финансовыми средствами.

Основой для исчисления взносов в общей системе страхования является доход, а в системе страхования наемных работников - заработная плата застрахованного ли­ца, для которой установлено максимальное ограничение, включая получаемые работ­ником пособия, выплачиваемые системой страхования наемных работников или доб­ровольного страхования. В схеме страхования по болезни трудящиеся, помимо взноса, исчисляемого в процентном отношении к заработной плате, выплачивают номиналь­ный взнос в тот фонд страхования по болезни, членами которого они являются.

Ставки взносов ежегодно пересматриваются соответствующим министерством в зависимости от предполагаемых расходов на выплату пособий в будущем году и яв­ляются едиными по всей стране. Для страхования по болезни или по безработице применяются дифференцированные ставки в зависимости от характера производства и уровня "риска". В Нидерландах взносы в систему медицинского страхования отде­лены от взносов в систему страхования по болезни. Общий принцип финансирования системы социального обеспечения - перераспределение средств, хотя для некоторых систем страхования установлены требования относительно обязательного резерва.

Взносы уплачиваются как работодателями, так и работниками путем вычета необходимой суммы из начисленной заработной платы и перечисления ее соответст­вующему государственному органу. Распределение взносов между предприятиями и трудящимися определяется законом. При этом основная часть отчислений осуществ­ляется самими работниками: в 2002 г. предприятия покрывали только 23,0% от обще­го объема социальных расходов, что почти в два раза меньше, чем отчисления на со­циальные цели домашних хозяйств.

Работающие на по найму платят взносы в общую систему страхования само­стоятельно, если их доходы превышают установленный минимальный уровень.

Особенностью системы финансирования социального обеспечения в Нидерлан­дах является высокая роль государства. Так в 2002 г. социальные расходы централь­ного правительства составили 11,5% от ВВП. По этому показателю Нидерланды за­нимают 1-е место среди стран франко-германской модели. Столь значительный уро­вень государственного финансирования не характерен для рассматриваемой группы стран и имеет место в рамках британской модели социального обеспечения (например, в Великобритании) и в странах Северной Европы.

Однако высокая доля государственных социальных расходов в ВВП не служит основанием для включения Нидерландов в другую модель в силу того, что она являет­ся отражением общего высокого уровня социальных выплат в этой стране. Поскольку основанием для нашей классификации является соотношение различных источников фи­нансирования социальной защиты, следует обратиться к рассмотрению удельного веса государственных расходов в общем объеме социальных выплат. Этот показатель в Ни­дерландах равен 32,5%, что полностью соответствует франко-германской модели.

Особенности финансирования обязательного социального страхования в Ни­дерландах представлены в табл. 2.4

2.2.3. "Североевропейская" модель финансирования социальной политики (Дания, Ирландия)

Рассмотрим особенности финансирования социальной политики в странах с наиболее высоким удельным весом государства в проведении социальных мероприя­тий. В рамках ЕС к данной группе стран относятся Дания и Ирландия. Удельный вес социальных выплат, осуществляемых за счет бюджета центрального правительства указанных государств, составил в 2002 г. соответственно 48,5 и 63,9% от общего объ­ема социальных расходов (16,5% и 13,5% от ВВП). Однако, роль местных органов власти в этих странах существенно различается: если в Дании они обеспечивали в 2002 г. 37,0% социальных выплат, уступая по этому показателю только центральному правительству, то в Ирландии их удельный вес был гораздо скромнее - только 5,6% от суммарного объема затрат на социальные цели (1,2% от ВВП). При этом в Ирландии незначительный уровень государственных социальных расходов на местном уровне компенсируется сравнительно высоким объемом выплат за счет отчислений предпри­ятий и домашних хозяйств.

Таблица 2.5.

Доля основных, источников финансирования социальной политики

в странах североевропейской модели.

(в % от общего объема социальных расходов)[37].

Рассматриваемую модель социальной политики можно условно назвать "североевропейской", поскольку она характерна для стран Северной Европы, как входящих, так и не входящих в ЕС. Длительный опыт построения социально ориенти­рованной рыночной экономики, одной из форм которой является широко обсуждае­мая ныне так называемая шведская модель социализма, позволил создать в Северных странах (в том числе, и в Дании) особый тип социальной политики, отдельные эле­менты которого характерны и для других государств.

Целенаправленное регулирование социальных процессов преимущественно на государственном уровне путем перераспределения национального дохода, особо ха­рактерное в рассматриваемой группе стран для Дании, находит свое отражение в зна­чительной доле государственных расходов в ВВП, которая в последние годы росла высокими темпами.

Главные направления социальной политики и социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, отчасти - социальное страхование и т.д.) финансиру­ются в странах рассматриваемой группы через механизм налогообложения, уровень которого здесь весьма высок.

1) Дания

Характерной особенностью механизма формирования средств системы соци­альной защиты в Дании является высокий уровень социальной деятельности местного правительства.

За счет общей налоговой системы в Дании финансируется не только социаль­ная помощь, как и в большинстве европейских стран, но и система социального стра­хования. Центральное правительство и местные органы власти (коммуны) покрывают большую часть расходов на социальную защиту. Работодатели и застрахованные лица вносят небольшую сумму.

Социальная помощь наличными на 50% финансируется центральным прави­тельством на 50% коммуной. Консультации, предоставляемые на основании законов о социальной помощи, полностью финансируются местными властями; это также отно­сится и к службам помощи лицам в возрасте свыше 67 лет. Финансирование социаль­ной помощи лицам до 67 лет осуществляется на 50% коммуной и на 50% округом.

В предоставлении пособий по болезни и материнству местный бюджет участву­ет на 25%. Остальные 75% покрываются из фонда страхования по временной нетру­доспособности, аккумулирующего средства за счет:

-   взносов добровольного страхования, покрывающих 3/8 расходов на страховые пособия;

-   взносов мелких предпринимателей, которые передали данному фонду свои обязательства по выплате пособий по временной нетрудоспособности;

- государственных субсидий, составляющих основной источник средств дан­ных фондов.

В начальный период нетрудоспособности пособия по болезни, материнству, в связи с производственными травмами и профессиональными заболеваниями полно­стью выплачиваются работодателями.

Народные и неполные пенсии в Дании, выплачиваемые коммунами, возмеща­ются им государством. Персональные надбавки к пенсиям, назначаемые коммуной, финансируются ею на 25% и центральным правительством на 75%. Дополнительные служебные пенсии полностью выплачиваются за счет взносов, 1/3 из которых осуще­ствляется наемными работниками и 2/3 - работодателями. Пособия семьям государст­во финансирует в полном объеме. Расходы на медицинское обслуживание покрыва­ются центральным правительством и округом. Годовой взнос работодателей в систему страхования по безработице составляет 12-кратную сумму максимального пособия по временной нетрудоспособности (или по безработице); члены фонда безработицы платят 8-кратную сумму. Остальные средства, необходимые для финансирования по­собий по безработице, выделяет государство в форме субсидий, исчисляемых на ос­новании расходов фонда в предыдущем году. Государственные субсидии составляют основной источник финансирования данных пособий. Члены фонда безработицы должны платить взносы на расходы по управлению, процент которых устанавливается каждым фондом самостоятельно. Безработные его члены также должны платить взносы.

Участники специальной схемы страхования по безработице, допускающей тру­довую деятельность, платят взносы на 50% меньше. Данная система страхования фи­нансируется, в основном, за счет общей налоговой системы.

Что касается страхования от травм на производстве, работодатели производят от­числения исходя из установленных норм страхования частных страховых компаний. По­собия, назначаемые государством, выплачиваются частными страховыми фирмами.

2) Ирландия

В Ирландии действует несколько иная система финансирования социальной защиты.

Финансирование расходов на социальное страхование, за исключением стра­хования от травм на производстве и профессиональных болезней, производится на трехсторонней основе. Кроме взносов работодателей и самих наемных работников, бюджет ежегодно пополняется за счет государственных субсидий, покрывающих недостаток средств фонда социального страхования. Установлены разные нормы взно­сов для обязательного и добровольного страхования. В рамках этих категорий суще­ствует значительная разница в ставках в зависимости от объема предусмотренных по­собий. Базой для исчисления и выплаты страховых взносов является заработная плата в текущем году для лиц, застрахованных в обязательном порядке, и в предыдущем году - для застрахованных добровольно.

Работодатель обязан платить страховые взносы за застрахованных лиц. При этом он вправе вычитать сумму взносов из заработной платы рабочих.

Расходы на покрытие страховых выплат в связи с травмами на производстве и профессиональными заболеваниями финансируются исключительно работодателем. Здесь применяется одинаковая норма отчислений. Сумма страховых взносов исчисля­ется исходя из заработной платы, ограниченной верхним пределом, применяемым и в других системах страхования.

Социальная помощь в Ирландии полностью финансируется государством. Это касается также пособий детям и надбавок к семейным доходам. Расходы на бесплат­ное питание школьников покрываются центральными и местными властями. Государ­ство финансирует большую часть расходов на медицинское обслуживание. Система социальной помощи в Ирландии дифференцирована по отдельным категориям нуждаю­щихся. В ней предусмотрены выплаты для тех, кто не имеет достаточно средств для со­держания семьи, - дополнительное пособие благосостояния. Право на данное пособие предоставляется после проверки нуждаемости. Оно носит вспомогательный характер, так как получатель должен искать возможность для получения пособий другого рода.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на кажу­щееся многообразие систем социальной защиты населения, существующих в странах Европейского Союза, они имеют ряд общих принципов организации и финансирова­ния, что позволяет классифицировать эти системы в соответствии с указанными принципами. Выделение моделей социальной политики, в основу которого положен механизм ее финансирования, предполагает необходимость рассмотрения процесса формирования ресурсов экономических агентов, используемых для осуществления социальной защиты населения. Важная роль в данном процессе принадлежит налого­вой системе.

ГЛАВА 3. ИССЛЕДОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

3.1. Обоснование необходимости расходов государства на социальную сферу

Приоритетное развитие социальной сферы является объективной закономерностью развития современной мировой цивилизации. С одной стороны, уровень развития этой сферы является показателем экономического роста любой страны, уровня производительности труда и эффективности функционирования хозяйственной системы в целом.

С другой стороны, развитие социальной сферы выражает перспективную всемирную тенденцию гуманизации общественных отношений, а также переход от производства вещей к «производству людей». Все возрастающие вложения в развитие человека, человеческий капитал - это важнейший императив любого современного общества.

В последние три-пять лет в периодической, в научной литературе, и в выступлениях правительственных чиновников применяются термины «социальная сфера», «расходы на социальную сферу». При внимательном подходе становится очевидным, что разные авторы понимают разное содержание под этими терминами. Вопросы терминологии необходимо решать исключительно из соображений практического удобства. Существенно не то, какими словами обозначено понятие, а четкое определение его содержания, границ, взаимосвязи с другими понятиями. Неприемлемым может оказаться не название как таковое, а использование одного и того же названия, когда речь идет о разнородных объектах или различных оттенках смысла, а также обозначение одного и того же понятийного содержания с помощью разных терминов[38].

Изучение литературы показало, что наибольшее внимание этому вопросу уделяют такие авторы как Жильцов Е.Н., Егоров А.В., Якобсон Л.И.

В экономической литературе принято в соответствии с критериями близости к материальному производству разграничивать; во-первых, нематериальные (непроизводственные) и, во-вторых, материальные услуги и последние относить к материальному производству. По мнению Жильцова Е.Н.[39], поскольку существует технологическое единство производства материальных и непроизводственных услуг и связанная с этим общность их управления как собирателей отраслей (бытовое обслуживание, коммунальное хозяйство и так далее), то часто искусственным является проведение «демаркационной линии» между материальными и непроизводственными услугами.

Отнесение непроизводственных услуг к производственным, на практике часто диктовалось соображениями улучшения сводного народнохозяйственного показателя экономического роста страны - национального дохода, рассматриваемого как результат труда работников материального производства. Например, в девяностые годы прошлого столетия услуги по ремонту и строительству жилья, услуги прачечных, ремонт и возведение построек, производимых в домашнем хозяйстве собственными силами, были включены в сферу материальных услуг и учтены при исчислении национального дохода.

До последнего времени в отраслевых учебниках по экономике жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, связи и так далее теоретически обосновывалась целесообразность рассмотрения этих отраслей только как отраслей материального производства. Это обусловлено тем, что низкий уровень оплаты труда в непроизводственной сфере, по сравнению с материальным производством, делал непроизводственные отрасли малопрестижными и создавал трудности в формировании квалифицированного потенциала.

Учитывая потребительски ориентированный характер всех услуг (производственных и непроизводственных) и их возрастающую роль как экономического блага, целесообразно характеризовать сферу услуг как социальную сферу или сферу социальных услуг. Разумеется, целостное рассмотрение социальной сферы не исключает возможности группировать и классифицировать отрасли услуг в зависимости от степени и формы воздействия результатов их деятельности на человека с учетом территориального фактора. Это должно быть отражено в адекватном понятийном аппарате.

В связи с этим можно выделить в рамках социальной сферы сектор социально-культурных услуг как социально-культурный комплекс, ведущими отраслями которого являются образование, культура, здравоохранение, физкультура. Ориентация на человека в этих отраслях приобретает особую социальную значимость. Другим важным сектором социальной сферы, имеющим дело с жизнеобеспечением населения, является комплекс материально-бытовых услуг. Его ведущими отраслями являются жилищно-коммунальное хозяйство, услуги торговли и общественного питания, бытовое обслуживание, система рекреационных услуг (туризм, гостиничное хозяйство, спорт, отдых и другие виды досуговой деятельности), а также пассажирский транспорт и связь по обслуживанию населения (почта, телефон, телеграф и др.). Особое место в социальной сфере занимает сектор деловых (юридические, страховые, кредитные и др.), информационных и инженерно-технологических услуг (так называемый сервис технического обслуживания). Поскольку в этом секторе функции обслуживания производства и населения тесно связаны друг с другом в рамках одной организации, данные отрасли занимают промежуточное положение на границе материального производства и социальной сферы[40].

В международной классификации отраслей народного хозяйства
традиционно выделяется три сектора: первичный (сельское хозяйство,
добывающая           промышленность),           вторичный           (обрабатывающая

промышленность)  и  третичный  (сфера  услуг  или  социальная  сфера).   На современном этапе в связи с быстрым ростом информационных и деловых услуг данные отрасли выделяются в четвертый сектор экономики.

Исходя из целей и задач конкретных исследований в экономической литературе используются понятия социальная инфраструктура, сфера обслуживания населения, социально-бытовая инфраструктура.

По мнению Г.Б. Поляка, «в социально-бытовую инфраструктуру с полным основанием следует включать не только все отрасли непроизводственной сферы, но и некоторые отрасли сферы материального производства, а определение инфраструктуры можно уточнить, рассматривая ее как комплекс отраслей производственной и непроизводственной сферы народного хозяйства, обслуживающих население и основное производство. Социально-бытовая инфраструктура включает: просвещение, здравоохранение и физическую культуру, социальное обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, торговлю и общественное питание, бытовое обслуживание, органы государственного и местного управления»[41]. Внимательное изучение монографии Г.Б. Поляка приводит к выводу, что автор ставит знак равенства между двумя понятиями: «социальная сфера» и «социально-бытовая инфраструктура».

В широком смысле социальная сфера - это совокупность отраслей, оказывающих социально-культурные и материально-бытовые услуги населению и определяющих условия и уровень жизни населения.

Чтобы определить социальную сферу в узком смысле, необходимо провести дальнейшее теоретическое исследование.

При всем разнообразии социальных услуг есть нечто общее, что объединяет их в одну сферу и отличает от материального производства.

Во-первых, существует историческая общность возникновения и развития отдельных видов социальных услуг как самостоятельных отраслей и подотраслей народного хозяйства. Первоначально услуги были включены в непосредственный процесс материального производства, и впоследствии, в ходе развития общественного разделения труда, происходит обособление их в самостоятельные подотрасли и отрасли экономики. Этот процесс происходит и в настоящее время. Примером тому является возникновение информационно-коммуникационной отрасли. С углублением отраслевого разделения труда развиваются различные формы кооперации и интеграции отраслей сферы услуг с производством.

Во-вторых, производство услуг в целом (и особенно социальных) отличается от материального производства значительно большей близостью к конечному потребителю благ. Производство многих видов социальных услуг совпадает во времени и в пространстве с их потреблением. Оно выступает в симбиозной форме «потребительного производства» в качестве деятельности и, следовательно, не оставляет осязательности результатов, что усложняет процесс потребительского выбора. Полезность услуг оценивается потребителем после их производства, а заранее у него существует только косвенная возможность оценки результатов деятельности работников социальной сферы услуг по аналогии, на основе мнения других потребителей и с помощью рекламы.

В-третьих, с неосязаемостью социальных услуг связана невозможность их хранения и транспортировки, рассредоточенность и локальность рынка услуг. Так, доход от незаполненности зрительских мест в театре, в филармонии утрачивается навсегда. Несохраняемость услуги увеличивает степень риска ее производителя.

Сфера социальных услуг по сравнению с производством товаров в большей степени должна учитывать фактор времени. Здесь необходимо более тщательное согласование спроса и предложения на рынке услуг. Широко практикуются предварительные заказы, дифференциация цен на услуги в зависимости от сезонности и пиковых периодов в спросе на них, массовое привлечение временных работников, совместителей.

В-четвертых, социальная услуга, как правило, неотделима от ее производителя, и социальная сфера услуг представляет широкое поле личных контактов производителя и покупателя. С ростом персонификации и индивидуализации запросов на социальные услуги, с усложнением их ассортимента значение личных контактов возрастает, а также повышается роль квалификации производителя социальных услуг. От его профессиональных знаний и умений, коммуникабельности и других личных качеств во многом зависит конкурентоспособность организации, оказывающей социальные услуги.

В-пятых, в связи с существованием многих социальных услуг в виде живой человеческой деятельности, невозможно гарантировать постоянство качества социальной услуги, ее характеристики могут варьировать в больших диапазонах.   Там,   где   это   возможно,   необходимо   свести   к   минимуму непостоянство качества услуг с помощью различных технических средств.

Развитый рынок предполагает наличие не только рынка факторов производства и товаров, но и рынка разнообразных услуг.

Рынок услуг рассматривается в единстве с товарным рынком как одна из его разновидностей, подчиняющаяся общим законам рыночной экономики. При этом рынок услуг имеет ряд особенностей, таких как высокий динамизм, территориальная сегментация и локальный характер, высокая скорость оборота капитала вследствие более короткого производственного цикла, преобладание в производстве услуг малых и средних предприятий, их высокая чувствительность к рыночной конъюнктуре в связи с невозможностью транспортировать и складировать услуги, особенностями процесса оказания услуг, связанными с личным контактом производителя и потребителя, высокая дифференциация продукта в одной и той же отрасли, неопределенность результата во многих случаях при оказании услуг.

Как показывает практика западных стран, рынок услуг в различных отраслях данной сферы развит неодинаково. В сфере производственных и деловых услуг, торговле и общественном питании, бытовом обслуживании, в индустрии туризма и развлечений рынок является наиболее развитым как инструмент эффективного удовлетворения общественных потребностей. Однако в таких отраслях как народное образование, здравоохранение, культура и искусство, рыночные отношения имеют не только свою специфику, связанную с вышеуказанными особенностями рынка услуг, но также существует значительный по размерам нерыночный сектор, в том числе государственные учреждения и организации. Это обусловлено прежде всего рядом объективных причин недееспособности рынка в сфере социально-культурного обслуживания, которые ведут к необходимости государственного вмешательства в обеспечение и производство данных услуг, к ограничению частнопредпринимательской деятельности в данной сфере.

В современной экономической литературе по проблемам рыночной экономики и экономике общественного сектора общепризнанным стало разграничение экономического пространства на частный (рыночный) и общественный (нерыночный) сектор с позиции: теории общественного и частного блага, внешнего эффекта, информационной асимметрии и естественной монополии. Эти теории применимы для отнесения услуг к платному (рыночному, частному) и неплатному (нерыночному, общественному) секторам, а также для выделения смешанного (рыночно-общественного) сектора.

Как известно, экономические блага могут быть подразделены на чистые общественные блага, чистые частные блага и смешанные общественные блага. Следовательно, услуги как экономические блага можно классифицировать как.

-  общественные услуги в чистом виде;

-  частные услуги в чистом виде;

-  услуги смешанного характера.

Чистые общественные услуги относятся к общественному, государственному сектору, где рынок и коммерческий принцип платности услуг не действует.

Производство такого рода услуг осуществляется с помощью финансово-налоговой политики (через государственный бюджет и общественные взносы) и через механизм избирательной системы (так называемый механизм общественного выбора). Общественные услуги в чистом виде представляются населению бесплатно или на льготных условиях, но это не значит, что они являются даровыми благами. Они относятся к экономическим благам, производство их требует немалых затрат общественного труда и финансируется за счет налогообложения населения. Отделение во времени и в пространстве бесплатного предоставления населению таких услуг от источников их финансирования через бюджет и налоговую систему может создавать иллюзию у людей, что чистые общественные услуги - это дар природы, «манна небесная».

На практике не соотнесение бесплатного предоставления чистых общественных услуг с их финансовыми затратами приводит к тому, что население охотно поддерживает все программы по развитию чистых общественных услуг, и у него формируется нерациональный подход к их использованию как ничейным благам, но оно решительно выступает против повышения налогообложения, которое необходимо для производства такого рода благ.

Услуги как чистое общественное благо (чистые общественные услуги) характеризуются следующими свойствами (признаками):

совместный    характер    их    потребления,     неделимость     и     не избирательность;

-  объективная техническая и экономическая невозможность исключения
из потребления и возможность потреблять блага не оплачивая;

-    отсутствие конкурентности (состязательности) и перегружаемости
(уменьшения потребления с появлением новых лиц).

Все указанные свойства взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга: совместный характер потребления, неделимость и неизбирательность услуг как чистых общественных благ тесно связаны с неисключаемостью из потребления одних лиц по отношению к другим. К чистым общественным услугам относятся услуги государственного управления, обороны и внутренней безопасности. Существуют производства некоторых услуг (например, производство коммунальных услуг, системы связи и коммуникации, транспортные услуги и так далее), неделимость которых обусловлена единой природой технической системы, где дублирование технически нецелесообразно, и производство таких услуг представляет собой естественную монополию. Экономически невозможно с помощью института частной собственности и с помощью включения внешнего эффекта в цену исключить такие услуги из потребления других лиц и сделать их объектами исключительно индивидуального пользования. Неисключаемость из потребления таких услуг по техническим или экономическим соображениям порождает возможность индивидам потреблять эти услуги не оплачивая.

Возникает проблема «безбилетного пассажира». Естественно, в этих условиях отсутствует заинтересованность частных лиц производить чистые общественные услуги.

Совместный характер потребления и неисключаемость сопряжены с таким свойством, как неконкурентность, поскольку отсутствует свобода выбора, и чистые общественные услуги предлагаются в одинаковом объеме всем потребителям. Они не перегружаемы. Следовательно, неконкурентность чистых общественных услуг не приводит к тому, как это происходит в условиях конкуренции, на рынке частных благ, когда улучшение положения одного осуществляется за счет ухудшения положения другого.

Все вышеуказанные свойства чистых общественных услуг делают невозможным их включение в рыночные отношения.

Что касается частных услуг в чистом виде (как чистых частных благ), то они обладают, в отличие от чистых общественных услуг, следующими свойствами:

- индивидуальный характер потребления, делимость и избирательность;

- исключаемость и конкурентность, отсутствие монопольного положения кого-либо из участников отношения по поводу данного вида услуг.

Благодаря указанным свойствам чистые частные услуги, производимые на продажу, полностью включатся в рыночные отношения.

К рыночному, платному сектору услуг относятся многие производственные и деловые услуги, услуги личного характера и услуги по обслуживанию домашнего хозяйства.

Немало услуг занимают промежуточное положение между общественным (государственным) и частным (рыночным) секторами услуг. Одни смешанные услуги обладают большими свойствами общественных благ (например, многие социально-культурные услуги) и тяготеют к общественному сектору услуг, их называют   социально-значимыми,   смешанными   услугами,   поскольку   они ориентированы в большей степени на интересы общества и общественного производства,   чем   на  интересы   отдельной   личности.   Велика   их  роль   в социальной интеграции и в обеспечении социального равенства, социальной защиты людей.

Другие смешанные услуги обладают большими свойствами частных благ и в большей степени тяготеют к частному (рыночному) сектору экономики. Так, культурно-развлекательные и досугово-рекреационные, туристические, спортивно-оздоровительные, жилищно-коммунальные и некоторые бытовые услуги, несмотря на их определенную социальную ориентированность, ближе всего к частному, платному сектору услуг.

Соотношение рыночного (платного) и общественного (государственного) секторов услуг не является постоянным. Следовательно, уровень и масштабы развития рынка услуг меняются в зависимости от действия разных факторов.

Во-первых, на соотношение рыночных и государственных начал в сфере услуг влияет изменение технических условий производства.

Во-вторых, рост материального благосостояния и процесс выравнивания уровней платежеспособного спроса граждан при одновременном повышении социальной ответственности и гражданской зрелости каждого члена общества привел к тому, что стало возможным постепенно снимать нагрузку расходов на смешанные услуги с государственного бюджета и перекладывать финансирование этих услуг на семейный бюджет.

В-третьих, на соотношение рыночных и государственных начал в сфере услуг оказывают сильное влияние конкретно-исторические условия развития страны, в том числе история развития государственности, продолжительность и глубина переживаемых страной общественных катаклизмов.

Специфика социально-культурной сферы состоит в том, что вследствие ряда объективных причин в ней частный сектор в развитой рыночной экономике занимает незначительное место. Следовательно, в социально-культурных отраслях сфера действия конкурентно-рыночного механизма и принцип платности ограничены. Социально-культурные услуги представляют

собой смешанные блага, им присуща двойственная природа. С одной стороны, они обладают такими чертами частного индивидуального блага, как делимость, состязательность и исключаемость, перегружаемость. С другой стороны, им присущи свойства чистого общественного блага - значительный внешний эффект, невозможность и нежелательность исключения отдельных граждан от пользования внешним эффектом и монопольные тенденции.

По сравнению с другими услугами социально-культурные отрасли отличаются ярко выраженным внешним эффектом. Благодаря этому принято относить социально-культурные услуги к социально-значимым благам, то есть к благам, обладающим особыми достоинствами. Общее, что объединяет образование, культуру и здравоохранение - это особая их социальная значимость для развития человека. Затраты на социально-культурные услуги рассматриваются как вложения в «человеческий капитал». Но внешний эффект социально-культурных отраслей не ограничивается только повышением дееспособности людей как рабочей силы, как фактора производства. Он включает и социальную составляющую - развитие социально-культурных услуг представляет собой сферу самореализации человеческой личности, как средство удовлетворения ее потребностей в нематериальных ценностях. Внешний аспект эффекта по отношению к личности проявляется в том, что всестороннее развитие каждого становится условием всестороннего развития общества в целом. Повышая свой образовательный, культурный уровень и укрепляя свое здоровье, каждый гражданин способствует в конечном счете приумножению образовательного, культурного и здравоохраненческого потенциала всего общества. Внешний эффект проявляется в эффекте мультипликативного воздействия, то есть в эффекте цепной реакции воздействия на все сферы жизни общества. Кроме того, он проявляется в воздействии социально-культурных услуг на будущее поколение людей через преемственность культурно-национальных традиций воспроизводства генофонда.

Существует примат внешнего аспекта эффекта по отношению к внутреннему эффекту организаций и учреждений, оказывающих социально-культурные услуги. Мотивы увеличения прибыли в социально-культурной сфере за счет экономии от масштаба, рационализации производства услуг и применения индустриальной массовой технологии не являются решающими, определяющими перспективу развития данной сферы. Они подчинены интересам достижения внешнего эффекта - удовлетворению социально-культурных потребностей людей. Государство обязано создавать и содержать определенные общественные учреждения, создание и содержание которых не может осуществляться в интересах никаких отдельных лиц или небольших групп, ибо прибыль от них никогда не сможет окупить затраты любого отдельного лица или небольшой группы лиц, хотя зачастую они и смогут с лихвой окупиться большому обществу.

Социально-культурные услуги как важнейшие социальные ценности требуют равного доступа всех членов общества к ним независимо от платежеспособного спроса на эти блага и диктуют необходимость соблюдения принципа социальной справедливости в социально-культурной сфере, гарантий равенства социальных прав на образование, здравоохранение и культурные ценности.

Тенденция к социальному равенству людей в сфере социально-культурных услуг обеспечивается путем:

- преобладания государственного сектора в социально-культурной сфере и общественного финансирования на основе обязательного налогообложения и обязательных социальных платежей;

- бесплатного предоставления важнейших социально-культурных услуг;

- установления обязательного порядка потребления ряда социально-значимых услуг образования и здравоохранения;

- введения социальных нормативов обеспечения населения социально-культурными услугами;

-     установления государственных социальных заказов на услуги
социально-культурных отраслей;

-  гарантирования в законодательном порядке объема финансирования из
государственного бюджета (в процентах от национального дохода, от
расходной части бюджета или путем норматива социальных платежей от
заработной платы и прибыли предприятий).

Государственный сектор социально-культурных услуг предполагает приоритет прямого административного управления над косвенным управлением. Финансирование государственных организаций социально-культурной сферы непосредственно зависит от состояния государственного и местного бюджета. В связи с этим социально-культурную сферу принято называть бюджетной сферой, где рынок практически не действует. Финансовые нормы определяют государственный стандарт потребности в бюджетных средствах, а, следовательно, норматив стоимости обучения в расчете на одного учащегося, студента, слушателя не является рыночной ценой. Он определяется расчетным путем на основе агрегирования натуральных норм и нормативов с помощью денежных оценок.

Вместе с тем существование социально-культурной сферы в рыночной среде приводит к тому, что некоторые виды социально-культурных услуг, которые по своей природе ближе к частному благу и внешние эффекты их не такие большие, что дает возможность их интернализировать в цены и реализовать принцип исключаемое с помощью частной собственности.

Так, в сфере образования узкопрофессиональные образовательные услуги, услуги по изучению иностранного языка, услуги краткосрочных курсов повышения квалификации, услуги подготовительных курсов для поступления в вуз, консультационные услуги и т. д. могут быть платными. В сфере здравоохранения платный коммерческий сектор включает дома сестринского ухода, хосписы, услуги стоматологических поликлиник и т. д. В сфере культуры и средств массовой информации значительно больше коммерческих зон, ориентированных на платежеспособный спрос населения.

В отличие от рынка обычных товаров на рынках медицинских и образовательных услуг существует тенденция установления высоких монопольных цен и постоянного их роста. Это требует от государства принятия особых мер по регулированию рынка медицинских и образовательных услуг. А, следовательно, коммерческие зоны в сфере образования и здравоохранения находятся в развитой рыночной экономике под жестким государственным контролем. Порой это вызывает сильную оппозицию со стороны медицинских и педагогических работников. Существует объективная причина протеста против усиления бюрократизации и формализации в социально-культурной сфере. Она связана с усилением противоречия между массовым характером производства социально-культурных услуг и творческим характером труда работников. Но природа медицинских и образовательных услуг такова, что без сильного общественного сектора, без жесткого государственного регулирования сферы этих услуг обойтись нельзя.

Социально-культурная сфера в силу специфики медицинских, образовательных и культурных услуг представляет собой сочетание противоречивых по своей экономической природе общественного и рыночного секторов, границы которых подвижны, и идет процесс их взаимного проникновения. Появляются смешанные зоны, включающие как коммерческие, так и некоммерческие начала. Речь идет о негосударственных некоммерческих организациях, которые отличаются как от государственных бюджетных, так и от коммерческих структур.

В США, где велика была роль частного сектора и рынка в социально-культурной сфере, процесс конвергенции идет путем социализации частного сектора и развития негосударственных некоммерческих форм хозяйствования. Эти процессы не свободны от социальных издержек, так как речь идет о соединении несоединимых начал. То, что в теории представляется несовместимым, в реальной жизни может оказаться совместимым.

Произведенные исследования особенностей социальных услуг позволяют нам дать определение социальной сферы в узком смысле, с позиции государственных финансов.

Социальная сфера в узком смысле - это совокупность отраслей образования, культуры и искусства, средств массовой информации, здравоохранения и физической культуры, социальной защиты населения и жилищно-коммунального хозяйства.

Из определения социальной сферы вытекает, по нашему мнению, определение расходов государства на социальную сферу.

Расходы государства на социальную сферу - это система расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на финансирование образования, культуры и искусства, средств массовой информации, здравоохранения и физической культуры, социальной защиты населения и жилищно-коммунального хозяйства, осуществляемые в целях реализации конституционных прав граждан.

3.2. Механизм планирования и финансирования расходов на социальную сферу в условиях действия Бюджетного кодекса РФ

Бюджетным кодексом РФ сохранен сметный порядок планирования и финансирования расходов бюджетных учреждений.

Учреждения образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, финансируемые из бюджетов всех трех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, относятся к бюджетным учреждениям. Выделению средств этим учреждениям предшествует бюджетное планирование.

К основным методам планирования бюджетных расходов относятся программно-целевой и нормативный методы.

Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в системном планировании выделений бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, составляемыми для осуществления экономических и социальных задач. Этот метод планирования финансовых ресурсов способствует соблюдению единого подхода к формированию и распределению фондов финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам, их концентрации и целевому использованию, улучшению контроля. Все это повышает уровень эффективности освоения средств.

В последнее десятилетие в нашей стране этот метод бюджетного планирования и финансирования неуклонно расширяется. Этому способствует разработка и осуществление многих федеральных и региональных экономических, социальных, экологических и других программ. Следует полагать, что в перспективе этот метод будет находить все более широкое распространение.

Объем средств, выделяемых на содержание бюджетных учреждений, определяется на основе сметного порядка планирования и финансирования. В основе расчетов смет бюджетных учреждений лежат объемные показатели

деятельности (число коек, число учащихся, число групп, число классов и так далее),   время  функционирования  учреждений  и  финансовые  нормы.   При планировании мероприятий по социальной защите населения учитываются численность получателей этих средств и установленные нормы выплат.

При составлении смет используется нормативный метод планирования расходов. Нормы устанавливаются законодательными или подзаконными актами. Такими нормами могут быть:

-     денежное выражение натуральных показателей удовлетворения
социальных потребностей (например, нормы расходов на питание в бюджетных
учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.);

-   нормы индивидуальных выплат (например, ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и т.д.);

-   нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т.д.).

Нормы могут быть обязательными (устанавливаются правительством или территориальными органами власти) или факультативными (устанавливаются ведомствами).

Бюджетные нормы подразделяются на простые (для отдельных видов расходов) и укрупненные (для совокупности расходов или учреждения в целом).

На основе натуральных показателей (численность обслуживаемых лиц, площадь помещения и так далее) и финансовых норм составляются бюджетные сметы доходов и расходов, которые могут быть:

-    индивидуальными - для отдельного учреждения или отдельного
мероприятия;

- общими - для группы однотипных учреждений или мероприятий;

-  на централизованные мероприятия - разрабатываются ведомствами для
финансирования мероприятий, осуществляемых в централизованном порядке
(закупка оборудования, строительство, ремонт и т. д.);

-   сводными - объединяют и индивидуальные сметы, и сметы на
централизованные мероприятия, то есть это сметы по ведомству.

В смете бюджетного учреждения отражаются:

1.   Реквизиты учреждения (его наименование, бюджет, из которого
производится финансирование, подпись лица, утвердившего смету, печать
учреждения и т. д.).

2.  Свод расходов (фонд заработной платы, материальные затраты, фонд
производственного и социального развития, фонд материального поощрения и
другие фонды).

3.     Свод доходов (финансирование из бюджета, поступления за
дополнительные платные услуги населению, за оказание услуг по договорам с
организациями, прочие поступления).

4. Производственные показатели учреждения.

5. Расчеты и обоснования доходов и расходов.

Утвержденные сметы бюджетных учреждений являются их финансовыми планами на определенный период времени.

Составление смет бюджетных учреждений позволяет решать следующие задачи:

- обеспечение        бюджетных       учреждений        государственным финансированием;

-   анализ предполагаемых проектов расходов и отчетов об использовании
средств;

- контроль за эффективным и экономным использованием средств.
Смета составляется в соответствии с Бюджетной классификацией РФ. На

ее   титульном   листе   указываются   коды   функциональной   классификации расходов, целевых статей и видов расходов бюджетов.

Смета составляется в разрезе кодов экономической классификации расходов. Расходы бюджетных учреждений по экономическому признаку делятся на текущие и капитальные. Текущие расходы бюджетных учреждений - это расходы, обеспечивающие их текущее функционирование. Текущие расходы экономической классификации расходов включают две группы расходов: закупки товаров и оплата услуг и субсидии и текущие трансферты.

Группа «Закупки товаров и оплата услуг» включает следующие предметные статьи:

1. Оплата труда государственных служащих.

2. Начисления на оплату труда (страховые взносы на государственное социальное страхование граждан).

4. Командировки и служебные разъезды.

5. Оплата транспортных услуг.

6. Оплата услуг связи.

7. Оплата коммунальных услуг.

8. Оплата геологоразведочных работ.

9. Оплата услуг по типовому проектированию.

10. Прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг.
Предметные статьи 8 и 9 в бюджетных учреждениях не применяются.
Группа «Субсидии и текущие трансферты» включает три предметные

статьи:

1)субсидии;

2)  текущие трансферты;

3)  трансферты населению.

В бюджетных учреждениях применяется только третья предметная статья.

Капитальные расходы бюджетных учреждений - это расходы, связанные с    расширением    деятельности    бюджетных    учреждений,    расходы,    при осуществлении     которых     увеличивается     имущество,     находящееся     в распоряжении бюджетного учреждения.

Капитальные расходы бюджетов включают четыре предметных статьи:

1)  капитальные вложения в основные фонды;

2)  создание государственных запасов и резервов;

3)  приобретение земли и нематериальных активов;

4)  капитальные трансферты.

В бюджетных учреждениях при сметном планировании применяются первая и третья предметные статьи.

На основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление, а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода бюджетное учреждение составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая подается на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств.

Бюджетным кодексом РФ четко регламентированы основные этапы исполнения бюджетов по расходам. Ими являются:

1) составление и утверждение бюджетной росписи;

2) утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств;

3)  утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных
средств и бюджетным учреждениям;

4)    утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных
обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

5)  принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

6)  подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств. Процедура финансирования    заключается в расходовании бюджетных

средств.

В соответствии с Бюджетным кодексом в течение 10 дней со дня утверждения   сводной   бюджетной   росписи   орган,   исполняющий   бюджет, доводит показатели указанной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств.

Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуществляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета.

В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. В течение пяти дней со дня предоставления указанной сметы распорядитель бюджетных средств утверждает эту смету.

Смета доходов и расходов бюджетного учреждения, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, утверждается руководителем главного распорядителя бюджетных средств.

Смета доходов и расходов бюджетного учреждения в течение одного рабочего дня со дня ее утверждения передается бюджетным учреждением в орган, исполняющий бюджет.

По нашему мнению, статья 220 Бюджетного кодекса РФ, регламентирующая порядок составления, утверждения и представления сметы в орган, исполняющий бюджет, не исполняется в полном объеме на всех уровнях бюджетной системы. Наиболее частым случаем неисполнения 220 статьи является несвоевременное утверждение главным распорядителем (распорядителем) сметы бюджетного учреждения, что не способствует своевременному и качественному исполнению сметы доходов и расходов.

Статьей 283 Бюджетного кодекса установлены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, однако несвоевременное утверждение сметы доходов среди них не упоминается. На наш взгляд, необходимо дополнить 283 статью еще одним основанием: несвоевременное утверждение сметы доходов и расходов бюджетного учреждения.

Вносить изменения в утвержденную смету бюджетного учреждения в соответствии с Бюджетным кодексом РФ имеет право главный распорядитель бюджетных средств. Он вносит изменения на основании мотивированного представления бюджетного учреждения. Изменения вносятся в части распределения средств между статьями сметы. Об изменениях, внесенных в смету, уведомляется орган, исполняющий бюджет.

Бюджетные учреждения в процессе исполнения утвержденной сметы доходов и расходов могут расходовать бюджетные средства исключительно на:

- оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и
правовыми актами, регулирующими размер заработной платы
соответствующих категорий работников;

-   перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные
фонды;

- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными
законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного
самоуправления;

- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ;

- оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

- оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Бюджетные учреждения имеют право принимать денежные обязательства по осуществлению вышеуказанных расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, только в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.

Лимит бюджетных обязательств - это объем бюджетных обязательств,
определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных
средств органом, исполняющим бюджет на период, не превышающий три
месяца. Лимиты утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе
проектов    распределения,    утвержденных             главными    распорядителями

бюджетных средств.

Так, по бюджетным учреждениям федерального подчинения Бюджетным кодексом определен следующий порядок работы с лимитами бюджетных обязательств. Лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета формируются на период, не превышающий три месяца, на основании сводной бюджетной росписи федерального бюджета, доведенных бюджетных ассигнований и прогноза поступления доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета утверждаются Федеральным казначейством.

Распределение бюджетных обязательств между распорядителями и получателями средств федерального бюджета утверждается главными распорядителями средств федерального бюджета.

Утвержденные лимиты бюджетных обязательств доводятся до нижестоящих распорядителей и получателей средств федерального бюджета через Федеральное казначейство в форме уведомлений о лимите бюджетных обязательств федерального бюджета. Лимиты бюджетных обязательств должны быть доведены до получателей средств федерального бюджета не позднее чем за пять дней до начала срока действия указанных лимитов.

Свод лимитов бюджетных обязательств по всем получателям средств федерального бюджета в едином реестре лимитов бюджетных обязательств на определенный срок направляется Федеральным казначейством для сведения в Счетную палату Российской Федерации.

Аналогичный порядок доведения лимитов бюджетных обязательств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов устанавливают законодательные (представительные)    органы    власти    субъектов   РФ    и    органы    местного самоуправления.

Бюджетные учреждения в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств имеют право принимать денежные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств соответствующего бюджета.

Принятие денежных обязательств осуществляется путем заключения бюджетным учреждением и поставщиком продукции (работ, услуг) договоров в соответствии с законодательством РФ.

Объем принятых денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств соответствующего бюджета в текущем финансовом году, не должен превышать лимиты бюджетных обязательств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации.

Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование средств соответствующего бюджета после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расхода, требованиям Бюджетного кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

Орган, исполняющий бюджет, осуществляет процедуры выверки и подтверждения исполнения денежных обязательств и не позднее трех дней с момента представления документов совершает разрешительную надпись.

Подтвержденное денежное обязательство является основанием для совершения расходования средств соответствующего бюджета.

Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета.

В условиях казначейской системы исполнения бюджетов для финансирования расходов применяются лицевые счета бюджетных средств. Органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок открытия и ведения лицевых счетов. По федеральному бюджету этот порядок установлен Инструкцией о порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства

Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций  по  исполнению  расходов  федерального  бюджета,  утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 декабря 1999 г. № 106н.

Инструкцией дано понятие лицевого счета. Лицевой счет - регистр аналитического учета органа федерального казначейства, предназначенный для отражения в учете лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования и кассовых расходов, осуществляемых в процессе исполнения расходов федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, и органами федерального казначейства.

Для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета в органах федерального казначейства открываются и ведутся следующие лицевые счета:

-    лицевой счет, предназначенный для учета операций главного
распорядителя средств и распорядителя средств по распределению и доведению
объемов лимитов бюджетных обязательств и финансирования распорядителям
и получателям средств, находящимся в их ведении;

-   лицевой счет, предназначенный для учета операций по отражению распределения и доведения до нижестоящих органов федерального казначейства объемов лимитов бюджетных обязательств и финансирования по федеральным мероприятиям, по которым главным распорядителем средств является Министерство финансов РФ;

-   лицевой счет, предназначенный для учета сумм доведенных объемов лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования, кассовых расходов, осуществляемых при исполнении смет доходов и расходов получателей средств федерального бюджета;

-   лицевой счет, предназначенный для учета операций по отражению объемов   лимитов   бюджетных   обязательств   и   финансирования,   кассовых

расходов по федеральным мероприятиям, по которым главным распорядителем средств является Министерство финансов РФ;

-  лицевой счет, предназначенный для учета операций при расходовании
наличных денег обособленным подразделением бюджетного учреждения
(филиалом, представительством).

Органы федерального казначейства при открытии лицевых счетов получателей средств и лицевых счетов обособленных подразделений присваивают им учетный номер, который идентифицирует данного получателя средств в информационной системе федерального казначейства с учетом его подведомственности и используется при нумерации соответствующих лицевых счетов распорядителей средств.

Распорядителям и получателям средств, обособленным подразделениям бюджетных учреждений лицевые счета открываются в органах федерального казначейства по месту их нахождения.

Операции по платежам за счет средств федерального бюджета осуществляются органом федерального казначейства после предоставления получателем средств соответствующих документов для оформления открытия лицевого счета получателя средств.

Для оформления лицевого счета получателя средств получателем средств в орган федерального казначейства представляются следующие документы:

-  заявление на открытие лицевого счета по установленной форме;

- копия учредительного документа, заверенная учредителем или нотариально;

- копия документа о государственной регистрации, заверенная учредителем или нотариально;

- карточка образцов подписей и оттиска печати, заверенная вышестоящей организацией или нотариально;

- копия свидетельства налогового органа о постановке на учет;

- документы о регистрации в органах государственных внебюджетных фондов.

Объемы лимитов бюджетных обязательств и финансирования, доведенные вышестоящими распорядителями средств, территориальные органы федерального казначейства отражают на лицевых счетах получателей бюджетных средств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации не позднее следующего операционного дня, о чем представляют получателю средств выписку из его лицевого счета с приложением копии уведомления с отметкой органа федерального казначейства.

Документы, подтверждающие у получателя наличие денежных обязательств, возникших в результате заключения договоров с исполнителями работ (услуг), оплата которых производится за счет средств федерального бюджета, подлежат обязательному представлению в органы федерального казначейства в порядке, установленном Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 13 августа 1999 г. N 55н «Об утверждении Правил учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета».

Процедура осуществления кассового расхода состоит в передаче органом федерального казначейства в учреждение банка представленных и оформленных в надлежащем порядке получателями средств расчетно-платежных документов и списании учреждением банка сумм платежей со счета органа федерального казначейства с отражением операций на лицевом счете соответствующего получателя средств в соответствии с показателями бюджетной классификации Российской Федерации.

Орган федерального казначейства не позднее следующего дня после совершения операции выдает получателю средств выписку из лицевого счета и необходимые приложения по каждой записи в ней с отметкой органа федерального казначейства. В выписках отражаются операции, осуществленные в процессе исполнения расходов федерального бюджета за данный операционный день.

В выписке из лицевого счета получателя средств указываются показатели бюджетной  классификации Российской  Федерации,  по  которым  в данный операционный день были совершены операции и соответствующие им:

-   входящий на начало дня и исходящий на конец дня остатки лимитов бюджетных обязательств для осуществления кассовых расходов;

-   объем лимитов бюджетных обязательств, доведенный уведомлением распорядителя средств;

-   входящий на начало дня и исходящий на конец дня остатки финансирования;

-   объем финансирования, доведенный уведомлением распорядителя средств;

-  кассовый расход;

-  восстановление кассового расхода;

-  номера расчетно-денежных документов, уведомлений и мемориальных ордеров органа федерального казначейства.

Бюджетные учреждения помимо бюджетных средств могут иметь в своем распоряжении внебюджетные средства.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления и др.

При этом бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.

Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. Территориальный орган федерального казначейства обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. С этого момента бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами.

Бюджетное учреждение вправе распоряжаться средствами, зачисленными на его лицевой счет, только в том размере, который отражен на лицевом счете бюджетного учреждения.

Такой порядок использования внебюджетных средств бюджетных учреждений начал активно вводиться в практику на всех уровнях бюджетной системы лишь в 2001 г.

Первая серьезная попытка учесть внебюджетные средства бюджетных учреждений была сделана в 1999 г. В соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 02.02.99 N 9н «Об утверждении Правил оформления и выдачи в 1999 году разрешений на открытие счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» главными распорядителями средств был урегулирован порядок формирования и использования внебюджетных средств бюджетных учреждений. Согласно этому приказу в учреждениях Банка России и кредитных организациях, в которых органам федерального казначейства открыты счета для учета средств федерального бюджета, бюджетным учреждениям для учета средств, полученных от предпринимательской деятельности, целевых средств и безвозмездных поступлений открывался один лицевой счет на балансовом счете N 40503 с отличительным признаком «2». Аналогично для учета внебюджетных поступлений учреждениям, финансируемым из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, открывался лицевой счет на балансовом счете N 40603. Основанием для открытия счетов по учету внебюджетных средств являлись разрешения органов, исполняющих бюджет

соответствующего уровня. Федеральным учреждениям такие разрешения выдавались территориальными органами федерального казначейства на основании генеральных разрешений Главного управления федерального казначейства, выданных главным распорядителем средств федерального бюджета. Учреждениям, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, разрешения выдавались соответствующими финансовыми органами.

21 июня 2001 г. был подписан приказ Министерства финансов Российской Федерации «О порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов». Этим приказом установлено, что со дня его вступления в силу для всех бюджетных учреждений, кроме воинских частей Министерства обороны Российской Федерации, не переведенных на финансирование за счет средств федерального бюджета через лицевые счета, открытые им в органах федерального казначейства, перестает действовать приказ Министерства финансов Российской Федерации от 9 февраля 1999 г. № 9н «Об утверждении Правил оформления и выдачи в 1999 г. разрешений на открытие счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности».

С этого времени внебюджетные средства бюджетных учреждений, финансируемых из федерального бюджета, учитываются и используются в соответствии с Бюджетным кодексом, то есть с зачислением их на лицевые счета, открытые в территориальных органах федерального казначейства. Приказом Министерства финансов от 21 июня 2001 г. также утверждена Инструкция о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых   счетов   для   учета   операций   со   средствами,   полученными   от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов.

Инструкция дает определение сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам, в соответствии с которым смета доходов и расходов по внебюджетным средствам - документ, составляемый бюджетным учреждением на текущий финансовый год, утверждаемый в порядке, установленным главным распорядителем средств федерального бюджета и определяющий объемы поступлений внебюджетных средств с указанием источников образования и направлений использования этих средств в структуре показателей ведомственной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации. Следует отметить, что пунктом 3 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации определена единая смета доходов и расходов, в которой должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. Из инструкции же следует, что сметы доходов и расходов должны быть по бюджетной и по внебюджетной деятельности. Причем пунктом «г» статьи 5 Инструкции предусмотрена возможность составления бюджетными учреждениями раздельных смет доходов и расходов по видам внебюджетной деятельности.

На наш взгляд, необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, которыми будет предусмотрено составление бюджетными учреждениями сметы расходов по бюджету и смет доходов и расходов по видам внебюджетной деятельности. Практика казначейского исполнения бюджетов последних лет показала, что это более рациональный путь, чем тот, который предложен Бюджетным кодексом.

Для  оформления  открытия  лицевого   счета  по  учету  внебюджетных средств    бюджетное   учреждение   представляет       в   орган    федерального казначейства следующие документы:

-  подлинник разрешения на открытие лицевого счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органе федерального казначейства по установленной форме, оформленного главным распорядителем или распорядителем средств;

-  заявление на открытие лицевого счета;

-  заверенную карточку образцов подписей и оттиска печати;

-  смету доходов и расходов по внебюджетным средствам на текущий
финансовый год.

Внебюджетные средства, поступившие на счет органа федерального казначейства на основании расчетно-платежных документов плательщиков, подлежат отражению органами федерального казначейства на лицевых счетах бюджетных учреждений и одновременно в доходах федерального бюджета по коду 5000000 " Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности " классификации доходов бюджетов Российской Федерации, что полностью соответствует статье 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Расчетно-платежные документы на осуществление кассового расхода принимаются органом федерального казначейства от бюджетного учреждения только в пределах остатка средств, отраженного на его лицевом счете, и назначений по соответствующим кодам экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам.

Орган федерального казначейства не позднее следующего операционного дня после поступления выписки банка из своего счета с приложением расчетно-платежных документов, на основании которых были осуществлены операции с внебюджетными средствами, отражает эти операции на лицевых счетах бюджетных учреждений и выдает им выписки из их лицевых счетов с приложением  по  каждой записи  копий расчетно-платежных документов  с отметкой органа федерального казначейства.

Проведенное теоретическое исследование порядка планирования и финансирования расходов на социальную сферу в условиях действия Бюджетного кодекса РФ показало, что финансово-хозяйственная деятельность бюджетных учреждений социальной сферы стала более прозрачной, подконтрольной. Учет обязательств бюджетных учреждений органами, исполняющими бюджет, способствует недопущению несанкционированной кредиторской задолженности. Предварительный контроль, осуществляемый казначейскими органами, позволяет не допускать нецелевое использование бюджетных средств. Но это одна сторона медали. Другая сторона такова, что бюджетные учреждения используют средства по целевому назначению, однако это вовсе не означает, что они их используют эффективно. Повысить качество социальных услуг населению можно только через эффективную систему финансирования, соответствующую рыночной экономике.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование показывает, что большинство ученых ос­новным отличием прогнозирования от предвидения считают то, что про­гнозирование - тематически более узкое и более детальное исследование. При этом понятие «прогноз» должно удовлетворять ряду требований: 1) иметь вероятностный характер, 2) быть научно обоснованным, 3) опреде­лять состояние объекта в будущем и/или альтернативные пути, сроки, ре­сурсы достижения определенного состояния объекта, 4) содержать указа­ние на определенный момент в будущем.

Видимые различия в выделении этапов политического прогнозирова­ния российскими (И. Бестужев-Лада и Дм. Ермоленко, В. Косолапое, О. Гаврилов, В. Лисичкин) и американскими (Р. Янг и Г. Франко) учеными являются следствием их более подробного описания.

Классификации методов политического прогнозирования строятся в зависимости от числа и специфики объектов, к которым применяется дан­ный метод (частнонаучные, интернаучные и общенаучные), по степени формализации (интуитивные (эвристические, интуитивно-логические, субъективные) и формализованные (математические, фактографические,

статистические, объективные)), по количеству используемых методов (сингулярные, т. е. отдельные (одиночные, простые), и комплексные), а также выделяются методы экспертных оценок, экстраполяции и моделиро­вания, получившие наибольшее применение при политическом прогнози­ровании.

Политическим прогнозированием в России занима­ются как государственные, так и негосударственные аналитические цен­тры. При этом становление большинства аналитических центров происхо­дит в конце 1980-х - начале 1990-х гг. Возникают аналитические центры, входящие в состав высших органов государственной власти (в систему аналитического обеспечения Президента, Правительства, Федерального Собрания РФ). Исключением является Центр экономической конъюнктуры при Правительстве РФ, который занимается преимущественно кратко­срочным прогнозированием развития экономики страны. Возникают и по­лучают развитие независимые аналитические центры, которые можно раз­делить на две группы: на аналитические центры, занимающиеся прогнози­рованием исходов выборов (ВЦИОМ, РОМИР, ФОМ, Центр социологиче­ских исследований МГУ и др.), и аналитические центры, занимающиеся другими видами прогнозирования (Фонд «Центр политических техноло­гий», Центр этнополитических и региональных исследований (ЦЭПРИ), Центр оценок политического риска и др.).

Обобщение опыта прогнозирования результатов голосования в Рос­сии, накопленного с конца 1980-х гг., показывает, что среди факторов, оп­ределяющих электоральное поведение, которые при анализе возможности применения статистических методов в России принимаются за основные, выделяются социальные характеристики (доля городского населения, доля русского населения, численность жителей, доля населения в возрасте 60 лет и старше, доля населения с высшим и незаконченным высшим образо­ванием), текущее экономическое положение (соотношение среднедушево­го дохода и величины прожиточного минимума в регионе, уровень безра­ботицы), социальное напряжение (уровень преступности в регионе), раз­межевание по оси «власть - не власть», принадлежность к большим социальным группам, партиям или то, что избиратель голосует за ту партию, которая, как он полагает, предоставит ему больше выгод).

В значительной степени точность прогнозов результатов голосования зависит от их источника.

Ошибки в прогнозах, которые носят информационный характер, мо­гут являться следствием неправильного построения выборки и неадекват­ного метода сбора данных, неучета «скрытых избирателей», искренности респондентов, склонности к моделям простой линейной экстраполяции, а также фальсификации результатов явки и голосования.

При прогнозировании исходов выборов не поддаются учету так назы­ваемые случайные факторы, к числу которых относят внезапное появление компрометирующих материалов, неблагоприятные погодные условия в день голосования и другие события.

Следует учитывать роль обратной связи между прогнозом и решени­ем.

При анализе политических прогнозов следует в первую очередь учи­тывать их целевую установку. Можно выделить прогнозы, которые на­правлены на привлечение внимания или формирования определенного мнения относительно какой-либо проблемы; прогнозы, направленные на принятие политических решений и прогнозы, ориентированные на под­тверждение/опровержение какой-либо теории. Прогнозы, которые направ­лены на привлечение внимания или формирование определенного мнения относительно какой-либо проблемы, распространены в политике и могут являться как истинными, так и заведомо ложными. При этом данные про­гнозы могут осуществляться на практике за счет эффекта самоосуществле­ния или саморазрушения прогноза. Однако их эффективность определяется не столько точностью и достоверностью, сколько тем, насколько они спо­собствуют достижению цели, для которой производились. В тоже время эффективность прогнозов, направленных на принятие решений и прогнозов, ориентированных на подтверждение/опровержение какой-либо теории определяется в первую очередь степенью точности и достоверности.

Точ­ность политического прогнозирования зависит от контролируемых (к чис­лу которых можно отнести факторы, которые положены в основу анализа; полноту и достоверность исходных данных; то, как проводится прогноз (период упреждения, метод и другие характеристики) и кем проводится прогноз (опыт аналитика или аналитического центра, его знания) и не под­дающихся контролю факторов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1) Анохина Н. В. Возможности прогнозирования результатов выборов на посткоммунистическом пространстве // Политическая наука. Выборы в посткоммунистических обществах. М.: ИНИОН РАН, 2000. № 3. С. 152-168.

2) Анохина Н. В. Методология построения объяснительных и про­гнозных моделей исхода выборов в России / Принципы и практика поли­тических исследований. Сборник материалов конференций и мероприятий, проведенных РАПН в 2001 году. М.: Российская политическая энциклопе­дия (РОССПЭН), 2002. С. 209-218.

3) Аппарат Государственной Думы третьего созыва // www.cityline.ru/politika/fs/gd3app.html

4) Артемов Г. П., Авдиенко Д. А., Попова О. В., Чазов А. В. Электо­рат политических объединений России: опыт проведения exit-poll в Санкт-Петербурге // Полис. 2000. № 2. С. 54-67.

5) Ахиезер А. С. Социокультурное прогнозирование России на макро-и микроуровнях // Полис. 1994. № 6. С. 16-31.

6) Ахременко А. С. Политическое прогнозирование на российском фоне // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12. Политические науки. 1999. № 1. С. 28-42.

7) Ахременко А. С. Сценарный метод прогнозирования политических процессов: Автореф. дис. ... канд. полит, наук: 23.00.02 / Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова. М., 1999. 25 с.

8) Березина Е. В. О точности прогноза результатов голосования // Со-цис. 1995. №2. С. 98-104.

9) Болотин В.В. О минимальных муниципальных бюджетах //Финансы. -2001.-№ 7-С. 12-14.

10)Валлерстайн И. Анализ мировых систем: современное системное видение мирового сообщества // Социология на пороге XXI века: Основ­ные направления исследования / Под ред. С. И. Григорьева (Россия), Ж. Коэнен - Хуттера (Швейцария). 3-е изд., доп. и перераб. М: РУСАКИ, 1999. С. 144-163.

11)Васецкий Н. «Наш критерий - точность, оперативность» // Россий­ская Федерация сегодня. 2001. № 11 // [1] См., например: Abramowitz A. I. The Time-for-Change Model and the 2004 Presidential Election: A
Post-Mortem and a Look Ahead // [2] Рабочая книга по прогнозированию / Редкол.: И. В. Бестужев-Лада (отв. ред.)- М.: Мысль, 1982.
С. 7.

[3] Храленко Н. И. Философско-методологические проблемы прогнозирования. Л.: Изд-во ЛГУ, 1980. С. 17.

[4] Рабочая книга по прогнозированию. С. 7-8

[5] Ермоленко Д. В. Социология и проблемы международных отношений (некоторые аспекты и во­
просы социологических исследований международных отношений). М.: Междунар. отношения, 1977. С.
134.

[6] Иудин А. А. Прогноз и предвидение в структуре знаний о будущем / Философские проблемы
общественного прогресса: Сб. науч. тр. Горький: Изд-во Горьковского ун-та, 1982. С. 117.

[7] Поздняков Э. А. Системный подход и международные отношения. М.: Наука, 1976. С. 134-135.

[8] Рубанов Г. В. Предвидение и случайность (Статистическое предвидение и его роль в научном по­
знании). Минск: Изд-во БГУ, 1974. С. 7.

[9] Колобов О. А. Классовая сущность американских футурологических концепций международных
отношений и идеологической борьбы / Актуальные проблемы современной идеологической борьбы: Ма­
териалы II Всесоюз. шк. молодых ученых и специалистов по пробл. идеол. борьбы (ММЦ «Ростов Вели­
кий», Яросл. обл., 4-11 мая 1981 г.). М.: Молодая гвардия, 1982. Вып. 2. С. 157

[10] Лисичкин В. А. Теория и практика прогностики. Методологические аспекты. М.: Наука, 1972. С.
38.

[11] Хафизов Р. К. Прогностические возможности научного принципа / Прогностическая функция
марксистско-ленинской философии: Сб. науч. тр. Свердловск: УрГУ, 1990. С. 115.

[12] Научное предвидение общественных процессов (методологический анализ). Киев: Наукова дум­
ка, 1990. С. 210; Сергиев А. В. О некоторых методологических принципах прогнозирования в политике /
Политические отношения: прогнозирование и планирование. М.: Наука 1979. С. 33

[13] Аносова Е. И. Роль политического прогнозирования в условиях развитого социалистического общества / Совершенствование развитого социализма и социальная активность молодежи: Тез. к III Все-союз. чтениям молодых социологов. М., 1984. Вып. I. С. 77.

[14] Сергиев А. В. О некоторых методологических принципах прогнозирования в политике. С. 37; см.
также Сергиев А. В. Предвидение в политике. С. 51

[15] Сергиев А. В. О некоторых методологических принципах прогнозирования в политике. С. 37; см.
также Сергиев А. В. Предвидение в политике. С. 51

[16] Ермоленко Д. В. Указ. соч. С. 158.

[17] Долныкова Р. Н. Указ. соч. С. 22

[18] Young R. A., Franco G. R. Op. cit. P. 291

[19] Bloomfield L. P. Op. cit. P. 278.

[20] См., например: Лисичкин В. А. Теория и практика прогностики. Методологические аспекты.

[21] Стефанов Н., Яхиел Н., Качаунов С. Управление, моделирование, прогнозирование. Пер. с болг.
М.: Экономика, 1972. С. 105.

[22] Белявский А. В., Лисичкин В. А. Тайны предвидения. Прогностика и будущее. М.: Сов. Россия,
1977. С. 77.

[23] Саркисян С. А., Голованов Л. В. С. 20.

[24] Сидельников Ю. В. Теория и организация экспертного прогнозирования. М., 1990. С. 73.

[25] «Колеса» Тихомирова помогут точно «вписаться» в крутые виражи перестройки // Диалог. 1990.
№ 3. С. 34-45

[26] Сидельников Ю. В. Теория и организация экспертного прогнозирования. С. 79; Сидельников Ю.
Экспертиза: состояние и тенденции развития // Мировая экономика и международные отношения. 1997.
№2. С. 124.

[27] Сидельников Ю. В. Теория и организация экспертного прогнозирования. С. 80.

[28]             Макаревич В. Н. Указ. соч. С. 41.

[29] Ермоленко Д. В. Указ. соч. С. 159; Стефанов Н., Яхиел П., Качаунов С. Указ. соч. С. 120.

[30] Белявский А. В., Лисичкин В. А. Указ. соч. С. 64; Литвак Б. Г. Экспертные оценки и принятие
решений. М.: Патент, 1996. С. 51

[31] Ахременко А. С. Сценарный метод прогнозирования политических процессов: Автореф. дис. ...
канд. полит, наук: 23.00.02 / Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова. М., 1999. С. 4.

[32] Ахременко А. С. Сценарный метод прогнозирования политических процессов. С. 20-21.

[33] Armstrong J. S. Forecasting by Extrapolation: Conclusions from 25 Years of Research. Published in In­
terfaces, 14 (Nov. - Dec. 1984), 52-66, with commentaries and reply // http.7/www-
marketing.wharton.upenn.edu/forecast/papeфdf/Forecasting%20by%20Extrapolation.pdf

[34] Сумароков В.Н. Государственные финансы в системемакроэкономического регулирования. - М.: Финансы и статистика, 2003. - 224 с с. 170-171, табл. "Текущие социальные выплаты из раз­личных источников".

[35] Сумароков В.Н. Государственные финансы в системемакроэкономического регулирования. - М.: Финансы и статистика, 2003. - 224 с с. 170-171, табл. "Текущие социальные выплаты из раз­личных источников".

[36] Сумароков В.Н. Государственные финансы в системемакроэкономического регулирования. - М.: Финансы и статистика, 2003. - 224 с с. 170-171, табл. "Текущие социальные выплаты из раз­личных источников".

[37] Сумароков В.Н. Государственные финансы в системемакроэкономического регулирования. - М.: Финансы и статистика, 2003. - 224 с с. 170-171, табл. "Текущие социальные выплаты из раз­личных источников".

[38] Якобсон Л.И. Экономические методы управления в социально-культурной сфере. - М.: Экономика, 1991. - 176 с. С. 7.

[39] Бабич A.M., Жильцов Е.Н., Егоров Е.В. Социальная сфера в условиях перехода к рынку. - М: Российская академия управления. Центр проблем рыночной экономики, 1993. – с. 30.

[40] Бабич A.M., Жильцов Е.Н., Егоров Е.В. Социальная сфера в условиях перехода к рынку. - М: Российская академия управления. Центр проблем рыночной экономики, 1993. – с. 32.

[41] Поляк Г.Б. Финансовое обеспечение социальной сферы. - М.: Финансы и статистика, 1988. -  с. 32