Организация региональных финансов

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИИ

Татарский Институт Содействия Бизнесу

ТИСБИ

Экономический факультет

Утверждаю:

Декан факультета

                              М.В.Савушкин

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА (ДИПЛОМНАЯ)

на тему: «Организация региональных финансов
на примере Завьяловского района
Удмуртской Республики»

Зав. кафедрой «Финансы»                                 к.э.н., доцент

                                                                             М.С.Шмулевич

Научный руководитель                                              

Студент гр.

 

Казань, 2004

Содержание

Введение....................................................................................................................................... 3

1. Теоретические основы региональных финансов................................... 5

1.1. Место финансов в деятельности органа власти........................................................... 5

1.2. Бюджет – основная составляющая финансов.............................................................. 7

1.3. Законодательная база и компетенция органов власти............................................. 11

2. Структура региональных финансов................................................................ 16

2.1. Уровни бюджетной системы............................................................................................ 16

2.2. Бюджеты органов местного самоуправления............................................................. 30

2.3. Источники формирования бюджетов............................................................................. 35

3. Финансово-экономические проблемы Завьяловского района.. 47

3.1. Экономическая характеристика Завьяловского района.......................................... 47

3.2. Выбор модели финансирования Завьяловского района........................................... 65

Заключение.............................................................................................................................. 94

Список литературы........................................................................................................... 99

 
Введение

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на него функций.

Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

Поиск выхода из глубочайшего экономического кризиса, в котором на сегодняшний день оказалась Россия, потребовал радикального обновления финансовой системы общества. Составной частью пути выхода из кризиса явилось принятие нового Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившего общие принципы бюджетного законодательства и правовые основы функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации. В связи с этим изучение бюджетной системы, бюджетного процесса, теоретических и законодательных основ и реальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. Именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика. Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.

Целью настоящей работы является анализ местного бюджета как важнейшего элемента финансовой системы общества, основных черт бюджетной системы и бюджетного процесса, выявления наиболее значительных проблем в функционировании бюджетного механизма и рассмотрение возможных путей их решения на примере местного бюджета Завьяловского района Удмуртской Республики.

1. Теоретические основы региональных финансов

1.1. Место финансов в деятельности органа власти

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год.

Бюджет - сложная экономическая категория. Как экономическая категория, государственный бюджет представляет собой систему экономических отношений, складывающихся в обществе в процессе формирования, распределения и использования централизованного денежного фонда страны, предназначенного для удовлетворения общественных потребностей. Иными словами ¾ государственный бюджет ¾ это денежные отношения, возникающие у государства с физическими и юридическими лицами в связи с созданием централизованных финансов, а также с распределением и перераспределением национального дохода, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий и учреждений, управления государством, укрепления обороноспособности страны и др. Специфика финансовых отношений, складывающиеся у государства с предприятиями, организациями, учреждениями и населением, выражается в том, что они, во-первых, возникают в фазе распределения общественного производства, и, во-вторых, направлены на формирование, распределение и использование централизованных финансовых ресурсов.

Выступая центральным звеном в общей системе государственного регулирования экономики, бюджет как категория отражает интересы конкретных классов и слоев населения, поскольку на нем лежит печать социальной и экономической политики. В этом смысле бюджетные отношения представляют собой определенную философию и идеологию общественного развития.

Являясь частью финансовых отношений, государственный бюджет как категория характеризуется теми же чертами, которые присущи финансам в целом, но в тоже время имеет свои особенности, отличающие его от других сфер и звеньев финансовых отношений. К числу таких особенностей следует отнести то, что:

-   бюджет является особой экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках государства и ее использованием для общественных потребностей;

-   посредством бюджета осуществляется перераспределение национального дохода (национального богатства) между важнейшими сферами общественного производства (промышленностью, сельским хозяйством, транспортом, строительством и т.д.), внутри отраслей народного хозяйства, между сферами общественной деятельности (производственной и непроизводственной сферой экономики), между регионами страны и территориями;

-   область бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, что предопределено ключевым положением бюджета по сравнению с другими звеньями финансовой системы.

Новый Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Таким образом, государственный бюджет, являясь для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е. выполнения государством присущих ему функций.

Финансы региональных органов власти, являясь составной частью государственных финансов, с одной стороны, и региональных финансов — с другой, представляют собой денежные отношения регионального органа власти с хозяйствующими субъектами, населением и иными уровнями власти.

Эти денежные отношения могут реализовываться путем образования денежных фондов регионального органа власти и путем воздействия органа власти на финансовые потоки в регионе.

Звеньями финансов региональных органов власти являются:

-   денежные фонды, в том числе бюджет, внебюджетные фонды, страховые фонды; каждый из них может включать в себя отдельные сметы и целевые фонды;

-   финансы государственных (муниципальных) предприятий;

-   долг органа власти;

-   право влияния на финансовые потоки, в том числе на финансы хозяйствующих субъектов и населения, а также “прямое” финансирование.

Таким образом, у финансов региональных органов власти имеются три функции. Это, во-первых, формирование в том или ином виде денежных фондов регионального органа власти, во-вторых, использование этих фондов региональным органом власти для выполнения возложенных на него населением и вышестоящим уровнем власти задач и, в-третьих, регулирование органом власти финансовых взаимоотношений в регионе.

1.2. Бюджет – основная составляющая финансов

Бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство – организация бюджетной системы, принципы ее построения. Звеньями бюджетной системы являются: федеральный бюджет; региональные бюджеты субъектов РФ; бюджеты местных административно-территориальных образований. Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой Правительством РФ. Через параметры федерального бюджета государство регулирует темпы экономического развития, а также взаимоотношения с территориями. Структура консолидированного бюджета Российской Федерации представлена на рис.1.

Схема консолидированного бюджета РФ

 

Рис.1.

На рис.2. представлена структура консолидированного бюджета Удмуртской Республики, который (как и консолидированные бюджеты других субъектов Федерации) выполняет функцию объединения бюджетных показателей территории. В нем находят отражение результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе; условия сбалансированности доходов и расходов в целом по бюджету субъекта Федерации.

Структура консолидированного бюджета УР.

Рис.2.

Бюджетным кодексом РФ (Глава 5) законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:

-   единства бюджетной системы Российской Федерации;

-   разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

-   самостоятельности бюджетов;

-   полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

-   сбалансированности бюджета;

-   эффективности и экономности использования бюджетных средств;

-   общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

-   гласности;

-   достоверности бюджета;

-   адресности и целевого характера бюджетных средств.

Совокупность действий, обеспечивающих функционирование денежных фондов органов власти, представляет собой бюджетный процесс. В целом бюджетный процесс включает в себя следующие стадии: составление проекта бюджета, утверждение проекта бюджета, исполнение бюджета по доходам, исполнение бюджета по расходам, управление долгом, контроль за исполнением закона о бюджете, утверждение отчета об исполнении бюджета (таблица 1).

Таблица 1

Распределение ответственности за исполнение стадий бюджетного процесса

Стадии бюджетного процесса	Исполнитель
Составление проекта бюджета	Финансовое управление
Утверждение проекта бюджета	Депутатский корпус
Исполнение бюджета по доходам	Налоговая служба
Исполнение бюджета по расходам	Казначейство
Управление долгом	Финансовое управление
Контроль за исполнением бюджета	Счетная палата региона
Утверждение отчета об исполнении бюджета	Депутатский корпус

Принципы построения регионального бюджета не отличаются от принципов построения государственного. Также принципы построения бюджета субъекта федерации не отличаются от принципов построения бюджета, исполняемого муниципальным органом власти.

Всего существует шесть основных принципов построения бюджета любого уровня власти. Их соблюдение обеспечит реализацию интересов всех слоев общества. Это принципы:

-   гласности;

-   единообразия;

-   полноты;

-   единства;

-   осторожности;

-   достоверности.

Недопустима ситуация, когда один и тот же орган власти (или в рамках одного и того же органа власти) и разрабатывает бюджет, и исполняет его, и контролирует соответственно себя же.

В идеале закон о бюджете представляет собой одновременно:

-   политический документ;

-   финансовый план;

-   организационный план;

-   источник информации.

Бюджет как политический документ должен формулировать и разъяснять цели (политические, финансовые и хозяйственные) регионального органа власти, а также его подразделений на предстоящий период. Обычно основные, долгосрочные цели органов власти разрабатываются и обосновываются в так называемом генеральном плане социально-экономического развития территории, который служит главным ориентиром развития региона. При составлении же бюджета орган власти на основе долгосрочных целей определяет текущие и составляет на их базе проект бюджета.

Бюджет как финансовый план должен быть сбалансированным, то есть когда доходная часть равна расходам, эффективным, то есть не допускающим неэкономного расходования средств, и рациональным, то есть отражающим коллективное мнение всех участников бюджетного процесса о расходовании средств.

Бюджет как организационный план должен содержать перечень конкретных задач конкретным подразделениям органа власти, которые (задачи) необходимо достичь сбалансировано с исполнением бюджета. В документе должны быть приведены количественные и качественные показатели, по которым можно было бы по окончании бюджетного года судить о результатах работы того или иного подразделения.

Финансовый и организационный планы в совокупности представляют собой описание баланса органа власти. Следовательно, сам баланс также должен быть в документе.

Бюджет как источник информации должен быть понятен не только профессионалу в области финансов. При прочтении текстов отечественных законов о бюджете не только у рядовых граждан, но зачастую и у специалистов в области финансов возникает масса вопросов, например, “за счет чего предполагается погасить дефицит бюджета?” или “каков размер дебиторской и кредиторской задолженности органа власти?”.

Таким образом, закон о бюджете – это документ, отражающий все без исключения финансово-хозяйственные операции органа власти и поэтому целесообразнее было бы называть его законом “О балансе” органа власти, что более полно отражает его сущность. Однако словосочетание “Закон о бюджете” укрепилось в финансовой терминологии достаточно прочно и, возможно, не следует настаивать на его смене.

1.3. Законодательная база и компетенция органов власти

Понятие «компетенция» включает в себя предметы ведения, права и обязанности органа власти. Под предметом ведения органа власти данного уровня в бюджетных вопросах следует понимать определенную сферу бюджетных отношений. Компетенция органа власти определяется через правовые нормы и выступает как явление правовое, законодательно регламентированное.

В любом государстве аналогично разделению ветвей власти на представительную и исполнительную в бюджетном процессе происходит разграничение компетенций представительных и исполнительных органов власти. К ведению представительных органов власти относится рассмотрение проекта соответствующего бюджета, его утверждение, контроль за исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета. Процессы формирования бюджета, его исполнения и контроля за использованием выделенных бюджетных ассигнований находятся в компетенции исполнительных органов власти. Законодательная база осуществления бюджетного процесса в РФ строится с учетом федеративного устройства государства.

На каждом уровне власти бюджетная компетенция имеет свои особенности, поэтому необходимо не только дать общую характеристику бюджетных прав, но и рассмотреть их применительно к конкретным субъектам права.

Содержание компетенции органов власти Российской Федерации обусловлено ее суверенитетом. Бюджетные права РФ обеспечивает создание финансовой базы, без которой невозможно осуществление государственного суверенитета и компетенции РФ. Обладая такими правами, федеральные органы власти формируют федеральный бюджет, необходимый для функционирования государства, для выполнения им своих внутренних и внешних функций. Через бюджетные права в РФ проводится единая социально-экономическая и бюджетно-финансовая политика.

Полномочия органов власти РФ закреплены в Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ, Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91 г. № 1734-1, Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных кругов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15.04.93 г. № 4807-1, Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления» от 25.09.97 г. № 126-ФЗ и в целом ряде других законов с внесенными в период их действия изменениями и дополнениями.

Федеральные органы власти осуществляют законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией РФ пределах ведения, исходя из компетенции РФ устанавливать основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития. Органы власти РФ определяют основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в нормативных документах органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Органы власти РФ формируют и исполняют федеральный бюджет. Российское законодательство детально регламентирует порядок осуществления бюджетного процесса по федеральному бюджету, ежегодно принимается специальный федеральный Закон о бюджете. В компетенцию федеральных органов власти входит разграничение бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.

Распределение налогов, сборов, других обязательных платежей предусмотрено в Законе РФ «Об основах налоговой политики в РФ», а также устанавливается при утверждении федерального бюджета на очередной финансовый      год. К компетенции органов власти РФ относится регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи им отчислений и других источников доходов.

Федеральные органы власти устанавливают основы разграничения расходов между бюджетами. Согласно законодательству РФ, такой основой является разграничение имущества и компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.

Из рассмотренного перечня бюджетных полномочий органов власти РФ видно, что они действуют в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в целом; в отношении федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации; в отношении местных бюджетов (в определенной мере). Такое содержание компетенции РФ характеризует важную координирующую роль РФ в функционировании бюджетной системы страны.

Полномочия РФ и ее субъектов тесно связаны и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения.

Правовая основа компетенции субъектов Российской Федерации, помимо конституционных норм, - Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства…» от 10.10.91 г. № 1734-1, Закон РФ «Об основах бюджетных прав…» от 15.04.93 г. № 4807-1, Закон РФ « субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15.07.92 г. № 3301-1, а также законодательство субъектов Федерации. Компетенция субъектов РФ отражает связи последних по линии бюджета по всем направлениям: с федеральными органами власти, с другими субъектами Федерации, с органами местного самоуправления.

Органы власти субъектов Федерации самостоятельно осуществляют законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из рамочных условий, установленных законодательством РФ. Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, порядок составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов, осуществление контроля. На практике в бюджетных законах перечисляются бюджеты, существующие на территории; определяются основы формирования их доходов и расходные полномочия; устанавливается распределение прав по бюджетному процессу.

В компетенцию органов власти субъектов Федерации входит образование в пределах объема доходов своего бюджета резервных и целевых бюджетных фондов, оборотной кассовой наличности; самостоятельное использование доходов, дополнительно полученных при исполнении бюджета, а также свободных бюджетных средств.

Значение бюджетных прав органов местного самоуправления состоит в том, что на их основе создается финансовая база, необходимая для решения социально-экономических и других вопросов. Бюджетные права обеспечивают возможность органам местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ; Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства…» от 10.10.91 г. № 1734-1; Законе РФ «Об основах бюджетных прав…» от 15.04.93 г № 4807-1; Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.96 г. № 154-ФЗ; Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.97 г. № 126-ФЗ и др.

Законодательство исходит из принципов юридического единства всех административно-территориальных образований в праве на самостоятельный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, в их праве но получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов. Однако место каждого из упомянутых субъектов в системе административно-территориального деления влияет на конкретный перечень принадлежащих им бюджетных прав. Районные органы местного самоуправления обладают более широким кругом бюджетных прав, поскольку они вступают во взаимоотношения по бюджетным вопросам не только с вышестоящими, но и с нижестоящими органами власти.

2. Структура региональных финансов

2.1. Уровни бюджетной системы

Бюджетную систему страны (региона) принято подразделять на уровни. Это связано с существенными различиями между органами власти, которым соответствуют эти уровни. Административно-территориальное устройство страны предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетно-финансовой сфере. По общему мнению в РФ существуют три вида органов власти: федеральные, субъектов федерации и местные. У каждого из них, несмотря на продолжающиеся и в настоящее время споры, есть свои более-менее четко очерченные обязанности по организации и управлению политической жизнью страны, экономикой, социальной сферой и пр. Федеральные органы власти занимаются вопросами общероссийского значения, органы власти субъектов федерации решают проблемы общие для своего региона, а на местные органы власти возложено решение непосредственных проблем населения – уборка и благоустройство территории населенного пункта, содержание дорог и тротуаров, освещение улиц, обеспечение теплоснабжения, торговли, правопорядка и пр.

В России существуют разные виды населенных пунктов (мест коллективного, компактного проживания людей): города, поселки городского типа, села, деревни, аулы, станицы, хутора и т. д. и т. п. В каждом из них есть свои органы власти, именуемые местными органами власти.

Как известно, у любого органа власти есть три инструмента управления территорией и проживающим там населением:

-   принуждение – получить услугу (работу) бесплатно, взять ее силой или угрозой применения силы;

-   пропаганда – получить услугу за минимальную цену путем внушения чего-либо, каких-либо идеологических установок, не подлежащих сомнению; например, безусловного послушания;

-   деньги – покупка услуги по ее реальной, рыночной цене. Это единственно честный способ управления территорией, когда орган власти не обманывает, не принуждает, а все операции осуществляются участниками по доброй воле.

В настоящее время, органы власти в РФ используют все три способа управления, но с разной степенью интенсивности. В армейской среде, например, используется сочетание пропаганды и принуждения, в местах содержания заключенных – в основном методы принуждения. Во всех остальных, обычных, гражданских местах проживания людей практически единственным инструментом управления территорией выступают в настоящее время денежные средства.

В современной РФ, по сравнению с советским периодом, роль и значение таких методов управления, как насилие и пропаганда существенно ослабли, а их использование не так масштабно, как ранее и не так интенсивно. Именно поэтому вопрос использования бюджетных средств становится чрезвычайно принципиальным и важным для всей страны, а процесс утверждения бюджета привлекает самое пристальное внимание общества или, по крайней мере, его политически и социально активной части.

Финансы существуют как непосредственно в виде денежных фондов органа власти, так и в виде влияния властей на финансовые потоки. Денежный фонд органа власти в свою очередь может существовать в двух вариантах: в виде бюджета и в виде сметы, обязательно являющейся составной частью какого-либо бюджета. Главный критерий проявления денежного фонда органа власти на том или ином уровне бюджетной системы – это самостоятельное формирование предполагаемых доходов и расходов, утверждение и исполнение органом власти своего денежного фонда, говоря иначе – наличие депутатского корпуса, имеющего права на самостоятельное формирование бюджета.

Другая важная характеристика денежного фонда – наличие собственных и/или закрепленных налогов и неналоговых сборов – не является принципиальной, поскольку, как уже отмечалось, это может быть всего лишь формой трансферта.

Итак, бюджетная система страны формируется из денежных фондов, существующих в виде бюджетов, принадлежащих разным видам органов власти. А уже бюджеты, в свою очередь, включают в себя сметы бюджетных учреждений, организаций и структурных подразделений органов власти.

В экономической литературе существует устойчивое мнение, что бюджетная система РФ является трехуровневой и включает в себя федеральный уровень, уровень субъектов федерации и уровень денежных фондов местных органов власти. Несомненно, бюджетная система любой страны является в целом производной от ее административно-территориального устройства. Однако за годы реформ как в административно-территориальном устройстве, так и в бюджетной системе РФ произошли существенные, не всегда друг с другом согласованные, изменения (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты) и поэтому мнение, что в России существует трехуровневая бюджетная система, считаю, нуждается в уточнении.

Но вначале, вне зависимости от количества уровней в бюджетной системе РФ (об этом далее), следует определиться с организацией низового уровня – уровня местных органов власти, то есть тех, кто непосредственно решает вопросы организации жизнедеятельности населенных пунктов, непосредственно контактирует с населением.

Если с субъектами федерации все понятно – в РФ насчитывается 89 субъектов федерации и столько же бюджетов (консолидированных и непосредственно администрации субъекта федерации), то на местном уровне – сельский район, город, район в городе, поселок, село – существует большое разнообразие в организации местных органов власти и наделении их денежными фондами в виде смет или бюджетов (денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того населенного пункта, который имеет статус муниципалитета).

В одних регионах муниципалитетов нет вообще, например, в Москве, и хотя 128 столичных районных управ и носят название “внутригородских” муниципальных образований, но сути дела это не меняет: института самоуправления населения в том виде, как оно предусмотрено Конституцией РФ нет, соответственно в Москве нет и третьего уровня бюджетной системы. Уточню: официально есть, но фактически нет. Другой пример – Республика Ингушетия, где вся территория поделена на 7 “муниципальных” образований, однако в этих муниципалитетах нет депутатского корпуса, местный бюджет утверждает глава администрации, а его самого назначает президент Республики; таким образом и здесь имеет место формальное использование словосочетания “местное самоуправление”.

В других субъектах федерации муниципальных органов власти существует ограниченное количество, наряду с такими формами организации управления как районные (поселковые и пр.) администрации. Например, в Новосибирской области у 34 населенных пунктов имеется статус муниципальных, поскольку они обладают достаточной налоговой базой, остальные объединены в рамках районов – административно-территориальных образований, подчиненных в свою очередь областной администрации;

В третьих, – органы власти (в отдельных случаях – инициативная группа из числа местных граждан) каждого населенного пункта сочли необходимым получить статус муниципалитета, невзирая на экономическую целесообразность этого мероприятия. Так, например, в Тюменской области существует 279 муниципальных образования. Такое большое для РФ количество муниципалитетов в одном субъекте федерации создает областному финансовому управлению значительные, совершенно ничем не оправданные сложности в плане методического руководства бюджетным процессом в муниципалитетах, учета и перечисления им дотаций, сбора и обобщения отчетности. Рекордсменом по количеству муниципальных образований в России является, судя по неполным сведениям о субъектах федерации, Республика Татарстан, где их насчитывается 955 единиц.

В четвертых, районы в составе муниципалитетов также могли получить в свое распоряжение полноценный бюджет и закрепленные налоги, а не ограничиваться простым сметным финансированием. Подобная ситуация была несколько лет назад в г. Тольятти, когда администрация каждого из трех районов города – Автозаводского, Центрального и Комсомольского – работала на основании “бюджета района”, утверждавшегося в составе консолидированного бюджета города.

Еще в РФ есть населенные пункты, в которых имеется действующий представительный орган власти, но нет бюджета, как например в г. Байкальске Иркутской области. Администрация этого города руководствуется сметой, утверждаемой в составе бюджета муниципалитета “Слюдянский район”, в состав которого входит город.

Кроме того, необходимо учитывать, что организация местных органов власти подвергается постоянным изменениям, например, относительно недавно в Курской области были расформированы 511 муниципальных образований. В соответствии с законом, принятым Курской областной Думой, в области остается пять муниципалитетов (то есть территорий с населением свыше 150 тыс. человек и имеющих “достаточную доходную базу”): города Курчатов, Железногорск, Рыльск, Льгов и Щигры – они не будут финансироваться из областного бюджета. Остальная территория области поделена на 28 административных районов и город Курск.

В целом наблюдается стремление к унификации муниципальных образований, однако это еще не стало основополагающим принципом работы властей. Поэтому возможности муниципалитетов, даже в пределах одного субъекта федерации все еще сильно отличаются друг от друга. В этих условиях очевидно, что применение единых ставок отчислений от регулирующих налогов только обостряет неравенство местных властей, а процесс распределения дотаций становится слишком сложным, и неэффективным. Исходя из этого необходимо добиваться организации муниципалитетов по единому для всего субъекта федерации критерию. Каждый регион должен выбрать свой критерий, поскольку очевидно, что Север страны и Северный Кавказ, Центральная часть и Дальний Восток – несопоставимые территории.

В начале главы обращено внимание на то, что разделение бюджетов по уровням связано с существенными различиями между органами власти их исполняющими, их подчиненностью друг другу и степенью самостоятельности. Данный факт является принципиально важным, поскольку местные органы власти – это не только органы власти муниципалитетов, но и, в частности, районных (район в составе субъекта федерации) и поселковых (поселок в составе района или муниципалитета) администраций. Однако в силу того, что органы управления районов являются фактически структурными подразделениями администраций субъектов федерации, их (районов) денежные фонды, полагаю, следует учитывать в составе того уровня бюджетной системы РФ к которому относятся субъекты федерации, то есть субфедерального.

В свою очередь муниципалитеты в соответствии с действующим законодательством являются независимыми от института государственной власти образованьями и поэтому занимают собственный, обособленный от других, уровень в административно-территориальном устройстве РФ, и соответственно в бюджетной системы России.

В результате, поскольку в настоящее время в РФ не ведется централизованный сбор сведений о регионах, никто в стране не владеет точной информацией о составе последнего уровня бюджетной системы РФ – уровня, который занимают бюджеты, исполняемые муниципальными органами власти. В 58 субъекте федерации, по которым удалось собрать информацию, насчитывается 4523 официально зарегистрированных муниципальных образования.

Однако, если вычесть псевдомуниципалитеты, цифра уменьшится. Но, для этого будет необходимо провести специальное исследование регионального законодательства.

Как следствие отсутствия названной информации в современной отечественной литературе существуют разные точки зрения относительно внутреннего строения местных органов власти, причем идея разделения их между разными уровнями бюджетной системы (субфедеральным и муниципальным) нигде не присутствует, в частности:

-   по состоянию на 1.01.96 г. в третий уровень бюджетной системы страны входят 650 бюджетов городов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения, 325 бюджетов районов городских, 1 868 консолидированных бюджетов районов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения, в том числе, районные бюджеты районов, 437 бюджетов городов района, 2 022 бюджетов поселков и 24 307 бюджетов сел [5, стр. 138];

-   “Государственная бюджетная система РФ включает … и около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских)” [12, стр. 74];

-   звеньями бюджетной системы РФ являются, в том числе “… бюджеты местных административно-территориальных образований — районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов” [23, стр. 9];

-   в третий уровень бюджетной системы России входят бюджеты местных административно-территориальных органов – районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов [15, стр. 31];

-   бюджетная система РФ объединяет, в том числе “… и десятки тысяч местных бюджетов нижестоящего уровня” [8, стр. 281];

-   бюджетная система РФ состоит из трех уровней… третий уровень – местные бюджеты [21, стр. 301];

-   бюджетная система России состоит из … и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты [7, стр. 36];

-   бюджетная система РФ включает: … и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты) [10, стр. 21].

Необходимо обратить внимание на активное использование в приведенных примерах словосочетания “местные бюджеты”. Этот термин неприменимым при анализе бюджетной системы. Дело в том, что под местными бюджетами подразумеваются денежные фонды местных органов власти, но как отмечено выше, не все местные органы власти являются муниципалитетами и, соответственно, не все из них имеют денежный фонд в виде бюджета. Часть местных органов власти находится на сметном финансировании и поэтому когда употребляется термин “местные бюджеты”, то фактически речь идет как о бюджетах, так и о сметах. Но при анализе бюджетной системы нам нужна информация о денежных фондах только муниципалитетов, то есть их бюджетов. Поэтому при упоминании низшего уровня бюджетной системы предлагается употреблять термин либо “муниципальный бюджет”, либо “бюджет местного самоуправления”.

В администрации Президента РФ также не знают точного количества муниципальных образований – то ли 12 тыс., то ли 14 тыс.

Что касается Росстатагентства РФ, которое владеет сведениями об административно-территориальном устройстве страны, то статистики не выделяют муниципальные образования среди местных органов власти, называя по состоянию на 1.01.98 только количество районов (1 868), городов (1 095), городских районов (322), поселков городского типа (1 963), сельских населенных пунктов (24 456).

Неразбериха с муниципалитетами – это не единственное замечание к строению бюджетной системы России.

Бюджетная система государства в целом соответствует административно-территориальному устройству страны, копирует ее, поскольку каждый орган власти для надлежащего выполнения своих функций должен быть наделен денежным фондом, исполняемым в виде бюджета или сметы.

Строение уровней бюджетной системы предполагает аналогичную структуру финансовых потоков, то есть вертикальное (сверху вниз) перераспределение доходов и поступлений: налогов, дотаций, бюджетных ссуд и др. Однако, как показывает практика, на деле имеются многочисленные случаи горизонтального перераспределения средств. Можно даже сказать, что это стало нормой.

Горизонтальное перераспределение средств может осуществляться по инициативе как налогоплательщиков путем смены места регистрации юридического лица, так и региональных органов власти путем финансирования расходов, не относящихся к ведению данного органа власти.

Применительно к налогам, при вертикальном перераспределении происходит разделение средств между бюджетами всех уровней – муниципального, где зарегистрировано предприятие-налогоплательщик, субъекта федерации, где расположен этот муниципалитет и федерального уровней. Исключение пока составляет межгосударственный уровень.

Горизонтальное перераспределение средств означает, что налоги, взимаемые с конкретного предприятия, могут распределяться между разными муниципалитетами и субъектами федерации, в зависимости от того, где предприятие расположено, где оно зарегистрировано, а также в зависимости от особенностей местного законодательства. Яркий пример тому – свободные экономические зоны и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), предоставляющие льготы по налогам тем, кто перерегистрируется с юридическим адресом у них. В отдельных случаях перерегистрация крупных компаний осуществлялась по соображениям не экономической выгоды, а политической целесообразности. В качестве возможного примера можно назвать перерегистрацию АО “Межрегионгаз”, крупнейшей компании системы РАО “Газпром”, в одном из отдаленных муниципалитетов Московской области.

Одна из СЭЗ – инвестиционная зона “Саров”. В ней регистрируются с юридическим адресом многие предприятия и, в частности, ряд предприятий, расположенных в г. Нижний Новгород. По причине такой перерегистрации бюджет Нижнего в 2000 г. потерял около 40 млн. руб. Чтобы сгладить остроту финансовых потерь, администрации г. Нижний Новгород и инвестиционной зоны Саров подписали соглашение, в соответствии с которым 5% сумм налоговых льгот, предоставленных в инвестиционной зоне нижегородским предприятиям, будут “пожертвованы” Нижнему Новгороду в счет компенсации условно-выпадающих местных налогов. Решено, что четыре наиболее крупных предприятия, зарегистрированных в Сарове, будут направлять 50% денежных средств, до момента подписания соглашения поступавших в фонд развития конверсионных производств инвестиционной зоны, на финансирование проектов в Нижнем Новгороде. А все участники инвестиционной зоны из областного центра подоходный налог будут платить полностью в бюджет Нижнего.

Также предполагается зарегистрировать специальный фонд (видимо внебюджетный) “Нижний Новгород”, на счет которого предприятия Нижнего – участники инвестиционной зоны – будут перечислять оговоренные соглашением средства. Эти средства предлагается направить на развитие ипотечного жилищного кредитования в областном центре.

Всего в Нижегородской области образовано семь СЭЗ. Участники трех из них полностью освобождены от уплаты налогов в части, поступающей в областной бюджет, до 1.03.2005 г. Участники остальных зон освобождены от уплаты 75% налоговых платежей в областной бюджет [13, стр. 38].

Для федерального уровня бюджетной системы перерегистрация со сменой юридического адреса обычно не влечет за собой негативных последствий – федерация свою долю налогов все равно получит, а вот на уровне субъектов федерации и муниципалитетов возникают своего рода “черные дыры”, всасывающие местные ресурсы и необоснованно переводящие их в другие регионы страны.

Под “особенностями местного законодательства” понимается в частности попытки властей организовать “прямое” финансирование, то есть переключить налоговые потоки так, чтобы организовать финансирование необходимых с точки зрения властей расходов напрямую от налогоплательщиков, минуя бюджет. То есть, минуя процедуру утверждения этих предстоящих расходов депутатами. Кроме того, что чрезвычайно важно, эти средства не включаются в отчет об исполнении бюджета, а депутаты оказываются лишенными возможности дать оценку эффективности и целесообразности их расходования.

В качестве примера назовем организацию финансирования в Москве некоторых спортивных организаций, в частности теннисных, а также строительство Храма Христа Спасителя и московского международного делового центра “Москва-Сити”.

Закон Москвы “О ставках и льготах по налогу на прибыль” от 18 июня 1999 г. № 19 предоставляет налогоплательщикам в московский бюджет, совершившим благотворительный взнос в пользу названных организаций и строек, льготу по налогу на прибыль в пределах суммы благотворительного взноса, но не более суммы платежа налога на прибыль, подлежащего уплате в бюджет Москвы этим налогоплательщиком. Сумма выпадающих доходов бюджета Москвы составляла в 2000—2002 гг. ориентировочно по 5 млрд. рублей ежегодно. В 2003 г. она может достигнуть 10 млрд. рублей.

Используя аналогичную практику, правительство Свердловской области, в отличии от московского, установило ограничения для такого рода финансирования. Например футбольному клубу “Уралмаш” и хоккейному клубу “Спартак” на 1999 г. были установлены квоты в размере 6,8 млрд. н/д рублей [14, стр. 58]. На эту сумму они заключали договора с налогоплательщиками в областной бюджет о своем финансировании.

В Татарстане для оказания помощи спортивным клубам были приняты постановления, в которых предусматривается их финансирование за счет платежей их учредителей в республиканский бюджет по налогу на прибыль и НДС [14, стр. 57].

В Пензенской области с целью поддержания конкурентоспособности местных спиртзаводов, часть из которых градообразующие, им оставлялась часть акцизов, подлежащая зачислению в областной бюджет, с формулировкой – “на компенсацию отпускных цен”.

Еще один пример горизонтального движения средств – заключение договоров между органами власти разных уровней о распределении налогов с конкретных предприятий. Например, плата за недра, взимаемая с АО “Норильский комбинат” (г. Норильск Красноярского края) делится не только между бюджетами города Норильска и Красноярского края, но достается соседнему с городом субъекту федерации – Таймырскому (Долгано-Ненецкому) автономному округу. Есть и другие примеры горизонтального перераспределения средств, но уже на уровне не отдельных налогоплательщиков, а – органов власти. Речь идет о дотировании и кредитовании одним органом власти бюджетных учреждений или бюджета другого.

Например, ряд регионов шефствуют над воинскими частями, у г. Краснодара, в частности, есть подшефная подводная лодка на Северном флоте, правительство Санкт-Петербурга оказывает “финансовую помощь” народным судам. За счет средств бюджета Ставропольского края содержится одна из воинских частей, а из бюджета Москвы была фактически оплачена часть расходов на строительство крупного спортивного объекта “Арена-2002” в г. Ярославле.

Горизонтальное перераспределение средств может осуществляться в рамках двухсторонних взаимодействий региональных органов власти, а также в рамках многосторонних объединений.

Двухсторонне взаимодействие осуществляется на основе соглашений между региональными администрациями. Так, например, число двухсторонних соглашений правительства Москвы достигает двух сотен, в том числе с субъектами федерации – 73, администрации Новосибирской области – семь десятков. В рамках двухсторонних соглашений могут решаться вопросы размещения ценных бумаг органов власти и инвестирования, оказания разнообразной помощи отдельным предприятиям, организации выставок, представительств, делегирования отдельных прав и многое другое.

Объединяться в ассоциации могут как субъекты федерации, так и муниципалитеты. В настоящее время существует 8 межрегиональных ассоциаций – “Северо-Запад”, “Центральная Россия”, “Черноземье”, “Большая Волга”, “Северный Кавказ”, “Уральская ассоциация”, “Сибирское соглашение”, “Дальний Восток и Забайкалье” – и несколько десятков муниципальных объединений, в том числе – Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, “Города Урала”, Союз городов Тюменской области, а также ассоциации закрытых административно-территориальных образований.

В рамках ассоциаций решаются, в частности, вопросы создания единой инфраструктуры (в т.ч. транспортной, энергетической, газоснабжения), построения межрегиональных схем организации производства и даже бартерных цепочек с целю снижения отчислений по федеральным налогам.

Пример горизонтального перераспределения средств дает и несовершенство налоговой системы. Причиной перераспределения может служить, в частности, всероссийская деятельность одной из компании, практикующей так называемый метод “прямых продаж”. Этот метод заключается в том, что продавец, действуя вне пределов магазина, самостоятельно ищет покупателя и настойчиво убеждает его совершить покупку.

В нашем примере, одна из московских компаний по торговле парфюмерией, расширяя сферу охвата, распространила свою деятельность на г. Иваново. В настоящее время ивановские коммивояжеры за товаром ездят в Москву. Оптовый склад у продавцов находится в столице, а в Иваново расположено только представительство фирмы не имеющее статуса юрлица, поэтому компания в розничной цене продукции учитывает помимо налога на добавленную стоимость, еще и московский налог с продаж.

В Москве на момент исследования он составлял 2%, а в Иваново ставка местного налога с продаж была равна 4%. Для ивановского покупателя так выходило даже дешевле на 2%, чем могло бы быть, будь склад в Иваново. Но дело не в разнице ставок налога, а в том, что ивановец, купивший такую продукцию, оплачивал налоги и, в том числе налог с продаж, в московский бюджет, оказывая таким образом невольную услугу жителям столицы.

Обобщая все сказанное в данной главе, считается, что говоря о современном состоянии бюджетной системы России необходимо иметь ввиду двоякость ее строения. Одно – внешнее – проявляется в уровнях бюджетной системы и финансовых взаимоотношениях между ними, основанных на федеральном законодательстве. Другое – внутреннее – представляет собой многочисленные друг с другом не координируемые, зачастую встречные финансовые потоки, выражающие межрегиональные, всероссийские и даже международные интересы органов власти субъектов федерации и муниципалитетов.

Наконец последнее, что хотелось бы отметить – это наличие встречных финансовых потоков и во “внешней” части бюджетной системы. Взаимоотношения уровней бюджетной системы предусматривает, как известно, движение денежных потоков “сверху вниз”, то есть от федерального бюджета к муниципальным. Во-первых, – это отчисления от федеральных налогов в бюджеты РФ, субъектов федерации и муниципалитетов. Во-вторых, отчисления от региональных налогов в бюджеты самого субъекта федерации и муниципалитетов. В третьих, – предоставление всевозможных трансфертов, а также бюджетных ссуд и кредитов.

В России, кроме того, до 2002 г. имелся четвертый канал – это встречные перечисления, правда, незначительные по своим размерам – отчисления от земельного, муниципального по своей сути, налога в бюджеты вышестоящих уровней. Примечательно, что федеральный центр упорствует в своем нежелании отказаться от получения части земельного налога, объясняя это целевым характером налога. Даже при проведении эксперимента в гг. Тверь и Новгород по замене трех местных налогов одним – налогом на недвижимость, Министерство финансов РФ потребовало, чтобы в федеральный бюджет перечислялась доля этого налога, налога иного уровня. При этом ни Минфин РФ, ни финорганы субъектов федерации не отчитываются перед муниципалитетами о расходовании средств местного налога, а также не предоставляет последним возможность проводить проверки целевого использования отданных ими налогов.

Четвертый канал находится под контролем местных органов власти, поскольку от них во многом зависят размер и сроки уплаты земельного налога. Некоторые чиновники пользуются этим в интересах местного самоуправления, применяя механизмы “прямого” финансирования, например: предприятие получает льготу на уплату земельного налога в пределах сумм “благотворительных” взносов в местный внебюджетный фонд. В результате вся сумма налога оказывается в распоряжении местных властей, но они не расщепляют поступившие средства между своим бюджетом, бюджетом субъекта федерации и федеральным бюджетом, поскольку от уплаты земельного налога налогоплательщик освобожден, а средства, поступившие во внебюджетный фонд, никакого отношения к этому налогу не имеют, так как это якобы простое, добровольное “пожертвование”.

Итак, с учетом сложившейся практики предлагается уточненный вариант организации уровней бюджетной системы страны. Наивысший уровень бюджетной системы РФ – федеральный, он включает в себя консолидированные бюджеты субъектов федерации и федеральный бюджет. В состав последнего включены сметы ЗАТО и военных городков, а также из него берет свое начало межгосударственный уровень бюджетной системы РФ.

Консолидированные бюджеты субъектов федерации включают в себя консолидированные бюджеты населенных пунктов территории и бюджет, исполняемый органом власти субъекта федерации. В состав последнего могут быть включены сметы населенных пунктов, не имеющих статуса муниципалитетов или не входящих в состав муниципалитетов, а также не являющихся ЗАТО.

Консолидированный бюджет населенных пунктов территории может включать в себя как исключительно бюджеты муниципалитетов, так и бюджеты (сметы) населенных пунктов, не имеющих статуса муниципалитетов или не входящих в состав муниципалитета, а также не являющихся ЗАТО или военными городками.

Необходимо иметь ввиду, что все разнообразие форм организации местных органов власти, сложившееся на практике, например, подчиненность одних муниципалитетов другим или выхолощенность понятия муниципалитета в некоторых регионах, не представляется возможным пока учесть и дает лишь общее представление о сложном строении бюджетной системы РФ.

2.2. Бюджеты органов местного самоуправления

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Ст. 14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных в предметам ведения местного самоуправления.

За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительны расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60% от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10% (в муниципальных образованиях Республики Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и др. областях) [14, С.10] превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. В конце 2002 г. собственные доходы бюджетов городов составляли 23,9%, поселков - 11,9%, сельских районов - 11,8%, сельских поселений - 5,8% [27, С.203]. Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФ сократилась с 28% до 21%, а доля расходов возросла с 29% до 31% [20, С.11].

Из общих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 42% всех расходов на социальную политику, 57% - на здравоохранение и физкультуру, 42% - на культуру и искусство, 66% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 67% - на образование [19, с.20]. В качестве одной из мер для решения вопроса бюджетного обеспечения местных бюджетов в РФ принят закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», установивший единую методологию формирования местных бюджетов для всех субъектов РФ. Однако без закрепления за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджетов муниципальных образований, проблему решить невозможно (в настоящее время БК РФ - ст. 60 -закрепил за местными бюджетами в полном размере только государственную пошлину и местные налоги и сборы). В качестве иллюстрации приведем выдержку из Закона УР «О бюджетной системе Удмуртской Республики на 2003 год» (ст. 19):

«В 2003 году передать в бюджеты районов и городов:

-   налог на прибыль (доход) предприятий и организаций в размере 22% от налогооблагаемой прибыли, кроме:

-   Можгинского района и города - 5%, Воткинского района и города - 21%, Сарапульского района и города - 20%;

-   подоходный налог с физических лиц, удерживаемый предприятиями, учреждениями и организациями по ставке 11%;

-   налог на имущество предприятий в размере 100%;

Для финансирования капитальных вложений на территории г. Сарапула в сумме 83000 тыс. рублей и содержания объектов социальной сферы передать в бюджет г. Сарапул 50% налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории г. Сарапула.

Для финансирования капитальных вложений на территории г. Ижевска в сумме 243000 тыс. рублей передать в бюджет г. Ижевска 14% налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории г. Ижевска.»

Статья 21 того же закона устанавливает размер финансовой помощи районам и городам (дотации), производимой из бюджета Удмуртской Республики: 1251664 тыс. руб. (почти 10% всех расходов бюджета УР).

Содержание этих статей является следствием общероссийской политики в области финансирования местных бюджетов: финансирование производится за счет перераспределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а не путем разграничения между уровнями самих доходов. Показательно в этом отношении звучит выступление Президента Удмуртской Республики: «На местах должны приниматься адекватные меры, направленные на полное поступление в бюджет обязательных платежей. …Для того, чтобы стимулировать такую работу, объемы финансирования из республиканского бюджета должны быть пропорциональны объему сбора доходов на уровне каждого района и города».

Очевидно, что в том случае, если бы органы местного самоуправления собирали платежи не в вышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со стимулированием их работы и необходимости их дотирования было бы гораздо меньше. Только в том случае, если будет проведено разграничение доходов, если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России.

Важная характеристика структуры расходов местных бюджетов – их распределение на бюджета текущих расходов и бюджет развития.

В Завьяловском районе Удмуртской Республики, например, расходы, включаемые в бюджет текущих расходов на 2003 год, составляют 87,8% к общим расходам района. Это финансирование основных районных служб (здравоохранения, образования, милиции, транспорта и др. служб), программ и мероприятий, расходов по обслуживанию основного долга и погашению кредиторской задолженности (рис.3.)

Структура бюджета текущих расходов Завьяловского района на 2003 г.

Рис. 3.

Расходы, включаемые в бюджет развития, составляют 12,2% к общим расходам бюджета Завьяловского района на 2003 год. К ним относятся: расходы адресной программы капитальных вложений; расходы на капитальный ремонт; на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, предусмотренные отраслевыми комитетами и территориальными управлениями; погашение кредитов, полученных под поручительство Правительства УР на финансирование капительных вложений и процентов по ним (см. рис.4.).

Структура бюджета развития Завьяловского района на 2003 г.

Рис.4.

Итак, каждое звено бюджетной системы РФ решает определенные задачи по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Концептуальные принципы построения бюджетной системы, отвечающей требованиям условий перехода к рыночным отношениям, законодательно закреплены в бюджетном кодексе РФ. Реализация положений Кодекса будет способствовать укреплению доходной базы консолидированных бюджетов субъектов РФ, что в свою очередь приведет к финансовой устойчивости территориальных и местных бюджетов.

2.3. Источники формирования бюджетов

Доходная часть бюджета всегда должна быть равна расходной части, “расходам бюджета” и состоять из собственно доходов и средств, привлеченных на определенных условиях для покрытия дефицита бюджета. Доходы бюджета слагаются из налоговых и неналоговых поступлений. Также доходы бюджета можно классифицировать как собственные и закрепленные. К закрепленным относятся налоги и сборы, утверждаемые и вводимые иным уровнем власти. В РФ, например, применительно к закрепленным за муниципалитетами налогам можно отнести федеральные (например, налог на прибыль, НДС, подоходный налог с физических лиц) и региональные (например, налог на имущество юридических лиц) налоги. К собственным налогам муниципалитета относятся местные налоги и сборы, субъекта федерации – региональные налоги и сборы.

Источниками погашения дефицита бюджета являются трансферты, заемные средства и внутренние резервы. Трансферты — это безвозмездные, так же, как и доходы, поступления, однако их получение связано зачастую не с денежными, а с политическим условиями (таблица 2). За получение трансферта, как и за получение коммерческого кредита, надо платить, однако плата за трансферт взимается не в виде денежных средств, а в виде политического подчинения, потери органом власти – получателем трансферта части политических прав. Для выявления размеров платы, уплаченной за предоставление трансферта, необходимо проводить специальное исследование, поскольку данный вопрос регулируется чиновниками сугубо субъективно.

Под трансфертами понимаются дотации, субсидии и субвенции, а также политический трансферт. Дотация — это денежные средства, не имеющие целевого назначения; субвенция — средства, имеющие целевое назначение; субсидия — средства на финансирование части совместного проекта.

Еще одна категория, которая особо выделена в составе трансфертов, — это так называемые “политические” трансферты, предоставление которых обусловлено исключительно политическими причинами, а не необходимостью выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности, финансирования заработной платы бюджетников или другими причинами.

По большому счету к трансфертам следовало бы отнести еще и отчисления от регулирующих налогов, поскольку это средства федерального бюджета, оставляемые регионам. Эти отчисления характеризуются безвозвратностью и, за исключением отдельных политических уступок, безвозмездностью; кроме того, на практике становится популярным увеличивать трансферт за счет уменьшения отчислений от регулирующих налогов и наоборот, в зависимости от местных условий, что дополнительно подчеркивает единство этих двух понятий. Их разделение на трансферты и отчисления – своего рода бюджетное лукавство, имеющее целью создать видимость наличия у регионов достаточной доходной базы.

В настоящих условиях разделение трансфертов и отчислений от регулирующих налогов на два разных понятия будет иметь смысл при закреплении отчислений на длительный, не менее 3-5 лет, срок.

Заемные средства – это эмиссия ценных бумаг и суррогатов ценных бумаг, привлечение коммерческих кредитов и бюджетных ссуд. Внутренние резервы – продажа имущества (характеризуется безвозвратностью и денежной бесплатностью, но приводит к уменьшению имущества, то есть платность все же имеет место), использование остатков на начало года, средств депозитов и страховых фондов.

Таблица 2

Основные отличия видов поступлений в бюджет

Наименование	Характеристики видов поступлений
	Возвратность	Платность	Срочность	Плательщик
Собственные налоговые и неналоговые доходы	Безвозвратные	бесплатные	бессрочные	Налогоплательщики
Отчисления от регулирующих налогов и сборов (закрепленные доходы)	безвозвратные	денежно бесплатные (политически платные)	на текущий год	Налогоплательщики
Трансферты	безвозвратные	денежно бесплатные (политически платные)	на текущий год	иной орган власти
Заемные средства в т.ч. бюджетные ссуды	возвратные возвратные	платные бесплатные	срок займа ограничен срок займа ограничен	кредитор иной орган власти
Продажа имущества (использование резервов)	безвозвратные	денежно бесплатные (уменьшение имущества)	бессрочные	Покупатель

В РФ региональный бюджет отличается от федерального отсутствием ответственного за формирование его доходной части. Министерство по налогам и сборам только контролирует налогоплательщиков регионального бюджета относительно правильности начисления и уплаты ими налогов в региональный бюджет. Что касается обеспечения стопроцентного, как запланировано в утвержденном бюджете, поступления налогов в региональный бюджет, то такой задачи перед налоговыми органами никогда не ставилось.

В этой связи актуальным является формирование региональной налоговой службы, которая взяла бы на себя от разных служб учет плательщиков в бюджет. В настоящее время, например, комитет по торговле N-ской администрации выдает лицензии на право торговли и взимает соответствующий сбор, комитет по имуществу и бюджетные учреждения сдают в аренду помещения и взимают арендную плату каждый самостоятельно, административная комиссия налагает штрафы и сама же контролирует сроки и суммы их уплаты. Муниципалитет может ввести местный налог, например на благоустройство, при этом сбор налога, контроль за правильностью его начисления и своевременностью его уплаты остается за местными властями. Последние, конечно, могут открыть у себя лицевые счета по налогоплательщикам и организовать работу с ними (разъяснения, проверки, штрафование), но чаще всего ответственность за сбор налога (сбора) возлагается как дополнительная нагрузка на то подразделение органа власти, которое будет непосредственно выписывать квитанции на уплату налогу.

Принципиальное значение для всех сторон — налогоплательщиков, налоговых и финансовых органов — имеет момент уплаты налога, то есть что считать моментом исполнения налогоплательщиком своих обязательств перед бюджетом и что в таком случае считать моментом исполнения бюджета по доходам. Дело в том, что от расчетного счета налогоплательщика до счета, на котором расположен бюджет, деньги проходят определенный путь. В самом простом случае это перевод средств с одного счета на другой в рамках одного банка. В чуть более сложном — через корсчета, если счета сторон открыты в разных банках. В большинстве случаев средства проходят еще и через счета налоговых служб и финорганов, поскольку это необходимо в целях своевременного и полного учета факта уплаты налога на лицевом счете плательщика. Одной из самых сложных в РФ является, судя по всему, система счетов бюджета Москвы.

При любой конструкции движения налогов в бюджет имеет место разрыв между моментом сдачи в банк платежного поручения о списании средств и моментом зачисления налогов на бюджетный счет. Особенно ярко это проявляется, когда плательщик уплачивает налог до окончания бюджетного года, а средства попадают на бюджетный счет после. Это, кстати, является одним из оснований для оплаты в текущем году расходов бюджета прошлого года — так называемые завершающие обороты.

Ответственность налогоплательщика и контроль его за средствами прекращаются сразу после того, как он сдал в банк платежное поручение, следовательно, как только банк выполнит распоряжение клиента о списании с его счета денег в адрес бюджета, налогоплательщик должен считаться выполнившим свою обязанность по уплате налогов.

С другой стороны, то, что налогоплательщик потерял право собственности на списанные со счета средства, еще не означает, что контроль над ними приобрел финансовый орган. Все то время, что налоги находятся “в пути”, они подконтрольны банковским учреждениям и ответственность за их сохранность следует возложить на банковскую сферу в целом и Центральный банк РФ в частности. Последний не ведет учета налоговых платежей “в пути”.

В Бюджетном Кодексе РФ эта проблема решена лишь частично. В ст. 40 предусмотрено, что неналоговые доходы считаются уплаченными в бюджет с момента списания денежных средств со счета плательщика. Применительно к налоговым доходам решение было отложено “до момента, определяемого налоговым законодательством РФ”. Однако не дожидаясь этого момента ряд налогоплательщиков, пострадавших от финансового кризиса 2000 г., обратились в Конституционный суд и тот вынес решение, по которому фактом и датой уплаты налога считается момент списания средств с банковского счета плательщика.

Единственной отрицательной стороной решения суда является время принятия решения. Банковская система в тот момент была в кризисе, работа многих банков парализована и Центральный Банк не смог исключить махинаций, основанных на имитации уплаты налогов за счет средств, “зависших” в проблемных банках.

В соответствии с принципами построения бюджета, о которых уже говорилось выше, все доходы органа власти и его подразделений должны поступать в бюджет и отражаться в отчетности.

Как известно, помимо понятия “бюджет”, существует еще понятие “консолидированный бюджет” (например, N-ской области), который представляет собой суммирование бюджетов субъекта федерации и его муниципалитетов. Он существует исключительно в статистических целях. Однако в связи с тем, что в отечественные региональные бюджеты не включаются многочисленные виды поступлений, представляется целесообразным введение еще одного понятия — “консолидированный бюджет органа власти”, где в обязательном порядке отражались бы внебюджетные доходы, в том числе выручка от оказания платных услуг, структурных подразделений органа власти, бюджетных учреждений и унитарных предприятий, “прямого” финансирования.

В этом случае хорошо знакомое всем понятие “консолидированный бюджет” N-ской области слагалось бы из “консолидированного бюджета администрации” N-ской области и “консолидированных бюджетов” администраций каждого из муниципальных образований N-ской области.

Применительно к федеральному бюджету такой термин известен и называется “бюджет расширенного правительства”.

Принципиально важным для организации эффективно действующего бюджета является структура его доходной части. В ней не должно быть чрезмерного уклона в сторону зависимости от одного налога, тем более взимаемого с одного налогоплательщика.

Если вернуться к определению финансов региональных органов власти, которые представляют собой денежные отношения регионального органа власти с хозяйствующими субъектами, населением и иными уровнями власти, то из этого следует, что в бюджете могут/должны отражаться только денежные операции органа власти.

На практике неденежное исполнение бюджета существует довольно устойчиво и поскольку простым запретом его не отменить, предлагается на период до ликвидации причин, его порождающих и на региональном уровне не решаемых, под бартерные, зачетные и пр. операции, где вместо денег выступает товар, образовывать отдельный от бюджета, так называемый, “товарный” бюджет. Это необходимо еще и потому, что некоторые товары и услуги не имеют или пока не могут иметь рыночной цены.

В “товарном” бюджете будут прописаны не только доходные и расходные статьи, финансирование которых предполагается осуществить за счет бартерных операций, но и подробный текстовый перечень самих этих товаров. Фактически, это своего рода госзаказ.

“Товарный” бюджет будет готовится финорганом и утверждаться депутатским корпусом аналогично денежному.

Финансирование бюджетных расходов может быть организовано как попроектно, так и пообъектно. Первое означает, что к финансированию из бюджета принимается не бюджетное учреждение, а конкретный проект на выполнение определенных работ. Проект характеризуется:

-   необходимостью достижения конкретной задачи, либо предоставлением органу власти конкретной услуги заданного качества и объема; только в этом случае проект будет оплачен;

-   сроками начала и окончания работ;

-   возможностью объективного контроля за качеством выполняемых работ;

-   стоимостью проекта, зависящей исключительно от рыночных факторов – соотношения спроса и предложения на приобретаемые бюджетом услуги;

-   высокой степенью свободы исполнителей проекта – определение собственной заработной платы без ориентации на единую тарифную сетку, сроки и очередность финансовых потоков, организация рабочего дня и пр.;

-   возможностью выбора на конкурсной основе не только исполнителя проекта, но и основных характеристик самого проекта.

В настоящее время в основе финансирования расходов отечественных бюджетов лежит принцип пообъектного финансирования, то есть финансирования бюджетных учреждений по потребности, без какого-либо учета результатов их деятельности. Музеи, школы, поликлиники и пр. получают финансирование из расчета их полного содержания, а вопрос отдачи, пользы от них даже и не поднимается, поскольку в обществе существует устойчивое мнение о естественности данного положения дел и что ему нет альтернативы.

Таким образом исполнение бюджета по расходам основано по принципу: “органы власти финансируют бюджетников как им надо, а бюджетники выполняют свои обязанности как могут”. Говоря иными словами: “Каждому по потребности, от каждого по способности”. Но это не рыночный способ ведения дел.

Тот факт, что бюджетно-финансовый сектор, являющийся важной составной частью экономики страны, функционирует на основе сохранившихся до сих пор социалистических принципов ведения хозяйства, объясняет частично неспособность экономики РФ полноценно развиваться по пути рыночных преобразований.

Для иллюстрации различий между двумя способами организации финансирования бюджетных расходов приведу вымышленный, но вместе с тем вполне реальный, особенно после событий в “горячих” точках, пример.

Для обеспечения внутренней безопасности государство использует милицию, органы внутренних дел. Однако как можно оценить эффективность их работы? Практически никак. Потому, что нет объективных критериев оценки работы участкового, оперативника и др. по обеспечению безопасности. При этом общество никак не ориентирует милицию на предупреждение преступлений, то есть на выполнение именно той функции, ради которой милиция и существует – обеспечение безопасности. В первую очередь милиция нужна не для того, чтобы бороться с преступниками (это уже следствие преступления, то есть трагедия уже произошла), а для того, чтобы не было преступности, предупреждать ее.

Теперь предположим, что органы милиции переводятся с пообъектного на попроектное финансирование и критерием оплаты, оказываемых органами внутренних дел услуг, становятся не количество раскрытых преступлений и пойманных злодеев, а минимизация преступных посягательств на здоровье и имущество граждан. Опять же предположим, что в новых условиях финансирования наблюдается рост преступности. Как поступают в настоящее время: милиционеры просто получат дополнительное финансирование, а аргументироваться это будет следующим образом: раз преступность растет, значит надо довооружить, дооснастить и т. п., то есть добавить денег.

В новых условиях финансирования абсолютно естественно возникнет вопрос: раз преступность несмотря на растущие объемы финансирования растет, нельзя ли обеспечить безопасность иными, более дешевыми, мерами; то есть иными, чем содержание института органов внутренних дел! Самый крайний вариант – это ликвидация отдельных милицейских подразделений, раздача/продажа боевого оружия населению, повальное освещение всех улиц, переулков и закоулков, а также снос брошенных и бесхозяиносодержащихся зданий!

Общество имеет потребность в обеспечении своего безопасного существования. На реализацию этой потребности (приобретение услуги “защита и безопасность”) исполнительная власть получает от депутатов полномочия на выделение денежных средств. Но до этого представителям населения предстоит решить, как выгоднее, с наименьшими расходами бюджетных средств защитить граждан и не будет ли обществу выгоднее/дешевле передать функцию обеспечения безопасности самим гражданам? Купить услугу у кого-нибудь, например у частного охранного агентства, или самим себя защищать?

Как бы фантастически для россиян это не звучало, в принципе привлечение населения к охране возможно и даже применяется в ряде стран в разных комбинациях.

Один из способов классификации бюджетных расходов, в дополнении к тому, что дан в Бюджетном Кодексе (см. ст. 66 Бюджетного Кодекса РФ), и достаточно полно характеризующий деятельность органов власти, показан в таблице 3. Расходы бюджета делятся, в частности, на те, которые должны быть профинансированы обязательно, то есть текущие, поскольку это расходы на поддержание жизнедеятельности населенного пункта, расходы на обслуживание долга, расходы капитального характера, то есть обеспечивающие социальное, экономическое и инфраструктурное развитие, а также расходы чрезвычайного характера.

Таблица 3

Основные различия разных категорий бюджетных расходов
(в разрезе целевых бюджетных фондов)

Бюджетные расходы	Степень значимости	Регулярность включения в бюджет	Место расходования	Цели расходования
Текущие расходы	Отдельные статьи имеют статус защищенных	Ежегодно	В своем регионе	Содержание городского хозяйства
Обслуживание долга	Защищенная статья расходов	На срок займа	В регионе кредитора	Выполнение обязательств
Ликвидация последствий ЧП	Первоочередная	Могут быть не предусмотрены	В своем регионе	Восстановление
Капитальные расходы	Не первоочередная	Ежегодно	В своем регионе	Развитие
Трансферты	Защищенная статья расходов	Ежегодно	В своем регионе	Регулирование

В первую очередь выделение расходов на обслуживание долга и на чрезвычайные происшествия связано с необходимостью повышения качества анализа бюджетов разных регионов. Теперь можно будет сравнивать текущие бюджеты (в том числе, считать бюджетную обеспеченность на душу населения), бюджеты развития разных регионов, зная, что они максимально очищены от расходов иного характера. Например, если без проведения подобной разбивки сравнивать бюджеты Ингушетии и Москвы, то необходимо иметь ввиду наличие значительных размеров расходов чрезвычайного характера у первой и на обслуживание долга у второй.

Расходы на обслуживание долга сознательно поставлены на второе место после текущих и не снабжены фразой об обязательности их финансирования. Дело в том, что финансирование каких-либо расходов в ущерб содержания городского (регионального) хозяйства достаточно быстро приведет к ускоренному разрушению зданий и оборудования, задержкам в выплате заработной платы и социальных пособий бюджетникам и пр., что недопустимо. Вместе с тем решать допустимо ли нарушать сроки и объемы платежей по долгу – это прерогатива органов власти каждого региона. Отказ от обслуживания долга и направление высвободившихся средств на ремонт, например, котельной может и спасет город от замерзания в зимнее время, что наверное важнее всего, однако надолго подорвет доверие массового инвестора к органу власти.

Вместе с тем можно попытаться определить ту грань, за которой орган власти подлежит финансовой поддержке со стороны вышестоящего органа власти, либо процедуре банкротства, то есть ликвидации его депутатского корпуса и независимости в бюджетной сфере: когда после оплаты текущих расходов у органа власти не остается доходов на погашение долгов, либо когда у органа власти не хватает доходов даже на проплату текущих расходов.

Также, применительно к бюджету, исполняемому администрацией субъекта федерации, выделяются трансферты местным властям. Поскольку заранее не известно как муниципальные власти потратят полученные средства: на текущие расходы, обслуживание долга или др.

Одним из признаков самостоятельности российских регионов является то, что их средства не могут быть волевым порядком изъяты вышестоящим органом власти. Вместе с тем аналогичная норма применяется к бюджетным учреждениям, несмотря на то, что последние должны быть самостоятельными только в плане исполнения решений своего органа власти. Здесь имеет место коллизия, которая выражается в том, что бюджетные учреждения и предприятия имеют больше прав, чем им необходимо. Одним из следствий этого является неспособность органа власти мобилизовывать финансовые ресурсы и руководить своими финансами.

В ряде регионов данная проблема решается волевым порядком и орган власти изымает обратно в бюджет неиспользованные на конец года остатки бюджетных средств.

Обычный порядок финансирования расходов, основанный на принципе единства кассы, предполагает выделение ресурсов из бюджета, иными словами, перечисление денег получателю с бюджетного счета. На практике в силу различных причин — желания чиновника профинансировать не предусмотренные в бюджете расходы или изменить очередность финансирования расходов — финансирование расходов может осуществляться непосредственно со счета налогоплательщика, налоги в этом случае не попадают на бюджетный счет и могут не отражаться в бюджете – так называемое “прямое” финансирование.

Данная ситуация может быть создана прямо, когда орган власти официально просит конкретного налогоплательщика уплатить в счет налогов определенную сумму на названный счет, либо косвенно. Последнее, например, имеет место, когда орган власти принимает решение предоставить льготы по налогам, зачисляемым в данный бюджет, в размере благотворительных (спонсорских и пр.) взносов в адрес групп или даже конкретных организаций.

3. Финансово-экономические проблемы Завьяловского района

3.1. Экономическая характеристика Завьяловского района

Завьловский район является одним из районов Удмуртской Республики. Районный центр – село Завьялово. На территории района существуют следующие сельсоветы: Завьяловский, Каменский, Октябрьский, Юськинский, Гольянский, Италмасовский, Казмасский, Первомайский, Хохряковский, Ягульский, Якшурский, Вараксинский, Люкский, Пироговский, Подшиваловский, Среднепостольский, Шабердинский.

По состоянию на 1 января 2003 года в районе зарегистрировано 53 крестьянских хозяйства, которые занимают площадь 1047 га, в т.ч. сельскохозяйственные угодья 1041 га, из них 1022 га пашни, 25 га сенокосов. Средний размер земельного участка крестьянского хозяйства 20 га.

По данным районного финансового отдела в консолидированный бюджет района в 2002 году поступило 20604 тыс. рублей. Доходная часть бюджета формировалась в основном за счет дотации из республиканского бюджета - 17582 тыс. рублей, 85%. По сравнению с предыдущим годом доходов получено на 12% больше, в т.ч. из республиканского бюджета на 33% больше, но этих денег недостаточно, чтобы район существовал и мог развиваться. От планируемой суммы доходов поступило 91%, в т.ч. из республиканского бюджета 95%. Структуру бюджета за 2002 год проанализируем в таблице 4.

Таблица 4

Исполнение доходной и расходной частей бюджета, тыс. руб.

	Исполнено за 2002 г.	Структура дохода бюджета, %
		2001	2002
1	2	3	4
Доходы всего	20604	100	100
Из них налоговые поступления	2633	20,3	12,8
Неналоговые поступления	0,3	1,5

Продолжение таблицы 4

1	2	3	4
Безвозмездные поступления	17667	79,4	85,7
	Использовано в 2002 г.	Структура расходов, %
		2001	2002
Расходы всего, из них	16878	100	100
Государственное управление	1561	9,4	9,2
Сельское хозяйство	241	3,7	1,4
Жилищно-коммунальное хозяйство	790	3,0	4,7
Образование	7857	40,8	46,6
Культура	1653	10,7	9,8
Здравоохранение	3684	21,8	21,8
Социальная политика	483	10,1	2,9
Средства массовой информации	12	-	0,07
Прочие расходы	597	0,5	3,5

Структура доходов бюджета

Рис.5.

Как видно из данных таблицы 4, наибольший удельный вес в доходной части бюджета занимают безвозмездные поступления. В 2002 году на их долю приходилось 85,7% всех доходов, что больше уровня 2001 года на 11,4%. Удельный вес налоговых поступлений сократился по сравнению с 2001 годом на 7,5% и составил 12,8%. Произошли изменения и в структуре расходов. Сократились расходы на сельское хозяйство в 2,5 раза, на социальную политику в 3,5 раза, культуру в 1,1 раза.

Структура расходов бюджета

Рис.6.

Большая часть доходной части бюджета была израсходована, как и в предыдущие годы, на финансирование отраслей экономики. По сравнению с предыдущим годом уменьшилось финансирование сельского хозяйства на 70%, образования на 13%, культуры на 30%, здравоохранения на 23%, социальной политики на 78%. Дефицит бюджета за 2002 год составил 3726 тыс. рублей.

По-прежнему остается острой проблема взаимных неплатежей, недоимка предприятий в части районного бюджета возросла с 2019 тыс. рублей до 2175 тыс. рублей по состоянию на 1 апреля 2003 года. В результате продолжающегося спада производства доходная часть бюджета сократилась, не обеспечено полное финансирование расходов бюджета. Возросла кредиторская задолженность. Финансовая ситуация в районе оценивается как критическая.

Для улучшения платежной дисциплины предприятий и расчетов бюджета по финансированию проведено 712 взаимозачетов на сумму 469 тыс. руб., принято векселей на 328 тыс. руб., что составляет 50,6% от общей суммы поступлений в бюджет Завьяловского района.

План по собственным доходам бюджета выполнен на 13,2%, по расходной части бюджета исполнение составило 12,9% к годовому плану.

Таблица 5

Информация об исполнении бюджета Завьяловского района
за I квартал 2002 г. (тыс. руб.)

Наименование показателей	план на 2002 г.	Исполнение на 1.04.2003	%
1	2	3	4
Доходы
Налоговые доходы	117605,0	15210,3	12,9
Налоги на прибыль (доход), прирост капитала в	60314,0	9375,8	15,5
том числе:
налог     на     прибыль   (доход) предприятий и организаций	28374,1	3217,3	11,3
Подоходный налог с физических лиц	31939,9	6158,5	19,3
Налоги   на   товары,   услуги,   лицензионные и регистрационные сборы в том числе:	13854,3	2663,2	19,2
Налог на добавленную стоимость	12800,0	2221,8	17,4
Акцизы	270,0	95,4	35,3
Лицензионные и регистрационные сборы	784,3	346,0	44,1
Налоги на совокупный доход	217,0	69,1	31,8
Налоги на имущество	16757,8	2049,3	12,2

Продолжение таблицы 5

1	2	3	4
Платежи за пользование природными  ресурсами в	1142,5	395,8	34,6
том числе:
Платежи за пользование водными объектами	35,0	4,8	13,7
Земельный налог	1107,5	391,0	35,3
Прочие налоги, пошлины и сборы в том числе:	25319,4	657,1	2,6
Государственная пошлина	424,0	78,8	18,6
Местные налоги и сборы	14895,4	461,3	3,1
Прочие налоговые платежи и сборы	10000,0	117,0	1,2
Неналоговые доходы	2089,0	533,4	25,5
Доходы   от     имущества,   находящегося    в государственной   и муниципальной собственности и деятельности	1275,6	399,7	31,3
Доходы  от  продажи  имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности	564,2	70,5	12,5
Доходы от   продажи   земли   и нематериальных активов	2,0
Административные платежи и сборы	47,4	19,4	40,9
Штрафные санкции, возмещение ущерба	199,8	39,9	20,0
Прочие неналоговые доходы		3,9
Всего доходов	119694,0	15743,7	13,2
Средства, полученные по взаимным расчетам	4,2
Итого доходов	119698,2	15743,7	13,2
Расходы
Государственное     управление   и     местное самоуправление	3261,9	581,3	17,8
- оплата     труда   государственных  служащих  (код 110100)	1720,9	296,1	17,2

Продолжение таблицы 5

1	2	3	4
Правоохранительная деятельность и  обеспечение безопасности государства	300,0	9,0	3,0
Промышленность, энергетика и строительство	400,0	40,9	10,2
- субсидии (код 130100)	400,0	40,9	10,2
Сельское хозяйство и рыболовство	1111,5	127,3	11,5
- оплата труда       государственных  служащих  (код 110100)	7,0	4,7	67,1
- субсидии (код 130100)	1099,5	119,3	10,9
Охрана окружающей природной среды и  природных ресурсов, гидрометеорология,  картография    и геодезия	90,9	12,1	13,3
- субсидии (код 130100)	90,9	12,1	13,3
Транспорт,   дорожное   хозяйство,     связь и информатика	12487,3	1899,0	15,2
- приобретение     оборудования   и  предметов длительного пользования (код 240100)	1200,0	0	0,0
- субсидии (код 130100)	11287,3	1899,0	16,8
Развитие рыночной инфраструктуры	32,7	0	0,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	47564,0	4930,3	10,4
- приобретение    оборудования   и   предметов длительного пользования (код 240100)	164,0	0	0,0
- капитальное строительство (код 240200)	5707,1	218,8	34,8
- субсидии (код 130100)	36887,7	4599,1	11,3
Предупреждение   и   ликвидация    последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий	100,0	3,0	3,0
Образование	48886,3	5069,1	10,4
- оплата труда    государственных    служащих (код 110100)	16113,5	1888,6	11,7

Продолжение таблицы 5

1	2	3	4
- продукты питания (код 110340)	3366,7	268,3	8,0
- приобретение     оборудования  и   предметов длительного пользования (код 240100)	690,2	36,4	5,3
- капитальное строительство (код 240200)	3446,5	197,0	5,7
Культура, искусство и кинематография	2070,0	125,1	6,0
- оплата труда    государственных     служащих  (код 110100)	227,2	42,4	18,7
- приобретение    оборудования   и   предметов длительного пользования (код 240100)	28,7	0	0,0
- капитальное строительство (код 240200)	1270,0	30,0	2,4
Средства массовой информации	420,0	213,2	50,8
Здравоохранение	29024,4	3616,9	12,5
- оплата труда    государственных     служащих  (код 110100)	9505,7	1370,6	14,4
- медикаменты и     перевязочные      средства  (код 110321)	2507,7	477,7	19,0
- продукты питания (код 110340)	687,4	29,6	4,3
- приобретение   оборудования    и   предметов длительного пользования (код 240100)	1405,5	47,0	3,3
- капитальное строительство (код 240200)	2034,4	9,0	0,4
Физическая культура	500,0	64,8	13,0
Социальная политика	2470,0	1228,0	49,7
- оплата труда     государственных    служащих  (код 110100)	569,7	85,2	15,0
- приобретение     оборудования   и  предметов длительного пользования (код 240100)	35,1	1,8
- государственные пособия гражданам,   имеющим детей (код 1807)	1000,0	1039,1	103,9

Продолжение таблицы 5

1	2	3	4
Прочие расходы	11035,6	2636,3	23,9
Прочие     расходы,  не   отнесенные  к другим подразделам	11035,6	2636,3	23,9
Всего расходов	159754,6	20556,3	12,9
Превышение доходов над расходами	40056,4	-4812,7

В соответствии с распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 21 августа 2003 года N 637-р и приказом Министерства финансов Удмуртской Республики "О проведении комплексной ревизии исполнения бюджета Завьяловского района УР" от 22.08.96 г. N 131, аппаратом Главного контролера-ревизора Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации по Удмуртской Республике с участием специалистов Министерства финансов Удмуртской Республики, специалистов Государственной налоговой инспекции по Удмуртской Республике, Управления Федеральной службы налоговой полиции РФ по Удмуртской Республике проведена документальная ревизия составления и исполнения бюджета Завьяловского района в 2002 г.

В соответствии с программой ревизии проверена работа Управления финансов Завьяловского района по соблюдению действующего законодательства при составлении и исполнении бюджета, по обеспечению полноты и своевременности поступления предусмотренных бюджетом доходов, выявления возможности увеличения доходов и экономного расходования средств строго по целевому назначению, состояние платежей и отчетной дисциплины хозорганов Завьяловского района, правильность образования и использования спецcредств, внебюджетных и иных фондов, целевое использование бюджетных средств, выделенных на капитальные вложения, предприятиями жилищно-коммунального хозяйства города, топливной промышленности, целевое использование средств земельного налога, а также правильность и своевременность выделения бюджетных средств, другим предприятиям и учреждениям района и их использования.

Проверена работа Управления по организации контроля за постановкой бухгалтерского учета бюджетных учреждений, работа с кадрами. Кроме этого, проведены ревизии исполнения смет расходов на содержание аппарата Администрации района.

С учетом внесенных изменений, бюджет района по доходам выполнен на 84,4%. Из 14 планируемых доходных источников не выполнены 8, в том числе:

-   по налогу на прибыль - 91,7%;

-   по госпошлине - 67,9%;

-   по транспортному налогу 94,5%;

-   по налогу на содержание жилфонда и объектов соцкультсферы 95,4%;

-   по налогу на имущество предприятий и физических лиц - 50,604%;

-   по налогу на добавленную стоимость - 64,5%;

-   по лицензионному сбору на право торговли спиртными напитками 39,2%.

Одной из причин невыполнения доходной части бюджета является плохое финансовое состояние предприятий, отсутствие средств на расчетных счетах и как следствие, недоимка по платежам в бюджет района. Расходная часть бюджета исполнена в сумме 73%. Финансирование из бюджета отраслей народного хозяйства и социально-культурных мероприятий района осуществлялось по мере поступления доходов.

Значительная сумма неосвоения ассигнований выразилась по народному хозяйству. Расходы профинансированы на 54,2%, в том числе: по топливной промышленности 37,9%, исходя из фактической реализации населению района. По предприятиям транспорта исполнение составило 46,5%.

Расходы по народному образованию фактически составили 74,8%. Расходы по заработной плате составили 107,2%. Перерасход средств по заработной плате сложился по детским садам и школам. Это объясняется тем, что в 2002 г. на бюджет района передано 2 детских сада. Данные расходы в бюджете не были предусмотрены. В сентябре 2002 года открылась школа-новостройка. Расходы по ней также бюджетом района не предусмотрены и дополнительно средств в течение года на содержание этой школы Минфином УР не выделялось.

Расходы по здравоохранению составили 58,7%. Расходы на содержание органов исполнительной власти составили 111,4%. В течение года решениями районной администрации было дополнительно направлено за счет сверхплановых переходящих остатков бюджетных средств и за счет закрытых кредитов на приобретение оборудования и капитальный ремонт, текущие расходы.

Расходы на проведение выборов и референдумов фактически составили 245,1%. Перерасход произошел потому, что денежные средства перечислялись с местного бюджета с последующим восстановлением по Постановлению Правительства от 17 февраля 2002 года N 73.

Расходы по пособиям и компенсационным выплатам на детей составили 123,8%.

Бюджетом города было фактически профинансировано средств на финансирование капитальных вложений в сумме 50,2%. Это объясняется тем, что бюджет на 2002 год утверждался как бюджет текущих расходов, исходя из объема прогнозируемых доходов и бюджета развития (кап. вложения, кап. ремонт, приобретение оборудования).

На 1 января 2002 года в Завьяловском районе проживало 22705 человек. Показатели естественного движения населения района приведены в табл. 6.

Таблица 6

Естественное движение населения Завьяловского района, чел.

Показатель	1991	2000	2002
1	2	3	4
Численность наличного населения	22814	22726	22705
Число родившихся	1225	1138	1133
Число умерших	1132	1154	1168
Естественный прирост	+93	-16	-35
Число браков	122	75	64

Продолжение таблицы 6

1	2	3	4
Число разводов	26	24	10
В расчете на 1000 человек населения
Родившихся	18,8	11,3	10,6
Умершие	10,2	12,1	13,2
Браки	8,8	6,0	5,0
Разводы	2,0	1,9	0,8

Данные таблицы 6 свидетельствуют о том, что численность наличного населения сократилась с 22726 человек в 2000 году до 22705 человек в 2002 году (на 0,2%). Падает рождаемость, снижается естественный прирост. Число родившихся с каждым годом сокращается. Смертность с каждым годом растет.

Смертность населения в зависимости от возраста: до 18 лет - 17 чел., 19-40 лет - 38 человек, 41-60 лет - 65 человек, свыше 60 лет - 148 человек.

В 2002 году безработных граждан, имеющих официальный статус, состоявших на учете в службе занятости, 820 человек, из них назначено пособие по безработице 814 человекам. В службу занятости за 2002 год обратилось в поисках работы 1081 человек, в т.ч. женщин 793 человека. Поставлено на учет в отчетном периоде 969 человека, назначено пособие по безработице за 2002 год 969 человекам, снято с учета за 2002 год 771 человек, в т.ч. нашли работу 501 человек, направлено на профессиональное обучение 81 человек, оформлены на досрочную пенсию 13 человек, по другим причинам 236 человек. На 1 января 2003 года распределение безработных по продолжительности безработицы: до 1 месяца - 24 человека, от 1 до 4 месяцев - 150 человек, от 4 до 8 месяцев - 60 человек, от 8 месяцев до 1 года - 64 человека, более года - 135 человек.

Предприятиями и организациями района в январе-декабре 2002 года получен убыток в действующих ценах на сумму 24210 тыс. рублей. По сравнению с соответствующим периодом прошлого года убыток получен на 1% больше, а по сельскохозяйственным предприятиям на 3% больше. Убыточными были все предприятия, кроме аптекоуправления. Просроченная задолженность по заработной плате продолжает расти. По состоянию на 1 января 2003 года задолженность перед своими работниками по заработной плате предприятиями сельского хозяйства составила 6425 тыс. рублей, жилищно-коммунального хозяйства - 172 тыс. рублей, по дорожному предприятию - 135 тыс. рублей.

По состоянию на 1 января 2003 года в органах социальной защиты населения состоит на учете 3257 пенсионеров, или 256 человек в расчете на 1000 населения. Из общей численности пенсионеров получают пенсии в соответствии с законом РФ "О государственных пенсиях в РФ" 1679 человек, или 52%, в соответствии с ФЗ РФ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" 1578 человек или 48%. Средний размер назначенной пенсии (включая компенсационные выплаты) составил на конец 2002 года 877 рублей. Анализ среднемесячной зарплаты проведем в табл. 7.

Таблица 7

Среднемесячная заработная плата работников по крупным
и средним предприятиям, руб.

Показатель	2000	2001	2002	2002 в %% к 2001	2002 в %% к 2000
1	2	3	4	5	6
Всего по району, в т.ч.	525,2	634,0	714,0	118,4	120,1
Ремонтно-технические п/п	322,1	272,8	290,0	110,0	85,5
Сельское хозяйство	474,0	585,6	698,0	103,2	106,4
Торговля и общественное питание	492,0	537,5	613,0	117,3	130,9
Материально-техническое снабжение «Агроснаб»	751,7	859,1	980,0	118,3	120,0
Коммунальное хозяйство	648,7	550,2	560,0	102,2	83,8
Здравоохранение	674,6	761,2	880,0	103,3	100,9
Народное образование	518,9	620,0	756,0	108,6	108,9

Продолжение таблицы 7

1	2	3	4	5	6
Культура	490,7	598,0	613,0	103,8	105,7
Управление с/х	853,7	966,1	1089,0	103,0	104,7
Управление района	945,2	1065,0	1191,0	103,0	105,4
Сельские администрации	692,6	780,4	819,0	106,7	104,3

 

Данные таблицы 7 свидетельствуют о том, что достаточно высокая заработная плата у работников управления района, которая составляет 1091 руб. Сравнительно неплохая заработная плата у работников управления сельского хозяйства и у работников материально-технического снабжения «Агроснаб» – 980 руб. У последнего, в сравнении с предыдущими периодами, наблюдается рост заработной платы с 2001 года на 18,3%. Заработная плата в бюджетных организациях остается длительное время на прежнем уровне, повышения заработной платы не происходит. У района нет своих источников дохода, не полностью покрываются даже расходы. Район является дотационным на 85%, и средства, которые поступают из республиканского бюджета, крайне недостаточны. Дефицит бюджета в 2002 году составил 3726 тыс. руб., а это значит, что не выполнены какие-либо обязательства. Крайне низкая заработная плата у работников сельского хозяйства. Она составляла 698 руб. в 2002 году. Основная отрасль – сельское хозяйство. Оно не приносит прибыли в целом по стране, республике и району.

Дороговизна горюче-смазочных материалов, энергоносителей и высокая ставка налогов не дают предприятиям и организациям работать с прибылью. Они едва сводят «концы с концами». Но чтобы как-то выжить и просуществовать предприятия и организации идут на крайне тяжелый шаг – сокращение рабочих мест. А это значит, в службе занятости снова пополнятся ряды безработных.

Экономическое положение Завьяловского района в 2002 году было сложным. Снижение объемов производства характерно для всех отраслей. Численность населения района в 2002 году составила 22705 человек, из них трудоспособное население 14471 человек или 58,8%. Численность занятых индивидуальной предпринимательской деятельностью выросла со 257 до 295 человек, т.е. на 25%. В сельскохозяйственном производстве произошло уменьшение численности работающих с 3089 чел. в 2000 году до 2836 чел. в 2002 году и составило 91,8% к уровню 2000 года. Напряженная обстановка с занятостью населения сложилась на всех предприятиях, везде существует скрытая безработица. Район дотационный на 85%, рабочие длительное время не получают зарплату, что вынуждает рассчитываться со своего места и в поисках работы обращаться в службу занятости.

Динамика численности района

Рис. 7.

Как говорилось ранее, в районе не все трудоспособное население занято в экономике. Из 58,8% трудоспособных людей в 2002 году занято лишь 47,2%.

Структуру трудоспособного населения Завьяловского района в среднегодовом исчислении проанализируем в табл.8.

Таблица 8

Структура трудовых ресурсов, %.

Показатель	1999	2000	2001	2002
Численность постоянного населения	100	100	100	100
Трудоспособное население всего, в т.ч.	55,7	57,0	58,1	58,8
Занятое население	46,8	47,8	47,7	47,2
Лица в трудоспособном возрасте, не занятые в экономике	8,9	9,2	10,4	11,6
Лица нетрудоспособного возраста	44,3	43	41,9	41,2

Структура трудоспособного населения Завьяловского района

Рис. 8.

Как свидетельствуют данные таблицы 8, доля трудоспособного населения растет с 55,7% в 1999 году до 58,8% в 2002 году. Увеличивается уровень занятости с 46,8% в 1999 году до 47,2% в 2002 году.

Увеличивается число лиц в трудоспособном возрасте, но не занятых в экономике. Это отрицательный факт. Необходимо стремиться к тому, чтобы это число было минимальным. Наблюдается увеличение с 8,9% в 1999 году до 11,6% в 2002 году. Доля лиц нетрудоспособного возраста в общей численности населения остается высокой, несмотря на то, что с каждым годом происходит уменьшение с 44,3% до 41,2% в 2002 году.

Для оценки распределения занятого населения по секторам экономики составим табл. 9.

Таблица 9

Распределение занятого населения по секторам экономики, %

Показатель	1998	1999	2000	2001	2002
Всего занято в экономике, в т.ч.	100	100	100	100	100
На предприятиях и в организациях государственного сектора	77,8	44,1	41,3	40,8	42,2
В частном секторе	12,1	28,5	29,7	32,4	31,3
В общественных организациях (фондах)	1,2	0,9	1,0	0,9	0,7
На совместных предприятиях	0,1	0,2	0,1	0,3	0,3
На предприятиях и в организациях со смешенной формой собственности	8,8	26,3	27,9	25,6	25,5

Данные таблицы 9 свидетельствуют о том, что в 1998 году на предприятиях и в организациях государственного сектора трудилось 77,8% всей численности работников, занятых в экономике. К 2002 году этот показатель, постепенно снижаясь, составил лишь 42,2%. Наблюдается рост занятых в частном секторе с 12,1% в 1998 году до 31,3% в 2002 году.  Число лиц, занятых на предприятиях со смешанной формой собственности в 1998 году составляло 8,8%, затем в течение следующего года произошло резкое увеличение, достигшее к 2002 году 25,5%.

Определенный интерес представляет распределение численности занятого населения по отраслям экономики Завьяловского района, приведенное в табл. 10.

Таблица 10

Распределение численности занятого населения по отраслям, чел.

Показатель	2000	2001	2002	2002 в % к 2001	2002 в % к 2000
Всего в экономике, в т.ч.	6125	6070	5997	98,8	97,9
Сельское хозяйство	3089	3058	2836	92,7	91,8
Лесное хозяйство	42	42	37	88,0	88,1
Строительство, транспорт	206	212	219	103,3	106,3
Торговля, общепит, МТС, сбыт и заготовки	871	849	1089	128,3	125,0
Общая коммерческая деятельность по обеспечению рынка и операции с недвижимым имуществом	26	22	36	163,6	138,5
ЖКХ, непроизводственные виды бытового обслуживания населения	256	291	280	96,2	109,4
Здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение	473	439	419	95,4	88,6
Образование, культура, искусство, наука и научное обслуживание	742	792	673	90,7
Кредитование, финансы и страхование	73	78	73	93,6	100,0
Аппарат органов управления, судебные, юридические организации, охрана общественной безопасности	265	205	258	152,9	97,4
Другие отрасли	82	82	77	93,9	93,9

Данные таблицы 10 свидетельствуют о том, что основная масса населения, около 50%, трудится на предприятиях сельского хозяйства, и составляет 3089 чел. в 2000 году, а к 2002 году наблюдается сокращение численности до 2836 чел.

Это очевидно, так как основная отрасль данного района – сельское хозяйство. Второй по численности отраслью является торговля, общепит, МТС, сбыт и заготовки, численность работающих в которой неуклонно растет. Заметно снизилось число работающих в промышленности и строительстве. Доля других отраслей остается практически неизменной.

В табл. 11 приведена динамика численности безработных в целом по Удмуртской Республике в течение последних 7 лет по данным республиканской службы занятости.

Таблица 11

Численность безработных, человек

Район	1993	1994	1995	1998	1999	2000	2001
1	2	3	4	5	6	7	8
Республика	12749	24004	41322	69923	59335	46591	50423
г. Ижевск	3673	6656	11659	19612	14455	11136	12524
г. Сарапул, включая Сарапульский район	1077	2936	4971	9525	8521	6635	4015
г. Воткинск, включая Воткинский район	1433	2160	3515	7647	6606	4489	4239
г. Глазов, включая Глазовский район	1417	2003	3456	5524	5472	4192	4450
г. Можга, включая Можгинский район	871	2238	2997	4358	3427	2115	2970
Ярский	225	355	722	1088	1023	989	1132
Юкаменский	111	219	450	616	608	452	501
Балезинский	357	610	1005	1456	1571	1303	1517
Красногорский	89	263	709	1016	1017	818	1033

Продолжение таблицы 11

1	2	3	4	5	6	7	8
Кезский	173	503	832	1471	1640	1425	1366
Дебесский	165	262	478	611	513	411	450
Игринский	496	723	1174	1618	1516	1575	1866
Як-Бодьинский	94	192	341	483	430	308	358
Шарканский	150	357	705	1249	1002	954	1142
Селтинский	93	292	778	1120	877	783	816
Сюмсинский	57	144	473	974	868	825	960
Увинский	258	753	1405	2133	1715	1376	1660
Вавожский	217	385	606	1059	903	625	683
Кизнерский	301	511	1029	1781	1582	1460	1317
Граховский	144	201	418	591	460	336	325
Алнашский	174	268	404	665	637	644	641
М.Пургинский	154	267	585	1135	976	866	790
Киясовский	53	133	214	412	406	365	433
Каракулинский	137	267	486	801	777	506	566
Завьяловский	205	529	863	1286	952	798	1008
Камбарский	355	777	1047	1692	1379	1205	1285

 

3.2. Выбор модели финансирования Завьяловского района

Бюджет органа власти не является местом аккумуляции всех без исключения доходов органа власти. Помимо самого органа власти разнообразные доходы, в том числе и бюджетного характера (налоги, сборы), могут иметь структурные подразделения органа власти, бюджетные учреждения, унитарные предприятия. Расходы из этих фондов обычно неподконтрольны ни депутатскому корпусу органа власти, ни тому органу власти, который принял решение о возможности привлечения внебюджетных средств.

При формировании бюджетов не соблюдается единство методологической базы и осторожность в исчислении плановых показателей, например, прогнозирование налоговых поступлений осуществляется для бюджета субъекта федерации по одним коэффициентам, разработанным Минфином и Минэкономики РФ, для муниципальных — по другим, самостоятельно разработанным финорганом субъектом федерации. В подавляющем большинстве случаев вышестоящий орган власти стремится занизить расходы нижестоящего органа власти и искусственно завысить его доходную базу. Цель этих действий состоит в уменьшении планового разрыва между доходами и расходами нижестоящего органа власти и, соответственно, в уменьшении причитающихся ему трансфертов и отчислений от регулируемых налогов.

Не соблюдается зачастую принцип единства кассы, когда все расходы должны осуществляться из единого источника. Наличие внебюджетных расходов и расходов, осуществляемых разными подразделениями органа власти по разным во многих случаях правилам, приводит к тому, что реальные расходы на содержание бюджетных учреждений могут значительно отличаться от сведений, изложенных в бюджета. Нарушаются управляемость учреждения и контроль за ним.

Органы власти не уделяют должного внимания мобилизации в бюджет части прибыли муниципальных предприятий, получению дивидендов от владения пакетами акций. Вместе с тем известны случаи инвестирования органом власти бюджетных средств в ГКО (например, администрация г. Ярославля), что с точки зрения бюджетной логики нонсенс: городской бюджет, являющийся дотационным, инвестирует в того, кто эти средства (отчисления от регулирующих налогов, трансферты) дает. Очень редки случаи, когда орган власти ставит деятельность (пребывание на посту) директора муниципального предприятия в зависимость от наличия прибыли.

У исполнительных органов власти имеется возможность бесконтрольно со стороны населения и депутатского корпуса осуществлять практически ничем не ограниченную по объемам эмиссию ценных бумаг, их суррогатов и привлекать кредитные ресурсы. Деятельность по заимствованию финансовых ресурсов в большинстве административно-территориальных образований не регламентирована, а в некоторых даже скрывается.

Публикация сведений о бюджете, позволяющих составить о нем цельное представление, — большая редкость. Но даже опубликованный утвержденный бюджет или отчет о его исполнении не могут дать представления о масштабах и эффективности проделанной органом власти работы. Редко где поднимается вопрос эффективности осуществляемых расходов и их соответствия глобальным целям развития территории. Часть бюджетов в силу несоблюдения принципа единства методологической базы невозможно сравнивать.

Идеология советской бюджетной системы была основана на жестком контроле за целесообразностью и эффективностью бюджетных расходов со стороны в основном партийных органов. Население в этом процессе фактически не участвовало. Эта идеология просуществовала около 70 лет, и, повторяя вывод, сделанный в первой главе: в настоящее время в России нет поколений, владеющих опытом жизни в иных, не советских, условиях. Необходимо отметить, что и в царской России также не было практики участия основной массы населения в бюджетном процессе. Таким образом, многолетней, даже многовековой традицией нашей страны является определение бюджетных показателей относительно узкой группой лиц и невмешательство населения в бюджетный процесс. Идеология же современной бюджетной системы, ведущей свой отсчет с рубежа 1991—1992 гг., предусматривает контроль за целесообразностью и эффективностью расходов лишь со стороны жителей данной территории. Даже вышестоящие органы власти лишены какой бы то ни было потребности в подобном контроле.

Такое право/обязанность жители Завьяловского района теоретически могут реализовать через выборы депутатов, наказы депутатам, отзыв депутатов, организацию митингов, шествий, пикетов, написание писем и, наконец, обращение в суд. Авторами бюджетных преобразований 1991—1992 гг., очевидно, предполагалось, что население должно самостоятельно научиться новым правилам поведения. Однако, как показывает личный опыт, даже сейчас, преобладающая часть населения продолжает жить советскими представлениями о бюджете, не знает о имеющихся возможностях по контролю за расходами органов власти и, что немаловажно, не желает их реализовывать. Как представляется, в настоящее время основными участниками бюджетного процесса являются лица, имеющие непосредственное отношение к получению и расходованию бюджетных средств. Их участие в процессе определяется, скорее всего, личной материальной заинтересованностью.

Можно предположить таким образом, что в РФ средства, отданные в бюджет в виде налогов и сборов, считаются россиянами уже собственностью государства, в отличие от, например, США, где средства, отданные в виде налогов и сборов государству, считаются тем не менее собственностью граждан, отданной органам власти (конкретным чиновникам) всего лишь в управление. Возможно, что такая ситуация — следствие того, что в РФ сбор налогов на государственные нужды всегда начинался по инициативе властей, но не населения. Кроме того, тяжесть налогового бремени как в СССР, так и в современной России лежит не на физических, а на юридических лицах.

Проведенное исследование финансов региональных органов власти наглядно продемонстрировало к моменту вступления в действие Бюджетного Кодекса РФ фактический распад общегосударственной финансовой системы. Россия в бюджетном смысле этого слова представляет собой конфедерацию унитарных, практически независимых государств, многие из которых даже разработали собственные механизмы эмиссии суррогатов платежных средств, как, например, Чувашская республика. Что интересно, у таких «независимых государств» официально показываемый размер доходов не превышает 5—10% от расходов бюджета. Это, в частности, Республика Дагестан, Республика Алтай, Республика Тыва, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский Бурятский и Корякский АО.

При этом многочисленные утверждения разнообразных политических сил о необходимости установления в стране «сильной власти» («навести порядок», «диктатура труда» и пр.) получают, таким образом, сильный аргумент в пользу своих предположений. Поскольку следующее за децентрализацией региональных финансов событие — это окончательный развал страны на ряд самостоятельных в финансовом плане государственных образований с перспективой выхода из состава РФ. Наиболее яркий пример этого — образование Чеченской Республики «Ичкерия», начавшееся с обретения финансовой независимости в 1993 г., что выразилось в перекрытии каналов поступления налогов и сборов в бюджет Российской Федерации от налогоплательщиков республики и зачислении этих средств в собственный бюджет. Однако пока еще возможно обойтись без «сильной руки» и восстановить логику в бюджетной сфере без применения насилия. Тем более, с учетом вступления в силу Бюджетного Кодекса РФ. Главные причины безразличия основной массы населения к вопросам аккумуляции и использования бюджетных средств:

-   отсутствие традиций участия населения в решении бюджетных вопросов;

-   незнание населением своих прав в бюджетной сфере;

-   уплата налогов в России, в отличии от многих демократических стран, является обязанностью;

-   тяжесть налогового бремени и тарифной политики в РФ лежит на юридических лицах;

-   значительная часть населения через всевозможные льготы получает косвенный доход, зачастую значительно превосходящий официальный заработок.

Во всем мире независимо от формы государственного строя, принятого в каждой конкретной стране, существуют общепризнанные принципы построения бюджетных систем, то есть таких способов организации финансовых потоков, которые обеспечивают наиболее эффективное использование денежных средств государства в интересах всего населения. Все эти принципы — гласности в бюджетной сфере, единообразия методической базы, полноты всех поступлений в бюджет, единства кассы, осторожности в прогнозировании, достоверности отчетных сведений, — ограничивающие неэффективное использование денежных средств, как в России в целом, так и в Завьяловском районе в основном не соблюдаются. Причем совершенно безнаказанно. В результате порой невозможно сопоставить бюджеты двух даже соседних регионов, поскольку одни и те же расходные статьи бюджетной классификации могут быть по факту исполнения бюджета наполнены разным смыслом.

В этой связи необходимо отметить, что бюджетная система региона может, как показывает практика, существовать и без соблюдения названных принципов. Однако эффективность такого существования в плане обеспечения всего населения, а не привилегированной его части, гарантированными государством услугами и экономического роста территории крайне низка.

Отечественные региональные финансисты понимают пагубность сложившегося положения и даже пытаются предпринять определенные меры, например, консолидируя внебюджетные фонды в бюджет или регламентируя заемную деятельность. Однако сложившаяся экономическая ситуация сводит на нет их стремления. Например, натуральный способ уплаты налогов, а также практика их зачета, используемые всеми уровнями власти, ведут к разрушению бюджетной системы.

Несоблюдение общепризнанных принципов, то есть четких и однозначных правил работы с деньгами, порождает порой личностные конфликты между руководителями субъектов федерации и их местных органов власти. Причем даже если внешне конфликт выглядит, как, например, противостояние чиновников с разными политическими убеждениями, то на самом деле речь идет о конфликте на почве раздела финансовых ресурсов территории. Особенно ярко это проявляется на примере регионов, где бюджет, исполняемый администрацией субъекта, меньше по размерам бюджета, исполняемого администрацией столицы субъекта федерации.

С тем чтобы изменить положение, возможно, имеет смысл попытаться установить административную ответственность за нарушение принципов построения бюджетов. Однако в силу собственной политической слабости федеральный центр, скорее всего, не сможет в ближайшее время ввести единые правила для всех регионов. В настоящее время министр финансов РФ в состоянии принудить начальников финансовых управлений некоторых дотационных территорий, но никак не руководителя, например, департамента финансов Москвы.

С другой стороны, руководство Завьяловского района ощущает на себе все более и более растущее давление со стороны как населения, не получающего зарплату и гарантированные государством общественные блага (в частности, медикаменты, льготы по коммунальным услугам и проезду на транспорте, пособия на детей), так и со стороны местной оппозиции. Население и оппозиция задаются вопросом: почему не финансируются расходы, запланированные в бюджете? В результате у граждан возникают подозрения в хищении чиновниками бюджетных средств.

Возможно, что именно такое давление заставит органы власти приступить к реализации принципа гласности, аргументируя таким образом свою невиновность в недофинансировании социально значимых статей бюджета и обнищании населения. Со временем население Завьяловского района, вероятнее всего, привыкнет к объему и структуре раскрываемой информации, и, чтобы поддержать его внимание на тезисе собственной невиновности, властям придется идти на все более и более подробное раскрытие информации. Более того, особое внимание органам власти придется уделить достоверности и полноте публикуемых сведений, а также их доступности, как в плане приобретения, так и в простоте изложения, понятной большей части населения.

Совершенно очевидно, что прозрачность бюджетной системы и наличие о ее функционировании достаточного количества информации поднимут у населения, а особенно у социально активной его части, новый вопрос: «Насколько логично и эффективно организован процесс сбора средств, а главное — их расходования»? «Делается ли это в интересах всего населения, а не отдельных групп»? В таких условиях органу власти Завьяловского района ничего не останется делать, как постепенно вернуться к соблюдению общепризнанных принципов построения бюджетов, и в первую очередь — к установлению исполнительными и законодательными властями полноценного контроля за собственными финансами.

Несмотря на кажущуюся простоту и поверхность выводов и предположений, они получают подтверждение на практике. Самый показательный пример – это раскрытие на рубеже 2001—2002 гг. правительством Москвы структуры и размеров долга столицы. Причем раскрытие информации произошло по инициативе самих властей Москвы, стремящихся таким образом повысить доверие к собственной политике и поднять инвестиционный имидж города.

Можно предположить таким образом, что Министерству финансов РФ было бы целесообразно попытаться стимулировать в регионах кампанию по раскрытию местными властями бюджетной информации. Например, учитывать факт раскрытия информации как повод, увеличивающий размер трансфертов.

В противном случае, если ждать инициативы от населения, начало процесса восстановления эффективности финансов придется ждать несколько десятков лет. Как показали небольшие опросы, проводившиеся в процессе сбора и обработки информации в регионах, граждане совершенно не интересуются тем, кто и что именно делает с бюджетными средствами. Не знают они размеров своего бюджета, размеров свих налоговых и прочих платежей в бюджет, а также размеров налоговых и прочих льгот и преимуществ, размеров прямых и косвенных дотаций, получаемых ими из бюджета. Видимо еще долго не будут этим интересоваться, по крайней мере до замены налоговых и прочих льгот прямой социальной финансовой помощью.

Параллельно с попытками стимулировать регионы приступить к самостоятельному раскрытию бюджетной информации, Министерство финансов РФ могло бы самостоятельно раскрыть ту информацию, которой владеет, а также собрать дополнительно с регионов больше сведений в рамках кампании по сдаче отчетов об исполнении территориальных бюджетов. Дополнительно собираемые с регионов сведения (в разрезе деятельности администраций субъектов федерации и мэрий их столиц) могли бы включать в себя как минимум:

-   получение органом власти кредитов: банк-кредитор, сумма предоставленного кредита, процентная ставка по кредиту, срок кредита, что отдано под залог, дата предоставления кредита;

-   получение кредитов бюджетными учреждениями: структура вопроса аналогичная см. выше;

-   эмиссия ценных бумаг и суррогатов ценных бумаг – эмиссия или выпуск любых ценных бумаг или долговых обязательств, не прошедших регистрацию в Минфине РФ: описание бумаги, дата эмиссии, объем эмиссии, объем привлеченных средств, обеспечение, сроки погашения, процентная ставка или дисконт, способ погашения, задолженность по обязательству;

-   приобретение ценных бумаг: наименование приобретенных в течение года бумаг, их эмитент, сумма и дата покупки, количество приобретенных бумаг, цель покупки, сумма и дата их реализации, количество проданных бумаг;

-   размещение средств на депозитах и во вкладах: сумма и дата размещения, процентная ставка, срок вклада;

-   предоставленные гарантии: кому, за кого, под какие цели, под какое обеспечение, сумма гарантии, исполнение гарантии;

-   внебюджетные фонды: наименование, а также по каждому из фондов объемы доходов и расходов, структура доходной и расходной частей;

-   выручка бюджетных учреждений от оказания платных услуг: сумма в рублях, направления использования;

-   размер прибыли бюджетных предприятий: сумма прибыли, сумма убытков бюджетных предприятий; сумма амортизационных отчислений;

-   кредиторская и дебиторская задолженности бюджета, внебюджетных фондов, муниципальных предприятий, структура задолженности;

-   расходы капитального характера и текущие;

-   размеры денежных и неденежных поступлений (зачет, бартер, прием в бюджет ценных бумаг и их суррогатов).

Отдельный вопрос — глубина раскрытия информации. Недопустима публикация сведений о, например, средствах, поступивших на счета, но еще не распределенных. Дело в том, что, получив информацию о наличии на счетах «живых» денег, получатели бюджетных средств, особенно в современных условиях острого недофинансирования, могут попытаться оказать на руководителей региона мощное психологическое давление с тем, чтобы эти средства были выделены именно им. С тем чтобы избежать подобных ситуаций, представляется, что необходимо раскрывать информацию об уже осуществленных действиях с минимальной задержкой по времени; например, сообщение, что поступила такая-то сумма и она уже израсходована на такие-то мероприятия, позволит гражданам дать оценку действий администрации и финорганов, но не допустит вмешательства в их действия.

В Завьяловском районе активно используются возможности внебюджетных фондов. За их счет финансируются самые разнообразные расходы, начиная от строительства жилых домов и шефской помощи воинским частям и заканчивая погребением одиноких граждан и частичным содержанием бюджетных учреждений. В структуре расходов внебюджетных фондов доля фонда оплаты труда превышает 50%. Для ведения внебюджетных фондов используются собственных разработок «внебюджетная классификация» доходов и расходов, а также формы отчетности. Такие фонды имеются не только у органов власти, но и у их структурных подразделений, бюджетных учреждений и даже у муниципальных предприятий.

Есть определенные трудности со сбором информации о внебюджетных фондах. В РФ вообще не предусмотрен централизованный сбор информации о структуре внебюджетных фондов региональных органов власти и их структурных подразделений. В отдельных случаях может собираться только информация о размере внебюджетных доходов от оказания бюджетными учреждениями платных услуг. Но при этом Министерство финансов РФ имеет достаточно прав на сбор информации о внебюджетных фондах. Поэтому не удивительно, что внебюджетные доходы порой зачисляются на счета муниципальных предприятий.

Федеральные органы власти предпочитают не замечать существования в регионах внебюджетных фондов. Дело в том, что во внебюджетных фондах региональным органом власти прячется часть своих неналоговых доходов. Это позволяет занизить общую сумму доходов регионального бюджета, и «обоснованно» требовать у вышестоящего органа власти увеличения отчислений от регулирующих налогов и трансфертов. Корни этой причины в том, что налоговые поступления запрещено зачислять во внебюджетные фонды, а про неналоговые доходы такого запрета нет. При том, что существование внебюджетных фондов очень сильно искажает межбюджетные отношения в стране, четко выраженного отрицательного отношения к ним со стороны федеральных властей не существует. Возможно, это связано с опасением нарушить политическое равновесие между региональными элитами и федеральным центром.

В настоящее время действует Бюджетный Кодекс РФ, который не предполагает существования внебюджетных фондов, однако и каких-либо мероприятий, направленных на ликвидацию существующих внебюджетных фондов или на поощрение их ликвидации, не планируется.

С точки зрения населения Завьяловского района, внебюджетные фонды также имеют отрицательные черты: в фонд зачисляются средства, аккумулированные чиновниками со всего района благодаря наличию властных полномочий, а расходуются они не обязательно на общерайонные цели.

Предприниматели, если только они не финансируются за счет внебюджетных фондов, негативно относятся к подобным фондам, поскольку их существование провоцирует чиновников не сколько на выполнение своих основных обязанностей, а на поиск внебюджетных источников финансирования, на поборы с бизнеса.

Единственно кого устраивает существование внебюджетных фондов – это саму администрацию Завьяловского района. Во-первых, руководители исполнительных органов власти желают самостоятельно и бесконтрольно распоряжаться частью финансовых ресурсов территории. Эта причина, чрезвычайно актуальная всего несколько лет назад, постепенно отмирает. Дело в том, что работа исполнительной власти с внебюджетными фондами постепенно переходит под контроль депутатского корпуса. Делается это чаще всего по инициативе чиновников, которые таким образом стремятся поделить ответственность за результаты финансирования – а если точнее, то недофинансирования бюджетных назначений – с депутатами.

Во-вторых, орган власти получает возможность осуществлять коммерческую деятельность, что, с учетом монопольных прав органов власти в отдельных сферах (жилищное строительство, бартерные операции и др.), позволяет извлекать немалую прибыль.

Внебюджетные фонды региональных органов власти – это только маленькая часть проблемы внебюджетных доходов. Поскольку еще имеют место быть внебюджетные доходы бюджетных учреждений, организаций и даже унитарных предприятий всех уровней власти: федерального, субъектов федерации и муниципалитетов. Такую объемную и масштабную проблему как отрицательные последствия существования внебюджетных фондов простым запретом на их образование, как фактически сделано в Бюджетном Кодексе РФ, не решить. Все равно запретительными мерами в нашей стране, где несоблюдение бюджетного законодательства стало нормой, ничего не изменить.

Органы власти могли бы и дальше иметь право на образование внебюджетных фондов, но при условии, что их проект и исполнение будут утверждается депутатами, аналогично бюджету, а также в соответствии с бюджетной классификацией. Что потребует еще и публикации внебюджетных расходов. В этом случае внебюджетные доходы и расходы попадут под контроль как общественности, так и вышестоящих органов власти, что позволит более полно и качественно оценивать деятельность региональных чиновников. Последние уже не смогут произвольно распоряжаться внебюджетными средствами, а сами внебюджетные средства буду учтены при организации межбюджетных отношений.

Вместе с тем, целесообразно перенести практику запрета «прямого финансирования», установленную для финансов федеральных органов власти, на уровень субъектов федерации и муниципалитетов. Это, вкупе с полным включением всех заимствований в бюджет и раскрытием информации о наличии и использовании финансовых резервов и накоплений органа власти, закроет все каналы теневого использования бюджетных средств.

Сложившаяся к настоящему времени в России система межбюджетных отношений включает в себя четыре основные составляющие:

-   предоставление регионам бюджетных ссуд и кредитов;

-   предоставление трансфертов;

-   предоставление отчислений от регулирующих налогов (для муниципалитетов регулирующими выступают не только федеральные, но и региональные налоги);

-   финансирование расходов и проектов, относящихся к ведению иного уровня власти.

Последняя из составляющих, применительно к федеральному центру, представляет собой финансирование из федерального бюджета объектов, принадлежащих органам власти субъектов федерации и муниципалитетов, либо находящихся в их компетенции. Данный канал помощи регионам контролируется преемником Министерства экономики РФ, в отличии от прочих, контролируемых Министерством финансов РФ. Причем оба министерства не согласовывают друг с другом консолидированные объемы помощи регионам, а также сами критерии оказания помощи.

Бюджетные ссуды предоставляются обычно на решение чрезвычайных или «совершенно непредсказуемых» задач типа выплаты зарплаты бюджетникам, либо на покрытие кассового разрыва. Выделение средств по этому каналу характеризуется во многом субъективностью, поскольку процесс выделения бюджетных ссуд и кредитов детально не регламентирован. Вместе с тем, значение этого канала в межбюджетных отношениях невелико, поскольку через него в 2002 г. было распределено не более 1,8% средств, составляющих межбюджетные отношения.

Трансферты, выделяемые из федерального бюджета, образуются в нескольких формах. Во-первых, это выделение средств из Фонда финансовой поддержки регионов на основе специально разработанной формулы. Такой подход к распределению финансовых ресурсов между регионами практически исключает возможность произвольного вмешательства в процесс выбора получателей помощи и определения ее размеров. Дело в том, что он основан на объективном анализе экономики региона и предполагает учет массы местных факторов: начиная от размеров бюджетных и внебюджетных доходов и заканчивая объемом валового регионального продукта и продолжительностью отопительного сезона. Несмотря на то, что доля ФФПР в межбюджетных отношениях в 2002 г. составила всего 11%, это самый обсуждаемый и изученный канал межбюджетных отношений.

Во-вторых, это предоставление регионам федеральных целевых субвенций, в третьих, – финансирование программ развития регионов, в четвертых, – предоставление дотаций и субвенций. За исключением средств ФФПР, предоставление остальных видов трансфертов характеризуется субъективностью. В целом трансферты составляют около 15% межбюджетных отношений.

Кроме того, в ближайшем будущем начнет функционировать еще один вид трансфертов – предоставление регионам финансовой помощи из недавно созданного Фонда реформирования региональных финансов. Это совершенно новый для РФ способ организации межбюджетных отношений и он характеризуется тем, что создает региональным властям стимул реформировать свои финансы по принципу: есть реформы – есть помощь, нет реформ – нет помощи.

Под словом «реформа» в данном случае понимается внедрение регионами в практику своей деятельности хорошо зарекомендовавших себя методов управления финансовыми ресурсами. Хорошо зарекомендовавшие себя методы управления финансовыми ресурсами будут собраны по всей стране и обобщены в рамках так называемого Кодекса лучшей практики, своего рода кодекса чести финансиста. Соответственно, каждый регион будет оцениваться на предмет того, насколько успешно он внедряет у себя положения Кодекса.

Формирование ФФПР и ФРРФ требует регулярного сбора большого объема информации о регионах. Для достижения этой цели в министерстве финансов в настоящее время создается специальная система мониторинга региональных финансов всех без исключения субъектов федерации. С одной стороны информация будет собираться в обязательном порядке, а с другой (а это еще один стимул региональным властям) – не будет информации о регионе, не будет и финансирования из фондов.

Чтобы не допустить потенциально возможного вмешательства региональных властей в статистическую отчетность и таким образом негласного влияния на итоги расчетов, предполагается проведение специальной работы в Госкомстате по повышению качества обработки статинформации.

Наконец, четвертая и основная составляющая межбюджетных отношений – распределение между центром и регионами отчислений от регулирующих налогов. В настоящее время размеры отчислений определяются субъективно, что отрицательно сказывается на бюджетной сфере региона и на отношениях РФ – субъект федерации. Несмотря на то, что отчисления поступают в региональные бюджеты не напрямую из федерального бюджета, они являются составной частью межбюджетных отношений, так как средства регулирующих (в первую очередь федеральных) налогов являются «собственностью» федерального центра в бюджетном смысле этого слова и он вправе решать не только кому и сколько их распределить, но и как это сделать технически; в данном случае – через Федеральное казначейство.

С учетом вышесказанного, с учетом того, что отчисления от регулирующих налогов занимают исключительно большой объем как в межбюджетных отношениях РФ – субъект федерации (80%), так и субъект федерации – муниципалитет, а также того, что межбюджетные отношения долгое время трактовались исключительно как распределение средств ФФПР, считаю необходимым рассмотреть возможные пути и способы повышения эффективности распределения отчислений от регулирующих налогов – основной составляющей межбюджетных отношений. До сих пор, начиная с 1991 г. — года распада командно-административной системы, не решен вопрос, как делить налоговые поступления между бюджетами разных уровней. Дело доходит до комических ситуаций, когда представители регионов и Правительства РФ просто торгуются, кому сколько причитается из налоговой базы — 30% на 70%, 54% на 46% и т. д. — и наконец решают остановиться на пропорции 50% на 50%, руководствуясь, очевидно, принципом «чтобы никому обидно не было».

Существующая в настоящее время система межбюджетных взаимоотношений предусматривает многоканальную систему расчетов с территориями. Во-первых, это отчисления от федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации и муниципалитетов, во-вторых, это отчисления от региональных налогов в муниципальные бюджеты, в-третьих, это предоставление трансфертов и, наконец, четвертое — предоставление органам власти бюджетных ссуд и кредитов. Первый, второй и четвертый виды расчетов с регионами основаны исключительно на субъективных представлениях чиновников, поскольку детальная регламентация этих процессов отсутствует. Третье направление, несмотря на критику отдельных экономистов, основано во многом на объективных критериях, например учет многочисленных финансовых и экономических параметров состояния территории при формировании Фонда финансовой поддержки регионов.

Вполне естественно, что в таких условиях отечественная система субъективных межбюджетных взаимоотношений не может обеспечить «справедливого» распределения финансовых ресурсов государства между бюджетами разных уровней. Еще раз повторю, что главная причина этого — отсутствие четких и однозначных критериев разделения средств и отсутствие у участников процесса распределения средств единого понимания того, что же считать «справедливостью» применительно к российским регионам, разбросанным по разным климатическим поясам, имеющим в собственности разное количество имущества и сильно отличающимся друг от друга как в своем экономическом развитии, так и в политическом влиянии на федеральный центр.

Но хочется спросить, а нужно ли вообще распределять между регионами средства? Несмотря на всю очевидность ответа, нужно. Поскольку основная масса доходов централизуется на федеральном уровне, а основная масса расходов возложена на органы власти субъектов федерации и муниципалитетов. В такой ситуации без трансфертов не обойтись.

Итак, либо страна в корне меняет систему налогообложения и обеспечивает каждый уровень власти достаточным количеством собственных налогов, либо регламентирует процесс распределения денег между регионами, т.е. делает его справедливым.

В настоящее время в России сложилась многоуровневая бюджетная система как следствие административно-территориального устройства страны. Основным ее доходным источником по объему собираемых средств являются федеральные налоги. Они-то и являются главным объектом распределения между уровнями власти, поскольку возможно отследить их территориальное происхождение. Отсюда происходит первый критерий «справедливого» – в настоящих условиях – распределения средств: у кого как сработала региональная экономика, тот столько и может получить доходов.

Не вызывает сомнения тезис о том, что первоначально должны быть обеспечены текущие расходы всех уровней власти и только после этого — расходы капитального характера. Причем капитальные расходы осуществимы, если в последующем, после ведения объекта в эксплуатацию, в бюджете будут средства на текущие расходы по его содержанию.

Теперь подробнее о потребностях в финансировании. На территории Завьяловского района осуществляются расходы из бюджетов всех трех уровней власти. Из федерального бюджета финансируются, в частности, местные подразделения федеральных органов управления и силовых структур, бюджетные учреждения, находящиеся в ведении федерации (см. таблицу 12). Принцип финансирования местных расходов за счет собранных на той же территории налогов выглядит в целом справедливо. Кроме федеральных, на территории Завьяловского района осуществляются расходы из бюджета Удмуртской Республики. Их структура аналогична федеральным расходам, за исключением отсутствия расходов на силовые организации. Наконец, необходимо учесть потребности в финансировании самого Завьяловского района, а также расходов, переданных с федерального и регионального уровней в муниципальное образование. В таблице 13 наглядно продемонстрировано, как велика доля одних только социальных расходов, возникших по инициативе властей субъекта федерации, в общих расходах местных властей.

 Таблица 12

Сведения о финансировании из федерального бюджета через отделение Федерального казначейства по Завьяловскому району

Направления финансирования	за 2001 г.		за 2002 г.
	По смете	Фактически	По смете	Фактически
Территориальные федеральные органы управления	6157253	13075755	9807179
Бюджетные организации образования и медицины	7022245	6977746	6593483	4945584
Промышленные предприятия и НИИ по госзаказам		849534		915610
Сельское хозяйство		86000		268000
Капитальные вложения		1100000		5002240
Социальные программы		739571		762556
ВСЕГО:	13179498	14517727	19669238	21701169</TBODY>

Согласно логике вещей за счет федеральных — единых по всей стране, общегосударственных — налогов следует финансировать расходы, гарантированно обеспечивающие населению единые качество и стандарты общественно значимых услуг по всей стране.

Это означает, что федеральные налоги служат основой для реализации прав населения, в частности, на образование и медицинское обслуживание, правопорядок, льготы и дотации на коммунальные услуги, медикаменты и пр. в соответствии с федеральным законодательством. Таким образом, за счет федеральных налогов должно быть обеспечено текущее финансирование федеральных бюджетных учреждений и органов управления, а также исполнение федерального законодательства, гарантирующего населению различные блага.

Таблица 13

Планируемые расходы комитета социальной защиты
администрации Завьяловского района в 2003 г.

<TBODY> Наименование показателей	Сумма, млн. руб.	Источник финансирования
Расходы на текущее содержание учреждений социальной защиты	4,4	Местный бюджет
Оказание адресной материальной помощи	1,1	Местный бюджет
Компенсация на возмещение расходов на ГСМ инвалидам	0,4	Местный бюджет
Расходы на капитальный ремонт и приобретение оборудования	0,9	Местный бюджет
Расходы на выплату пособий гражданам, имеющим детей	18,0	Республиканский бюджет
Компенсация льгот по абонентской плате за телефон	3,1	Республиканский бюджет
Компенсация льгот за пользование коллективной антенной	0,6	Республиканский бюджет
Компенсация льгот по оплате за жилье и коммунальные услуги	2,0	Республиканский бюджет
Компенсация льгот по оплате услуг вневедомственной охраны	0,1	Республиканский бюджет
Компенсация льгот по абонентской плате за пользование радиоточкой	0,3	Республиканский бюджет
Компенсация за наем жилого помещения военнослужащим, уволенным в запас	0,1	местный бюджет
Компенсация расходов на санаторно-курортное лечение	0,2	местный бюджет

Продолжение таблицы 13

1	2	3
Средства на социальный приют для детей и подростков	2,5	местный бюджет
ИТОГО	33,9
в том числе:	9,8	местный бюджет
	24,1	Республиканский бюджет

При этом расходы на содержание органов управления субъектов федерации и муниципалитетов следует, опять же по логике вещей, осуществлять за счет региональных и местных налогов, соответственно.

Из всего вышесказанного вытекает следующий возможный порядок распределения федеральных налогов, взимаемых на территории Завьяловского района, между бюджетами разных уровней, основанный на объективных потребностях в финансировании гарантированных федеральным законодательством населению благ и услуг.

Проиллюстрируем его в общих чертах на примере взаимоотношений РФ, Удмуртской Республики и Завьяловского района. Например, общая сумма федеральных налогов, которые могут быть собраны в Завьяловском районе, составляет 100 рублей. На текущее содержание федеральных бюджетных учреждений, органов власти и силовых структур, расположенных в районе, потребуется 20 рублей. На исполнение федеральных законов, исполнение которых поручено Удмуртской Республики, территориально там же — 10 рублей и, наконец, на исполнение федеральных законов, исполнение которых поручено Завьяловскому району, — 40 рублей. Остаются «свободными» 30 рублей (30% от общей суммы федеральных налогов), которые причитаются к перечислению в федеральный бюджет.

В связи с этим в течение всего следующего года налоговая база по федеральным налогам в Завьяловском районе будет делиться на две части: 70%, которые «остаются» в районе, и 30%, которые «уходят» в бюджет РФ. 70% в свою очередь делятся в пропорции 2:1:4 (20:10:40 рублей) между учреждениями, исполняющими федеральные, республиканские и муниципальные расходы на территории района.

Возможно, как вариант, что оставшиеся «свободными» 30% могут быть полностью или частично поделены между уровнями власти пропорционально вышеназванным долям с тем, чтобы реально заинтересовать региональные и местные власти в росте поступлений от федеральных налогов.

Взаимоотношения Удмуртской Республики и Завьяловского района по поводу разделения региональных налогов могут строиться аналогично и предусматривать полную оплату местным властям возложенного на них исполнения регионального законодательства за счет части региональных налогов, собранных на территории района.

Остальные расходы муниципалитета предполагается покрывать за счет местных налогов, собственных неналоговых доходов и заимствований.

Трансферты при этой схеме будет иметь смысл предоставлять региональным и местным властям лишь в тех в случаях, когда налоговой базы по федеральным налогам будет недостаточно для финансирования исполнения федеральных законов.

При этом является целесообразным не только зачислять федеральные налоги в полном объеме на счета Федерального казначейства, как это в настоящее время должно делаться повсеместно, но, возможно, и расходы всех уровней власти, финансируемые за счет этих налогов, осуществлять на основе казначейского исполнения бюджета. Это предполагает, что субъект федерации/муниципалитет подготовит расходную ведомость, где будут прописаны все региональные/местные расходы, финансируемые за счет федеральных налогов, сроки выделения средств и их получатели, а непосредственно выделять денежные средства будет местное отделение Федерального казначейства. Реализация такой идеи приведет к определению четких границ самостоятельности органов власти субъектов федерации (местного самоуправления): полная самостоятельность расходования бюджетных средств в пределах сумм региональных (местных) налогов, собственных неналоговых доходов, а также заимствований.

После распада командно-административной системы региональные органы власти получили практически полную свободу действий в области финансов, что было связано как с потерей действенности контрольно-ревизионных органов, так и с разграничением полномочий субъектов федерации с федеральным центром.

Отсутствие контроля за органами власти регионов и стабильный рост расходов из их бюджетов привели, в частности, к введению большого числа незаконных налогов и сборов в территориальные бюджеты и внебюджетные фонды. Зачастую граждане внезапно ставились перед фактом, что им необходимо платить новый сбор. Дополнительно, сверх налогового законодательства, вводимые налоги и сборы тем не менее не смогли компенсировать стремительно растущие расходы органов власти, кроме того, введение и сбор незаконных налогов стали встречать растущее сопротивление органов прокуратуры, депутатского корпуса и общественности. В результате большее их число было отменено.

Однако потребность в средствах не уменьшалась, и постепенно органы власти стали все больше и больше прибегать к заимствованиям, поскольку, с одной стороны, объем налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты уменьшался, а расходные обязанности властей продолжали расти. Это выражалось, например, в том, что местные органы власти были вынуждены брать на свой баланс жилье и социальные объекты у предприятий и организаций, при том что федеральный бюджет, официально признавая эти дополнительные расходы, компенсировал их лишь частично. Более того, в условиях низкого платежеспособного спроса основной массы населения Минфин РФ установил весьма спорный критерий, по которому он не принимает к компенсации передаваемые объекты: если объект в принципе может приносить выручку за оказание платных услуг, то его передача не подлежит компенсации. Данный критерий спорен, поскольку во многих регионах платежеспособный спрос населения, например на платные услуги библиотек мал, если не сказать, что равен нулю.

Единственной целью, ради осуществления которой органы власти Завьяловского района могут привлекать финансовые ресурсы, является финансирование расходов утвержденного бюджета. Привлекаемые средства могут иметь адресный характер, например на выплату заработной платы, либо не иметь его вовсе. В последнем случае привлекаемые ресурсы зачастую направляются на финансирование дефицита бюджета.

За счет привлеченных средств могут финансироваться как социальные (бесприбыльные), так и коммерческие проекты. Под последними понимаются не только прибыльные проекты, осуществляемые районной администрацией, но и публичные, в которых администрация имеет долю.

Существует мнение, что орган власти праве привлекать финансовые ресурсы с тем, чтобы впоследствии пустить их в оборот и получить прибыль. Это вполне возможно, однако (вне зависимости от направлений использования этой прибыли) вопрос ведения органом власти активной хозяйственной деятельности лежит в политической плоскости, и его решение зависит только от признания или непризнания исполнительной властью, населением, депутатами утверждения, что государство является неэффективным собственником, так как конкретные чиновники, ответственные за хозяйственную деятельность, не имеют прямой материальной заинтересованности в результатах своего труда. Кроме того, право властей использовать бюджетные средства для участия в коммерческих проектах, имеющих риск не реализоваться и не окупиться, выглядит спорным. Чтобы рисковать средствами налогоплательщиков нужны судя по всему особые аргументы, чем просто желание органа власти инвестировать или извлечь прибыль. Эти аргументы должны быть подкрепленные не просто согласием депутатского корпуса, а всем населением через, например процедуру референдума.

Обычно органы власти, озабоченные поиском источников погашения дефицита бюджета, соглашались на привлечение заемных средств, не проводя серьезных исследований эффективности и окупаемости финансируемых проектов, а также своей способности вернуть средства. Не исключено, что в ряде случаев последнее не рассматривалось вообще — либо по незнанию вопроса и неготовности работать в рыночных условиях, либо по умыслу.

В условиях рыночных отношений привлечение средств возможно только на принципах добровольности предоставления средств, а также согласия всех заинтересованных сторон, в частности заемщика, кредитора (инвестора) и поручителя, с условиями займа. Существует всего три формы добровольного привлечения финансовых ресурсов в распоряжение органов власти Завьяловского района. Это получение трансфертов, кредитов, а также эмиссия ценных бумаг.

Однако в настоящее время возможно привлечение финансовых ресурсов в распоряжение органов власти и без согласия его партнера. Речь идет об образовании дебиторской задолженности, то есть об отказе органа власти своевременно и в полном объеме оплатить заказанные и выполненные работы или предусмотренные в бюджете расходы.

Мы не будем рассматривать проблемы, возникающие при привлечении трансфертов, поскольку в отличие от кредитов и средств, поступающих от эмиссии ценных бумаг, трансферты представляют собой безвозвратные финансовые ресурсы, предоставляемые одним органом власти другому и оплата которых лежит в политической плоскости. То есть, в отличии от заемных средств, операции с трансфертами регулируются не нормами рынка, а субъективным отношением чиновников.

Привлечение кредитов представляет собой получение на общих основаниях коммерческих кредитов у Центрального банка РФ и кредитных учреждений, а также бюджетных кредитов и ссуд у Министерства финансов РФ. Отличие коммерческих кредитов от бюджетных состоит в необходимости реального имущественного обеспечения под коммерческий кредит. Гарантией бюджетного кредита служат обычно межбюджетные отношения. При этом оба вида заимствований предоставляются под рыночную процентную ставку. Отличие бюджетных кредитов от бюджетных ссуд в том, что последние являются беспроцентными.

Иногда нежелание раскрывать даже минимальную информацию о кредитовании региональных органов власти действительно объясняется соображениями коммерческой тайны. Когда на сохранение клиентской тайны ссылается банковское учреждение, его действия в некоторой степени обоснованы, поскольку неразглашение информации о клиенте предусмотрено банковским законодательством. Вместе с тем вызывает недоумение позиция такого банковского клиента — органа власти, который требует от банка соблюдения тайны по факту и условиям привлечения средств. Это при том, что власть публична, а гласность является непременным условием ее функционирования: чиновники не могут скрывать информацию об операциях со средствами, доверенными им населением, кроме того, бюджетные средства являются не их личной собственностью, а переданными в управление средствами.

С другой стороны, желание сохранить в тайне подробности взаимоотношений с кредитными учреждениями может быть вызвано не сколько наличием негласного политического соглашения между органом власти и банком, сколько активной хозяйственной деятельностью самого органа власти, его чрезмерной ориентацией на извлечение прибыли. В этом случае сокрытие информации действительно служит интересам коммерческой деятельности органа власти.

Однако ничто не освобождает орган власти от отчетности перед населением, которое не сможет дать оценку деятельности чиновников без знания всей картины их финансово-хозяйственной деятельности.

Принципиально важное значение для органа власти имеет выбор способа займа средств. В зависимости от целей, подлежащих финансированию, выбираются механизм и условия. Несколько выше уже говорилось, что имеется четыре способа займа средств. Рассмотрим плюсы и минусы каждого из них.

Положительными сторонами коммерческого кредита являются быстрота и простота его привлечения. Отрицательными — необходимость предоставления реального имущественного залога, рыночная стоимость которого должна превышать сумму кредита.

Положительными сторонами эмиссии ценных бумаг является большой размер привлекаемых средств, низкая процентная ставка, более простые требования к обеспечению. Отрицательными — сложность, дороговизна и продолжительность процедуры привлечения. Однако при регулярной эмиссии облигаций размер расходов на ее осуществление снижается, например, за счет того, что отпадает необходимость в получении рейтинга, а остается потребность лишь в его поддержании.

В отдельных случаях — например, крупное чрезвычайное происшествие — орган власти может рассчитывать на оперативно предоставленную бюджетную ссуду, реже трансферт, однако в остальном получение трансфертов — это во многом политический, практически никак не связанный с экономикой процесс.

Положительными сторонами эмиссии суррогатов ценных бумаг и искусственной организации дебиторской задолженности являются их низкая стоимость, оперативность и высокая степень подконтрольности органу власти путей движения долговых обязательств и долгов. Отрицательная — рост неденежных поступлений в бюджет и необходимость идти на явное нарушение действующего законодательства.

Еще одним способом привлечения средств, об этом еще не говорилось, может служить объединение финансов предприятий региона, бюджетных учреждений и органа власти в рамках корпоративной платежной системы, расчетный центр которой всегда сможет дать органу власти практически неограниченных размеров кредит — фактически это эмиссия денежных знаков, имеющих ограниченное хождение среди участников системы, но осуществленная на законных основаниях. Отрицательной стороной данного проекта служит сложность и дороговизна его осуществления.

Этот способ привлечения средств, то есть строительство корпоративной платежной системы, является недопустимым с точки зрения бюджетной логики. Однако в настоящее время имеется много предпосылок для его существования, в том числе нехватка доходов, рост бартерных взаимоотношений, и поэтому замалчивать эту возможность, на которую кто-то из органов власти в принципе может рискнуть, не следует.

Каждый из способов привлечения финансовых ресурсов имеет в конечном счете свою стоимость: денежную, политическую и социальную. Их сравнение с существующими у органа власти приоритетами и позволит выбрать наиболее оптимальный способ привлечения заемных финансовых ресурсов.

Главный вопрос, который интересует инвесторов — это способность заемщика вернуть долг. Объективным критерием такой способности является наличие у регионального органа власти имеющих реальную, рыночную стоимость активов, то есть состояние имущественной и финансовой основ их деятельности.

Под имущественной основой органа власти понимаются разнообразные имущественные и неимущественные права, в частности, на землю, природные ресурсы, здания, производственные объекты, транспортные средства, оргтехнику. При осуществлении займа их можно заложить в обычном порядке, предварительно разработав автоматически «включающийся» при срыве срока платежа механизм перевода имущества в денежные средства и погашения задолженности.

Под финансовой основой (или финансами) регионального органа власти понимаются средства бюджета, включая целевые бюджетные фонды, внебюджетных фондов органов власти и бюджетных учреждений, финансы государственных унитарных (муниципальных — для местных властей) предприятий, а также сбережения и «прямое» финансирование. Последнее нельзя использовать в качестве обеспечения, поскольку право регулирования финансовых потоков в регионе принадлежит исключительно органу власти и не может быть передано никому.

В некоторых случаях вопрос способности заемщика вернуть долг органы власти заменяют на вопрос об использовании привлеченных ресурсов, считая, что раскрытие информации о расходовании денег может усилить доверие инвесторов и повысить таким образом привлекательность властей как заемщиков.

Как уже говорилось, единственной целью, ради осуществления которой региональные органы власти привлекают финансовые ресурсы, является финансирование расходов органа власти. Следовательно, при разработке, утверждении и исполнении бюджета необходимо иметь в виду, что привлекаемые финансовые ресурсы могут по каким-либо причинам не поступить в бюджет либо поступить, но с опозданием или в меньшем объеме. Учесть это обстоятельство необходимо на этапе разработки и принятия бюджета, предусмотрев расходную адресность привлекаемых средств и отказ от финансирования этих расходов в случае не поступления или поступления в неполном объеме привлекаемых средств. То есть образование целевых бюджетных фондов под заимствования.

Любой бюджет ограничен в своих доходах, соответственно он ограничен в размере долговой нагрузки, приходящейся на него и обеспечиваемой бюджетными средствами. В самом общем виде принцип обеспечения заимствований предполагает наличие превышения доходов над текущими расходами. При этом в отдельных случаях к доходам можно суммировать трансферты при условии, что вышестоящий орган власти предоставил исчерпывающую гарантию поступления трансфертов в течение срока существования долга, например в виде закона, утверждающего отдельные статьи расходов бюджетов будущих лет. Орган власти может привлекать заемные средства при условии, что в течение нескольких лет (месяцев) к моменту, когда подойдет срок возврата займа, орган власти сможет саккумулировать необходимую сумму, включающую в себя текущие платежи и основной долг, не допуская срыва в финансировании текущих расходов и не ориентируясь на возможность дополнительного заимствования. При этом ситуация, когда орган власти привлекает новый заем для покрытия прежнего, в принципе допустима при условии, что орган власти не выходит за пределы своей возможности нести долговую нагрузку.

В российском законодательстве существует правило, что размер заимствований органа власти субъекта федерации не должен превышать 30% от доходов (для муниципалитета – 15%), а расходы на обслуживание долга — 15% от всей суммы расходов. При этом действующее законодательство под доходами подразумевает и поступления от приватизации.

До сих пор остается открытой проблема урегулирования взаимных долгов Минфина РФ и субъектов федерации, а также субъектов федерации и муниципальных образований. Это создает большие проблемы при попытке оценить кредитоспособность органа власти, поскольку долги, имея разное происхождение, неравнозначны. Очень показательна в этом плане попытка Минфина РФ «цивилизировать» часть задолженности, заставив регионы переоформить свои долги по централизованным кредитам в облигации, получившие известность под наименованием «сельскохозяйственных» и «энергетических».

Заключение

Итак, одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.

Специфика финансовых отношений, складывающиеся у государства с предприятиями, организациями, учреждениями и населением, выражается в том, что они, во первых, возникают в фазе распределения общественного производства, и, во вторых, направлены на формирование, распределение и использование централизованных финансовых ресурсов.

Финансы региональных органов власти, являясь составной частью государственных финансов, с одной стороны, и региональных финансов — с другой, представляют собой денежные отношения регионального органа власти с хозяйствующими субъектами, населением и иными уровнями власти. Эти денежные отношения могут реализовываться путем образования денежных фондов регионального органа власти и путем воздействия органа власти на финансовые потоки в регионе.

Бюджеты всех уровней формируются и исполняются в пределах показателей единой бюджетной классификации – группировки доходов и расходов с присвоением объектам классификации группировочных кодов.

Особенностью звеньев финансов региональных органов власти является относительно обособленная система управления каждым звеном. У финансов региональных органов власти имеются три функции. Это, во-первых, формирование в том или ином виде денежных фондов регионального органа власти, во-вторых, использование этих фондов региональным органом власти для выполнения возложенных на него населением и вышестоящим уровнем власти задач и, в-третьих, регулирование органом власти финансовых взаимоотношений в регионе.

Региональный бюджет — это фонд денежных средств, формируемый по решению и под ответственность соответствующего регионального депутатского корпуса и исполняемый на основе регионального законодательного акта — закона о бюджете — уполномоченной государственной/муниципальной структурой, чаще всего финансовым управлением, либо в относительно небольших населенных пунктах — самой администрацией местного самоуправления, а если точнее – ее бухгалтерией (централизованной бухгалтерией).

В любом государстве аналогично разделению ветвей власти на представительную и исполнительную в бюджетном процессе происходит разграничение компетенций представительных и исполнительных органов власти. На каждом уровне власти бюджетная компетенция имеет свои особенности, поэтому необходимо не только дать общую характеристику бюджетных прав, но и рассмотреть их применительно к конкретным субъектам права.

Законодательство исходит из принципов юридического единства всех административно-территориальных образований в праве на самостоятельный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, в их праве но получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов. Однако место каждого из упомянутых субъектов в системе административно-территориального деления влияет на конкретный перечень принадлежащих им бюджетных прав.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Ст. 14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных в предметам ведения местного самоуправления.

Доходная часть бюджета всегда должна быть равна расходной части, “расходам бюджета” и состоять из собственно доходов и средств, привлеченных на определенных условиях для покрытия дефицита бюджета. Доходы бюджета слагаются из налоговых и неналоговых поступлений. Также доходы бюджета можно классифицировать как собственные и закрепленные.

Завьловский район является одним из районов Удмуртской Республики. Районный центр – село Завьялово. По данным районного финансового отдела в консолидированный бюджет района в 2002 году поступило 20604 тыс. рублей. Доходная часть бюджета формировалась в основном за счет дотации из республиканского бюджета - 17582 тыс. рублей, 85%. По сравнению с предыдущим годом доходов получено на 12% больше, в т.ч. из республиканского бюджета на 33% больше, но этих денег недостаточно, чтобы район существовал и мог развиваться.

Наибольший удельный вес в доходной части бюджета занимают безвозмездные поступления. Удельный вес налоговых поступлений сократился по сравнению с 2001 годом на 7,5% и составил 12,8%. Произошли изменения и в структуре расходов.

Большая часть доходной части бюджета была израсходована, как и в предыдущие годы, на финансирование отраслей экономики. По-прежнему остается острой проблема взаимных неплатежей. В результате спада производства доходная часть бюджета сократилась, не обеспечено полное финансирование расходов бюджета. Возросла кредиторская задолженность. Финансовая ситуация в районе оценивается как критическая.

Одной из причин невыполнения доходной части бюджета является плохое финансовое состояние предприятий, отсутствие средств на расчетных счетах и как следствие, недоимка по платежам в бюджет района. Значительная сумма неосвоения ассигнований выразилась по народному хозяйству.

При формировании бюджетов не соблюдается единство методологической базы и осторожность в исчислении плановых показателей, например, прогнозирование налоговых поступлений осуществляется для бюджета субъекта федерации по одним коэффициентам, разработанным Минфином и Минэкономики РФ, для муниципальных — по другим, самостоятельно разработанным финорганом субъектом федерации.

Бюджет органа власти не является местом аккумуляции всех без исключения доходов органа власти. Помимо самого органа власти разнообразные доходы, в том числе и бюджетного характера (налоги, сборы), могут иметь структурные подразделения органа власти, бюджетные учреждения, унитарные предприятия.

Идеология современной бюджетной системы, ведущей свой отсчет с рубежа 1991—1992 гг., предусматривает контроль за целесообразностью и эффективностью расходов лишь со стороны жителей данной территории. Даже вышестоящие органы власти лишены какой бы то ни было потребности в подобном контроле.

Такое право/обязанность жители Завьяловского района теоретически могут реализовать через выборы депутатов, наказы депутатам, отзыв депутатов, организацию митингов, шествий, пикетов, написание писем и, наконец, обращение в суд.

Проведенное исследование финансов региональных органов власти наглядно продемонстрировало к моменту вступления в действие Бюджетного Кодекса РФ фактический распад общегосударственной финансовой системы.

Руководство Завьяловского района ощущает на себе все более и более растущее давление со стороны как населения, не получающего зарплату и гарантированные государством общественные блага (в частности, медикаменты, льготы по коммунальным услугам и проезду на транспорте, пособия на детей), так и со стороны местной оппозиции. Население и оппозиция задаются вопросом: почему не финансируются расходы, запланированные в бюджете? В результате у граждан возникают подозрения в хищении чиновниками бюджетных средств.

Совершенно очевидно, что прозрачность бюджетной системы и наличие о ее функционировании достаточного количества информации поднимут у населения, а особенно у социально активной его части, новый вопрос: «Насколько логично и эффективно организован процесс сбора средств, а главное — их расходования»? «Делается ли это в интересах всего населения, а не отдельных групп»? В таких условиях органу власти Завьяловского района ничего не останется делать, как постепенно вернуться к соблюдению общепризнанных принципов построения бюджетов, и в первую очередь — к установлению исполнительными и законодательными властями полноценного контроля за собственными финансами.

Опыт развитых стран подсказывает, что надо сделать прозрачным, подконтрольным общественности весь процесс составления плана расходования бюджетных средств и само расходование. Иными словами, бюджет района должен быть более подробным и выполняться гласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм, чтобы все видели, на что власти собираются потратить и как в действительности тратят деньги налогоплательщиков. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. К сожалению, пока все попытки добиться этого в России наталкиваются на глухое сопротивление.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят ГД РФ и одобрен СФ РФ 17.07.98.

2. ФЗ от 26.12.2002 № 42-Ф «О Федеральном бюджете на 2003 год»

3. ФЗ от 15.08.96 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».

4. Приказ МФ РФ от 6.01.98 г. № 1н «О бюджетной классификации Российской Федерации»

5. Закон УР «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Удмуртской Республике» от 26.12.93 № 1366-XII

6. Закон УР от 27.12.2002 № 1445 «О бюджетной системе Удмуртской Республики на 2003 год»

7. Концепция среднесрочной программы Правительства Российской Федерации на 2002-2004 г.г. // Вопросы экономики, 2002, № 1.

8. Правительство Российской Федерации. Программа стабилизации экономики и финансов. // Вопросы экономики, 2003, № 7.

9. Об итогах исполнения федерального бюджета за 2002 г. и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2003 г. (решение расширенной коллегии МФ РФ от 20.02.2003 г.) // Финансы, 2003, № 4.

10.   О финансовых основах местного самоуправления и формировании бюджетов муниципальных образований в 2003 году (Решение Совета по местному самоуправлению РФ) // Финансы, 2002, № 11.

11.   Беляев Ю.А. Финансы местного самоуправления // Финансы, 2002, № 11

12.   Илларионов А. Эффективность бюджетной политики России в 1999-2002 г.г. // Вопросы экономики, 2003, № 2.

13.   Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. // Вопросы экономики, 2003, № 3.

14.   Курс экономической теории: Учебник / Под общей ред. проф. М.Н. Чепурина, проф. Е.А. Киселевой. - Киров.: Издательство «АСА», 2002.

15.   Лушин С.И. Государственные финансы в новых условиях // Финансы, 2003, № 5.

16.   Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы, 2003, № 6.

17.   Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы, 2003, № 8.

18.   О единстве бюджетной системы. // Финансы, 2003, № 5.

19.   Петров В.А. Бюджет-2003: приоритеты и финансовые механизмы экономического роста // Финансы, 2002, № 11.

20.   Петров В.А. Основные направления бюджетной политики до 2003 года // Финансы, 2003, № 5.

21.   Пронина Л.И. О местных финансах в проекте Бюджетного кодекса // Финансы, 2002, № 6.

22.   Пыхова И.А. К решению проблем межбюджетных отношений на территории // Финансы, 2003, № 6.

23.   Улюкаев А. Государственные финансы и региональное развитие // Вопросы экономики, 2003, № 3.

24.   Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2003.

25.   Финансы: Учебное пособие / А.М. Ковалева, Н.П. Баранникова, В.Д. Богачева и др.; Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 2002.

26.   Хурсевич С.Н. Перспективы денежного и неденежного исполнения бюджетов в России // Финансы, 2002, №№ 5,6.

27.   Экономическое обозрение: Финансовые рынки. - 2003, № 7, - М., ДиалогБанк.

28.   Экономическое обозрение: Макроэкономика. - 2003, № 9 - М., ДиалогБанк.

29.   Экономическое развитие России в 2002 году // Вопросы экономики, 2003, № 3.

Таблица 1

Сопоставление нормативов отчислений от федеральных налогов по подсчетам Института экономических проблем переходного периода в 2002 г.

Вид федерального налога	Фактические отчисления  по данному виду налога  в местные бюджеты в целом по РФ (в процентах от доли бюджета субъекта Федерации) в 2002 году	Минимальный норматив  отчислений по данному виду налога в местный бюджет по Федеральному закону о финансовых основах местного самоуправления в РФ (в процентах от доли субъекта Федерации)
Налог на прибыль  предприятий	40%	50%
Подоходный налог с физических лиц	73%	50%
Налог на добавленную стоимость	39%	10%
Акцизы на спирт, водку,  ликеро-водочные изделия	22%	5%
Акцизы на остальные виды  подакцизных товаров, за  исключением минерального  сырья, бензина, автомобилей  и  импортных подакцизных товаров	22%	10%

Решение Городской думы г.Ижевска от 13 февраля 1999 г. N 216

"О постановлениях Государственного Совета Удмуртской Республики

"О полномочиях глав администраций районов и городов Удмуртской

Республики и "О нарушениях бюджетного законодательства органами

местного самоуправления г.Ижевска" от 11 февраля 1999 года"

Конституционный Суд Российской Федерации 24 января 1999 года принял Постановление по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1998 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", которым признал несоответствующими Конституции Российской Федерации положения о превращении глав администраций в государственных должностных лиц, их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики.

Постановлением Конституционного Суда полностью восстановлены полномочия образованных в установленном законом порядке органов местного самоуправления города Ижевска.

Однако, Государственный Совет Удмуртской Республики в нарушение ст.ст. 3, 125 п.6, 130, 132 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 3, 106, 110 Конституции Удмуртской Республики, ст.ст.2, 6, 14, 15, 28, 35, 43, 59 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Постановления Конституционного Суда Российской Федерации:

- фактически лишил Городскую думу самостоятельно сформировать и утвердить городской бюджет;

- передал право распоряжаться местными финансами незаконно назначенному государственному должностному лицу;

- подтвердил полномочия незаконно назначенного Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики Главы Администрации - главного должностного лица города Ижевска Питкевича Ю.С.

Руководствуясь Постановлением Конституционного Суда и Уставом города, Городская дума решает:

1. В целях защиты прав и законных интересов граждан, предъявить от имени Городской думы исковые заявления в Верховный Суд Удмуртской Республики о признании недействительным п.2 Постановления Государственного Совета Удмуртской Республики "О нарушениях бюджетного законодательства органами местного самоуправления г.Ижевска" и Постановления Государственного Совета Удмуртской Республики "О полномочиях глав администраций районов и городов Удмуртской Республики" от 11 февраля 1999 года.

2. Обратиться с ходатайством к прокурору Удмуртской Республики, Генеральному прокурору Российской Федерации о принесении протеста на указанные постановления Государственного Совета Удмуртской Республики.

Глава местного самоуправления -

мэр города Ижевска                                                                                         А.И.Салтыков

Постановление Государственного Совета УР

от 20 июня 2002 г. N 193-II

"Об изменении границ между Завьяловским и Якшур-Бодьинским

районами"

На основании решений Завьяловской районной Думы "Об изменении границ Завьяловского района" от 24.02.2002 г. N 128, Якшур-Бодьинского районного Совета депутатов "Об изменении границ Якшур-Бодьинского района" от 02.03.2002 г. N 214/8, в соответствии с пунктом 6 статьи 3 Земельного кодекса Удмуртской Республики, со статьями 10, 11 закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", Государственный Совет Удмуртской Республики постановляет:

1. Изменить границу между Завьяловским и Якшур-Бодьинским районами согласно приложению.

2. Передать населенные пункты: Заря, Новая Вожойка в территориальное подчинение Якшур-Бодьинского района.

3. Настоящее постановление вступает в силу с момента его принятия.

Председатель Государственного Совета

Удмуртской Республики                                                                                  А.А.Волков

Приложение

к постановлению

Государственного Совета УР

от 20 июня 2002 г. N 193-II

Описание

измененной границы между Завьяловским и Якшур-Бодьинским

районами Удмуртской Республики

Из Завьяловского района в Якшур-Бодьинский район передаются третья площадка ГП "Ижевский электромеханический завод", поселок Новая Вожойка и подъездная дорога к нему.

На севере передаваемый участок третьей площадки ГП "Ижевский электромеханический завод" (далее 3 площадка) проходит по существующей автодороге и совпадает с границей между Завьяловским и Якшур-Бодьинским районами. Начинается граница 3 площадки на расстоянии 450 м. от просеки между кварталами 8, 9 Люкшудьинского лесничества Ижевского лесхоза (далее ГЛФ) длиной 1050 м.

На востоке, не доходя 650 м. до квартальной просеки 10, 11 ГЛФ, граница проходит параллельно этой просеке длиной 850 м.

На юге граница проходит параллельно квартальным просекам 10, 21, 9, 20 ГЛФ на расстоянии 250 м. севернее и длиной 1050 м.

На западе граница проходит параллельно квартальной просеке 8, 9 ГЛФ и длиной 850 м. до существующей границы между Завьяловским и Якшур-Бодьинским районами совпадает с существующей автодорогой. Автодорога на поселок Новая Вожойка начинается на границе между Завьяловским и Якшур-Бодьинским районами, совпадающей с существующей автодорогой, западнее 250 м. от просеки между кварталами 1, 2 Нагорного лесничества Ижевского лесхоза (далее ГЛФ) и идет до поселка Новая Вожойка в границах существующей полосы автодороги.

Поселок Новая Вожойка размещается в 14 квартале ГЛФ.

На западе граница проходит по квартальной просеке 13, 14 и 14, 25 ГЛФ в северном направлении от пересечения просек на расстоянии 500 м.

На северо-востоке граница проходит по существующей застройке.

На юге граница поселка Новая Вожойка проходит по квартальной просеке 14, 25 ГЛФ до пересечения с квартальными просеками 13, 14, 24, 25.

Выдержки из Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ

"Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации"

(с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1998 г., 17 марта 1999 г.,

4 августа 2002 г.)

 Глава I.    Общие положения                                                          (ст.ст. 1 - 11)

 Глава II.   Территориальные основы местного само-                  (ст.ст. 12 - 13)

             управления                                                

 Глава III.  Органы местного самоуправления и дол-                              (ст.ст. 14 - 21)

             жностные лица местного самоуправления                     

 Глава IV.   Формы  прямого волеизъявления граждан                (ст.ст. 22 - 27)

             и другие формы осуществления местного                     

             самоуправления                                            

 Глава V.    Финансово-экономическая  основа мест-                              (ст.ст. 28 - 42)

             ного самоуправления                                       

 Глава VI.   Гарантии местного самоуправления                          (ст.ст. 43 - 46)

 Глава VII.  Ответственность  органов местного са-                    (ст.ст. 47 - 52)

             моуправления и должностных  лиц мест-                     

             ного  самоуправления.  Контроль за их                     

             деятельностью                                             

 Глава VIII. Заключительные и переходные положения              (ст.ст. 53 - 62)

Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия и термины

1. В отношении настоящего Федерального закона понятия и термины используются в следующих значениях:

муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации;

местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения;

органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;

представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования;

должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;

выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения;

муниципальная собственность - собственность муниципального образования;

местные налоги и сборы - налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления самостоятельно;

муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

2. Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Статья 2. Местное самоуправление

1. Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Статья 3. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

2. Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе.

5. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Президент Российской Федерации                                                                    Б.Ельцин

Москва, Кремль

28 августа 1995 года

N 154-ФЗ