Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Филиал в г.Ижевске

Кафедра                                                    

Допустить к защите               

Зав.кафедрой                                        

«            »                           2005 г.

Взаимодействие органов государственной и
муниципальной власти с частными
предпринимателями в области строительства
и реконструкции (государственная и муниципальная политика гражданского строительства)

Дипломная работа        

Научный руководитель

Консультант

Ижевск, 2005

Содержание

Введение                                                                                                                                           3

1. Политика государства в области гражданского  строительства: развитие и проблемы                                                                                                                                        6

1.1. Развитие правовых основ управления гражданским строительством                       6

1.2. Проблемы местного самоуправления в обеспечении гражданского строительства и реконструкции объектов                                                                                                              20

2. современные формы взаимодействия органов власти с бизнесом в области гражданского строительства:  программы, целевые методы                       35

2.1. Содержание проблемы и обоснование программно-целевых методов                      35

2.2. Роль органов государственной власти и органов местного  самоуправления в формировании условий для привлечения инвестиций  в жилищно-коммунальный комплекс               45

3. Организационно-Правовая природа форм соглашений  между органами местного самоуправления и инвесторами о строительстве объектов недвижимости                                                                                                                           52

Заключение                                                                                                                                  74

Список литературы                                                                                                                 80

Введение

В течение последнего десятилетия были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы их реализации. Сформирована нормативно-правовая база, которая является основой для дальнейших преобразований в жилищной сфере. За указанный период было принято более 230 законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности и сделками в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений.

Проведенные реформы обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, установленных законодательством Российской Федерации. Право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в данной сфере.

Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда Российской Федерации по формам собственности, сформирован новый слой собственников как социальная база жилищной реформы. По экспертной оценке, в крупных городах России ежегодно осуществляются сделки, в которые вовлечено 1,5 - 2 процента квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем для начального этапа функционирования рынка жилья.

Радикальные изменения произошли в системе финансирования жилищного строительства, основную роль стали играть частные и индивидуальные застройщики. Доля жилья, вводимого государственными и муниципальными предприятиями и организациями, сократилась с 80 процентов в 1990 году до 19 процентов в 2004 году, в том числе предприятиями федеральной собственности до 7,5 процента. При этом, доля жилья, вводимого предприятиями и организациями частной формы собственности и индивидуальными застройщиками, в общем объеме строительства составляет уже более 60 процентов, в том числе доля жилья, вводимого индивидуальными застройщиками, увеличилась более чем в 4 раза и достигла почти 43 процентов.

Приоритетной формой участия федерального бюджета в обеспечении жильем населения была признана поддержка отдельных категорий граждан, перед которыми государство имеет определенные обязательства в решении их жилищных проблем, через предоставление им субсидий на приобретение жилья. С использованием бюджетных источников продолжалось строительство и предоставление на льготных условиях жилья наиболее нуждающимся категориям населения, хотя и более медленными темпами. Численность семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, уменьшилась в 1990 - 2004 годах с 9,45 млн. семей до 5,9 млн. семей, при этом средняя обеспеченность жильем увеличилась на 2,8 кв. метра общей площади и составила 19,3 кв. метра на человека. Осуществлялось реформирование жилищно-коммунального хозяйства, направленное на создание эффективного механизма управления отраслью и снижение издержек по предоставлению услуг.

Вместе с тем наряду с указанными положительными результатами преобразований в жилищной сфере ряд поставленных задач не удалось осуществить в полном объеме. Кроме того, в ходе проведения государственной жилищной политики выявились новые проблемы, требующие их обязательного решения.

Несмотря на то, что в регионах были успешно апробированы намеченные преобразования, не удалось сформировать экономических стимулов для их широкомасштабной реализации во всех регионах страны.

Темпы решения жилищных проблем в субъектах Российской Федерации недостаточны, что может привести к обострению социальной ситуации в стране. В связи с этим необходимо резко ускорить внедрение новых экономических и финансовых механизмов в жилищном строительстве, управлении жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой жилищного сектора.

Целью настоящей работы является анализ взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с частными предпринимателями в области строительства и реконструкции. В соответствии с поставленной целью основными задачами работы являются:

-   анализ основных этапов становления местного самоуправления в России;

-   анализ правовых основ и фактического состояния муниципальных образований в Российской Федерации на современном этапе;

-   анализ взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с частными предпринимателями в области строительства и реконструкции;

-   разработка путей совершенствования взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с частными предпринимателями в области строительства и реконструкции.

Методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых-государственников, правоведов и практиков, нормативные, правовые и законодательные акты.

В первой главе дипломной работы рассмотрены некоторые ключевые аспекты формирования института местного самоуправления.

Во второй главе автор анализирует опыт взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с частными предпринимателями в области строительства и реконструкции, его сильные и слабые стороны.

В третьей главе поставлена задача рассмотреть некоторые аспекты совершенствования взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с частными предпринимателями в области строительства и реконструкции.

Основным объектом исследования являются муниципальные образования г. Ижевска. При изучении поставленной проблемы автор использовал текущие архивы Госсовета УР, Администраций Ижевска и Воткинска.

В работе применяются общенаучные методы, такие, как исторический, логический, проблемный, используются специально-исторические периодизации.

Центральной в методологии данной работы является категория местного самоуправления как целенаправленного организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы.

1. Политика государства в области гражданского
строительства: развитие и проблемы

1.1. Развитие правовых основ управления гражданским строительством

Правовая основа местного самоуправления была заложена главой 8 Конституции Российской Федерации. В ней конкретизированы положения статьи 12 главы 1 об основах конституционного строя. Закрепленная здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах типу местного самоуправления как демократического института. Она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти.

Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция завершает поиски его правовых форм, которые велись на протяжении последних нескольких лет. Еще в 1990 г. был принят Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, положивший начало этим поискам. При всем его несовершенстве Закон сыграл свою роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - он как бы открыл путь децентрализации государства.

Следующим шагом стал Закон РСФСР о местном самоуправлении, принятый 6 июля 1991 г. Конкретизировав и развив многие идеи союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый институт, отличный от государственно-властных учреждений, как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения на основе Конституции и законов Российской Федерации, а также законов республик в ее составе. Внеся изменения в Конституцию, согласно которым местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов сохранил формулу Конституции о праве Верховного Совета России руководить Советами. В результате, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения парламента и Президента "вниз", на все уровни управления.

Развитие России как федеративного государства обусловило новый подход к разделению компетенции между общефедеральными органами и органами субъектов Федерации в определении статуса местного самоуправления. Однако, хотя к совместному ведению Федерации и ее субъектов стало относиться установление общих принципов организации местного самоуправления, в прежней Конституции сравнительно подробно определялась организация местного самоуправления, включая функции постоянных комиссий местных Советов, полномочия председателей Советов, статус местной администрации и т.п.

Глава 8 новой Конституции России ликвидировала все эти противоречия. Она уточнила государственно-правовую характеристику местного самоуправления, существенно обогатив ее. Конституция сузила нормативное регулирование местного самоуправления. В более общих формулах, чем прежняя Конституция, зафиксировала основные параметры местного самоуправления. В значительной мере именно из главы 8 Конституции можно вывести содержание общих принципов организации системы местного самоуправления, определение которых остается в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, хотя это содержание и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе.

В статье 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Действующее законодательство о местном самоуправлении, в первую очередь Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, и практика дают основание сделать вывод, что самоуправленческие единицы могут создаваться как в границах городских микрорайонов, жилищных комплексов, так и на территориях, объединяющих населенные пункты, - в сельсоветах и районах. Если в первом случае самоуправление носит общественный характер и основывается в значительной степени на формах прямого волеизъявления граждан, то во втором случае относительно большее значение приобретают органы местного самоуправления - представительные и исполнительные, поскольку функции самоуправления здесь усложняются, а их объем увеличивается.

В статье 133 Конституции закреплены гарантии местного самоуправления. Это впервые на конституционном уровне. В прежней Конституции говорилось только об обязательности исполнения решений местных Советов всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами. Статья 133 определяет и правовой путь его обеспечения. Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если не выполняется его решение, принятое в пределах его компетенции. Меры ответственности, прежде всего административные, применяемые в судебном порядке при невыполнении решений органов самоуправления, определяются законом.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы, принимаемые в рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие нормы, регламентирующие статус самоуправления, и тем самым обозначают "потолок" правового регулирования местного самоуправления, выше которого не могут подниматься нормативные акты других государственных органов.

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

Более детально правовой статус местного самоуправления регламентирован в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. Этот закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно закону в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

К вопросам местного значения относятся:

-   принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

-   владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

-   местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

-   комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

-   содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

-   организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

-   организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

-   охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

-   регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

-   создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

-   контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

-   регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

-   организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

-   организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

-   муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

-   благоустройство и озеленение территории муниципальных образований;

-   организация утилизации и переработки бытовых отходов;

-   организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

-   организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи и целый ряд других вопросов местной жизни.

Закон установил, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. К ним относятся выборные и другие органы, образуемые в соответствии с федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Его численный состав определяется уставом муниципального образования. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления. В развитие конституционных норм разработан и принят основополагающий нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности; муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления.

В результате в 2005 г. правовое поле по местному самоуправлению выглядит так. Общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, - более 1300, из них федеральных законов - более 150. Стоит назвать наиболее важные федеральные законы, прямо посвященные регулированию местного самоуправления. Это уже названный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также: "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; "Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления"; "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Внесены изменения и дополнения в "отраслевое" законодательство, касающееся компетенции местного самоуправления. В частности, в федеральные законы: "О милиции"; "О пожарной безопасности"; "О Государственной границе"; "Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях".

Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве федеральных нормативных правовых актов, в том числе в таких значимых, как Гражданский, Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации.

Идет активный процесс формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления и в регионах России. В тоже время следует отметить, что в субъектах Российской Федерации не имеют законов по вопросам: организации местного самоуправления - 3 субъекта Российской Федерации; муниципальной службы - 25 субъектов Российской Федерации; регистрации уставов муниципальных образований - 16 субъектов Российской Федерации; муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва - 10 субъектов Российской Федерации; финансово-экономических основ местного самоуправления - 69 субъектов Российской Федерации; осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении - 74 субъекта Российской Федерации.

В процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие.

Расхождение между правовым подходом к местному самоуправлению и реальностью. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление определено как "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". Это определение во многих случаях не отражает истинного содержания муниципальной деятельности. Оно задает скорее некоторый идеал, перспективную цель, которую необходимо достичь. Лежащая в основе российской модели местного самоуправления концепция далеко не в полной мере отвечает объективным и субъективным условиям современного этапа развития общества и государства. Как следствие, в целом ряде субъектов Российской Федерации существенно ограничено право граждан на местное самоуправление (например, в республиках Ингушетия, Адыгея и ряде других регионов).

Не учитывает это определение и реальные возможности населения решать вопросы местного значения. Между тем в определении понятия "местное самоуправление", данном в Европейской Хартии местного самоуправления, "реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею" занимает одно из главных мест. В свою очередь, подобная трактовка местного самоуправления дает основания органам государственной власти европейских стран в случае неспособности муниципальных органов исполнять возложенные на них полномочия, корректно вмешиваться в их деятельность.

Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов. Эта несогласованность и несистемность, неполнота и непоследовательность законодательства о местном самоуправлении, во многом вызваны блокированием принимаемых Государственной Думой федеральных законов Советом Федерации.

За пять лет лишь один Федеральный закон по вопросам местного самоуправления, принятый Государственной Думой ("Об основах муниципальной службы в Российской Федерации), был одобрен Советом Федерации, да и то только со второй попытки. Все же другие законы отклонялись Советом Федерации, как правило, без указания мотивов и конкретных причин. Работа согласительных комиссий Государственной Думы и Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, как правило, ничего не дает, так как согласованные комиссиями варианты законов также не набирают в Совете Федерации необходимого числа голосов, и Государственной Думе ничего не остается, как преодолевать вето верхней палаты, но уже по компромиссному, зачастую ухудшенному согласительными комиссиями варианту закона. Все это крайне негативно сказывается на системности и темпах развития законодательной базы местного самоуправления.

Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.

Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:

-   принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

-   принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;

-   невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

По данным Министерства юстиции Российской Федерации, более половины законов субъектов Российской Федерации приняты с нарушениями Конституции России или федеральных законов. Анализ законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления свидетельствует о развивающихся тенденциях, которые существенно искажают установленную в Конституции России и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" модель организации российского местного самоуправления.

Конституциями, уставами и законами субъектов Федерации нередко вводится новый уровень государственной власти на территории городов, районов и некоторых других видов поселений. При этом, как правило, предусматривается система местных органов государственной власти и управления с вертикальным подчинением вышестоящим исполнительным органам государственной власти и назначением глав местных исполнительных органов главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Предписывается, что нормативные акты органов местного самоуправления могут быть отменены главой исполнительной власти субъекта без какого бы то ни было анализа и соответствующей оценки судов.

На построение такой модели взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления ориентированы конституция Карачаево-Черкесской Республики, Республики Ингушетия, Республики Карелия, Республики Татарстан, Республики Адыгея, Республики Тыва, Республики Башкортостан. Установление данной модели приводит к нарушению принципа самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, нарушению конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления

Необходимо также учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая соответствие законов Республики Удмуртия Конституции России, признал возможность образования органов государственной власти на территории административно-территориальных единиц данного субъекта Российской Федерации.

Но, во-первых, Конституционный Суд прямо указал, что его решение принимается в конкретной ситуации, а именно, когда федеральный законодатель еще не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72, 76 и 77 Конституции России.

Во-вторых, Конституционный Суд оговорил возможность образования территориальных органов государственной власти определенными условиями. Главные из них - указанные органы должны избираться населением административно-территориальных единиц, назначение должностных лиц названных органов органами или должностными лицами государственной власти субъекта не допускается, не допускается и отнесение к ведению указанных органов власти вопросов местного значения, закрепленных в статье 6 Федерального закона.

К серьезным нарушениям законодательства следует отнести попытки органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации ликвидировать существующие на их территории органы местного самоуправления, вмешательство региональных органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, факты неправомерного отказа в регистрации уставов муниципальных образований.

Во многих субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция к ущемлению финансовой независимости самоуправляющихся территорий. Законами регионов (чаще всего о бюджетах на очередной год) не обеспечиваются гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе путем уменьшения предельных объемов дотаций, подлежащих перечислению в местные бюджеты, финансового необеспечения переданных муниципальным органам власти государственных полномочий.

Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством (статьи 12, 131 Конституции Российской Федерации) подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления, непосредственно осуществлять местное самоуправление. Органы местного самоуправления не находятся в иерархических связях ни с государственными структурами, ни с органами других муниципальных образований. Однако эти конституционно-правовые нормы постоянно нарушаются во многих субъектах Российской Федерации.

Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований. Крупная проблема - нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хозяйством. Выборочный анализ в муниципальных образованиях муниципальных предприятий подтверждает, что в значительной части осуществляемая ими деятельность не связана с функциями органов местного самоуправления либо более эффективно может осуществляться предприятиями других форм собственности. Не применяется или применяется формально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства. Объекты муниципальной собственности используются не по назначению либо с малой отдачей. Не оптимальная структура управления муниципальным хозяйством и практически не регламентировано ее функционирование.

Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.

Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного.

Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

Доминирование в местном самоуправлении исполнительных структур. Анализ организационно-правовых моделей местного самоуправления показывает абсолютное преобладание модели "слабый совет - сильный мэр", в которой доминируют исполнительно-распорядительные органы в лице глав муниципальных образований. Так, в Российской Федерации примерно 65% глав администраций муниципальных образований являются высшими должностными лицами муниципального образования и входят в состав соответствующих представительных органов местного самоуправления. Они председательствуют на заседаниях этих органов, подписывают его решения и обладают правом решающего голоса. Очевидно, что такие важнейшие полномочия представительной власти, как контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления, утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов, планов и программ развития муниципального образования в таких условиях превращаются в формальность.

Необеспеченность полной и повсеместной реализации установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. При этом существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышение компетенции и присвоение "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить и воспрепятствовать всем нарушениям. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, соответствующие структуры федеральных округов пока недостаточно окрепли, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей.

При определении путей выхода из сложившейся ситуации необходимо установить долгосрочные цели государственной политики в сфере местного самоуправления, а также выделить наиболее значимые вопросы, объективно стоящие перед государственной и местной властями.

Основными направлениями корректировки политики государства в сфере местного самоуправления на основе действующей модели должны стать развитие федерального законодательства и приведение в соответствие с ним законодательства субъектов Российской Федерации, а также развитие комбинированной системы, сочетающей местное управление и местное самоуправление.

В связи с этим необходимо провести инвентаризацию законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов муниципальных образований о соответствии их требованиям законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Речь идет о реализации одного из аспектов принципа субсидиарности, лежащего в основе Европейской Хартии местного самоуправления, а именно возможности влияния государства на деятельность муниципальных органов в случае, если они не в состоянии исполнять свои полномочия. Однако такое влияние должно иметь целью оказание помощи местному самоуправлению, но ни в коем случае не его подмену государственным управлением. При этом одной из важнейших задач является законодательное определение условий, при которых влияние государства может считаться не только правомерным и желательным, но и обязательным.

Федеральная власть должна объективно оценивать действия властей субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправления и их мотивацию. В тех случаях, когда ситуация в регионе не позволяет осуществить конституционное право на местное самоуправление, федеральная власть должна оказывать соответствующую помощь органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В тех же случаях, когда региональные должностные лица тормозят становление местного самоуправления, не желая делиться бюджетными средствами и собственной властью, необходимо федеральное воздействие на ситуацию, правовые формы которого должны быть ясно и достаточно обеспечены законодателем.

1.2. Проблемы местного самоуправления в обеспечении гражданского строительства и реконструкции объектов

Анализируя соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления (далее - МС), необходимо, в первую очередь, отметить регулирование наиболее существенных вопросов организации МС Конституцией РФ. С теоретической точки зрения, в Конституции федеративного государства, каким является Россия, можно было и не определять общий статус МС. Именно так подходят к решению данной проблемы конституции ряда современных федеративных государств. Достаточно было установить, что государство признает и гарантирует МС, предоставив субъектам РФ право урегулировать все остальные вопросы организации местной власти. Однако надо учитывать, что МС в России утверждается не "снизу", как это исторически произошло, например, в Англии или в США, а "сверху" - по инициативе и с приложением немалых законодательных и организационно-исполнительных усилий федеральных властей. В этих условиях необходимы не только конституционные гарантии развития МС, но и его общая конституционная модель. Именно поэтому ряд статей Конституции РФ, в том числе 12, 15, 32, 40, 41, 43, 130-133, регулируют вопросы МС.

Естественно, вопросы организации МС находят свое решение в конституциях и уставах субъектов РФ. Это не означает, что в них параметры МС определяются всегда более детально, чем в Конституции РФ, хотя это было бы логичным. В одних субъектах статус МС регулируется почти так же, как в Конституции РФ (в Республике Бурятия, например), в других - более подробно (например, в Республике Коми). Проблема, однако, не только в определении оптимального объема конституционного регулирования МС на федеральном и региональном уровне. В конце концов можно считать закономерным, что в зависимости от реальных особенностей субъектов РФ в их конституциях и уставах статус МС может закрепляться с разной степенью конкретности. Наиболее острой до сих пор остается другая проблема - соответствия региональных конституций и уставов Конституции РФ, в ст.15 которой определено, что она "имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации". Хотя за последнее время сделано немало для приведения указанных актов субъектов РФ в соответствие с Конституцией государства, утверждать, что расхождения, в том числе касающиеся регулирования МС, полностью преодолены, пока рано.

Регулирование местного самоуправления Конституцией РФ не ограничивается только перечисленными статьями, в которых непосредственно говорится о местном самоуправлении. Содержательные стороны статуса местного самоуправления охватываются также конституционной регламентацией предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а именно финансовым регулированием (п."ж" ст.71 Конституции РФ - сфера ведения РФ), гражданским законодательством (п."о" ст.71 - сфера ведения РФ), установлением общих принципов налогообложения и сборов в РФ (п."и" ч.1 ст.72 - сферы совместного ведения РФ и субъектов РФ), административным законодательством (п."к" ч.1 ст.72 - сфера совместного ведения РФ и субъектов РФ) и другими.

В научной литературе высказываются мнения о назревших изменениях Конституции РФ, включая ее положения о МС. Действительно, нынешняя редакция Конституции РФ не лишена недостатков, в ней есть внутренние противоречия, неоднозначные нормативные формулировки. Но для существенных, принципиальных изменений ее текста, с нашей точки зрения, время еще не пришло. Они станут своевременными в связи с переменами в самом обществе, с назревшими потребностями в юридическом оформлении социально-экономических и политических сдвигов. Пока же насущная задача заключается в том, чтобы последовательно выполнять положения действующей Конституции РФ, потенциал которой использован далеко не полностью.

Что касается утверждений о несостоятельности конституционной модели МС в силу ее преждевременности, неподготовленности населения к ее восприятию и т.д., то это не что иное, как попытка оправдать сложившееся на практике положение, когда нормы Конституции РФ о МС не выполняются из-за отсутствия политической воли государственных деятелей разного ранга и уровня, слабости организационных усилий, без которых невозможно утверждение нового демократического института, недостатков законодательства, которое должно раскрыть и конкретизировать рамки конституционных норм, в том числе из-за ненайденного оптимального соотношения федерального и регионального законодательства о МС.

Предметы ведения местного самоуправления в области строительства сформулированы в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К ним относятся, в том числе, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности.

В соответствии со ст. 13 этого Закона установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Федерации.

Поселковый, сельский орган местного самоуправления:

-   устанавливает в соответствии с законодательством условия размещения на подведомственной администрации территории предприятий, не находящихся в муниципальной собственности;

-   определяет в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной территории;

-   определяет в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносит решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной территории;

-   утверждает планы и правила застройки населенных пунктов на подведомственной территории;

-   вносит представления в установленном порядке об установлении и изменении границ территории поселка, сельсовета, о выделении в его распоряжение дополнительного земельного фонда, о переименовании населенных пунктов;

-   запрещает на основании заключения санитарно-эпидемиологической службы и органов по охране окружающей среды проведение на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

Кроме того, орган местного самоуправления поселка, села планирует использование земель, находящихся в ее ведении; организует разработку и осуществление генеральных планов, проектов планировки и застройки поселков, сельских населенных пунктов; согласовывает изъятие и предоставление земель вышестоящими органами; взимает плату за землю; организует подготовку проектов застройки населенных пунктов, утверждает проекты и титульные списки строек, осуществляемых за счет средств местного бюджета, и контролирует их соблюдение; организует за счет собственных средств и на долевых началах строительство и ремонт муниципальных жилых домов, объектов коммунального хозяйства и социально-культурного назначения, дорог, привлекает в установленном порядке к дорожному строительству колхозы, совхозы, другие предприятия и организации; выступает заказчиком по строительству муниципальных объектов; назначает приемочные комиссии и утверждает акты приемки в эксплуатацию законченных строительством объектов; выдает разрешение на строительство на территории поселка, сельсовета всех объектов производственного назначения.

Поселковый, сельский орган местного самоуправления вправе приостанавливать строительство, осуществляемое с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки. Он организует благоустройство населенных пунктов, привлекает на договорной основе к этой работе предприятия, учреждения, организации, а также население; контролирует благоустройство производственных территорий, организует озеленение, охрану зеленых насаждений и водоемов, участвует в создании мест отдыха граждан; вносит предложения в соответствующие органы об объявлении памятниками природы, истории и культуры объектов, находящихся на территории поселка, сельсовета и представляющих экологическую, историческую, культурную или научную ценность; охраняет и организует использование памятников истории и культуры, переданных в ведение поселка, села.

Полномочия органа местного самоуправления района определены в ст. 55, 60, 61 и 62 Закона.

Орган местного самоуправления района:

-   утверждает планы и программы социально-экономического развития района, изменения и дополнения к ним, отчеты об их выполнении; определяет направления использования капитальных вложений;

-   в соответствии с законодательством определяет правила пользования природными ресурсами, выносит решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной территории;

-   определяет в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной территории;

-   устанавливает границы земель, передаваемых в ведение поселковых, сельских администраций по согласованию с ними;

-   решает в соответствии с законодательством вопросы административно-территориального устройства;

-   утверждает схемы и проекты районной планировки;

-   запрещает на основании заключения санитарно-эпидемиологической службы и органов по охране окружающей среды проведение на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия;

-   объявляет природные и иные объекты местного значения, представляющие собой экологическую, историческую или научную ценность, памятниками природы, истории и культуры, определяет правила их охраны и использования.

К числу полномочий районного органа местного самоуправления относятся также планирование использования земель, находящихся в его ведении; организация разработки и выполнение планов земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов на территории района; установление границ территории земель, передаваемых в ведение поселковых сельских администраций по согласованию с ними; государственный контроль за использованием и охраной земель; определение условий проведения изыскательских работ на территории района; контроль за строительством и эксплуатацией сооружений водоснабжения, ирригационных и мелиоративных сооружений; обеспечение проведения на территории района мероприятий по охране окружающей среды; организация экологической экспертизы проектов и строящихся объектов, а также предприятий и хозяйственных организаций, загрязняющих воздушный и водный бассейны и не обеспечивающих функционирование очистных сооружений; информирование населения об экологической обстановке; разработка и внесение на утверждение схем и проектов районной планировки; утверждение проектов и титульных списков строек, осуществляемых за счет средств местного бюджета.

Орган местного самоуправления также организует разработку и выполнение генеральных планов, проектов планировки и застройки населенных пунктов на территории района; выдает разрешения на строительство на подведомственной территории всех объектов производственного назначения; приостанавливает строительство, осуществляемое с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки; назначает государственные приемочные комиссии, утверждает акты о приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов жилищно-гражданского назначения, а также участвует в приемке в эксплуатацию других законченных объектов, расположенных на территории района; организует благоустройство населенных пунктов, привлекает на договорной основе к этой работе предприятия, учреждения, организации, а также население; контролирует благоустройство производственных территорий, осуществляет озеленение, охрану зеленых насаждений и водоемов, создает места отдыха граждан. В целом аналогичными полномочиями в области градостроительства наделены городские органы местного самоуправления согласно ст. 66, 71, 72 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Таковы нормы федерального законодательства общего характера, определяющие полномочия органов местного самоуправления в области градостроительства.

На региональном уровне также приняты законодательные акты, которые регулируют полномочия органов местного самоуправления в области градостроительства. Закон Удмуртской Республики от 24 марта 1999 г. "Градостроительный Устав Удмуртской Республики" следующим образом определяет компетенцию органов местного самоуправления (ст. 37). По общему правилу, органы местного самоуправления в рамках компетенции осуществляют свои права и выполняют свои обязанности в области градостроительной деятельности в муниципальном образовании в соответствии с государственной градостроительной политикой, осуществляемой администрацией области, и на основе утвержденных территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территории области, района, в границах которого находится данное муниципальное образование, муниципального образования, генерального плана поселения.

В ведении муниципальных образований в области градостроительства находятся:

-   принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства;

-   утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, за исключением утверждения схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий и некоторыми другими;

-   разработка генеральных планов городов, сельских поселений, других муниципальных образований, отнесенных к зонам особого регулирования, генеральных планов городов, совмещенных с проектами их пригородных зон, проектов городских пригородных зон, проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в Госсовет Удмуртской Республики предложений об их утверждении;

-   организация и проведение инвентаризации земель, объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований; принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для градостроительной деятельности;

-   ведение муниципального градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости;

-   образование целевых внебюджетных фондов для разработки и осуществления градостроительных планов, проектов и научных исследований в области архитектуры и градостроительства;

-   финансирование разработки и реализации градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, программ научно-исследовательских работ, а также разработки проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства;

-   установление правил и порядка содержания объектов градостроительства муниципальной собственности, назначения комиссий по приемке их в эксплуатацию, прекращения или приостановления строительства, осуществляемого с нарушением проектной документации и требований данного Устава;

-   разрешение споров в области градостроительной деятельности в пределах своей компетенции; предоставление для согласования в орган архитектуры и градостроительства администрации области правил застройки, а также другой градостроительной документации в соответствии с установленным порядком; контроль за соблюдением нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства и др.

Полномочия выборных и других органов местного самоуправления в области градостроительства устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законодательством РФ и области. Для рассмотрения и подготовки предложений по разрешению наиболее сложных и спорных вопросов, возникающих в процессе застройки поселений, в муниципальных образованиях могут создаваться градостроительные комиссии.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 6) предусматривает, что в субъектах Российской Федерации- городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов РФ- городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В связи с этим п. 3 и 4 настоящей статьи Кодекса также устанавливают правило, согласно которому в субъектах Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городских поселений в области градостроительства, определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Система жилищного финансирования в дореформенный период соответствовала проводимой жилищной политике и заключалась в централизованном распределении бюджетных ресурсов для строительства государственного жилья и его бесплатном предоставлении гражданам, стоящим в очереди на улучшение жилищных условий. В 1987 году доля государственных капитальных вложений в жилищное строительство составляла более 80 процентов, а средства населения - лишь 14,6 процента (включая средства индивидуальных застройщиков и членов жилищно-строительных кооперативов).

К началу экономических реформ в России отсутствовал рыночный механизм, предполагающий самостоятельное участие населения в решении жилищной проблемы. Свободный рынок жилья практически отсутствовал, долгосрочные кредиты населению составляли незначительную долю в общем объеме финансирования жилья и предоставлялись в основном индивидуальным застройщикам, жилищно-строительным и жилищным кооперативам на строительство нового, а не на покупку готового жилья.

За период реформ 1990 - 1998 годов в сфере жилищного финансирования произошли серьезные изменения.

Кардинальным образом изменилась структура вводимых в эксплуатацию жилых домов по формам собственности и источникам финансирования. Значительно увеличилась доля частного сектора, в то же время государство перестало быть основным участником на этом рынке. В общем объеме вводимого в эксплуатацию жилья доля, приходящаяся на предприятия и организации, которые находятся в государственной и муниципальной собственности, сократилась с 80 до 20 процентов, в том числе доля предприятий федеральной собственности уменьшилась до 9 процентов. При этом непосредственно за счет средств федерального бюджета в 2004 году было построено всего 1,3 млн. кв. метров общей площади жилых домов, что составило 4,2 процента от общего объема ввода жилья. Главным позитивным итогом реформ стал существенный рост доли жилья, возводимого за счет средств индивидуальных застройщиков, которая увеличилась примерно в 3 раза за период с конца 1990 по 2004 год и достигла 39,4 процента общего годового объема вводимого в эксплуатацию жилья.

Сформировался и быстро развивается рынок жилья. В результате проводимой политики бесплатной приватизации жилья и снятия ограничений на количество и размер жилых помещений, находящихся в собственности населения, изменилась структура жилищного фонда по формам собственности. В настоящее время 57 процентов всего жилищного фонда в России находится в частной собственности. По оценкам, в крупных городах России ежегодно в сделки купли-продажи вовлекается 1,5 - 2 процента квартир, находящихся в частной собственности.

Сокращающиеся бюджетные ассигнования на строительство привели к значительному снижению объема бесплатно предоставляемого очередникам жилья. Выделение бесплатного социального жилья сократилось с 1990 по 2004 год более чем в 3 раза и было доступно в 2004  году лишь 344 тыс. семей, тогда как имеют зарегистрированное право на такое жилье более 6 млн. семей. Таким образом, ежегодное предоставление социального жилья по отношению к числу семей, состоящих на учете на его получение, снизилось примерно в 2 раза, что свидетельствует об увеличении сроков решения этой проблемы.

В условиях недостаточного платежеспособного спроса большей части населения на вновь построенное жилье, а также отсутствия кредитов на строительство и приобретение готового жилья произошло сокращение объемов жилищного строительства. Объем ввода нового жилья уменьшился с 61,7 млн. кв. метров в 1990 году до 30,7 млн. кв. метров в 2004 году.

В результате созданный в первые годы реформ рынок жилья оказался не обеспечен необходимыми кредитно-финансовыми механизмами, которые могли бы восполнить сокращение бюджетных ассигнований в строительство.

В условиях резкого сокращения бюджетных расходов в жилищном секторе государство сосредоточило внимание в основном на проблемах отдельных категорий и групп населения, которые не в состоянии самостоятельно решить свои жилищные проблемы. Основная же часть населения, имеющая относительно стабильные доходы и желающая приобрести жилье в собственность, оказалась не в состоянии это сделать из-за отсутствия достаточных накоплений и долгосрочных кредитов.

Задача государства в новых условиях заключается в поддержании платежеспособного спроса различных слоев населения на рынке жилья за счет создания условий для развития рыночных механизмов мобилизации внебюджетных ресурсов общества и направления их в кредитно-финансовую сферу посредством развития системы долгосрочного жилищного ипотечного кредитования, перехода от практики строительства жилья за счет бюджетных средств и его последующего бесплатного распределения к приобретению населением готового жилья на свободном рынке за счет собственных и кредитных средств.

Необходимо отметить, что за государством безусловно остается функция обеспечения жильем на условиях социального найма тех граждан, которые по уровню дохода не в состоянии приобрести жилье в собственность даже с помощью долгосрочного кредита и безвозмездных субсидий, покрывающих часть стоимости жилья.

В 2004 году в Удмуртской Республике введено в эксплуатацию 353,4 тысяч квадратных метров жилой площади. Это в 1,3 раза больше, чем в 2003 году. Практически все города и районы выполнили плановые задания. Отставание допустили только город Ижевск и Каракулинский район. По количеству введенной жилой площади на 1000 человек населения Удмуртия за 2004 год поднялась с десятого на пятое мест о в Приволжском федеральном округе. Сегодня в Удмуртии этот показатель составляет 219 квадратных метров, в Татарстане - 405, Чувашия - 383, Башкортостан - 344. Острота жилищной проблемы в республике требует энергичных и целенаправленных действий руководителей всех уровней власти и предприятий.

Анализ структуры инвестиций в жилищном строительстве показывает, что до 1998 года 70 процентов жилья строилось на средства крупных предприятий, а в 2004 году их доля сократилась до 15 процентов. Во исполнение Указа Президента Удмуртской Республики "О мерах по увеличению объемов жилищного строительства в Удмуртской Республике" в сферу жилищного строительства вновь стали вовлекаться средства предприятий и организаций республики. На начало 2003 года по соглашениям в области жилищного строительства объем средств, направляемых в строительство и приобретение жилья, составил 540 миллионов рублей. За счет этих средств была оказана помощь в решении жилищной проблемы 2319 работникам предприятий и организаций республики.

Активно работали над выполнением Указа Президента Удмуртии Алнашский, Глазовский, Дебесский, Игринский, Красногорский, Сюмсинский, Якбодьинский районы, а также предприятия "Удмуртнефть", Ижевский радиозавод, УССТ-8, УССТ-6. Акционерное общество "Ижсталь" в сложной экономической ситуации инвестировало 25 миллионов рублей. На предприятии разработано и действует положение о приобретении работниками жилья. Воткинский завод в 2004 году выделил 37,4 миллионов средств на строительство и приобретение жилья для 154 работников - это 1,9 процента от объема выпускаемой предприятием продукции.

В первом квартале текущего года на территории республики введено 33,2 тысячи квадратных метров жилья, что составляет 116 процентов от уровня аналогичного периода прошлого года. К сегодняшнему дню подготовлено 387 соглашений с предприятиями республики на сумму 97 миллионов рублей.

2. современные формы взаимодействия органов власти с бизнесом в области гражданского строительства:
программы, целевые методы

2.1. Содержание проблемы и обоснование программно-целевых методов

В долгосрочной перспективе (после 2010 года) необходимо обеспечить устойчивое функционирование жилищного сектора, которое позволит удовлетворять жилищные потребности населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств.

Роль государства должна быть ограничена регулированием отношений в области осуществления прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением строительных норм и правил и основных принципов градорегулирования. При этом средства федерального бюджета будут использоваться исключительно на цели обеспечения жильем определенных категорий граждан и социальную защиту населения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления должны отвечать за содержание и использование муниципального жилищного фонда, функционирование и развитие муниципальных объектов коммунального хозяйства, создавать условия для жилищного строительства. Средства местных бюджетов в первую очередь должны будут направляться на обеспечение социальным жильем малоимущих граждан и развитие коммунальной инфраструктуры.

Проблемы переходного периода требуют участия федерального центра как через совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы в жилищной сфере и стимулирование проведения на местах ряда организационных мероприятий, так и через непосредственное использование средств федерального бюджета для решения некоторых основных задач.

Безотлагательного решения требует проблема кризисного состояния объектов и сетей и неэффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса обусловлено его дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство жилищно-коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.

Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60 процентов, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий выросло за 10 лет примерно в 5 раз и составило в 2004 году 70 аварий на 100 километров сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 километров сетей теплоснабжения. Объем ветхого и аварийного жилищного фонда составляет около 50 млн. кв. метров. По оценке, для его ликвидации и переселения граждан потребуется около 160 млрд. рублей.

Сохраняется высокая зависимость производителей жилищно-коммунальных услуг от бюджетных дотаций, в 2004 году доля расходов на дотации в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составила 19,4 процента против 26,2 процента в 1994 году.

Проблема усугубляется большим размером задолженности в жилищно-коммунальном хозяйстве, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Объем дебиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства составил на конец 2004 года 168,1 млрд. рублей, в то же время объем их кредиторской задолженности превысил 245,1 млрд. рублей.

Остается нерешенной проблема обеспечения доступности жилья для граждан с разным уровнем дохода.

Сокращение объемов строительства государственного и муниципального жилья и соответственно уменьшение количества квартир, предоставляемых бесплатно очередникам, приватизация большей части жилищного фонда и переход к рыночным принципам реализации прав граждан на жилище оказались не обеспечены необходимыми правовыми условиями, а также финансовыми и организационными мерами.

Хотя в законодательном порядке введено понятие "государственный и муниципальный фонд социального использования", фактически составляющий более 34 процентов всего жилищного фонда, в реальной практике не удалось сформировать принципы его предоставления и использования.

Права квартиросъемщиков остаются практически равнозначными существующим правам собственников, что подтверждается резким замедлением темпов приватизации жилья в последние годы. Отсутствие реальных договорных отношений препятствует реализации прав как нанимателей, так и наймодателей.

Очень медленно развивается частный арендный фонд (жилищный фонд, находящийся в частной собственности, предоставляемый по договору найма или аренды), отсутствуют механизмы долгосрочного ипотечного кредитования граждан для целей приобретения жилья, что в перспективе может серьезно ограничить миграционные процессы и развитие рынка рабочей силы.

В жилищной сфере до сих пор величина расходов, связанных с оформлением сделок, составляет значительную долю от стоимости жилья (до 10 процентов), а процедура их оформления занимает длительное время.

Решение этой проблемы требует участия федерального центра для законодательного определения жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, аренды, ипотеки, а также прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных жилищных субсидий, для определения правовых условий развития инфраструктуры рынка жилья и кредитно-финансовых механизмов приобретения гражданами жилья.

Необходимо также решить проблему снижения объемов жилищного строительства и несоответствия стоимости жилья платежеспособному спросу населения.

Объем жилищного строительства за последний период составляет ежегодно 30 - 32 млн.кв.метров, или 41 - 44 процента, от объема, достигнутого в 1987 году, когда на территории Российской Федерации был обеспечен ввод в эксплуатацию 72,8 млн.кв.метров общей площади жилья. Основной причиной снижения объемов ввода в эксплуатацию жилья являются ограниченные возможности привлечения прямых государственных, муниципальных и частных инвестиций и недоступность кредитных ресурсов.

Не решена поставленная в федеральной целевой программе "Свой дом", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 г. N 753, задача снизить за счет использования более эффективных строительных технологий и материалов стоимость 1 кв.метра общей площади жилья, которая не должна превышать 2-месячного среднего денежного дохода на душу населения. Сегодня в среднем по России стоимость 1 кв.метра жилья на первичном рынке в 2-3 раза выше установленного показателя.

Существующая в настоящее время в большинстве регионов страны система градорегулирования и землепользования не стимулирует привлечение частных инвестиций в жилищное строительство.

Возможности рационального перераспределения жилищного фонда и объемы нового жилищного строительства в целом не соответствуют платежеспособному спросу населения.

Решение этой проблемы требует участия федерального центра в формировании необходимой законодательной и нормативно-правовой базы с целью упрощения процедур предоставления земельных участков под застройку и получения разрешения на строительство и создания иных благоприятных условий для привлечения инвестиций в жилищное строительство.

Остро стоит проблема выполнения государством своих обязательств по обеспечению жильем определенных категорий граждан.

Законодательством Российской Федерации определены некоторые категории граждан, обязательства по обеспечению жильем которых взяло на себя государство.

Кроме того, в рамках реализации государственной политики в других сферах (демографической, миграционной и т.п.) государством принимаются обязательства по содействию в улучшении жилищных условий иным категориям граждан.

Ранее принятые решения во многом не соответствуют бюджетным возможностям государства, что снижает не только уровень обеспечения социальных гарантий, но и степень доверия граждан к ним. Необходимо уточнить действующие обязательства государства по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий граждан и сформировать единые принципы и механизмы оказания поддержки различным категориям граждан за счет бюджетных средств.

Основной целью является комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.

Для достижения этой цели должны быть решены следующие основные задачи:

-   в области жилищно-коммунального хозяйства - обеспечение устойчивого и эффективного функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и усиление адресной социальной поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг;

-   в области обеспечения доступности жилья - развитие эффективного рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность жилья для граждан с достаточной платежеспособностью, а также поддержка малоимущих граждан в улучшении жилищных условий за счет средств местных бюджетов в пределах установленных социальных стандартов;

-   в области жилищного строительства - обеспечение роста темпов жилищного строительства и реконструкции жилья, приведение его структуры и технических характеристик в соответствие со спросом и потребностями населения, повышение качества и эффективности жилищного строительства;

-   в части выполнения текущих обязательств государства по обеспечению жильем граждан - обеспечение жильем в наиболее эффективной форме за счет средств федерального бюджета отдельных категорий граждан, определенных законодательством Российской Федерации, в соответствии с объемом государственных обязательств.

Для решения основной задачи в области развития жилищно-коммунального хозяйства необходимо осуществить:

-   демонополизацию управления и содержания жилищного фонда, обеспечение равных конкурентных условий для всех субъектов хозяйствования при предоставлении жилищных услуг;

-   создание устойчивых бездотационных механизмов финансирования содержания жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры при обеспечении социальной защиты населения с низкими доходами исходя из установленных единых стандартов субсидирования граждан (социальная норма площади жилья и нормативы потребления коммунальных услуг, предельно допустимая доля платежей населения от дохода) в зависимости от уровня их дохода (материального положения);

-   усиление возможностей населения влиять на объем и качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг путем предоставления адресных жилищных субсидий непосредственно гражданам, нуждающимся в социальной поддержке при оплате жилищно-коммунальных услуг;

-   прекращение перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги для различных групп потребителей;

-   внедрение эффективных методов регулирования деятельности предприятий коммунального комплекса - локальных естественных монополий;

-   обеспечение прозрачности, последовательности и прогнозируемости процедур изменения тарифов;

-   содействие становлению системы профессиональной подготовки управляющих недвижимостью, разработке и внедрению методологической базы такого рода деятельности;

-   внедрение энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном хозяйстве;

-   обеспечение инвестиционной привлекательности отрасли для частных капитальных вложений на основе совершенствования тарифного регулирования и эффективного использования платежей за предоставляемые услуги, создание условий для внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий;

-   разработку нормативно-правовой базы для привлечения инвестиций, в том числе в форме концессий, на развитие объектов коммунальной инфраструктуры, а также привлечения кредитных ресурсов, в том числе внешних займов по программам международных финансовых организаций;

-   решение проблемы накопленной дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, создание механизмов, не допускающих ее возникновения в будущем.

Для решения основной задачи в области обеспечения доступности жилья необходимо осуществить:

-   укрепление гарантий прав собственников жилья, а также прав добросовестных приобретателей жилья, совершенствование законодательства Российской Федерации с целью упорядочения прав членов семьи собственника жилого помещения;

-   изменение роли и содержания института социального найма государственного и муниципального жилья;

-   изменение жилищного законодательства с целью совершенствования механизмов защиты прав нанимателей и арендаторов на рынке жилья;

-   совершенствование механизмов защиты прав потребителей услуг в жилищной сфере;

-   разработку законодательной и нормативно-правовой базы, необходимой для развития системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования населения, вторичного рынка ипотечных кредитов и рынка эмиссионных ипотечных ценных бумаг;

-   создание условий для долгосрочных жилищных накоплений граждан и установление государственного контроля за различными формами привлечения средств населения для финансирования жилищного строительства и приобретения жилья (строительно-сберегательные кассы, кредитные союзы, товарищества и другие организации, не имеющие лицензий кредитных организаций, но выполняющие их функции);

-   совершенствование функционирования системы административных (государственных и муниципальных) органов и развитие частных профессиональных институтов по обслуживанию рынка недвижимости в жилищной сфере, совершенствование судебной системы.

Для решения основной задачи в области развития жилищного строительства необходимо осуществить:

-   создание эффективных экономических механизмов притока частных инвестиций в жилищное строительство;

-   обеспечение потребности жилищного строительства в качественных, экологически чистых, современных по дизайну видах продукции и материалов, отвечающих по ассортименту и номенклатуре платежеспособному спросу различных слоев населения как на элитное жилье, так и на качественные жилые дома для граждан с невысокими доходами;

-   переход к современным эффективным и энергосберегающим архитектурно-строительным системам;

-   реформирование и перепрофилирование предприятий строительной индустрии, включая модернизацию предприятий крупнопанельного домостроения и домостроительных комбинатов;

-   формирование последовательной налоговой политики, стимулирующей финансирование строительства жилья за счет кредитов банков и других кредитных организаций, но исключающей предоставление необоснованных налоговых льгот и освобождений для отдельных участников рынка жилья (граждан, застройщиков, инвесторов, кредиторов и т.д.);

-   создание правовых условий для снижения рисков коммерческих банков при кредитовании строительства и реконструкции жилья;

-   создание условий для формирования эффективных рынков земельных участков под застройку, рынков подрядных работ и стройматериалов;

-   внедрение экономических рычагов, обеспечивающих своевременность завершения и сдачи в эксплуатацию строящихся объектов, передачу не завершенных строительством объектов эффективным застройщикам;

-   упрощение административных процедур согласования новых строительных проектов, получения разрешительной документации и контроля за осуществлением строительства жилых домов;

-   привлечение инвесторов путем усиления правовых гарантий землепользования и застройки, переход от административного целевого предоставления участков к регулированию землепользования и застройки на принципах правового зонирования за счет установления градостроительных регламентов по видам и параметрам застройки;

-   реализацию эффективной антимонопольной политики на рынках стройиндустрии, перепрофилирование или закрытие нерентабельных бесперспективных производств с учетом социальных последствий;

-   формирование организационно-методической основы для организации системы мониторинга опасных природно-техногенных процессов и координации разработок в области защиты объектов жилищного строительства от этих процессов.

Для решения основной задачи в части выполнения текущих обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан необходимо осуществить:

-   обеспечение жильем отдельных категорий граждан, определенных законодательством Российской Федерации или иными нормативными правовыми актами федерального уровня;

-   совершенствование форм государственной поддержки населения в целях улучшения жилищных условий.

Среди мероприятий, связанных с совершенствованием нормативно-правовой базы, наиболее важными являются внесение изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, направленные на упорядочение и упрощение порядка согласования и реализации инвестиционных проектов, обеспечение условий для формирования и комплексной подготовки земельных участков под жилую застройку, а также разработка проектов нормативных правовых актов, регулирующих вопросы межевания и землеустройства, предоставления долгосрочных прав (собственности, долгосрочной аренды) на земельные участки для жилищного строительства до начала проектирования или строительства, в том числе с использованием конкурсных процедур.

Предполагается подготовить и принять на федеральном уровне закон о правовом зонировании территорий и нормативные правовые акты по вопросам реализации инвестиционно-строительных проектов.

Будет создана нормативно-правовая база для формирования единых объектов недвижимости, включающих земельный участок и расположенные на нем здания, строения и сооружения.

Организационные мероприятия будут направлены на:

-   использование в жилищном строительстве прогрессивных технологий, современных архитектурно-строительных и градостроительных решений;

-   дебюрократизацию процедур контроля и надзора за соблюдением строительных норм и правил, требований экологической и иных видов безопасности, а также лицензирования определенных законодательством видов деятельности;

-   методическое содействие развитию системы страхования строительных рисков и профессиональной ответственности строителей;

-   совершенствование процедур регистрации залога земельных участков под застройку и объектов, не завершенных строительством;

-   стимулирование принятия на региональном и местном уровне нормативных правовых актов по вопросам градостроительной деятельности и введения правил землепользования и застройки, проведения межевания, а также взаимодействия органов местного самоуправления с населением в процессе принятия градостроительных решений;

-   методическое содействие при подготовке необходимой документации для продажи на торгах прав на земельные участки как объекты недвижимости и их использования в качестве залога при получении кредита на жилищное строительство;

-   методическую поддержку реализации демонстрационных проектов модернизации жилых зданий.

Организационные мероприятия не потребуют выделения дополнительных бюджетных средств.

2.2. Роль органов государственной власти и органов местного
самоуправления в формировании условий для привлечения инвестиций
в жилищно-коммунальный комплекс

Возможность привлечения в жилищно-коммунальный комплекс долгосрочных инвестиционных ресурсов определяется в значительной степени тем огромным потенциалом ресурсосбережения, которым обладает сегодня жилищно-коммунальный комплекс.

Экономическая привлекательность ресурсосберегающих проектов состоит в том, что в качестве источника погашения заемных средств, взятых на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости предоставления и потребления коммунальных услуг. Модернизация коммунальной инфраструктуры приведет к существенному сокращению себестоимости коммунальных услуг, а модернизация жилищного фонда - к сокращению потребления энергетических и материальных ресурсов и, следовательно, к получению значительного экономического эффекта от инвестиций.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создать условия для привлечения в жилищно-коммунальный комплекс инвестиционных ресурсов коммерческих банков или иных источников заемных средств в первую очередь путем реструктуризации и ликвидации задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса, обеспечения прозрачности в сфере корпоративного и финансового управления этими предприятиями, снижения рисков инвестирования и отработки механизмов привлечения заемных средств.

Собственник имущества муниципальных предприятий имеет все необходимые полномочия для проведения преобразований, результатом которых будет снижение риска инвестирования в эти предприятия и повышение их кредитоспособности (тарифное регулирование, договорные отношения и т.д.). Регулирующие органы имеют полномочия (с помощью проведения независимых аудиторских проверок и установления нормативных требований) добиться большей прозрачности в сфере корпоративного и финансового управления предприятиями жилищно-коммунального хозяйства.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, заинтересованные в создании условий для привлечения долгосрочных заемных ресурсов для финансирования крупных инвестиционных проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса, которые не могут быть профинансированы за счет текущих доходов предприятий или за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, могли бы на первом этапе взять на себя предоставление бюджетных гарантий для привлечения кредитов и осуществить организационные меры по разработке стандартов, процедур и форм обеспечения привлечения заемных средств.

Эти меры позволят в перспективе сформировать рыночные механизмы привлечения долгосрочных частных инвестиций и их возврата в течение длительного периода за счет текущих доходов предприятий или бюджетов.

Решение стратегической задачи привлечения частных заемных ресурсов для модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса требует развития механизмов участия в этом процессе органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса в перспективе должны финансироваться как за счет заемных ресурсов (в первую очередь частных кредиторов), так и за счет бюджетных средств, предоставляемых на безвозвратной основе.

Система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса должна определять процедуры получения финансовых средств как для предприятий жилищно-коммунального хозяйства, так и для органов власти всех уровней.

В общем виде система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунальной инфраструктуры может предусматривать два варианта получения средств.

Первый из них предусматривает получение на возвратной основе средств из бюджета или от частного кредитора путем выявления приемлемого уровня долговой нагрузки, которую может нести заявитель конкретного проекта. В первую очередь должна быть обеспечена возможность получения кредитных ресурсов на необходимый срок.

Возможны следующие способы привлечения заемных средств:

-   привлечение предприятиями жилищно-коммунального комплекса или муниципальными образованиями кредитных средств коммерческих банков на финансирование проектов;

-   выпуск и размещение на рынке проектных облигаций предприятиями жилищно-коммунального комплекса, осуществляющими модернизацию;

-   выпуск муниципальных облигаций в целях использования заемных средств на модернизацию и развитие жилищно-коммунального комплекса;

-   предоставление предприятию жилищно-коммунального комплекса кредита из бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета на рыночных условиях (в особых случаях - из федерального бюджета).

Второй вариант предусматривает предоставление на безвозвратной основе бюджетных средств на реализацию конкретных проектов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или (и) местных бюджетов, в исключительных случаях - федерального бюджета.

Разделение механизмов по предоставлению средств на возвратной основе и по предоставлению бюджетных финансовых средств на безвозвратной основе имеет своей целью повышение прозрачности системы финансирования инвестиционных проектов предприятий жилищно-коммунального комплекса и ее устойчивости в силу возможности независимого функционирования. Кроме этого, предоставление средств на возвратной основе (на рыночных условиях) создает предпосылки для замены бюджетного финансирования привлечением частных кредитных инвестиций, на первом этапе - под гарантии бюджетов, а также специально создаваемых гарантийных структур.

Необходимо разработать четкие критерии для принятия решения о том, какие проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса могут быть профинансированы за счет бюджетных средств, предоставляемых предприятиям в первую очередь на безвозвратной основе. Одним из возможных критериев является поддержка на безвозвратной основе, которую должны получать, прежде всего, те проекты, которые при прочих равных условиях требуют минимальной бюджетной поддержки по отношению к общему объему финансирования, а большая часть проекта финансируется за счет средств самого предприятия или частных заемных средств.

Для обеспечения возможности привлечения предприятиями жилищно-коммунального комплекса средств коммерческих банков или размещения облигаций для финансирования проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса могут быть созданы специализированные гарантийные агентства (далее именуются - гарантийные агентства).

Основной задачей гарантийных агентств должна быть выдача поручительств по кредитам коммерческих банков на реализацию одобренных гарантийными агентствами проектов, в том числе по кредитам для специализированных организаций, предоставляющих энергосервисные услуги (установка и обслуживание счетчиков тепла и воды, модернизация систем отопления зданий и т.п.). Конечной целью деятельности таких гарантийных агентств должно быть снижение стоимости кредитных и иных заемных ресурсов.

На первоначальной стадии работы по оценке проектов и кредитоспособности заемщиков будут производить непосредственно гарантийные агентства. В результате будут разработаны методика оценки проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса и предприятий-заемщиков, а также стандарты кредитования этих проектов со стороны коммерческих банков.

В результате привлечения коммерческих банков к участию в этой схеме финансирования проектов должны быть отработаны критерии отбора банков, по кредитам которых будут выдаваться поручительства гарантийных агентств. Впоследствии работу по оценке кредитоспособности инициаторов проектов будут выполнять сами коммерческие банки.

Кредитные договоры коммерческих банков, по которым гарантийные агентства будут выдавать поручительства, а также вся остальная документация, сопровождающая сделку, будет стандартизована. Это позволит создать предпосылки для формирования вторичного рынка кредитов, создания системы их рефинансирования или системы перестрахования рисков.

Деятельность указанных гарантийных агентств и их специализация на проектах жилищно-коммунального комплекса даст возможность лучше оценить специфические риски, свойственные этим проектам и, следовательно, создаст возможность для привлечения частного капитала в эту сферу. Стандартные требования гарантийных агентств к проектам будут способствовать повышению уровня знаний и навыков предприятий жилищно-коммунального комплекса - инициаторов проектов в области подготовки инвестиционных предложений и бизнес-планов. Предполагаемые в дальнейшем механизмы рефинансирования или перестрахования рисков по кредитам или займам, выданным на реализацию муниципальных инфраструктурных проектов, будут способствовать повышению эффективности использования частного заемного капитала.

В результате единовременных затрат бюджетных средств на создание гарантийных агентств может быть сформирована устойчивая и прозрачная система финансирования за счет заемных средств проектов в сфере жилищно-коммунального комплекса. Будучи основанной на использовании рыночных механизмов и привлечении частных кредитных ресурсов она сможет способствовать не только решению проблем модернизации жилищно-коммунального комплекса, но и развитию рынка ценных бумаг и укреплению банковской системы.

К задачам органов государственной власти относятся:

-   создание законодательной, нормативно-правовой и методической базы для реформирования жилищно-коммунального комплекса, проведения работ по его модернизации и привлечению частных инвестиций;

-   предоставление средств федерального бюджета на финансирование межрегиональных и особо важных проектов по модернизации и технологическим преобразованиям жилищно-коммунального комплекса и тесно связанных с ним ресурсообеспечивающих энергетических комплексов на безвозвратной и возвратной основах, предоставление гарантий по привлечению заемных финансовых средств от международных финансовых организаций, а также иные формы поддержки привлечения частных заемных средств;

-   софинансирование реализации программы адресной социальной защиты населения по оплате жилья и коммунальных услуг;

-   создание и поддержка эффективных механизмов использования средств федерального бюджета для достижения целей подпрограммы;

-   методическое руководство проведением эксперимента по введению персонифицированных социальных счетов граждан в ряде субъектов Российской Федерации и подведение его итогов;

-   организация и проведение информационной работы среди населения;

-   обеспечение контроля за реализацией подпрограммы с целью анализа ситуации, обобщения положительного и отрицательного опыта;

-   организация взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления с целью координации хода реализации подпрограммы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

На уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществляются следующие задачи:

-   развитие законодательной и нормативной базы по реформированию жилищно-коммунального комплекса в рамках установленных Конституцией Российской Федерации полномочий;

-   обеспечение предусмотренных подпрограммой преобразований в рамках формируемой на федеральном уровне нормативной правовой базы с учетом местных особенностей и передового опыта;

-   проведение эксперимента по введению персонифицированных социальных счетов граждан в ряде субъектов Российской Федерации;

-   предоставление средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на модернизацию жилищно-коммунального комплекса на безвозвратной и возвратной основе, предоставление гарантий и иные формы поддержки привлечения заемных финансовых ресурсов;

-   финансирование за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (при частичном софинансировании за счет федерального бюджета) программы адресной социальной защиты населения по оплате жилья и коммунальных услуг;

-   апробирование и развитие рыночных механизмов привлечения средств частных инвесторов для модернизации жилищно-коммунального комплекса.

3. Организационно-Правовая природа форм соглашений
между органами местного самоуправления и инвесторами о строительстве объектов недвижимости

Во многих регионах Российской Федерации распространенным явлением стало заключение органами местного самоуправления с инвесторами соглашений о строительстве объектов недвижимости, в том числе таких, где обязанностью органов местного самоуправления является предоставление земельных участков инвесторам (застройщикам) при условии передачи в муниципальную собственность по окончании строительства части построенного жилья. Также часто на уровне субъектов РФ или органов местного самоуправления принимаются нормативные акты, которые обязывают инвесторов (застройщиков), планирующих строительство объектов жилой либо промышленной инфраструктуры на территории муниципальных образований, уплачивать на внебюджетные счета органов местного самоуправления определенные денежные средства либо в качестве долевого участия в строительстве объектов социальной и инженерной инфраструктуры муниципального образования, либо в качестве сбора.

Следует отметить, что подобная практика вызвана, с одной стороны, нерешенностью проблем нормального финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, что обусловливается отсутствием четкого разграничения расходов и доходов между бюджетами разного уровня, несовершенством механизма межбюджетного регулирования, недостатками бюджетного законодательства. В настоящее время в Государственной думе РФ рассматривается пакет законопроектов, предусматривающий внесение изменений в налоговое и бюджетное законодательство РФ, направленных на оптимизацию межбюджетного регулирования и предоставления большей финансовой независимости регионам.

С другой стороны, практика переложения бремени финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития территорий на субъектов предпринимательской деятельности обусловлена отсутствием надлежащей правовой оценки нормативных актов, издаваемых органами местного самоуправления, и соглашений (договоров), заключаемых между инвесторами и органами местного самоуправления, на основании которых на застройщиков возлагаются обязательства либо по перечислению денежных средств в пользу муниципалитета, либо по безвозмездному отчуждению части построенного жилья в муниципальную собственность.

Также на данный момент не сложилась судебная практика, которая бы дала однозначную юридическую квалификацию отношений, возникающих между инвесторами (застройщиками) и муниципальными властями в связи с предоставлением земельных участков под строительство. Отсутствие судебной практики обусловлено нежеланием инвесторов конфликтовать с местной властью и изначально неравным положением предпринимателя и органа местного самоуправления, наделенного административной властью на соответствующей территории.

Рассмотрим правовую природу соглашений, заключаемых органами местного самоуправления с инвесторами по поводу предоставления земельных участков под строительство на примере некоторых регионов, где возник конфликт между инвесторами и местной властью, получивший судебное развитие.

Типичными условиями подобного рода соглашений с инвесторами (застройщиками) предусматривается отвод органом местного самоуправления земельного участка, что предполагает выдачу разрешения на ведение строительных работ и оформление соответствующих земельно-правовых документов. При этом в качестве условия совершения муниципалитетом юридически значимых действий предусматривается обязанность инвестора после завершения строительства передать в муниципальную собственность часть построенного жилого дома либо объекта торговой инфраструктуры. При строительстве объектов промышленной инфраструктуры в качестве условия предоставления земельного участка и выдачи разрешения на строительство нормативными актами органа местного самоуправления может быть предусмотрена обязанность инвестора перечислить средства долевого участия на развитие объектов административно-коммерческого, производственного, инженерного назначения соответствующей территории.

Для целей объективного анализа условий подобного рода соглашений необходимо дать общую правовую оценку характера отношений, возникающих между сторонами.

Указанные отношения имеют комплексную юридическую природу, предполагающую, что две группы правоотношений с одним и тем же субъектным составом, возникающие по поводу одной и той же разновидности объектов гражданских прав, имеют различную отраслевую принадлежность. Дуализм возникающих отношений обусловлен статусом органов местного самоуправления и выполняемыми ими функциями.

С одной стороны, согласно ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные образования являются носителями публичной власти, вступающими в административно-правовые отношения. С другой стороны, муниципальные образования признаются субъектами гражданского права, участвующими в имущественных отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами, а следовательно, способными заключать гражданско-правовые договоры и совершать односторонние сделки (гл.5 Гражданского кодекса РФ).

Одна группа отношений, возникающих в связи с передачей земельного участка как объекта гражданских прав в собственность либо во временное пользование застройщику, имеет гражданско-правовой характер. При этом предоставление органом местного самоуправления хозяйствующему субъекту земельного участка под строительство предполагает заключение соответствующего гражданско-правового договора, которым будут опосредованы имущественные отношения по передаче земельного участка в собственность либо во временное владение и пользование.

В этом случае отношения местной администрации и застройщика строятся на принципах равенства сторон и свободы договора. Также предполагается возмездный характер заключаемых договоров. При передаче земельного участка в собственность оформляется договор купли-продажи, предполагающий перечисление покупателем (застройщиком) в местный бюджет денежной суммы, эквивалентной стоимости земельного участка, указанной в договоре. При оформлении договора аренды застройщик (арендатор) получает землю во временное владение и пользование и уплачивает в местный бюджет арендную плату в порядке, установленном договором.

Другая группа отношений имеет административно-правовой характер. Так, процедура предоставления земельного участка под строительство осуществляется в рамках административных правоотношений: принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка, осуществление отвода земли в натуре, выдача разрешения на ведение строительных работ, оформление земельно-правовых документов.

В соответствии с подп.9-11 п.2 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к предмету ведения органов местного самоуправления относятся регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, создание условий для жилищного строительства, контроль за использованием земель на территории соответствующего муниципального образования.

Аналогичная норма содержится в п.1 ст.71 Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ настоящий Закон утрачивает силу с 1 января 2006 г., а в период со дня официального опубликования названного Федерального закона и до его вступления в силу настоящий Закон применяется в части, не противоречащей положениям главы 12 указанного Федерального закона), которой установлено, что к полномочиям городской администрации в области использования земли относятся предоставление в установленном порядке земельных участков в собственность или на иное титульное право (пожизненное наследуемое владение, бессрочное пользование и т.д.), сдача земельных участков в аренду, изъятие земельных участков в пределах городской черты. Также к ведению городской администрации относятся регистрация права собственности, права землевладения, землепользования на землю и заключение договоров на временное пользование или договоров аренды земельных участков.

В развитие норм федерального законодательства на уровне субъектов РФ принимаются аналогичные законы, относящие к полномочиям местных администраций в области использования земли и строительства организацию использования земель в пределах подведомственной территории, разработку и осуществление генеральных планов, проектов планировки и застройки, осуществление контроля за соблюдением утвержденных проектов строительства объектов жилищно-коммунального хозяйства и производственного назначения (например, ст.6 Закона Московской области от 13 июня 1996 г. N 27/96-03 (ред. от 29 декабря 2000 г.) "О местном самоуправлении в Московской области", ст.5 Закона Удмуртской Республики от 28 мая 1999 г. N 219 "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике").

Таким образом, при принятии решения о предоставлении земельного участка, выдаче инвестору (застройщику) разрешения на ведение строительных работ, при оформлении земельно-правовых документов местная администрация реализует в пределах своей компетенции властные (административные) полномочия по организации использования земель городской застройки в соответствии с утвержденными планами застройки, а при заключении договора купли - продажи, аренды с инвестором местная администрация уже выступает в качестве равноправного субъекта гражданских правоотношений.

Для выяснения правовой природы (публичноправовой либо гражданско-правовой) возникающих между органом местного самоуправления и хозяйствующими субъектами отношений необходимо исходить из содержания соответствующих документов, которыми оформлены эти отношения.

В соответствии со ст.153 ГК РФ под гражданско-правовой сделкой понимаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

С этой точки зрения условие соглашений об обязанности инвесторов (застройщиков) передать по окончании строительства органам местного самоуправления часть общей площади жилья или торговой площади влечет за собой принятие инвестором (застройщиком) гражданско-правового обязательства по передаче построенных площадей в муниципальную собственность, а следовательно, подпадает под регулирование гражданским правом.

В свою очередь, обязанность органа местного самоуправления по совершению юридически значимых действий по отводу земельного участка не является гражданско-правовым обязательством, а лишь подтверждает волю органа местного самоуправления на реализацию своих властных (административных) полномочий по принятию решения о предоставлении земельного участка, выдаче инвестору разрешения на ведение строительных работ, по оформлению земельно-правовых документов.

Более того, в подобного рода соглашениях условие о намерении органа местного самоуправления совершить властно-распорядительные действия по отводу земельного участка под строительство вообще не имеет правоустанавливающего значения, т.к. не влечет возникновения у муниципалитета ни административных прав и обязанностей, ни каких-либо гражданско-правовых обязательств.

Отсутствие самостоятельного правового значения подобных обязательств обусловливается тем, что публичноправовые права и обязанности органа местного самоуправления по отводу земельного участка возникают на основании норм соответствующих нормативно-правовых актов (Земельного кодекса РФ, Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, Закона РФ о местном самоуправлении, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и других нормативных правовых актов) и не могут возникать на основании соглашения или договора с юридическим лицом.

Во многих регионах РФ органы местного самоуправления рассматривают обязанность инвесторов передать по окончании строительства часть построенных площадей в муниципальную собственность как компенсацию за неучастие в строительстве объектов социальной и коммунальной сфер в застройке территории муниципального образования. Если же соответствующим нормативным актом органа местного самоуправления предусмотрена обязанность застройщиков перечислять определенные денежные средства на счета муниципального образования, то таким средствам придается статус средств долевого участия на развитие объектов городского хозяйства. В качестве примера можно привести нормативные акты г.Ижевска, который является самостоятельным муниципальным образованием.

Так, постановлением мэрии г.Ижевска  от 24 февраля 1999 г. N 322 "О порядке сбора и расходования средств долевого участия в развитии объектов городского хозяйства, привлекаемых с объектов административно-коммерческого и производственного назначения" была императивно установлена обязанность застройщиков заключать договоры о сотрудничестве и перечислять средства долевого участия на развитие объектов городского хозяйства на расчетный счет департамента по делам строительства и архитектуры мэрии г.Ижевска.

В отношении объектов жилищного назначения мэрия г.Ижевска практикует заключение договоров, на основании которых застройщики обязуются по окончании строительства передать в муниципальную собственность часть построенного жилья в качестве компенсации за построенные объекты социальной и коммунальной сфер в застройке города.

Иначе говоря, при заключении подобного рода договоров органом местного самоуправления г.Ижевска предполагается, что у инвесторов (застройщиков) существует гражданско-правовая либо публичноправовая обязанность по участию в строительстве объектов коммунальной и социальной инфраструктур в г.Ижевске.

Однако гражданско-правовое обязательство возникает на основании гражданского договора, а в рассматриваемой ситуации инвесторы, как правило, не заключали никаких договоров, которые обязывали бы их участвовать в строительстве иных объектов коммунальной и социальной инфраструктур. Поэтому с точки зрения гражданских правоотношений со стороны инвесторов не может быть компенсации мэрии г.Ижевска за неучастие в строительстве указанных объектов, т.к. нет и самого гражданского обязательства инвестора участвовать в строительстве этих объектов на территории г.Ижевска.

Как уже указывалось, публичноправовые права и обязанности устанавливаются только на основании соответствующих нормативно-правовых актов: законов, актов Правительства РФ, указов Президента РФ, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, - а не на основании договоров.

В соответствии со ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон N 131-ФЗ) к публичноправовым обязанностям органов местного самоуправления отнесено обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, обеспечение организации, содержания и развития муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, благоустройства территорий.

При этом для надлежащего исполнения муниципальными образованиями указанных публичноправовых обязанностей законодательством о местном самоуправлении (п.3 ст.6, глава 5 Закона N 131-ФЗ) и бюджетным законодательством предусматривается обеспечение экономической и финансовой самостоятельности муниципальных образований за счет средств соответствующих бюджетов, доходов от муниципальной собственности и иных законно установленных доходов.

Согласно п.2 ст.72 Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (далее - Закон РФ N 1550-1) для осуществления строительства и ремонта социальной и производственной инфраструктуры органы местного самоуправления могут, выступая в качестве заказчика, на основании гражданско-правового договора поручить хозяйствующим субъектам выполнить соответствующие работы или же заключить с ними договор долевого участия, который опять же является обычным гражданско-правовым договором. Также только на договорной основе органы местного самоуправления могут привлекать предприятия, учреждения, организации к работам по благоустройству территорий муниципальных образований (п.5 ст.73 Закона РФ N 1550-1).

Таким образом, на уровне федерального законодательства не предусмотрено публичноправовой обязанности предприятий, учреждений, организаций участвовать в строительстве объектов социальной и коммунальной сфер муниципальных образований. Такая обязанность может возникнуть у хозяйствующих субъектов только на основании договора, заключенного на гражданско-правовых принципах равенства, автономии воли сторон, свободы договора.

Нормы регионального законодательства, в том числе законодательство Удмуртской Республики развивают Федеральное законодательство. Так, ст.5 Закона Удмуртской Республики от 28 мая 1996 г. N 219 "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" (далее Закон N 219) повторяет положения ст.6 Закона N 131-ФЗ относительно предмета ведения органов местного самоуправления Удмуртской Республики в сфере развития социальной и коммунальной инфраструктур муниципального образования. При этом исполнение органами местного самоуправления соответствующих публичноправовых обязанностей обеспечивается необходимыми материально-финансовыми ресурсами, которые должны быть соразмерны их полномочиям (ст.5, 19 Закона N 219).

Согласно ст.21 Закона N 219 хозяйственные отношения органов местного самоуправления Удмуртской Республики с предприятиями, учреждениями и организациями, не входящими в состав муниципальной собственности, а также с физическими лицами могут строиться исключительно на договорной основе. В пункте 5 ст.21 Закона N 219 четко указано, что органы местного самоуправления могут объединять средства предприятий, организаций, граждан и местного бюджета для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры только на добровольной основе.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством нормы регионального законодательства Удмуртской Республики не устанавливают публичноправовой обязанности предприятий и организаций участвовать в строительстве, ремонте и содержании объектов производственной и социальной инфраструктуры территорий муниципальных образований Удмуртской Республики. Хозяйствующие субъекты могут участвовать в этой деятельности исключительно на добровольной основе и на основании договоров.

На уровне других субъектов РФ также, как правило, нет норм, которые бы разрешали местным властям в императивном порядке возлагать обязанности финансового обеспечения развития промышленной, торговой и жилищной инфраструктур территорий муниципальных образований на хозяйствующие субъекты, действующие на принципах автономии воли и свободы договора. Так, в соответствии с законом Свердловской области от 13 апреля 1995 г. N 12-ОЗ (ред. от 27 декабря 2003 г.) "О местном самоуправлении в Свердловской области" (п.4 ст.5, ст.6) в ведении муниципального образования находится решение вопросов комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления по данному кругу вопросов включают в себя принятие и реализацию за счет собственных материальных и финансовых ресурсов комплексных планов, а также планов и программ по отдельным направлениям развития территории. Органы местного самоуправления могут привлекать на договорной основе материальные и финансовые ресурсы для реализации комплексных муниципальных планов и программ социально-экономического развития территории.

В основном уставы муниципальных образований также не нарушают положений федерального и регионального законодательства. Так, пунктом 5 ст.53 Устава г.Ижевска, утвержденного решением городской Думы Ижевска от 5 июля 1996 г. N 37, дублируются нормы Закона Удмуртской Республики от 28 мая 1996 г. N 219 "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", где определено, что мэрия оформляет свои отношения в области сотрудничества в экономическом и социальном развитии территории г.Ижевска с предприятиями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, путем заключения договоров о сотрудничестве. Также согласно п.5 ст.60 Устава мэрия г.Ижевска привлекает на договорной основе к работе в сфере организации благоустройства территории г.Ижевска предприятия, учреждения, организации.

Таким образом, Уставом г. Ижевска не предусмотрено публичноправовой обязанности инвесторов участвовать в строительстве объектов социальной и коммунальной сфер города, т.к. такое участие должно быть оформлено договором, к которому применяются нормы гражданского законодательства. Мэрия г.Ижевска не имеет административных полномочий на издание односторонних властно-распорядительных актов, которыми она могла бы заставить застройщика участвовать в развитии социальной и коммунальной инфраструктур. Такое участие возможно только в добровольном порядке и при соблюдении норм гражданского права.

В этой связи хотелось бы отметить, что постановление мэрии г.Ижевска от 24 февраля 1999 г. N 322 "О порядке сбора и расходования средств долевого участия в развитии объектов городского хозяйства, привлекаемых с объектов административно-коммерческого и производственного назначения" нарушает действующее гражданское и налоговое законодательство РФ, нормы федеральных законов, закона Удмуртской Республики о полномочиях местного самоуправления и противоречит Уставу г.Ижевска. Данное постановление, во-первых, нарушает принцип свободы договора, установленный в ст.421 ГК РФ, который не допускает понуждение к заключению договора, а во-вторых, противоречит Федеральным законам N 131-ФЗ, N 1550-1, Закону Удмуртской Республики N 219 о статусе местного самоуправления Уставу г.Ижевска, которые не предусматривают такого полномочия мэрии по административному принуждению застройщиков к обязательному заключению гражданского договора и уплате тех или иных средств долевого участия на развитие объектов городского хозяйства.

По аналогичным основаниям решение Екатеринбургской городской думы N 88/9 было признано постановлением Уставного суда Свердловской области от 28 декабря 2001 г. не соответствующим Уставу Свердловской области как принятое Екатеринбургской городской Думой за пределами своей компетенции и в нарушение ст.71 Конституции РФ, ст.421 ГК РФ, ст.92 Устава Свердловской области.

Также в анализируемых нормативно-правовых актах не установлено публичноправовой обязанности застройщиков заключать какие-либо договоры и компенсировать затраты на строительство объектов социальной и коммунальной сфер в застройке города путем передачи части построенного жилья. Такая обязанность может быть возложена на застройщика исключительно в добровольном порядке и с соблюдением норм гражданского законодательства.

Таким образом, для соглашений между органом местного самоуправления и инвестором о предоставлении земельных участков под строительство характерно, что орган местного самоуправления не исполняет никаких встречных гражданских обязательств (не передает имущества, не перечисляет денежных средств из местного бюджета), в этих соглашениях отсутствует зачет (компенсация) неисполненных обязательств инвестора, что указывает на такой квалифицирующий признак гражданско-правовых договоров, как безвозмездность.

Выраженная в соглашениях воля органа местного самоуправления совершить административные действия по отводу земельного участка и выдаче разрешения на строительство не может квалифицироваться как встречное исполнение гражданских обязательств, т.к. на основании п.3 ст.2 ГК РФ к отношениям власти и подчинения гражданское законодательство вообще не применяется, а сами эти отношения исключают применение договорных конструкций между носителями публичной власти и хозяйствующими субъектами.

Отсутствие возмездности в подобного рода договорах подтверждается и судебной практикой. Так, постановлением Конституционного Суда РФ N 10-П от 2 июля 1997 г. было признано, что установление законом субъекта РФ обязанности участников гражданских правоотношений за совершение органами местного самоуправления юридически значимых действий участвовать в денежной форме в развитии инфраструктуры муниципальных образований нарушает налоговое законодательство, т.к. по сути дела является формой нового сбора, вводимого на территории муниципального образования и не предусмотренного Законом РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Такой же позиции придерживается арбитражная судебная практика по схожему делу. Так, постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 20 декабря 2000 г. N Ф08-3632/2000 было признано недействительным условие договора об обязанности предпринимателя уплачивать на внебюджетный счет администрации города средства на развитие дорожной сети и благоустройство территорий. ФАС Северо-Кавказского округа в комментируемом постановлении указал на безвозмездный характер таких платежей и на отсутствие публичноправовой обязанности предпринимателя уплачивать какие-либо средства на развитие инфраструктур муниципального образования, т.к. это развитие находится в ведении органов местного самоуправления и обеспечивается за счет средств местного бюджета, формируемого из законных источников.

Анализ правоприменительной практики позволяет выделить пять подходов к квалификации конкретного правового обязательства, возникающего на основании соглашений между органом местного самоуправления и инвестором о предоставлении земельных участков под строительство.

Такие соглашения могут рассматриваться как публичноправовой договор, как договор обещания дарения, как договор простого товарищества, как инвестиционный договор, либо как смешанный договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (ст.421 ГК РФ).

Сразу необходимо отметить, что квалифицировать анализируемые соглашения как публичноправовые не совсем корректно, т.к. действующее законодательство РФ вообще не предусматривает заключение подобного рода договоров между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами.

В рамках административно-правовых отношений возможно только заключение договоров органами местного самоуправления между собой либо с органами государственной власти по вопросам распределения компетенции. Понятие "публичный договор", которое содержится в ст.426 ГК РФ, также неприменимо в этих случаях.

С позиции принципов свободы договора и равенства участников гражданских правоотношений необходимо также толковать и п.6 ст.14 Градостроительного кодекса РФ.

Пункт 3 ст.14 Градостроительного Кодекса РФ устанавливает публичноправовую обязанность органов местного самоуправления по обеспечению создания и развития систем инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий муниципальных образований. При этом указанную обязанность органы местного самоуправления могут реализовать в пределах средств, предусмотренных для этих целей в местном бюджете, формируемом в порядке, предусмотренном налоговым и бюджетном законодательством. Согласно же п.6 ст.14 данного Кодекса собственники, владельцы, пользователи и арендаторы объектов недвижимости могут участвовать в обеспечении развития и эксплуатации систем инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий муниципальных образований на основании соглашений, заключаемых в соответствии с законодательством РФ с органами местного самоуправления.

По своей правовой природе указанные соглашения могут заключаться только в соответствии с гражданским законодательством, и в них должны определяться именно гражданские права и обязанности, а не административные обязательства сторон.

Таким образом, соглашения между органом местного самоуправления и инвестором о предоставлении земельных участков под строительство относятся к гражданско-правовым договорам.

При этом существенно ограничивается возможность применения договорной конструкции как таковой к отношениям власти и подчинения.

Соответственно, заключаемые договоры (соглашения) между органом местного самоуправления и застройщиком по поводу земельного участка либо по поводу возводимых на нем объектов недвижимости относятся к гражданско-правовым, и к ним подлежит применению гражданское законодательство РФ.

К безвозмездным договорам, связанным с передачей имущества, относятся договоры дарения. Признак безвозмездности является основным квалифицирующим признаком договоров дарения.

Под безвозмездными договорами в гражданском праве понимаются договоры, по которым одна сторона предоставляет либо обязуется предоставить что-либо другой стороне без получения от нее платы или иного встречного исполнения.

В соглашениях о предоставлении органом местного самоуправления инвестору земельного участка под строительство имеется, как правило, только гражданское обязательство инвестора предоставить часть недвижимого имущества в муниципальную собственность, а у органа местного самоуправления возникает только право требовать надлежащего исполнения передачи части построенного жилья. В постановлении Уставного суда Свердловской области от 28 декабря 2001 г. отношения по безвозмездной передаче имущества в виде части построенного жилья в муниципальную собственность были квалифицированы как отношения дарения.

Правовое регулирование договора дарения осуществляется на основании гл.32 ГК РФ. В общем случае договор дарения является реальным договором, который заключается и исполняется в момент передачи имущества одаряемому (п.1 ст.572 ГК РФ).

На основании п.2 ст.572 ГК РФ можно выделить договор обещания дарения. Такой договор носит консенсуальный характер и порождает обязательство дарителя передать одаряемому вещь в собственность. Данное обязательство является односторонним, т.к. обязанностям дарителя корреспондируют соответствующие права (требования) одаряемого. Таким образом, договор обещания дарения представляет собой самостоятельный тип гражданско-правового обязательства.

В соглашениях о предоставлении земельного участка под строительство инвестор принимает на себя обязательство передать в муниципальную собственность после окончания строительства часть площади жилья либо торговой площади. Указанному обязательству соответствует право муниципалитета требовать передачи части построенного жилья.

В этой связи указанные соглашения можно квалифицировать как односторонние, безвозмездные, консенсуальные договоры обещания дарения, правовое регулирование которого осуществляется на основании положений гл.32 ГК РФ и общих положений договорного права, содержащихся в ч.1 ГК РФ.

Для оценки действительных отношений между сторонами на момент заключения соглашений о предоставлении земельных участков под строительство необходимо определить направление воли сторон на совершение возмездной либо безвозмездной сделки. Во всех выше рассмотренных соглашениях, не предполагающих исполнения встречного гражданско-правового обязательства со стороны органов местного самоуправления, воля сторон направлена на заключение возмездной сделки, что дает основания для их квалификации как возмездных договоров.

Соглашения о предоставлении органом местного самоуправления инвестору земельного участка под строительство можно рассматривать как инвестиционный договор долевого участия в строительстве, правовое регулирование которого осуществляется на основании ГК РФ, Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 (ред. от 10 января 2003 г.) "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ (ред. от 2 января 2000 г.) "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее - Закон N 39-ФЗ) и других нормативных правовых актов.

Согласно ст.1 Закона N 39-ФЗ под инвестициями понимаются денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. При этом субъектами инвестиционной деятельности могут быть и органы местного самоуправления (ст.4 Закона N 39-ФЗ).

Однако в соответствии с типичными условиями соглашений органы местного самоуправления не передают ни денежных средств, ни иного имущества в строительство объектов жилой, торговой или промышленной инфраструктуры на отводимых земельных участках. Также нельзя считать инвестицией намерение органа местного самоуправления реализовать свое административное право по принятию решения об отводе земельного участка и выдаче разрешения на строительство, т.к. в качестве предмета инвестирования должны выступать только имущество или иные права, свойства которых позволяют применить к ним определенный денежный эквивалент и произвести оценку.

Часто не подходит к рассматриваемым отношениям и квалификация соглашений о предоставлении органом местного самоуправления инвестору земельного участка под строительство как договоров простого товарищества, т.к. между сторонами, как правило, не возникает отношений, регулируемых гл.55 ГК РФ "Простое товарищество".

Так, указанными соглашениями не регулируются ряд взаимоотношений сторон, которые должны были найти свое отражение в договоре простого товарищества: порядок ведения бухгалтерского учета, пользование общим имуществом, обязанности по содержанию имущества, порядок ведения общих дел товарищей, порядок покрытия расходов и убытков, связанных с совместной деятельностью, и др.

В связи с отсутствием условий, необходимых для квалификации анализируемых соглашений о предоставлении земельного участка под строительство как инвестиционного договора либо как договора простого товарищества, и, следовательно, отсутствием возможности применения к ним правовых норм, регулирующих права и обязанности сторон по договору соответствующего вида, существует позиция, согласно которой такие договоры признаются смешанными договорами (п.2 ст.421 ГК РФ). Данная позиция была выражена в решении Арбитражного суда г. Москвы от 21 мая 2003 г. по делу N 40-45381/02-52-472.

При квалификации соглашения о предоставлении земельного участка под строительство как смешанного договора к отношениям сторон применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора (п.3 ст.421 ГК РФ).

Итак, можно сделать следующие выводы. В соответствии со ст.423 ГК РФ договор, по которому сторона должна получить плату или иное встречное предоставление за исполнение своих обязанностей, является возмездным. Гражданско-правовой договор предполагается возмездным, если из закона, иных правовых актов, содержания или существа договора не вытекает иное.

При этом под встречным представлением следует понимать все то, что может быть отнесено действующим гражданским законодательством к объектам гражданских прав (ст.128 ГК РФ). По смыслу ст.129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.

В рассматриваемой ситуации обязательства органа местного самоуправления об отводе земельного участка не могут признаваться объектом гражданских прав и, соответственно, иметь какую-либо денежную оценку, необходимую для квалификации договора как возмездного.

Более того, как уже было отмечено, включение подобных условий в соглашения о предоставлении органом местного самоуправления инвестору земельного участка под строительство противоречит основным началам гражданского законодательства, определенным в ст.1 ГК РФ. Включение указанных условий в договор противоречит также и сущности отношений, регулируемых гражданским законодательством, установленным в ст.2 ГК РФ. Очевидно, обязательства органа местного самоуправления об отводе земельного участка под строительство являются его административными функциями, которые не являются услугами, оказываемыми на основании возмездного договора.

Действия субъектов права могут либо соответствовать нормам права, либо нарушать их. Нарушение норм права влечет за собой неблагоприятные правовые последствия, представляющие собой правовую ответственность.

Применительно к сделкам существенное нарушение норм гражданского права в результате действий участников гражданских правоотношений, направленных на заключение и исполнение сделки, может повлечь за собой гражданско-правовую ответственность в виде признания сделки недействительной.

Таким образом, условия соглашений о предоставлении земельного участка под строительство в части обязательств органа местного самоуправления являются ничтожными в силу ст.168 ГК РФ как противоречащие ст.1 и 2 ГК РФ. Согласно ст.180 ГК РФ недействительность части сделки не влечет недействительности прочих ее частей, если можно предположить, что сделка была бы совершена и без включения недействительной ее части. Однако в рассматриваемых случаях условие об обязательствах органа местного самоуправления является существенным условием, т.е. без этого условия сделка не была бы заключена. Следовательно, недействительность соглашения о предоставлении земельного участка под строительство в части обязательств органа местного самоуправления влечет за собой недействительность всего соглашения.

Ко всему сказанному нужно добавить, что нарушение принципа свободы договора часто влечет за собой нарушения антимонопольного законодательства. В том случае, если орган местного самоуправления заключает подобного рода договоры не с каждым хозяйствующим субъектом, планирующим строительство в застройке территории муниципального образования, то действия органа местного самоуправления по понуждению конкретного инвестора к заключению подобных соглашений можно рассматривать как направленные на ограничение доступа или устранение хозяйствующих субъектов с рынка строительства жилой, торговой или промышленной инфраструктуры.

Однако на основании ст.7 и 8 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" подобного рода действия органов местного самоуправления создают дискриминирующие условия для конкретных участников рынка строительства жилья, а сами договоры могут быть признаны в установленном порядке недействительными.

Таким образом, вне зависимости от характера юридической квалификации вида гражданских правоотношений (хотя преимущественной является характеристика вышеуказанных договоров как инвестиционных либо как смешанных), возникающих на основании соглашений о предоставлении земельного участка под строительство, они заключаются в нарушение принципа межотраслевого разграничения прав и обязанностей сторон, принципов свободы договора и принципов неприкосновенности собственности, закрепленных в ст.1 и 2 ГК РФ и, соответственно, раскрытых в ст.421 ГК РФ и в ст.6 Закона об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений. И согласно ст.166-168 ГК РФ гражданско-правовые сделки, не соответствующие требованиям закона или иных правовых актов, ничтожны и не влекут никаких юридических последствий.

В целях развития жилищного строительства в городе Ижевске, установления порядка реализации Указа Президента УР от 11 апреля 2002 г. N 46 "О мерах по увеличению объемов жилищного строительства в УР", выполнения постановления коллегии Государственного контрольного комитета УР от 28 ноября 2002 г. N 91 "О результатах проверки выполнения Администрацией города Ижевска Указа Президента УР от 11 апреля 2002 г. N 46 "О мерах по увеличению объемов жилищного строительства в УР", руководствуясь Уставом города, был утвержден План мероприятий по реализации Указа Президента УР от 11 апреля 2002 г. N 46 "О мерах по увеличению объемов жилищного строительства в УР" на территории города Ижевска.

Таблица 1

План мероприятий по реализации Указа Президента УР от 11 апреля 2002 г.
N 46 "О мерах по увеличению объемов жилищного строительства в УР" (утв.постановлением Администрации г.Ижевска от 5 февраля 2003 г. N 53)

 ————————————————————————————————————————————————————————————————————————

|NN  |          Мероприятия           |   Срок    |Ответственный| Прим.  |

|п/п |                                |исполнения | исполнитель |        |

|    |                                |           |             |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|1.  |Определить перспективные  районы|   I кв.   | ГУАиГ, УГС  |        |

|    |жилой застройки в г.Ижевске     |           |             |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|2.  |Предусмотреть в 2003 г. средства|   I кв.   |УГС, КС и ГХ,|        |

|    |на   финансирование   разработки|           |    ГУАиГ    |        |

|    |градостроительной   документации|           |             |        |

|    |жилых районов города            |           |             |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|3.  |Предусмотреть в титульном списке|I - II кв. |     УГС     |        |

|    |на   капитальное   строительство|           |             |        |

|    |средства на  разработку  рабочей|           |             |        |

|    |документации  на   планируемые к|           |             |        |

|    |строительству в  2004  г.  жилые|           |             |        |

|    |дома                            |           |             |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|4.  |Провести организационную  работу|   I кв.   |Ушаков А.А., |        |

|    |среди  потенциальных  инвесторов|           |Рогозин В.М.,|        |

|    |строительства жилья             |           |    Главы    |        |

|    |                                |           |Администраций|        |

|    |                                |           |   районов   |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|4.1.|Подготовить пакет документов  на|   I кв.   |УГС, Рогозин |        |

|    |планируемые  к   строительству в|           |В.М., Буторин|        |

|    |2003  году  жилые   дома   (срок|           |    Н.Н.     |        |

|    |начала        и        окончания|           |             |        |

|    |строительства,            стадия|           |             |        |

|    |строительства,        планировки|           |             |        |

|    |квартир, стоимость 1 кв.м)      |           |             |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|4.2.|Подготовить       информационные|I - II кв. | УГС, КСиГХ  |        |

|    |материалы  по  строящимся  жилым|           | совместно с |        |

|    |зданиям  (видеофильм,   статьи в|           | Управлением |        |

|    |СМИ,   рекламные     материалы и|           |по информации|        |

|    |видеоролики)   с    перспективой|           |             |        |

|    |ввода в 2003-2004г.г.           |           |             |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|4.3.|Провести               встречи с|I - II кв. |    Главы    |        |

|    |руководителями  предприятий   по|           |Администраций|        |

|    |перспективам строительства жилья|           |  районов в  |        |

|    |в г.Ижевске                     |           |городе, УГС, |        |

|    |                                |           |    КсиГХ    |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|4.4.|Регулярно  размещать   рекламные|           |    УГС,     |        |

|    |материалы в СМИ                 |           |Управление по|        |

|    |                                |           | информации  |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|5.  |Разработать  и  утвердить  форму|   I кв.   |   КС и ГХ   |        |

|    |отчета предприятий по исполнению|           |             |        |

|    |Указа Президента УР             |           |             |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|6.  |Осуществлять         контроль за|  1 раз в  |    Главы    |        |

|    |исполнением Указа Президента  УР|  квартал  |Администраций|        |

|    |по утвержденной форме           |           |  районов в  |        |

|    |                                |           |городе, Зам. |        |

|    |                                |           |  главы АГ   |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|7.  |Разработать  и  представить   на|  февраль  |Рогозин В.М.,|        |

|    |утверждение план ввода  жилья  в|           |     УГС     |        |

|    |разрезе районов на 2003 год     |           |             |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|8.  |Определить перечень  вводимых  в|   I кв.   |   КС и ГХ   |        |

|    |2003    году         жилых домов|           |             |        |

|    |Заказчиками-Застройщиками   всех|           |             |        |

|    |форм собственности              |           |             |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|9.  |Осуществлять контроль  за  ходом|в теч. года| Зам. главы  |        |

|    |строительства    жилых    домов,|           |Администрации|        |

|    |намечаемых     к     вводу     в|           |города, КСиГХ|        |

|    |эксплуатацию в 2003 году        |           |             |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|10. |Организовать             прием в|в теч. года|    Главы    |        |

|    |эксплуатацию      индивидуальных|           |Администраций|        |

|    |жилых  домов  в   соответствии с|           |  районов в  |        |

|    |утвержденным планом ввода       |           |   городе    |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|11. |Организовать работу  госкомиссий|в теч. года|ГУАиГ, Главы |        |

|    |по приемке жилых многоквартирных|           |Администраций|        |

|    |домов в эксплуатацию            |           |  районов в  |        |

|    |                                |           |   городе,   |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|12. |Осуществлять         контроль за|в теч. года| Зам. главы  |        |

|    |своевременным  представлением  в|           |Администрации|        |

|    |Госкомстат                      |           |города, КСиГХ|        |

|    |Заказчиками-застройщиками       |           |             |        |

|    |отчетных данных по вводу жилья в|           |             |        |

|    |2003 году                       |           |             |        |

|————|————————————————————————————————|———————————|—————————————|————————|

|13. |Способствовать развитию в городе|в теч. года| Зам. главы  |        |

|    |строительства  жилья  через  ЖСК|           |Администрации|        |

|    |"Строим вместе" в соответствии с|           |   города,   |        |

|    |трехсторонним        Договором о|           | ГУАиГ, УГС  |        |

|    |сотрудничестве                  |           |             |        |

 ————————————————————————————————————————————————————————————————————————

Заключение

Итак, проведенные реформы обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, установленных законодательством Российской Федерации. Право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в данной сфере.

Радикальные изменения произошли в системе финансирования жилищного строительства, основную роль стали играть частные и индивидуальные застройщики. Приоритетной формой участия федерального бюджета в обеспечении жильем населения была признана поддержка отдельных категорий граждан, перед которыми государство имеет определенные обязательства в решении их жилищных проблем, через предоставление им субсидий на приобретение жилья

Вместе с тем наряду с указанными положительными результатами преобразований в жилищной сфере ряд поставленных задач не удалось осуществить в полном объеме. Кроме того, в ходе проведения государственной жилищной политики выявились новые проблемы, требующие их обязательного решения.

Несмотря на то, что в регионах были успешно апробированы намеченные преобразования, не удалось сформировать экономических стимулов для их широкомасштабной реализации во всех регионах страны.

Темпы решения жилищных проблем в субъектах Российской Федерации недостаточны, что может привести к обострению социальной ситуации в стране. В связи с этим необходимо резко ускорить внедрение новых экономических и финансовых механизмов в жилищном строительстве, управлении жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой жилищного сектора.

Предметы ведения местного самоуправления в области строительства сформулированы в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

На региональном уровне также приняты законодательные акты, которые регулируют полномочия органов местного самоуправления в области градостроительства.

Система жилищного финансирования в дореформенный период соответствовала проводимой жилищной политике и заключалась в централизованном распределении бюджетных ресурсов для строительства государственного жилья и его бесплатном предоставлении гражданам, стоящим в очереди на улучшение жилищных условий. В 1987 году доля государственных капитальных вложений в жилищное строительство составляла более 80 процентов, а средства населения - лишь 14,6 процента (включая средства индивидуальных застройщиков и членов жилищно-строительных кооперативов).

К началу экономических реформ в России отсутствовал рыночный механизм, предполагающий самостоятельное участие населения в решении жилищной проблемы. Свободный рынок жилья практически отсутствовал, долгосрочные кредиты населению составляли незначительную долю в общем объеме финансирования жилья и предоставлялись в основном индивидуальным застройщикам, жилищно-строительным и жилищным кооперативам на строительство нового, а не на покупку готового жилья.

За период реформ 1990 - 1998 годов в сфере жилищного финансирования произошли серьезные изменения.

Кардинальным образом изменилась структура вводимых в эксплуатацию жилых домов по формам собственности и источникам финансирования. Значительно увеличилась доля частного сектора, в то же время государство перестало быть основным участником на этом рынке. В общем объеме вводимого в эксплуатацию жилья доля, приходящаяся на предприятия и организации, которые находятся в государственной и муниципальной собственности, сократилась с 80 до 20 процентов, в том числе доля предприятий федеральной собственности уменьшилась до 9 процентов. При этом непосредственно за счет средств федерального бюджета в 2004 году было построено всего 1,3 млн. кв. метров общей площади жилых домов, что составило 4,2 процента от общего объема ввода жилья. Главным позитивным итогом реформ стал существенный рост доли жилья, возводимого за счет средств индивидуальных застройщиков, которая увеличилась примерно в 3 раза за период с конца 1990 по 2004 год и достигла 39,4 процента общего годового объема вводимого в эксплуатацию жилья.

Сокращающиеся бюджетные ассигнования на строительство привели к значительному снижению объема бесплатно предоставляемого очередникам жилья. Выделение бесплатного социального жилья сократилось с 1990 по 2004 год более чем в 3 раза и было доступно в 2004  году лишь 344 тыс. семей, тогда как имеют зарегистрированное право на такое жилье более 6 млн. семей. Таким образом, ежегодное предоставление социального жилья по отношению к числу семей, состоящих на учете на его получение, снизилось примерно в 2 раза, что свидетельствует об увеличении сроков решения этой проблемы.

В условиях резкого сокращения бюджетных расходов в жилищном секторе государство сосредоточило внимание в основном на проблемах отдельных категорий и групп населения, которые не в состоянии самостоятельно решить свои жилищные проблемы. Основная же часть населения, имеющая относительно стабильные доходы и желающая приобрести жилье в собственность, оказалась не в состоянии это сделать из-за отсутствия достаточных накоплений и долгосрочных кредитов.

В 2004 году в Удмуртской Республике введено в эксплуатацию 353,4 тысяч квадратных метров жилой площади. Это в 1,3 раза больше, чем в 2003 году. Практически все города и районы выполнили плановые задания. Отставание допустили только город Ижевск и Каракулинский район. По количеству введенной жилой площади на 1000 человек населения Удмуртия за 2004 год поднялась с десятого на пятое мест о в Приволжском федеральном округе. Сегодня в Удмуртии этот показатель составляет 219 квадратных метров, в Татарстане - 405, Чувашия - 383, Башкортостан - 344. Острота жилищной проблемы в республике требует энергичных и целенаправленных действий руководителей всех уровней власти и предприятий.

Анализ структуры инвестиций в жилищном строительстве показывает, что до 1998 года 70 процентов жилья строилось на средства крупных предприятий, а в 2004 году их доля сократилась до 15 процентов. Во исполнение Указа Президента Удмуртской Республики "О мерах по увеличению объемов жилищного строительства в Удмуртской Республике" в сферу жилищного строительства вновь стали вовлекаться средства предприятий и организаций республики. На начало 2003 года по соглашениям в области жилищного строительства объем средств, направляемых в строительство и приобретение жилья, составил 540 миллионов рублей. За счет этих средств была оказана помощь в решении жилищной проблемы 2319 работникам предприятий и организаций республики.

В долгосрочной перспективе (после 2010 года) необходимо обеспечить устойчивое функционирование жилищного сектора, которое позволит удовлетворять жилищные потребности населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств.

Роль государства должна быть ограничена регулированием отношений в области осуществления прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением строительных норм и правил и основных принципов градорегулирования. При этом средства федерального бюджета будут использоваться исключительно на цели обеспечения жильем определенных категорий граждан и социальную защиту населения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления должны отвечать за содержание и использование муниципального жилищного фонда, функционирование и развитие муниципальных объектов коммунального хозяйства, создавать условия для жилищного строительства. Средства местных бюджетов в первую очередь должны будут направляться на обеспечение социальным жильем малоимущих граждан и развитие коммунальной инфраструктуры.

Проблемы переходного периода требуют участия федерального центра как через совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы в жилищной сфере и стимулирование проведения на местах ряда организационных мероприятий, так и через непосредственное использование средств федерального бюджета для решения некоторых основных задач.

Безотлагательного решения требует проблема кризисного состояния объектов и сетей и неэффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса обусловлено его дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство жилищно-коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.

Во многих регионах Российской Федерации распространенным явлением стало заключение органами местного самоуправления с инвесторами соглашений о строительстве объектов недвижимости, в том числе таких, где обязанностью органов местного самоуправления является предоставление земельных участков инвесторам (застройщикам) при условии передачи в муниципальную собственность по окончании строительства части построенного жилья. Также часто на уровне субъектов РФ или органов местного самоуправления принимаются нормативные акты, которые обязывают инвесторов (застройщиков), планирующих строительство объектов жилой либо промышленной инфраструктуры на территории муниципальных образований, уплачивать на внебюджетные счета органов местного самоуправления определенные денежные средства либо в качестве долевого участия в строительстве объектов социальной и инженерной инфраструктуры муниципального образования, либо в качестве сбора.

Следует отметить, что подобная практика вызвана, с одной стороны, нерешенностью проблем нормального финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, что обусловливается отсутствием четкого разграничения расходов и доходов между бюджетами разного уровня, несовершенством механизма межбюджетного регулирования, недостатками бюджетного законодательства. В настоящее время в Государственной думе РФ рассматривается пакет законопроектов, предусматривающий внесение изменений в налоговое и бюджетное законодательство РФ, направленных на оптимизацию межбюджетного регулирования и предоставления большей финансовой независимости регионам.

С другой стороны, практика переложения бремени финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития территорий на субъектов предпринимательской деятельности обусловлена отсутствием надлежащей правовой оценки нормативных актов, издаваемых органами местного самоуправления, и соглашений (договоров), заключаемых между инвесторами и органами местного самоуправления, на основании которых на застройщиков возлагаются обязательства либо по перечислению денежных средств в пользу муниципалитета, либо по безвозмездному отчуждению части построенного жилья в муниципальную собственность.

Также на данный момент не сложилась судебная практика, которая бы дала однозначную юридическую квалификацию отношений, возникающих между инвесторами (застройщиками) и муниципальными властями в связи с предоставлением земельных участков под строительство. Отсутствие судебной практики обусловлено нежеланием инвесторов конфликтовать с местной властью и изначально неравным положением предпринимателя и органа местного самоуправления, наделенного административной властью на соответствующей территории.

Список литературы

1. Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).

2. Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 10 января 2003 г.)

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

4. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.)

5. Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (с изм. и доп. от 11 мая 1995 г., 9 января 1998 г., 24 января, 18 апреля, 28 ноября 2000 г., 22, 26 февраля, 12 сентября 2002 г., 16 октября 2003 г.).

6. Закон УР от 28 сентября 2001 г. N 43-РЗ "О статусе столицы Удмуртской Республики"

7. Закон УР от 28 мая 1996 г. N 219-I "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" (с изм. и доп. от 19 ноября 1996 г., 14 января, 8 апреля 1998 г., 22 июня, 5 октября 1999 г., 26 декабря 2000 г., 21 июня, 4 декабря, 20 декабря 2001 г.)

8. Постановление Президиума Государственного Совета и Правительства УР от 21 июня 2001 г. N 270-II "О регистрации Устава муниципального образования "город Ижевск"

9. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"

10. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. N 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 июня 2000 г.)

11. Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. N 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления" (с изм. и доп. от 24 августа 2002 г., 8 апреля 2003 г.)

12. Распоряжение Правительства УР от 22 декабря 2003 г. N 1177-р "О межбюджетных отношениях между бюджетом Удмуртской Республики и бюджетами муниципальных образований в Удмуртской Республике"

13. Решение Городской Думы г.Ижевска от 28 декабря 1999 г. N 178 "О разработке Стратегии устойчивого развития города Ижевска"

2. Научная литература

14. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - РЮИД, "Сашко", 2000

15. Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. – М.: Дело, 2004. – 126 с.

16. Гражданин и местная власть (И.И. Овчинников, "Гражданин и право", N 7/8 июль - август 2002 г.)

17. Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 279 с.

18. Игонина Л. Л. «Принципы организации муниципальных финансов»// Финансы. – 2003. – № 8 – с.15-19

19. Кирпичников В. А. «Финансовые и правовые проблемы местного самоуправления»// Финансы. – 2003. - № 9 – с. 11-15

20. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (под ред. А.Н. Козырина). - "Экар", 2002 г.

21. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Карповича В.Д.)

22. Крохина Ю. А. «Особенности муниципальных займов как финансово-правовой категории»// Местное право. – 2000. - № 7 – с.50-59

23. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н. И. Химичевой. – М.: Норма, 2001. – с. 67

24. Кузнецов С. П. «О некоторых проблемах местных финансов»// Финансы. – 2002. - № 8 – с.25-27

25. Максимов А. В. «Развитие управления финансовой системой муниципального образования»// Финансы. – 2003. - № 9 – с. 22

26. Марков О. «Пополнить казну поможет недвижимость»// Ижевск-Экспресс. – 2003, № 51. – 20 ноября – с.2

27. Местное самоуправление: закон и практика (В.И. Васильев, "Журнал российского права", N 8, август 2001 г.)

28. Местное самоуправление: закон четвертый (В.И. Васильев, "Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.)

29. Местное самоуправление: пути становления и развития (В.С. Мокрый, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г.)

30. Местное самоуправление: центр и регионы (В.И. Васильев, "Журнал российского права", N 3, март 2003 г.)

31. Модин Н. «Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления»// Российская юстиция. – 2002. №3 – с. 15-18

32. Мокрый В. С. «Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления»// Финансы. – 2001. - № 1. – с. 9-11

33. Мокрый В. С. «Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления»// Финансы. – 2001. - № 6. – с. 3-6

34. Муниципальное управление: учебное пособие для вузов / А. Г. Гладышев, В. Н. Иванов, Е. С. Савченко и др.; под общ. ред. В.Н. Иванова, В. И. Патрушева; Академия наук социальных технологий и местного самоуправления. - М.: Муниципальный мир, 2002. – 560 с. – (Энциклопедия управленческих знаний. Муниципальная наука)

35. Муниципальный менеджмент: справочное пособие / Иванов В. В., Коробова А. Н., - М.: ИНФРА-М, 2002. – 718 с.

36. Наумов В. О. «Казначейское исполнение бюджета города»// Финансы. – 2003. - № 10 – с. 23-26

37. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации (Отв. ред. В.В.Лазарев)- СПС "Гарант", 2003 г..

38. Новый этап формирования системы местного самоуправления в Москве (А.Г. Барсегян, "Законодательство", N 5, май 2003 г.)

39. О местном уровне управления в российской истории и современности (Л.Е. Лаптева, из сборника "История становления и современное состояние исполнительной власти в России". - М.: Новая Правовая культура, 2003)

40. О системности законодательного регулирования местного самоуправления (Т.М. Бялкина, "Журнал российского права", N 4, апрель 2002 г.)

41. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Тихомиров Ю.) - Издательство "Норма", Москва, 2004

42. Правовые проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма (С.И. Мельников, "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2003 г.)

43. Проблемы определения территориального уровня местного самоуправления (В.Н. Сахарнова, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.)

44. Пронина Л. И. «Местное самоуправление и бюджетные отношения»// Финансы. – 2003. - № 8 – с. 10-14

45. Пронина Л. И. «Пути укрепления финансовых основ местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений»// Российский экономический журнал. – 2002. – 3 7 – с. 14-22

46. Федулова С. Ф. «Бюджетные проблемы региона»// Вестник Удмуртского университета. – 2002. - № 3 (12-13) – с. 198-200

47. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М.: Юристъ, 2003. – 320 с.