Административная реформа в России на примере Азовского района Ростовской области

Содержание

Введение 3

1 Административная реформа в Российской Федерации_ 6

1.1 История проведения административных реформ в Российской Федерации  6

1.2 Основные особенности и проблемы проведения административных реформ в Российской Федерации_ 25

2 Особенности проведения административной реформы в Азовском районе Ростовской области_ 53

2.1 Административная реформа в Азовском районе Ростовской    области  53

2.2 Исследование административной реформы в Российской    Федерации  78

2.3 Предложения по совершенствованию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  82

Заключение 96

Список использованной литературы_ 100

Введение

Децентрализация государства, государственной власти и управления является составной частью современного процесса реформ в России.

Отечественные правоведы уделяли большое внимание проблеме местного самоуправления. Градовский А. Д. определял самоуправление как один их видов распределения власти: «самоуправление — есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального Правительства».

Свешников М. И. определял местное самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенным местным административным органам .

Лазаревский Н. И. определял самоуправление как :

1. осуществление правительственных прав по поручению государства;

2. деятельность, состоящую в исполнении местных задач государственного управления;

3. исполнение задач, государственного управления самим государством.

Ход истории свидетельствует о том, что местное самоуправление всегда возникало, прежде всего, там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти для быстрого и безболезненного выхода из кризисной ситуации.

Во второй половине 1980-х гг. идея федерализации жестко централизованного Советского Союза стала очень популярной. При этом, что интересно, идеи суверенизации (идущие очень часто под флагом федерализации) вышли на первый план, затмив идеи самоуправления. К тому же практическая реализация «парада суверенитетов» кардинально изменила геополитическое положение страны — СССР прекратил свое существование.

Начало XXI в. характеризуется активным процессом станов­ления новой российской государственности, адекватным совре­менному уровню развития общества цивилизованных институ­тов государственного управления и местного самоуправления.

Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя ма­шина советского государственного управления разрушена, а ин­ституты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и соци­альную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.

Поиск путей становления новой российской государственно­сти предполагает глубокое изучение учеными-обществоведами и практическими работниками современной российской действи­тельности, определение разнообразных причин, детерминирую­щих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки, проведение большой научно-объектив­ной практической работы по созданию эффективных институтов власти и гражданского общества, свободной рыночной экономи­ки, демократической политики, правового государства[1]. Именно этими факторами обусловлена актуальность темы данной дипломной работы.

Объектом исследования является административная реформа, предмет – особенности проведения административной реформы в Азовском районе Ростовской области.

Показать, насколько успешно происходит его формирование на региональном уровне, а именно в Азовском районе Ростовской области, и как этот процесс взаимосвязан с федерализацией страны, — цель данной дипломной работы.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить правовую и специальную литературу по проблеме местного самоуправления;

2. Рассмотреть особенности проведения административных реформ в Российской Федерации;

3. Рассмотреть существующую методику проведения административной реформы в Российской Федерации, ее основные понятия и проблемы;

4. Проанализировать особенности проведения административной реформы в Азовском районе Ростовской области.

Гипотезой исследования является предположение о том, что необходимость проведения административной реформы назрела и видна как муниципальным служащим, так и рядовым жителям района.

Структурно дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и заключения.

В первой главе проведен анализ предыдущего опыта проведения административных реформ в Российской Федерации, а также основных тенденций и проблем, существующих в настоящее время.

Во второй главе проведено исследование современного состояния проведения административной реформы в Азовском районе Ростовской области, проведено собственное исследование.

Дипломная работа написана на 100 листах, список использованной литературы содержит 52 источника.

1 Административная реформа в Российской Федерации

1.1 История проведения административных реформ в Российской Федерации

Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций. Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления. Автор данного исследования считает, что понятие реальной перспективы развития модели организации местного самоуправления в России возможно только через обращение к историческому и зарубежному опыту организации местного самоуправления.

В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления.

Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении.

Присущее славянским племенам общинное управление являло собой истинную модель местного самоуправления — имело экономическую основу и народовластие.

Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.

XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.

Наиболее значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на все сословности, но критерием выдвинут был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят «Закон о земской реформе». Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления — советской.

После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы — городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями.

Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В обращении «К населению» Ленин писал: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы — отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы».

В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости.

Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций.

Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители — на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Тем самым можно констатировать тот факт, что съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.

В 1925 году принимается Положение «о городском Совете», по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение «О горсовете». В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др.

Конституция 1977 года закрепила положение «О развитом социализме» в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении.

6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С принятием этого Закона в Росси начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления, а исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации.

Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных Законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

С принятием данного Закона начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления.

В современной России осуществляемое реформирование органов местной власти, в большинстве, опирается и на дореволюционный опыт. Исторический опыт показывает, что местное самоуправление появлялось только тогда и там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти, прежде всего, для наиболее быстрого выхода из создавшегося кризиса власти.

самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица. Данные организационные формы определяются:

1. способами вступления в должность высшего должностного лица;

2. распределением полномочий между различными органами местного самоуправления;

3. порядком осуществления взаимодействий между органами местного самоуправления.

На базе основных организационных форм местного самоуправления возможно построение смешанных моделей, применительно к местным условиям, а также определение структуры организации местного самоуправления в условиях конкретного муниципального образования. Выбор конкретных моделей местного самоуправления напрямую зависит от условий, в которых оно осуществляется, анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой формирования российской системы местного самоуправления стал 1993 год.

Новое законодательство о местном самоуправлении начинает приобретать позитивное начало.

На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы местная власть была реформирована в ту или иную сторону. Указом Президента Российской Федерации «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации « от 11 июля 1997 года признано « активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства Российской Федерации».

Одни из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления в период с 1997—1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

Таким образом, выделяются три основных, объективно сложившихся этапа становления огранизационно-правовой основы местного самоуправления в России.

Первый этап — с 1990 по 1993 год.

Второй этап — с 1993 по 1995 год.

Третий этап — с 1995 — по настоящее время.

С учетом особенностей развития современного российского общества, исторических корней местного самоуправления, зарубежного муниципального опыта, современной нужно считать модель развитого местного самоуправления, сочетаемого с сильной государственной властью на уровне Федерации. Данная модель могла бы преодолеть региональный сепаратизм, так как в единстве государства заинтересованы и федеральная власть и власть местного самоуправления.

Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс всеми силами законодательства, которое зачастую противоречит Федеральному.

Реформа местного самоуправления происходит в России с начала 90-х годов, и споры об этом не прекращаются по настоящий момент,

Сейчас пришло время, когда необходимо определить, созвучны ли волнующие нас проблемы тем, которые обсуждались много лет тому назад и обсуждаются в зарубежных странах.

Российская традиция местного самоуправления может развиваться в русле европейской, где независимость местных сообществ от государственной власти строго регламентируется законом, а зарубежный муниципальный опыт может быть применен в России.

Законодательное пространство, определяющее взаимоотношения казачества и государства формировалось, по меньшей мере, с периода княжений Ивана III и Василия III, то есть с периода первых достоверных упоминаний о казачестве в русских летописях. Основной организационной формой существования казачьего населения в дореволюционной России были казачьи войска – Донское (старшинство с 3 января 1570 г. по старому стилю), Кубанское (с 1696 г.), Терское (с 1577 г.), Уральское (с 9 июля 1591 г.),  Оренбургское (с 1574 г.), Сибирское и Семиреченское (с 6 декабря 1582 г.), Забайкальское, Амурское и Уссурийское (с 20 августа 1655 г.), Астраханское (с 28 марта 1750 г.), а также казаки Иркутского и Енисейского казачьих дивизионов (старшинство не установлено, «Положения» приняты в 1910 г.). Помимо перечисленных существовали упраздненные казачьи войска и войска, бывшие на положении казачьих – чугуевские и бахмутские казаки, Бугское, Екатеринославское, Дунайское (Новороссийское), Украинское, Азовское, Ставропольское калмыцкое, Башкиро-мещерякское, Крымское татарское и Греческое (Албанское) войска, а также временные части, бывшие на положение казачьих (пандурские, литовские казаки и др.). Естественно, что все эти казачьи сообщества, так или иначе, включались в законодательное пространство государства. В данном параграфе рассматриваются основные этапы в развитии казачьего законодательства и характеризуются сферы законодательной регламентации жизнедеятельности казачества.

Условно казачество можно разделить на части сформированные государством для выполнения специальной службы и инкорпорированные вольные казачьи сообщества, попадающие в сферу влияния метрополии – России по мере расширения границ государства. Первым этапом в развитии казачьего законодательства можно считать период с конца XV – начала XVI вв. до конца XVII в., то есть от первых упоминаний о городовых рязанских казаках до петровских преобразований. В этот период государство  особенно нуждалось в служилых людях. Потребность в казаках резко возросла в годы Ливонской войны – численность стрельцов и казаков равнялась примерно 20000, а только в походе 1563 г. участвовало 6054 казака. К этому же периоду относятся упоминания о вольных «воровских» казаках и донских казаках (1538 г., 1549 г.).^]

Основной задачей городовых казаков была военная служба. С XVI в. городовые казаки находились в ведении Стрелецкого приказа. В отличие от местных приказов, этот приказ с XVII в. именовался Московским Большим Разрядом и был главным центральным органом военного управления. Исключение составляли казаки городов по р. Волге между гг. Самарой и Уфой – они находились в ведении приказа Казанского Дворца; дела сибирских казаков – в Сибирском приказе; запорожских и малороссийских – в приказе Малой России. В актах 1614, 1618и до 1646 гг. есть указания на существование Казачьего приказа. Законодательство данного периода для «государевых казаков» затрагивало исключительно вопросы регламентации государственной службы и ее обеспечения. Вопросы прохождения службы городовыми казаками регламентировались «Уставом сторожевой станичной службы», составленным М.И. Воротынским по указанию Ивана IV. Согласно «Уставу» казаки несли дозорную службу в «украинных» городах совместно с детьми боярскими в составе «станиц». За «небрежение» в службе полагалось битье кнутом и смертная казнь, а вознаграждение вообще всем «станичникам» - не ниже 150 десятин земли. Для такой службы отбирались только «добрые и конные» казаки, которым прибавлялся поместный оклад и жалованье.

В дальнейшем порядок прохождения службы и ее вознаграждения уточнялись и закреплялись в Соборном Уложении 1649 г. в главах XVI, XIX, XXIV. Основная обязанность «государевых ратных людей» заключалась в глубокой разведке на окраинах, оберегании городов и торговых трактов и вообще «всяких ратных службах». В качестве вознаграждения казаки могли иметь неотчуждаемый земельный надел, освобождались от натуральных повинностей и податей, а также получали государево жалованье (деньгами и натурой). Например, казакам Сибири за выполнение службы и обязательств не изменять, не воровать, не бежать и пр., полагалось жалованье в размере 4-8 рублей и 30-50 пудам муки (что было значительно ниже жалованья других ратных людей по прибору). Так же уже в этот период появляются первые законодательные акты, направленные на сословную изоляцию казачества. В Сибири во второй половине XVII в. ограничивается право выхода из казачьего сословия, на южных окраинах ограничивается право записывать в «дворянские дети» казаков (1651 г.), а затем и вовсе запрещено верстать в поместную службу (1675 г.).

Что касается вольного казачества Дона, Терека и Яика,  то у центральных властей попросту не хватало пока ни сил, не средств для вмешательства в их дела. Весьма показательны в этом отношении отписки московского правительства в 1538, 1549, 1550 гг. ногайским мурзам о том, что казаков «в поле» они не контролируют. Первая грамота с призывом к казакам живущим на Северском Донце относится к 1570 г., в которой Иван IV обещает «жаловать» за службу. Однако регламентации взаимоотношений с государством вольные казаки старались избегать, несмотря на то, что регулярные выплаты жалованья «вольным казакам» начинают осуществляться с 1618 г. через Разрядный приказ.

В XVII в. ситуация существенно не меняется. По авторитетному свидетельству Г. Котошихина, несмотря на широкое привлечение донских казаков для «промысла военного»,  дана «им на Дону жить воля, начальных людей меж себя, атаманов и иных, избирают и судятся во всяких делах по своей воле, а не по царскому указу…». Служба вольных казаков носила случайный характер и лишь к последней трети XVII в. начала упорядочиваться. В 1671 г. донские казаки приняли решение о крестном целовании на верность московскому царю, в  1680 г. яицкие казаки должны были выбрать 500 казаков, внести их в особый список и получать ежегодно жалованье по 7 руб. Фактически с этих событий начался новый этап экспансии российской государственности на вольные казачьи земли и, соответственно, новый - второй этап в развитии казачьего законодательства, охватывающий период с конца XVII до последней четверти XVIII вв.

Этот период характеризуется расширением притязаний правительства на управление вольными казаками, попытками последних отстоять свои вольности. Городовые казаки как особый разряд служилых людей исчезает вместе со стрелецким войском. Слободские казачьи полки в 1765 г. переформируются в регулярные гусарские полки. Однако процесс создания особых частей в XVIII в., находящихся на положении казачьих не прекращался, что во многом обуславливалось потребностью государства в военной силе и невозможность удовлетворить ее исключительно регулярными войсками. В рассматриваемый период были учреждены, либо получили законодательное оформление многочисленные части: 1700 г. – Чугуевские казаки; 1732 – Волгское войско на Царицынской линии; 1736 – казачья часть в Оренбурге; 1748 – получили военное устройство Бахмутские казаки; 1750 – учрежден полк из Астраханской казачьей команды; 1770 – Моздокский полк; 1787 – Екатеринославский казачий корпус; 1788 – Войско верных казаков, позже – Черноморское и др.  Из перечисленных продолжали свое существование только те казачьи войска, которые решали не только краткосрочные тактические задачи текущих войн (обычно служивших поводом для создания казачьего подразделения), но пригодные для решения стратегических задач колонизации и хозяйственно-экономического освоения окраинных территорий. Несмотря на интенсивное создание казачьих подразделений, трудно не согласиться с авторами «Истории казачества Азиатской России», указывающими, что до начала XIX в. законодательных актов четко определяющих статус казаков и регламентирующих их взаимоотношения с правительством не было. В петровском Табеле о рангах казачьи чины попросту отсутствовали, обсуждающийся в 1767-1768 гг. «Проект законов о правах войск казачьих» принят не был. По всей видимости, такое положение вещей обуславливалось с одной стороны отсутствием сколько-нибудь прочной законодательной традиции в оформлении правового поля для такого сложного организма как войско, с другой - правительство в рассматриваемый период было занято «приручением» вольного казачества. По окончании этого процесса законодательство для Донского войска послужило образцом для остальных казачьих войск.

Важнейшими вехами этого процесса стало подчинение казачьих войск 3 марта 1721 г. (по старому стилю) военной коллегии. До указанного события сношения с вольным казачеством осуществлялось через Посольский приказ и Иностранную коллегию, то есть разница в положении бывших городовых казаков и вольных нивелировалась. Помимо этого, если ранее казаки имели номинальную возможность самостоятельно регулировать вопросы прохождения службы, то теперь служба стала обязательной, поголовной и пожизненной. Одной из повинностей стало обязательное заселение окраинных территорий – на Кавказ,  в долины рр. Аграхань и Гребень; на Волгу, на Царицинскую линию; на Кубанскую линию. Следующее знаковое событие – в 1723 г. войсковые атаманы стали назначаться высочайшими указами и именоваться «наказными», и это новшество закрепилось, несмотря на довольно долгое противодействие казаков.

Последствиями данных нововведений стала возможность более широкого регулирования казачьей жизни в третий период развития казачьего законодательства – последняя четверть XVIII – первая половина XIX вв. Сфера действия законов охватывает высшее и местное управление, порядок отбывания службы, регламентирует привилегии и повинности, сословный статус казаков, хозяйственную деятельность.

Важнейшим событием указанного периода стала реформа порядка управления Донским войском кн. Г.А. Потемкина-Таврического.  Доклад о коренных преобразованиях порядка управления войском был представлен Екатерине II 14 фев. 1775 г. Гражданское управление в войске было отделено от военного, для которого учреждалось Войсковое гражданское правительство из 6 человек, причем 2 назначались самим князем. Военными делами управлял назначаемый атаман. И войсковое правительство, и атаман подчинялись непосредственно Г.А. Потемкину. Территория Донского войска была включена в состав Азовской губернии с сохраняющимся в урезанном виде самоуправлением. Земельные владения были закреплены за войском в ходе размежевания 1792 г. При Павле I получает оформление сыскная служба, что усиливает влияние центральной власти. Таким образом, войско было преобразовано в административную единицу, подчиняющуюся центральным властям, сохранявшую самоуправление, с населением, обязанным государственной службой.

Несмотря на то, что, например, Черноморскому казачьему войску в 1792 г. была Высочайше пожалована грамота на владение о. Фанагорией и землями на р. Кубань с довольно туманным определением взаимных обязательств, дальнейшее развитие реформ казачьих войск связано с принятием Положений по отдельным войскам. По Донскому и Черноморскому казачьим войскам такие положения были приняты в 1802 г.;  в 1803 – об Оренбургском и Уральском; в 1808 – о Сибирском; в 1817 – об Астраханском. Схема управления примерно была одинаковой. По военной части войска подчинялись Военной коллегии (затем - министерству), по гражданской - Правительствующему сенату. С 29 марта 1836 г. высшее управление казачьим войсками сосредотачивается в военном министерстве по департаменту военных поселений. 20 июня 1840 г. военному министерству была подчинена гражданская часть по войску Донскому, что вскоре применили к остальным войскам. На местах управлении сосредотачивалось в Правлении, состоящем из войскового наказного атамана, двух непременных членов и шести асессоров, прокурора. Текущие дела решались Войсковой канцелярией, состоящей из   военной, гражданской, экономической экспедиций.

Параллельно упорядочивалось прохождение военной службы. По образцу «Положения о военной службе Донского казачьего войска» определялось количество полков в войсках, срок службы в 30 лет, вводилась форменная одежда.  В этот же период было много сделано для определения социального статуса казачества. В 1798 г. казачьи войсковые звания были уравнены с армейскими, что давало возможность казачьей старшине легализоваться в официальной номенклатуре империи.

В 1830-50-е гг. изданные ранее положения по отдельным войскам были доработаны и подготовлены новые: 1835 г. – для Донского войска; 1840 г. – для Оренбургского; 1842 г. – для Черноморского; 1845 г. – для Кавказского линейного и Астраханского; 1846 г. – для Сибирского войска. Сфера регламентации данных положений осталась прежней – управление, служба и повинности, льготы и привилегии.

Во второй половине XIX – начале XX вв. завершается процесс формирования казачьих войск Российской империи. В 1851 г. было принято постановление об организации Забайкальского войска, 1858 г. – Амурского, 1867 г. – Семиреченского, 1889 г. – Уссурийского войска. В 1910 г. были утверждены положения об Иркутском и Красноярском казачьих дивизионах. Одновременно с созданием казачьих войск, продолжалось развитие и совершенствование системы казачьего законодательства четвертого периода, в котором можно выделить три этапа: с конца 50-х гг. XIX в. до 1880-х гг. В течение этого времени  осуществлялась подготовка новых законоположений для казачьих войск и приведение системы казачьего законодательства в соответствие с общероссийским гражданским правом. Второй этап охватывает время контрреформ и до начала русско-японской войны, содержанием которого было стремление правительства сохранить сословную изоляцию казачества и военную мощь казачьих войск. Третий этап ограничивается хронологическими рамками 1904 – 1914 гг. В это время главным направлением становится реорганизация управления казачьими войсками  и поиск решений наболевших казачьих проблем.

С конца 50-х гг. XIX в. до 1880-х гг.  правительство надеялось на экономический подъем казачьего сословия «на ступень выше остальных категорий населения. Тем самым предполагалось укрепить сословную обособленность казачества, приблизив сословно-военизированную систему управления казачьими войсками к гражданской, как того требовало Положение 19 февраля 1861 г.». Кроме того, правительство стремилось укрепить землевладение и землепользование в казачьих войсках, и казачество должно было обеспечить государство военной силой. Цели этой планировалось достичь через введение уравнительного казачьего землепользования, стимулирования казачьего хозяйства через льготы. Однако ожидания правительства не оправдались ни в Оренбургском крае, ни в Сибири, ни в Семиреченском войске. 

Законодательство указанного периода исчисляется тысячами актов. Координация принятия решений осуществлялась по-прежнему из центра. Практика сосредоточения казачьих дел в одном ведомстве - военном министерстве по департаменту военных поселений доказала свою эффективность в первой половине  XIX в. Во второй половине XIX в. тенденция к централизации управления казачьими войсками сохраняется. В 1857 г. вместо упраздненного Департамента военных поселений создается Управление иррегулярных войск. Далее все казачьи войска (кроме Донского) вошли в состав территорий военных округов. При проведении военно-окружной реформы военное министерство указывало, что успех данное начинание будет иметь лишь в том случае, «…если будут без изменений применяться 2 коренных, основных принципа военно-окружной реформы: сосредоточение в военном министерстве общего направления и главного контроля действий всех административных органов и возложения всей исполнительной части непосредственно на начальников отделов военно-окружных управлений с их исключительною ответственностью и с подчинением их действие лишь местному надзору и проверке главного начальства военных округов».

На самом деле учреждение военно-окружных управлений «…не коснулось внутренней администрации казачьих войск». Особое законодательство обуславливало особенности быта, финансирования и местного управления на момент создания военных округов. Поэтому управление осталось прежним: войсковые учреждения – командующий войсками военного округа (ранее – генерал-губернатор) – военное министерство, то есть Управление иррегулярных войск (далее - УИВ). 29 марта 1867 г. УИВ было переименовано Главное управление иррегулярных войск (далее – ГУИВ), общее присутствие преобразовано в Совещательный комитет (позднее – комитет иррегулярных войск) с представителями от казачьих войск, а штат ГУИВ расширен. Следующее изменение наименования управления последовало 27 окт. 1879 г., когда ГУИВ стало именоваться Главным управлением казачьих войск (далее – ГУКВ). ГУКВ не могло эффективно решать все возникающие вопросы с силу разнородности условий и потребностей казачьего населения. Несмотря на это штат ГУКВ постоянно увеличивался. 25 дек. 1901 г. в состав управления входили начальник и три его помощника, канцелярия и десять отделений с 32 столоначальниками и более чем 100 писарями. Еще через полгода «…для экономического благосостояния в казачьих войсках были учреждены должности агрономов, гидротехников, и горных инженеров», поэтому «в видах объединения мероприятий, какие принимались этими специалистами», в ГУКВ были также учреждены должности горного инженера и лесничего.

Саморасширение любой системы имеет предел, перешагнув который система начинает отрицать саму себя и делиться, либо продолжается антиразвитие, уничтожающее систему изнутри. Именно к этому пределу, как представляется,  приблизилось ГУКВ к началу XX в. Действительно, сложно представить саму возможность эффективной координации лесного и агрономического дела из объединенного управленческого центра в Санкт-Петербурге, скажем, Дона и Амура. Некоторые высшие чиновники империи прекрасно понимали необходимость расширения полномочий местных органов управления. Так гр. И.И. Воронцов-Дашков, после восстановления должности наместника кавказского в 1905 г., писал: «Я не допускаю возможности управления Кавказом из центра, на основании общих формул, без напряженного внимания к нуждам и потребностям местного населения…». Это высказывание в равной мере можно отнести к любой территории.

К характерным и важнейшим законам для всех казачьих войск рассматриваемого периода следует отнести закон 1868 г., дозволявший лицам не казачьего сословия приобретать недвижимую собственность на территории казачьих войск; дозволение иногородним участвовать в станичном сходе; законы о земельном обеспечении; законы о выходе из казачьего сословия. Данные акты были призваны приблизить казачество в правовом положении к основному населению империи.

В период контрреформ Александра III, чья политика была удачно охарактеризована Н.Г. Чернышевским как полтика «православного консерватизма», усложняется процедура выхода из казачьего сословия, изменяется порядок самоуправления в войсках.

К важнейшим законам после русско-японской войны следует отнести упразднение ГУКВ и попытки перераспределения полномочий на места, наказным атаманам и станичным сходам, в первую очередь по хозяйственным вопросам. Немало места в казачьем законодательстве занимали попытки улучшить хозяйственно-экономическое положение казачества, но предпринимаемые меры не могли кардинальным образом изменить положение вещей. В целом же для второй половины XIX в. характерно расширение сферы законодательного регулирования, охватывающего уже не только сферу взаимных обязательств государства и казачества – вопросы службы и ее обеспечения, управления, но и другие стороны жизнедеятельности казачьих войск – здравоохранение, образование, развитие инфраструктуры казачьих областей (транспорт, торговля, разведка и добыча полезных ископаемых и пр.).

В целом же система казачьего законодательства не могла удовлетворить потребностям казачьего населения. Правительство стремилось к максимальному контролю над казаками, «мелочной опеке», что не могло не привести к  необходимости передачи значительной части полномочий на места. Такая возможность представилась на пятом этапе развития казачьего законодательства - в ходе революции и гражданской войны. Необходимо отметить, что первые шаги в собственном казачьем законодательстве были глубоко демократичны, направлены на расширение участия населения в управлении, уравнивании в гражданских правах. Однако при этом сохранялась довольно четко выраженная казачья направленность, особенно в вопросах землепользования и прав иногороднего населения.

1.2 Основные особенности и проблемы проведения административных реформ в Российской Федерации

Проблема существования, функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации назрела давно. Мало кто задумывается над тем, что в ней — корни многих российских неурядиц, а потому именно она сегодня является наиболее болезненной и важной.

Дело в том, что центральная власть заведомо не в состоянии эффективно управлять жизнью страны, если рядом с нею не создана система местного самоуправления. Без организации органов местного самоуправления, этих «кирпичиков государственности», невозможно нормальное функционирование никакого государства.

Местная власть может быть сформирована тремя способами:

— установлением прямого государственного управления над местным сообществом;

— формированием органов местной власти методом самоорганизации граждан, то есть «снизу»;

— путем делегирования части полномочий государством, то есть путем реформ «сверху».

Очень часто в истории мы можем увидеть совокупность этих способов.

В современной жизни мы видим даже примеры формирования представительных органов власти, долженствующих изображать право местного сообщества на местное самоуправление, но фактически подчиненных государственной вертикали. Так было, например, в России в 1993 г., когда всевластие командно-администpативной вертикали дополнялось — на местном уровне — городскими Думами, целиком и полностью подвластными Главам администраций городов.

Не исключаются при прямом административном управлении и элементы самоорганизации граждан, но эти элементы никоим образом не претендуют на то, чтобы стать властью или местным правительством.

Прямое административное управление может просуществовать достаточно длительное время, но исторически этот вид, так сказать, изначально обречен. Он вынужден эволюционировать в сторону развития местного самоуправления, так как в хозяйственном отношении он крайне неэффективен; возникающая в результате установления этого вида система управления громоздка, усложнена и запутана.

Наиболее часто встречающийся путь формирования местной власти есть путь реформ, проводимых государством.

Направление реформ местной власти в сторону самоуправления — наиболее распространенный способ создания такового в мире; это типично российский путь развития местной власти. Вместе с тем российская история местной власти убедительно показала, что если «двойное давление» не получает адекватного ответа со стороны государства, то эта ситуация чревата саморазрушением государства и местного сообщества.

Россия демонстрирует типичный образец прерывистости в развитии местного самоуправления: за реформой следовала контрреформа, за приливом в развитии местного самоуправления — отлив. Эта прерывистость, кажется, приводит к идее о том, что в случае реформ местная власть целиком и полностью зависит от воли центра к реформированию, однако это не вполне так. При «двойном давлении» все зависит от конкретно-исторических причин, от силы этого давления. Центр вынужден считаться с угрозой собственного саморазрушения, и в силу этого мириться с местным самоуправлением.

Самоорганизация граждан присутствует всегда; элементы ее усиливаются или ослабевают, но самоорганизация граждан на уровне создания местной власти возможна только в тех случаях, когда государство находится в процессе организации или реорганизации (то есть вследствие незавершенности процесса ее формирования, революции и т.п. отсутствует сильная государственная вертикаль).

Путь, избранный Россией, — это путь реформ. Из этого, однако, вытекает, что никакая самоорганизация граждан вплоть до создания местной власти при выборе этого пути невозможна. Государство, реформирующее свою местную власть, должно четко определить основы этой реформированной власти, четко разграничить пределы компетенции и предметы ведения различных уровней своей власти.

К сожалению, в случае реформы 1995 г. в России этого пока не произошло. Как кажется, стратегической ошибкой этой реформы было то, что государство начало перестраивать себя не «снизу вверх», то есть начиная с реформ местной власти и развития самоорганизации граждан к реформам регионального управления, а затем и самого центра, но со средины, попытавшись превратить субъекты Федерации в главную движущую силу реформ.

Как следствие этого, Закон «Об общих принципах местного самоуправления» настолько насыщен ссылками на будущие законодательные акты субъектов Федерации, что некоторые законодатели и политологи назвали его «рамочным», то есть признали, что в нем на самом деле лишь только очерчиваются те рамки, пространство в которых должно быть заполнено преимущественно законодательными актами субъектов Федерации. Из 52 статей основной части Закона двадцать семь (то есть половина!) носят этот пресловутый «рамочный» характер, и даже в части заключительных и переходных положений законодатели две статьи из четырнадцати сделали «рамочными»^[2]). Да и само название Закона подчеркивает его «общий» характер.

Что это означает с точки зрения муниципальной реформы и развития самоорганизации граждан во всех ее формах, касающихся местного самоуправления?

Лишь только то, что дело этой реформы практически целиком и полностью передано в руки субъектов Федерации. На практике — губернаторам и их командам.

По всей стране развернулась борьба между властями субъектов Федерации и нарождающимися местными самоупpавлениями. В тех случаях, когда в руках органов местного самоуправления оказывались хоть какие-то ресурсы, борьба приобретала затяжной и острый характер. Однако в значительной части регионов органы местного самоуправления стали всего-навсего приставкой к губернаторской машине.

Вопрос же о том, заинтересованы ли сами губернаторы в создании действительно эффективной системы местного самоуправления в России, является, похоже, чисто риторическим, так как отношения губернаторских «партий власти» и местных самоуправлений определились достаточно давно и явно.

Таким образом, реформирование органов самоуправления, зашло в тупик[3].

Основной задачей демократического общественного устройства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан. Решить такую задачу невозможно без самоуправления в территориальных образованиях компактного проживания людей³.

Согласно общепринятой теории, федеративное государство не только не отрицает местного самоуправления, но создает условия для его полного развития, поскольку это последнее является той формой государственного устройства, которая изначально предполагает наличие демократии и демократических институтов (в том числе и территориальную самоорганизацию граждан).

Для формирования федерализма^[4] и развития самоуправления^[5] в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель местного самоуправления. Сами по себе эти модели имеют ряд достоинств и недостатков, но их применимость к российской социальной практике и возможность сосуществования вызывают большие сомнения, в связи с чем представляется возможным говорить о квазифедерализме. Более целесообразным был бы вариант адаптации к российским условиям единой американской или германской модели, если, конечно, копирование зарубежного опыта настолько необходимо.

В России очень многие политики федерального уровня не считают местное самоуправление необходимым или пытаются свести его до уровня подчинения местным органам государственной власти. Бывший премьер-министр страны Е.М.Примаков, находясь у власти и стремясь получить поддержку у региональных лидеров, даже озвучил идею временного уменьшения прав местного самоуправления. Хотя объективно местное самоуправление является союзником федерального центра в борьбе против правового и экономического сепаратизма региональных элит.

Реальная федерализация страны предполагает в качестве составного элемента местное самоуправление. Заинтересована в попрании прав местного самоуправления лишь система квазифедерализма. Следовательно, дилемма развития современной российской государственности состоит в выборе между демократическим, федеративным государством с развитым самоуправлением и квазифедеративным государством с самоуправлением «на бумаге». Социальная практика сегодня демонстрирует, что Россия делает выбор в пользу последней модели. Поэтому формирование развитого самоуправления, становление гражданского общества в стране в ближайшие годы проблематично.

Административная реформа правительства привела к незапланированным Кремлем последствиям, разделения функций и ответственности между ведомствами не произошло, а число противников нововведений как среди чиновников, так и среди бизнесменов резко возросло[6]. Главный упрек касается трехуровневой системы правительства и подчинение министерствам надзорных органов.

Тем не мене, такая реформа «давно перезрела», хотя и займет значительное время. Что касается административной реформы, то можно привести следующие основные тезисы:

·   Целью административной реформы не может быть реформа бюрократии. Власть дебюрократизировать нельзя – бюрократия единственная форма осуществления государственной власти;

·   Административная реформа проводится тогда, когда интересы бюрократии (аппарата) перестают совпадать с целями политического руководства;

·   Административная реформа может захлебнуться из-за дефицита квалифицированных кадров для государственной службы (особенно в субъектах федерации) и расхождения целей федеральной власти - и власти на местах;

·   Имеет смысл организовать государственное управление на основе наиболее эффективной на сегодняшний день модели управления бизнесом, когда функции собственника и менеджмента разведены. В этом случае Президент и Федеральное собрание будут представителями собственников (граждан), а правительству во главе с премьер-министром будет отводиться роль генерального менеджера.

В ряде регионов, по примеру федерального центра, начата реорганизация органов исполнительной власти.

Так, в Краснодарском крае по указу губернатора А. Ткачева в отставку отправлены все чиновники краевой администрации, а новый состав набирается на конкурсной основе, при обязательном условии: возраст – не более 50 лет. Из комментария молодого губернатора ясно, что ему надоели чиновники, комфортно живущие при любом губернаторе десятилетиями. Губернатор намерен сократить число департаментов краевого правительства с 68 до 45. Конкурс на замещение вакантных должностей вызвал настоящий ажиотаж: зарегистрировано 7000 претендентов, причем не только коренных кубанцев, но и со всей России.

Процесс смены элиты уже начался и будет набирать обороты, так что основания опасаться проигрыша появились у всех остальных «кадровых» глав администраций.

Положительную тенденцию в политике российкого руководства заметила британская «The Economist». «Теперь Россия быстро восстанавливается, избавляясь от своих постсоветских комплексов и от своей отчаянной нужды в одобрении со стороны Запада. Россия отныне будет тонуть или плыть исключительно в соответствии со своими собственными добродетелями. У Запада остается все меньше возможностей для сколько-нибудь позитивного влияния на ход событий. Грубая политика давления на Россию с тем, чтобы принудить ее проводить устраивающую Брюссель или Вашингтон внутреннюю политику, не приведет к желательным переменам, но просто к дальнейшему ухудшению диалога», - считает газета.

Среди них можно выделить:

·   реформу в сфере федеративных отношений и реформу местного самоуправления;

·   реформу государственного устройства Российской Федерации;

·   административную реформу и реформу государственной службы;

·   реформу политической системы и порядка формирования законодательных (представительных) органов государственной власти;

·   продолжение и развитие судебной реформы, начатой в 90-е годы прошлого века, а также гуманизацию уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства.

Выступая с Посланием Федеральному Собранию о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства в 2004 году, Президент Российской Федерации конкретизировал и уточнил ранее поставленные цели и задачи в сфере государственного строительства. Среди них можно выделить следующие:

·   обеспечение политической стабильности;

·   модернизация армии;

·   формирование развитого, активного гражданского общества; передача негосударственному сектору функций, которые государство не должно или неспособно эффективно исполнять;

·   совершенствование партийного строительства, повышение роли неполитических общественных организаций.

Конкретные задачи были поставлены главой государства в его программно-политическом заявлении, сделанном на расширенном заседании Правительства Российской Федерации 13 сентября 2004 года:

·   изменение порядка  наделения полномочиями глав (высших должностных лиц) субъектов Российской Федерации;

·   переход к пропорциональной системе формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

·   необходимость создания Общественной палаты Российской Федерации.

Законотворчество в данной сфере общественных отношений в целом характеризовалось высокой интенсивностью и оперативностью реакции на вновь возникающие задачи и проблемные ситуации. В течение года были приняты и вступили в силу 6 федеральных конституционных законов и свыше 50 федеральных законов, еще ряд важных законов к концу года находился в различной стадии подготовки и рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

В связи с различиями в достигнутой ранее степени реализации перечисленных реформ акценты в работе над их законодательным обеспечением в 2004 году были расставлены по-разному.

В области федеративных отношений и местного самоуправления главными задачами были:

·   создание правовой основы для перехода к реализации завершающего этапа  реформы в сфере федеративных отношений, а также реформирования местного самоуправления  (перераспределение полномочий  между всеми уровнями публичной власти и установление сбалансированного соответствия между их расходными обязательствами и финансовыми ресурсами);

·   крупномасштабное приведение действующего законодательства  в соответствие с базовыми актами, установившими новое разграничение полномочий между уровнями государственной и местной власти;

·   завершение первого этапа реформ и, соответственно, формирования базового законодательства, установившего новые принципы организации региональной и местной власти, а также двухуровневую территориальную модель муниципальных образований.

Решение этих уникальных по масштабам задач дополнительно усложнилось концептуальной установкой на одновременные ликвидацию финансово необеспеченных «федеральных мандатов» и замену денежными компенсациями многочисленных социальных обязательств государства перед населением. 

В сфере разграничения полномочий между уровнями государственной и местной власти и укрепления федерализма  российское законодательство обогатилось ключевыми федеральными законами, произошла относительная стабилизация  в регулировании федеративных отношений, начался новый этап реформирования территориальных основ публичной власти. Мониторинг законодательного обеспечения федеративных отношений выявил следующее.

Существенные изменения Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», внесенные Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, явились ключевыми звеньями правового обеспечения федеративной реформы.

Основной новеллой закона стал перечень так называемых собственных полномочий субъектов Российской Федерации, осуществление которых финансируется из их бюджетов и подлежит их нормативно-правовому регулированию. Перечень предназначен для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов, призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты Российской Федерации новые полномочия, не обеспеченные соответствующим финансированием. В этих целях в закон была введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов Российской Федерации может быть изменен только путем внесения изменений в текст самого закона.

Согласно закону отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы власти, если объем просроченных долговых обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30 процентов собственных доходов его бюджета. На этом основании Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации по ходатайству Правительства Российской Федерации в субъекте Российской Федерации вводится временная (на срок до года) финансовая администрация (ВФА). В случае нецелевого расходования субъектом Российской Федерации субвенций из федерального бюджета решение о временном осуществлении федеральными органами власти полномочий органов власти субъекта Российской Федерации принимается Правительством Российской Федерации. Однако предложенные конструкции несвободны от ряда недостатков, среди которых — отсутствие четких правовых механизмов реализации.

Поправки, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», направлены на четкое финансовое обеспечение закрепляемых за разными уровнями публичной власти полномочий. Однако в кодексе по-прежнему не содержится сбалансированной модели бюджетного федерализма. Часть полномочий и ответственность «спущены» на уровень субъектов Российской Федерации, в то время как финансы в основном сконцентрированы на федеральном уровне.

В Налоговый кодекс Российской Федерации за шесть лет его существования были внесены многочисленные поправки, в результате чего получилось 82 редакции Налогового кодекса, причем некоторые редакции не действовали ни дня. Руководствоваться данным кодексом субъектам правоприменения крайне сложно. Отсутствие адекватного налогового подкрепления проводимой государством политики разграничения компетенции отрицательным образом сказалось на ее перспективах.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ можно считать беспрецедентным как по объему (более 700 страниц), так и по количеству пересмотренных актов (законом были внесены поправки в 152 федеральных закона, 112 законодательных актов были признаны утратившими силу полностью или частично). Целью принятия данного закона было приведение отраслевого законодательства в соответствие с требованиями базовых федеральных законов. Предмет его регулирования включает в себя разграничение полномочий, модернизацию социальной сферы, замену льгот денежными компенсациями, а также технические изменения, необходимые для проведения административной реформы.

Законом также предусмотрены изменения законодательства, напрямую не вытекающие из вышеназванных базовых законов. Это, в частности, поправки в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах», которые существенным образом сокращают полномочия субъектов Российской Федерации в области недропользования, а также поправки в Водный кодекс и Лесной кодекс, исключающие из федерального законодательства указания на полномочия субъектов Российской Федерации в сфере водных и лесных отношений.

Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» стал важным звеном федеративной реформы. Его разработка и принятие были обусловлены необходимостью расширения полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов. Кроме того, часть полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных к полномочиям Российской Федерации, была передана законом субъектам Российской Федерации с реализацией за счет субвенций из федерального бюджета и с сохранением регулирующих и контрольных функций за федеральными органами.

Таким образом, несмотря на масштабы проделанной работы, федеральному законодателю не удалось выйти на сбалансированную схему взаимоотношений центра и регионов. Реализация положений базовых федеральных законов на каждом шагу наталкивается на объективные трудности, поскольку многие их положения оказались плохо проработанными, не учитывающими особенностей субъектов Российской Федерации. Не проведено четкое и стабильное разграничение компетенции в финансовой сфере. Стоит вопрос о необходимости закрепления на долгосрочной основе контингента налоговых полномочий и иных источников доходов  субъектов Российской Федерации, отношений между бюджетами разных уровней, а также точного определения правомочий и ответственности в сфере владения, пользования и распоряжения имуществом. Решающим фактором в вопросе о степени централизации финансовых ресурсов должно стать соответствие доходных источников и налоговых полномочий субъектов Российской Федерации их расходным обязательствам.

Нужна выработка долгосрочной стратегии развития субъектов Российской Федерации, направленной на создание условий для их экономического и социального развития, эффективного использования их потенциалов, увязки со стратегическими интересами Российской Федерации в целом.

Деятельность по упорядочению законодательной базы федеративных отношений не может вестись поспешно. Столь необходимые стране законы нельзя принимать без глубокого анализа их положений. Платой за неоправданную интенсификацию законотворчества становится отсутствие законодательной взаимосогласованности, несоответствие принимаемых законов системе действующего законодательства (растущая бессистемность законодательства).

Глубина и степень федерального регулирования разграничения предметов ведения и полномочий должны подчиняться ясно сформулированным принципам, в числе которых субсидиарность, сотрудничество центра и регионов, их взаимная ответственность.

Реформирование местного самоуправления в 2004 году осуществлялось на основе принятого в 2003 году Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Качество законодательного обеспечения реформы местного самоуправления должно оцениваться в контексте всего комплекса мер административной реформы, и прежде всего реформы по разграничению полномочий между органами публичной власти трех уровней: органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Основные цели реформы местной власти были сформулированы в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 и 2003 годах. Важнейшими из них являются создание эффективно действующей системы оказания услуг публичной властью гражданам и приближение органов местного самоуправления к населению. Эти цели соответствуют международным обязательствам Российской Федерации, которые Россия взяла на себя, ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления.

В 2004 году практически завершился первый этап реформы местной власти – формирование двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления. Сложность законодательного обеспечения реформирования местного самоуправления заключается в необходимости практически одновременного реформирования территориальных, организационных и бюджетных основ, разграничения полномочий между уровнями публичной власти и двумя типами муниципальных образований, как существующих, так и вновь создаваемых.

Реализация конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях через установление базового принципа двухуровневой территориальной организации местной власти привела к необходимости системного уточнения положений действующего федерального законодательства по вопросам компетенции органов местного самоуправления, их бюджетных, имущественных и других прав.

Принятие в 2003—2004 годах поправок в Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс, Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ создало необходимые правовые условия для ликвидации «нефинансируемых мандатов» на местном уровне и финансового обеспечения расходных полномочий двух типов муниципальных образований.

Анализ практики реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что в субъектах Российской Федерации наряду с общими позитивными тенденциями наметились и негативные тенденции. К позитивным тенденциям, которые были обусловлены началом реализации переходных положений базового федерального закона, без сомнения, можно отнести обширный объем работ по согласованию и систематизации регионального законодательства по отдельным вопросам местного самоуправления, проведение анализа и оценки эффективности существующих границ и территорий муниципальных образований и административных территориальных единиц в субъектах Российской Федерации.

Негативные тенденции проявились в том, что в некоторых субъектах Российской Федерации в обход федерального закона попытались сохранить одноуровневую территориальную организацию местного самоуправления, а в некоторых были проведены территориальные преобразования – изменение границ и статуса населенных пунктов без надлежащего учета мнения населения по этим вопросам. Неточность и несогласованность положений законодательства о местном самоуправлении, о наименовании географических объектов, градостроительного и земельного законодательства, а также неурегулированность общих принципов административно-территориального деления в субъектах Российской Федерации в ряде случаев привели к ошибочному толкованию и применению региональными законодателями норм федерального законодательства. В целях исправления ситуации в 2004 году потребовалось принятие двух федеральных законов: от 12 августа 2004 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в статью 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 28 декабря 2004 года № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эти законы уточняют положения базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наряду с этим перечень вопросов местного самоуправления был расширен Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (статья 15).

Практика недостаточной системной проработки законов на федеральном уровне подтверждается принятием нового Градостроительного кодекса Российской Федерации. Подчинение его текста одной, пусть и социально значимой цели – формированию рынка доступного жилья привело к отсутствию в тексте четко определенных приоритетов федеральной градостроительной политики. По существу, эти полномочия «делегированы» региональным и местным властям, что противоречит концепции двух базовых федеральных законов, устанавливающих принципы разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти, а также принципы и порядок наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вновь, в четвертый раз в 2004 году, вносятся изменения и дополнения в базовый закон о местном самоуправлении и расширяется перечень вопросов местного значения в сфере градостроительства, что свидетельствует уже об определенной тенденции, а не о единичных случаях.

Таким образом, основными недостатками законодательного обеспечения приоритетов федеральной политики, провозглашенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в отношении организации местного самоуправления являются упущения в обеспечении системности  законодательства, а также недостаточная юридико-техническая проработка текстов законов (до их внесения в Государственную Думу и на этапе рассмотрения в Государственной Думе) в системной связи с терминологией и положениями базовых федеральных законов.

На данном этапе основными практическими  задачами в сфере законодательного регулирования местного самоуправления являются:

·   принятие ряда федеральных законов, необходимых для реализации  Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о регистрации уставов муниципальных образований, о муниципальной службе, о государственном и муниципальном имуществе и ряда других);

·   продолжение планомерной работы по исключению из законодательства положений, не согласующихся с разграничением полномочий между уровнями публичной власти  и возлагающих «нефинансируемые  мандаты» на органы местного самоуправления.

В области реформирования государственного устройства Российской Федерации важным событием стало принятие Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Данный закон, по существу, стал модельным актом для последующего объединения российских регионов.

Как известно, в результате напряженных дискуссий в 2001 году был принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Первыми субъектами Российской Федерации, которые воспользовались возможностью образования нового субъекта Российской Федерации путем объединения, стали Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, которые в соответствии с требованиями закона поэтапно осуществили все необходимые для объединения процедуры.

Согласно положениям Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ Коми-Пермяцкий автономный округ входит в состав Пермского края как «административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации». Между тем в законодательстве Российской Федерации об организации публичной власти трех уровней (федерального, субъектов Российской Федерации и местного) отсутствует понятие «административно-территориальная единица с особым статусом». Также следует отметить отсутствие в законе точно установленной процедуры включения в Конституцию Российской Федерации наименования нового субъекта Российской Федерации, неопределенность его статуса, нечеткость при определении основных этапов, механизма и сроков переходного периода. Законом не определена столица Пермского края, а также временные рамки принятия Устава Пермского края, которым должен завершиться переходный период.

В области административной реформы и реформирования государственной службы  перед законодателем стояли задачи:

·   приведения действующего законодательства в соответствие с новыми принципами организации системы органов исполнительной власти, установленными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

·   законодательного установления нового порядка формирования корпуса глав (высших должностных лиц) субъектов Российской Федерации;

·   законодательного урегулирования вопросов организации и функционирования отдельных видов государственной службы (государственной гражданской и военной службы, а также государственной службы в правоохранительных органах) и приведения их в соответствие с установленными Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» общими основами организации системы государственной службы Российской Федерации.

Основная часть этих задач была выполнена.

Положения Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 года № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон  «О Правительстве Российской Федерации» (по вопросу уточнения полномочий Правительства Российской Федерации), а также Федерального закона от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» законодательно закрепили ранее провозглашенную Президентом Российской Федерации административную реформу (Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года  № 314).

С принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» была реформирована система власти в субъектах Российской Федерации. Закон, в частности, содержит положения о новом порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, что направлено на реализацию конституционных положений о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Положения данного Федерального закона были развиты в Указе Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 года № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации».

Значительную часть правовой основы проводимой административной реформы составляют указы Президента Российской Федерации. Между тем в целях соблюдения прав и свобод граждан, обеспечения открытости управления, создания равных условий для участников хозяйственной деятельности, унификации процедур принятия управленческих решений, предотвращения коррупции, усиления контроля и ответственности, порядок деятельности органов исполнительной власти, включая полномочия, процедуры и механизмы выработки и принятия решений, должны найти четкое нормативно-правовое регулирование. Сегодня правовая основа функционирования федеральных органов исполнительной власти представлена многочисленными подзаконными актами, что ведет к размытости и неустойчивости полномочий и сфер ответственности в государственном управлении в целом. Именно поэтому важно, чтобы принципиальные вопросы организации и функционирования системы исполнительной власти регулировались по согласованным, нормативно установленным правилам.

В связи с этим полагаем, что назрела потребность совершенствования федерального конституционного законодательства, регулирующего деятельность Правительства Российской Федерации. Новая редакция или серьезные изменения Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» позволят более эффективно обеспечить реализацию принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, уточнить полномочия и ответственность Правительства Российской Федерации.

В области реформирования политической системы и порядка формирования законодательных (представительных) органов государственной власти, укрепления институтов демократии и гражданского общества был принят целый ряд законов, среди которых следует выделить следующие блоки.

Первый блок законов направлен на укрепление партийной системы и повышение роли партий в деятельности законодательных органов государственной власти. Это прежде всего Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2004 года № 6-ФКЗ «О внесении изменения в статью 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии с законом был ликвидирован запрет для членов Правительства Российской Федерации занимать должности в руководящих органах политических партий.

Этим же целям соответствуют Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» (в части увеличения минимально необходимого числа членов партии), а также  проект федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (принят Государственной Думой в первом чтении), направленные на усиление роли политических партий в формировании новой политической системы.

Второй блок законов направлен на укрепление институтов демократии и гражданского общества, обеспечение гарантий реализации политических прав граждан.

Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Следует отметить, что проект этого закона, принятый Государственной Думой в первом чтении, вызвал неоднозначную реакцию в обществе. В дальнейшей работе над проектом закона были учтены поправки, внесенные Президентом Российской Федерации, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы и Правительством Российской Федерации, что позволило устранить основные недостатки закона.

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года
№ 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Сохранив основные принципы проведения референдума как непосредственного выражения власти народа, Федеральный конституционный закон более подробно по сравнению с ранее действовавшим урегулировал процедуру сбора подписей в поддержку проведения референдума, подсчета голосов и установления итогов голосования на основе накопленного в последнее десятилетие опыта проведения избирательных кампаний и выдвижения ряда инициатив проведения референдума Российской Федерации.

Проект федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» принят Государственной Думой в первом чтении. Согласно закону палата «обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях учета разнообразных потребностей и интересов граждан». В качестве задач, стоящих перед палатой, называются также защита прав общественных объединений, осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Прошедшие обсуждения закона выявили наличие противоположных оценок его содержания как со стороны самих общественных организаций, так и со стороны экспертов.

В результате анализа трехлетней практики работы Совета Федерации, сформированного по новому порядку, обнаружилось несовершенство нормы закона, связанной с правом и порядком отзыва члена Совета Федерации законодательным или исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Эти вопросы были урегулированы Федеральным законом
от 16 декабря 2004 года № 160-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания  Российской Федерации» и Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и о признании утратившим силу пункта 12 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Указанный Федеральный закон был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, отклонен Президентом Российской Федерации и принят в редакции специальной комиссии. В законе установлена обязанность законодательного или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в трехмесячный срок после своего формирования решить вопрос о назначении (избрании) члена Совета Федерации, а также сформулированы полномочия Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, по представлению которого полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

По результатам законотворческой деятельности в сфере государственного строительства и конституционного законодательства можно видеть, что реализация стратегических целей и задач государственной политики, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и в других программно-политических документах главы государства, была ее доминирующим направлением. Это способствовало повышению эффективности законодательной деятельности.

Вместе с тем содержание и качество принимаемых федеральных законов не всегда соответствует целям и задачам государственной политики. Первые же дни применения Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, венчающего огромные усилия по созданию законодательной базы федеративной и муниципальной реформ, наглядно продемонстрировали, что полученные результаты не соответствуют целевым установкам Президента Российской Федерации.

Характерно, что подобные случаи не являются единичными и связаны с недостатками организации системы законодательного регулирования ввиду практического отсутствия программно-целевого подхода к созданию законодательного обеспечения масштабных реформ и неудовлетворительного уровня концептуальной проработки сложных законов, неиспользования палатами Федерального Собрания возможностей парламентского контроля за действиями исполнительной власти как в период подготовки к введению законов в действие, так и  во время правоприменения.

Еще одним существенным фактором наличия данной ситуации  является доминирование политической целесообразности скорейшего принятия того или иного закона над объективно необходимым соблюдением законодательных процедур. Примером такого подхода можно назвать принятие уже упомянутого Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», одобрение которого Государственной Думой одновременно в трех чтениях представляется излишне поспешным и не позволившим Совету Федерации внести в текст закона необходимые коррективы. Неудовлетворительное состояние организации системы законодательного регулирования в целом и отдельных ее звеньев в частности приводит к потере и других показателей эффективности.

Это прежде всего нестабильность действующего законодательства. Количество и интенсивность внесения изменений в действующие законодательные акты абсолютно не соответствует такому важнейшему принципу организации демократического  правового государства, как стабильность законодательства, обеспечивающего реальные права и свободы человека и гражданина.

Одним из существенных недостатков принимаемых федеральных законов остается их низкое качество.

Оставляет желать лучшего и проработка вопросов реализации законов. Кроме упомянутых выше механизмов ответственности, недостаточное внимание уделяется таким важнейшим аспектам, как наличие и достаточность материально-финансовых ресурсов и организационных механизмов реализации закона, планирование и контроль за необходимыми действиями по его подготовке к вступлению в силу, включая своевременное принятие необходимых актов исполнительной власти и актов субъектов Российской Федерации.

Анализируя сегодняшние законы субъектов Федерации, можно сделать вывод, что они очень похожи друг на друга, крайне редко учитывают специфику организа­ции и осуществления местного самоуправления в своем регионе. При формировании своего законодательства о местном самоуправлении региональные законодатели не­редко идут по пути копирования положений федеральных законов с их отдельными уточнениями. Такой подход неоправдан. Законы субъекта Феде­рации должны регулировать свой собственный спектр вопросов. Придать необходимую динамику процессу совершенствования региональных законов сможет более детальное разграничение предметов правового регулирования федеральных законов и законов субъектов Федерации, уточнение компетенции региональных законодателей по правовому регулированию местного самоуправления, а также налаживание механизма законодательных инициатив, идущих непосредственно от субъектов ме­стного самоуправления.

На практике подзаконные акты органов государственной власти нередко ог­раничивают права субъектов местного самоуправления, гарантированные Конститу­цией РФ и законами. Такой подход, безусловно, недопустим. Однако необходимо найти ответ на принципиальный вопрос: могут ли вообще подзаконные норматив­ные правовые акты органов государственной власти являться источниками муници­пального права. По мнению автора, категоричный ответ «не могут» будет ошибоч­ным. Это подсказывает сама практика, путем издания подзаконных актов органов государственной власти сегодня решаются многие важные вопросы деятельности органов местного самоуправления. Необходимо определить допустимые пределы такого использования подзаконных актов, уточнить круг вопросов, регулируемых ими, и полномочия органов, их издающих. В диссертации предложен перечень воз­можных случаев использования подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти в целях регулирования вопросов местного самоуправления.

Рассмотрены иные виды источников муниципального права: акты междуна­родного права, судебный прецедент, договоры нормативного характера, правовые обычаи. По мнению автора, отдельные виды источников права могут находить лишь ограниченное применение в системе правовой базы местного самоуправления и тре­буют их крайне аккуратного использования.

Традиционно судебный прецедент не считался источником права в отечест­венной юридической науке. Однако, как отмечает автор, ныне акты Конституцион­ного Суда РФ стали важнейшим видом источников муниципального права. Так, по­становления Конституционного Суда, определяющие соответствие Конституции РФ законов одного из субъектов Федерации, имеют обязательную юридическую силу для всех субъектов Федерации, чьи законы включают в себя подобные нормы. Ре­шение Конституционного Суда, имеющее нормативное значение, дающее толкова­ние норм Конституции, оказывается в иерархии источников права выше закона, приобретает силу, равную силе самой конституционной нормы.

Однако при использовании акта Конституционного Суда в качестве норма­тивного источника могут возникать серьезные проблемы. Фактически часто речь идет о применении решения по конкретному делу по аналогии, причем оценивать степень аналогии вынужден сам правоприменитель. По мнению автора, вопрос о границах такой аналогии требует конкретного правового решения. Существуют примеры, когда суды общей юрисдикции неверно или расширительно трактуя выводы Конституционного суда РФ по конкретному делу, безосновательно ограничивают права субъектов Федерации на собственное законо­творчество, что снижает эффективность правового регулирования местного само­управления.

Указанные недостатки свойственны всему российскому законодательству. Но особенно недопустимым является присутствие всех этих проблем в сфере законодательного обеспечения государственно-правового строительства, которая по определению должна служить эталоном качества принимаемых законов и эффективности их действия.

В целом в 2004 году Российская Федерация сделала существенный шаг вперед в реализации политических прав граждан в сфере права на объединение, права публично выражать собственную политическую позицию, права участия в управлении делами государства через участие в формировании органов государственной власти, права на судебную защиту и др.

2 Особенности проведения административной реформы в Азовском районе Ростовской области

2.1 Административная реформа в Азовском районе Ростовской области

Местное самоуправление в Азовском районе стоит на пороге крупномасштабной перестройки его организационно-территориальной структуры. Новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает радикальные изменения в действующей системе местного самоуправления. Назрели ли они? Вызвана ли эта грядущая перестройка объективными потребностями, которые соответствуют запросам общества и государства? Оправдают ли предлагаемые разработчиками проекта нового закона меры те социальные ожидания, которые мы связывали с введением муниципальной демократии, децентрализацией власти еще в начале 90-х годов? Готовы ли к реформе местного самоуправления субъекты РФ, муниципальные образования? Представляем ли мы ее последствия? Не приведет ли она к дезорганизации действующей системы муниципального управления и утрате ориентиров ее демократизации и развития? Не следует забывать, что местная власть за последние 10-12 лет неоднократно реформировалась, менялась ее законодательная база. Выдержит ли она новую радикальную перестройку, пойдет ли она ей на пользу?

Ответы на эти вопросы требуют анализа и оценки современного состояния местного самоуправления, основных проблем его функционирования и развития. Только с учетом критического и взвешенного анализа накопленного в нашей стране за последнее десятилетие муниципального опыта следует подходить к решению поставленных вопросов.

1. Прежде всего представляется важным учитывать, что мы лишь встали на путь развития местного самоуправления, сделаны первые шаги. Получить быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. И это вполне объяснимо, ибо многие проблемы местного самоуправления, его слабость во многом обусловлены объективными причинами. Тем более что становление местного самоуправления происходило в неблагоприятных финансово-экономических условиях. Ситуация усугублялась также и тем, что очень многие органы и должностные лица местного самоуправления не были готовы эффективно использовать свои административные, финансово-экономические ресурсы, социально-эко­номический потенциал муниципальных образований для укрепления основ местного самоуправления, налаживания действенной системы местной власти. Поэтому, предъявляя вполне обоснованные требования к деятельности местного самоуправления, необходимо задать себе вопрос: а могло ли оно быть принципиально иным в предыдущий период? Можно ли было сформировать эффективно действующую местную власть в государстве, в котором центральная власть таковой не являлась?

2. Приступая к реформированию местной публичной власти необходимо иметь концепцию развития местного самоуправления в нашей стране, определить задачи и цели государственной политики в сфере местного самоуправления. Складывается впечатление, что становление и развитие местного самоуправления идет, образно говоря, «на ощупь», без четкого плана муниципального строительства, методом проб и ошибок. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г., утвердивший основные направления государственной политики в области развития местного самоуправления, в должной мере свою задачу не выполняет: в нем преобладают частные вопросы, а например, один из основных вопросов начинающейся реформы – организационно-территориаль­ная структура местного самоуправления – по сути не затрагивается. Государство не определило: к формированию какой модели территориальной организации местного самоуправления необходимо стремиться, какие меры надо осуществлять в этой области? Вышеназванный Указ Президента РФ констатировал, в частности, что «на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления». Вместе с тем в своем послании к Федеральному Собранию РФ (2002 г.) Президент РФ по сути признал, что «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления», что у нас низкое качество законодательной базы местного самоуправления.

Многогранность местного самоуправления – социально-политическо­го явления, порождающего многочисленные проблемы, - объективно предполагает участие в выработке концепции его развития, определении государственной стратегии в этой сфере, объединяющей институты публичной власти и гражданского общества, широкого круга ученых, специалистов, политических и общественных деятелей. Нужна общественная дискуссия по этим концептуальным проблемам, а не только обсуждение проекта нового закона о местном самоуправлении. Не придется ли нам, например, через 10 лет снова обсуждать вопросы очередной перестройки местной власти? Нужны системный подход к пониманию природы местного самоуправления, его места и роли в механизме современного демократического государства и выработка на этой основе концепции развития местного самоуправления, которая должна быть основой для определения долгосрочной государственной политики в сфере муниципального строительства.

Необходимо признать, что наша страна (а вместе с ней и местное самоуправление) еще пока находится в переходном периоде. Совершить «скачок в царство муниципальной демократии» путем лишь принятия Конституции РФ и федерального закона о местном самоуправлении не удалось. Развитие местного самоуправления - процесс длительный. Мы находимся лишь в начале этого пути. Поэтому и грядущие изменения в системе организации местной власти надо осуществлять с учетом этих обстоятельств, не обольщая себя надеждой: вот примем новый закон, и все изменится к лучшему. Безусловно, назрела необходимость пересмотра названного Федерального закона. Это действительно одна из первоочередных задач в области местного самоуправления. Но, повторим еще раз, сегодняшние проблемы местного самоуправления не могут быть сведены лишь к решению этой задачи. Необходим комплексный подход к вопросам местного самоуправления, нужна программа конкретных мер в сфере местного самоуправления, которая могла бы быть обсуждена, например, на всероссийском совещании по местному самоуправлению.

3. Разработка концепции местного самоуправления важна и необходима, ибо надо определиться: развиваем ли местное самоуправление в рамках его конституционной модели, или данная модель нуждается в корректировке? До сих пор не смолкают споры о природе местного самоуправления, о положениях ст. 12 Конституции РФ.

Конституция РФ закрепила демократические принципы организации местного самоуправления. Их реализация осуществляется весьма непросто. До сих пор целый ряд конституционных положений о местном самоуправлении не может быть реализован (например, положения ст. 132, которая устанавливает, что именно органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка). Однако нельзя отказываться от конституционной модели местного самоуправления на том основании, что она сегодня не реализуется в полной мере. Конституционные положения – важнейший ориентир всей нашей деятельности в сфере местного самоуправления, его дальнейшего развития. Поэтому нельзя согласиться с теми авторами, которые полагают, что эта модель «суперреволюционна», утопична, что местное самоуправление относится к числу тех конституционных мифов, которым могут позавидовать писатели-фантасты. Основанием для таких выводов чаще всего служит положение ст. 12 Конституции РФ («Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»). Однако существо проблемы местного самоуправления в нашей стране – не в выяснении природы его власти (ст. 3 Конституции РФ содержит ответ на этот вопрос), а в разграничении предметов ведения и полномочий между разными уровнями единой публичной власти в государстве, в установлении оптимального механизма их взаимодействия и контроля. Неудовлетворительное решение этих вопросов в законодательстве является одной из основных причин того, почему все уровни власти недовольны тем, как осуществляется право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Но чтобы разрешить эти вопросы, нет необходимости отказываться от конституционной модели местного самоуправления: их можно решить в рамках текущего законодательства, не затрагивая основополагающие конституционные положения о местном самоуправлении.

Введение местного самоуправления неизбежно усиливает в любом государстве остроту проблемы: найти оптимальное соотношение в его управлении начал централизации и децентрализации. Представляется, что данная задача должна решаться нами также в рамках Конституции РФ: необходимо максимально реализовать конституционный ресурс для создания наиболее оптимального механизма публичной власти в государстве. Поэтому трудно согласиться с тем, что «подход к решению проблем местного самоуправления и региональной демократии общий. Взаимоотношения субъектов РФ с органами местного самоуправления должны быть точным отражением взаимоотношений федерального центра с субъектами Федерации. И сходные принципы межбюджетных отношений и правового регулирования полномочий, несмотря на то, что в Конституции РФ гарантий местного самоуправления значительно больше, чем гарантий субъектов РФ»[7]. Представляется, что такая однотипность взаимоотношений между разными уровнями власти может вступить в противоречие с Конституцией РФ, которая разделяет общие принципы организации органов власти субъектов РФ и общие принципы организации местного самоуправления. Каждый уровень власти в федеративном государстве имеет свою специфику, которую необходимо учитывать при определении их взаимоотношений и не игнорировать при этом конституционные гарантии самостоятельности каждого уровня публичной власти.

4. Развитие местного самоуправления, его функционирование, конечно же, предполагает наличие определенных условий и предпосылок: финансово-экономических, организационных, правовых и др. Существуют ли они в современной России и Азовском районе? В той мере и в том объеме, которые необходимы для эффективной деятельности местной власти, - нет. Хотя, конечно, надо признать, что сделано много: созданы муниципальные образования, располагающие своими муниципальными органами, собственностью, бюджетами, имеется правовая основа деятельности местного самоуправления и т.д. Однако надо иметь в виду, что эффективность местного самоуправления обусловлена во многом общим состоянием экономики государства, его финансов, состоянием и уровнем развития демократии, институтов гражданского общества. Во всех этих сферах сегодня у общества по-прежнему достаточно много проблем, что не может не отражаться и на местном самоуправлении, на развитии муниципальной демократии. Сохраняющееся сегодня несоответствие финансово-экономических ресурсов задачам и полномочиям местного самоуправления во многом дискредитирует саму идею местного самоуправления, подталкивая к выводу о порочности модели местного самоуправления, сложившейся на основе конституционных положений. Кроме того, надо учитывать, что даже наличие необходимых финансово-экономических, организационно-правовых и других институтов еще не может само по себе обеспечить действенность и реальность местного самоуправления. Можно, например, принять совершенный с точки зрения юристов закон. Но кто его будет исполнять? И как он будет исполняться? Речь идет не только о подготовке профессиональных муниципальных работников, но и о готовности населения взять на себя бремя ответственности за положение дел на местах.

5. Приступая к реформированию местного самоуправления, необходимо учитывать также опыт муниципального строительства, накопленный субъектами Федерации, последствия широкомасштабной перестройки муниципальной власти для субъектов Федерации, многие из которых занимались в течение длительного времени поиском наиболее оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями и их органами, создали достаточно обширную правовую базу местного самоуправления, его взаимодействия с государственной властью.

Реформируя местное самоуправление в Азовском районе, мы не должны забывать, что местное самоуправление, муниципальная демократия - неотъемлемая часть процесса формирования и развития нашего государства как правового и демократического, что местное самоуправление не только основывается на незыблемых основах конституционного строя России (в частности, на положениях ст. 3 и 12, которые могут быть изменены только путем принятия новой Конституции РФ), но и на международных его гарантиях, закрепленных в ратифицированной нами Европейской хартии местного самоуправления, которая стала частью нашего законодательства о местном самоуправлении. Она имеет приоритет по отношению к нашим законам в сфере местного самоуправления. Изменяя законодательства о местном самоуправлении, мы не должны вступать в противоречие с положениями Хартии. Так, проект разрабатываемого федерального закона предусматривает возможность формирования представительного органа по должностному принципу: из числа выборных глав муниципальных образований нижестоящего уровня. Однако ст. 3 Хартии предусматривает, что представительный орган (совет, собрание) состоит из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Внесение изменений в федеральное законодательство о местном самоуправлении предполагает также учет решений Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления. Конституционный Суд РФ, основываясь на конституционных положениях (прежде всего, составляющих основы конституционного строя России), сформулировал целый ряд правовых позиций, которые нельзя не принимать во внимание, обращаясь сегодня к правовым вопросам совершенствования организации и деятельности местного самоуправления.

6. Местное самоуправление – это, прежде всего местная публичная власть, и она должна эффективно действовать, решая в частности те задачи, которые еще сравнительно недавно осуществлялись местными органами государственной власти. Поэтому первый круг проблем местного самоуправления – это вопросы, связанные с организацией местного самоуправления как формы осуществления именно публичной власти. К ним относятся проблемы компетенции местного самоуправления, ее соразмерности финансово-экономическим ресурсам местного самоуправления, разграничение полномочий местного самоуправления с органами государственной власти, проблемы их взаимодействия, проблемы ответственности органов местного самоуправления перед государством и др.

Особо следует выделить проблему территориальной организации местного самоуправления: оптимальная территориальная основа муниципального управления в нашей стране в целом и в Азовском районе в частности до сих пор так и не определена. А надо учитывать, что этот вопрос тесно связан с не менее острой проблемой разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (прежде всего между местным самоуправлением и органами власти субъектов РФ). Конституция РФ относит к ведению местного самоуправления вопросы местного значения. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления, развивая конституционные положения, закрепил достаточно обширный перечень этих вопросов: он включает 30 пунктов и не является исчерпывающим. Муниципальные образования не вправе отказаться от принятия к своему ведению тех или иных вопросов местного значения, закрепляемых федеральным законом. Таким образом, каким бы небольшим по своей территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в общефедеральном перечне. Но очень часто муниципальные образования несопоставимы по своему финансово-экономическому потенциалу (небольшой поселок и крупный город). Города, являющиеся региональными центрами, могут порой соперничать в этом плане даже с субъектами Федерации, что может приводить (и приводит порой) к конфликтам между ними. Все это порождает и многие другие проблемы, в частности различия в потенциале и ресурсах муниципальных образований усиливают различия граждан в возможности получения равного объема муниципальных услуг в данных муниципальных образованиях.

Поэтому не случайно разработанный проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления предлагает внести существенные коррективы именно в территориальную организацию местного самоуправления, унифицировать территориальные формы организации местного самоуправления, установить единые территориальные основы организации местного самоуправления в нашей стране. Как известно, сегодня в одних субъектах РФ создаются лишь крупные муниципальные образования (районные, городские), в других субъектах РФ используется принцип «матрешки», когда муниципальные образования создаются и в районах, и в городских и сельских поселениях, расположенных в границах территории района. Есть и другие варианты территориальной организации местного самоуправления. Конечно, установление единых для всех субъектов РФ территориальных основ местного самоуправления в целом бы способствовало решению вопроса: какой уровень власти несет ответственность за решение конкретных вопросов жизнедеятельности населения. Но получим ли мы сегодня (по существу на переходном этапе становления местного самоуправления) желаемую унификацию территориальной организации местного самоуправления? Это весьма проблематично. Ведь надо учитывать конституционные права субъектов РФ в этой сфере: им принадлежит право самостоятельно определять свое административно-территориальное деление, которое во многом определяет и территориальные основы местного самоуправления; Конституционный Суд РФ признал право субъектов РФ самостоятельно решать вопрос о создании на уровне района, городов - региональных центров местных органов государственной власти. Следовательно, местное самоуправление в этом случае должно формироваться на более низком территориальном уровне. Единообразия, таким образом, мы можем не достигнуть.

Кроме того, необходимо дать ответ на вопрос: каковы причины многообразия территориальных форм организации местного самоуправления в субъектах РФ? Только лишь субъективные? Или это многообразие обусловлено и объективными причинами, которые нельзя игнорировать, планируя реформу местного самоуправления? Надо понять, что субъекты РФ, муниципальные образования за годы, прошедшие после принятия Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., образно говоря, постепенно его «переварили», приспосабливая к своим возможностям, с учетом своего региона, своего экономического и финансового потенциала и т.д. Чем они руководствовались при этом? Задачей создания «жизнеспособных и сильных» муниципальных образований, которые могли бы осуществлять свои полномочия в сложных социально-экономических условиях. Может быть, следует признать, что территориальная организация местного самоуправления, которая сложилась в субъектах РФ, в целом отражает объективные потребности субъектов РФ и муниципальных образований на данном этапе развития нашего государства?

Предлагаемая территориальная реорганизация местного самоуправления должна иметь серьезное научное обоснование, должна быть обусловлена объективными потребностями развития местного самоуправления именно на современном этапе его развития, а не интересами лишь вышестоящих органов управления. В противном случае мы можем получить проблемы еще более острые, чем сегодня.

Вместе с тем очевидно, что нужна дифференциация предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономиче­ского положения и других факторов (муниципальные образования первого вида, второго вида, третьего вида). Возможно законодательное введение и таких понятий, как уровни муниципального управления. Следует признать, что государство возложило сегодня на местное самоуправление задачи, которые могут успешно решать лишь немногие муниципальные образования, обладающие соответствующим финансово-экономиче­ским потенциалом, ибо государство не обеспечивает важнейший принцип организации и деятельности любой власти, включая и местное самоуправление, - соответствие полномочий местного самоуправления его финансово-экономиче­ским ресурсам. В связи с этим можно было бы разработать и утвердить общие принципы (критерии) классификации муниципальных образований на виды и закрепить за каждым видом муниципальных образований свой перечень предметов ведения. При этом можно было бы выделить первичный уровень местного самоуправления (муниципального образования первого вида) со своим минимальным перечнем предметов ведения, признав его необходимым для всех субъектов Федерации. В случае если в субъекте Федерации не создаются муниципальные образования второго, третьего вида, то вопросы, которые отнесены к их ведению, переходят в ведение соответствующих органов местного самоуправления или государственного управления. Однако все это необходимо осуществлять поэтапно, в рамках определенного в законе переходного периода.

7. Подразделение муниципальных образований на виды и соответствующая дифференциация их предметов ведения важны также для решения вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: появится возможность дифференцировать и передачу данных полномочий с учетом социально-экономического потенциала муниципального образования, его территории и т.п.

Кроме того, как показывает практика принятия федеральных законов, законодатель не всегда строго и последовательно разграничивает две формы участия местного самоуправления в решении вопросов государственного значения на территории муниципальных образований. В одном случае речь должна идти о делегировании отдельных государственных полномочий с одновременной передачей необходимых ресурсов, в другом - об участии муниципальных образований в реализации федеральных законов и о компенсации дополнительных расходов, которые возникают в результате такого участия. Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями связана также с необходимостью четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ.

8. Одним из общих принципов организации местного самоуправления является организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством, которое, в частности, гарантирует населению муниципальных образований право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Признавая за местным самоуправлением «кадровую» самостоятельность, право создавать необходимые для решения вопросов местного значения органы, вместе с тем следовало бы установить в федеральном законе требование, что в числе обязательных для муниципального образования выборных органов должен быть не только представительный орган местного самоуправления, но и глава муниципального образования. Его полномочия, порядок выборов будут определяться самим муниципальным образованием с учетом положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Возможно, это потребует уточнения конституционного положения о праве населения самостоятельно определять структуру местного самоуправления, либо можно будет ограничиться законодательным определением понятия «структура органов местного самоуправления» с учетом высказанного выше предложения. Но мы не должны игнорировать решений Конституционного Суда РФ, согласно которым, в частности, вопросы организации представительного органа местного самоуправления (вклю­чая и вопрос о том, кто его возглавляет) решаются населением самостоятельно в силу конституционного права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления[8]. В проекте федерального закона (редакция от 8 октября 2002 г.) устанавливается не только обязательность введения должности главы муниципального образования, но и предрешается вопрос о том, кто будет возглавлять представительный орган и др.

9. Своего решения требует проблема, связанная с муниципальной охраной общественного порядка. Как известно, Конституция РФ (ст. 132), Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 6) относят к предметам ведения местного самоуправления охрану общественного порядка. При этом речь идет не об участии муниципальных образований в этой охране (как, например, в той же ст. 6 Федерального закона говорится об «участии в охране окружающей среды на территории муниципального образования»), а именно об «охране общественного порядка и содержании муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществлении контроля за их деятельностью». В связи с этим встает вопрос: возможно ли сохранение государственной системы (органов) охраны общественного порядка (сегодня это, прежде всего, милиция общественной безопасности, входящая в систему МВД), или охрану общественного порядка должны осуществлять исключительно муниципальные органы? Учитывая, в частности, положения ст. 114 Конституции РФ, возлагающей на Правительство РФ обязанность осуществлять меры по охране общественного порядка, представляется необходимым принять вначале федеральный закон об охране общественного порядка в РФ, в котором и разрешить названные выше вопросы (возможно, видимо, сохранение со строго определенными полномочиями государственной системы охраны общественного порядка и создание новой муниципальной системы охраны общественного порядка). Кроме того, необходимо развивать общественные формы участия населения в охране общественного порядка.

10. Второй круг проблем – это вопросы, обусловленные природой местного самоуправления, которое является не только важнейшим институтом власти, но и важнейшим фактором развития гражданского общества, системы различных форм самоорганизации и самодеятельности населения. Более того, можно сделать вывод, что местное самоуправление как элемент общей организации управления делами общества и государства, его система охватывает не только чисто властные институты, формы, отношения, характеризующие первичный уровень власти в государстве, но и включает, несомненно, различные социальные структуры самоорганизации населения. Именно в тесном взаимодействии с ними местное самоуправления может осуществлять свое социальное предназначение: эффективно решать вопросы местной жизни, представлять и защищать интересы территориальных самоуправляющихся коллективов, развивать системы самоорганизации и самоуправления населения, его инициативу в различных сферах местной жизни. Поэтому развитие местного самоуправления одновременно означает и развитие гражданского общества, а также государства, его демократических начал.

11. Важным фактором развития местной демократии являются представительные органы местного самоуправления, роль которых в осуществлении муниципальной деятельности сегодня, к сожалению, очень часто весьма незначительна: существует опасность развития местного самоуправления как самоуправления муниципальных чиновников. Качественное улучшение работы этих органов должно стать необходимым элементом деятельности союзов и ассоциаций муниципальных образований, которые могли бы много сделать в плане обобщения и пропаганды опыта работы представительных органов местного самоуправления. Можно было бы обратиться к опыту работы с депутатами, накопленному в советский период (с учетом критического его анализа), когда проводились «дни депутата», использовались другие формы учебы депутатов. Конгресс муниципальных образований РФ мог бы разработать и осуществить специальную программу, связанную с улучшением организации работы представительных органов местного самоуправления.

12. Одним из важных направлений развития местного самоуправления, муниципальной демократии является формирование территориального общественного самоуправления. Это обусловлено следующими факторами. Во-первых, местное самоуправление предполагает инициативу, самоорганизацию граждан. Территориальное общественное самоуправление - первый и необходимый шаг в этом направлении. Оно представляет «питательную среду» для системы местного самоуправления, ее первичный элемент. Сегодня, к сожалению, территориальное общественное самоуправление по сути рассматривается как нечто дополнительное (и в силу этого необязательное) к системе местного самоуправления. Во-вторых, территориальное общественное самоуправление может и должно выступать необходимой частью муниципальной деятельности, направленной прежде всего на создание благоприятной среды обитания, жизнедеятельности населения муниципальных образований. В связи с этим представляется необходимым принятие федерального закона об общих принципах организации территориального общественного самоуправления (сегодня принятие законов о территориальном общественном самоуправлении отнесено к компетенции субъектов РФ) в целях установления дополнительных гарантий, призванных обеспечить развитие и поддержку данных форм территориальной самоорганизации населения.

13. В качестве особой задачи можно выделить проблему формирования носителей муниципальных ценностей, субъекта местного самоуправления, что предполагает в частности создание условий для формирования самоуправляющихся социальных ячеек, стимулирование и поддержку общественных инициатив, различных форм общественной самоорганизации граждан. Эту проблему можно было бы определить как «муниципализацию» общественных отношений на местном уровне.

Например, в дореволюционной России земства добились определенных успехов во многом благодаря тому, что сформировался слой людей, воспринявших идею земства и активно боровшихся за ее реализацию, активно включившихся в земскую деятельность. Заинтересовано ли сегодня население в развитии местного самоуправления, организации местной власти именно на основе начал самоуправления, самоорганизации и самодеятельности? Надо признать, что для многих граждан важно не то, на основе каких принципов действует местная власть, а то, как она обеспечивает и защищает их интересы, насколько она способна грамотно и эффективно решать вопросы местной жизни. Идея местного самоуправления, к сожалению, еще не укоренилась в сознании населения, еще не стала потребностью местных сообществ, местных территориальных коллективов. Да и сами эти коллективы далеко не всегда осознают себя единым сообществом, объединенным общими интересами и правами.

14. Проблемы местного самоуправления должны решаться при активной поддержке государства: государство заинтересовано в развитии и функционировании эффективной местной власти. Однако эта поддержка не должна порождать у населения, органов и должностных лиц местного самоуправления «иждивенческие настроения». К сожалению, в силу самых разных причин (отсутствие необходимого опыта, знаний, недостаток корпоративной культуры и т.д.) муниципальные образования, их органы не используют в полной мере тот потенциал, те местные материально-финансовые и властные ресурсы, которые у них имеются, для более эффективного управления муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами. Необходимо также и желание, стремление жителей к самоорганизации, самодеятельности, подкрепленное осознанием ими того, что они могут и должны использовать предоставляемые государством возможности, условия и предпосылки для формирования дееспособного механизма местного управления той территорией, на которой они живут, объединенные общими интересами. Сегодня государство, надо это признать, не может оказывать местному самоуправлению в необходимом объеме финансовую поддержку: во многом муниципальным образованиям приходится прежде всего рассчитывать на собственные ресурсы, собственные силы. Такие ресурсы есть: муниципальная собственность, финансово-экономический потенциал той или иной территории. Поэтому одним из основных путей решения финансово-эконо­мических проблем местного самоуправления является опора на собственные силы, умелое использование имеющихся ресурсов, потенциала муниципальных образований, подготовка муниципальных кадров, способных эффективно работать в данных условиях.

Опора на собственные ресурсы предполагает обращение большего внимания на стратегическое планирование развития муниципальных образований, на разработку программ такого развития: муниципальные образования не должны ограничиваться решением лишь сегодняшних, текущих проблем местной жизни. Это предполагает взаимодействие органов местного самоуправления с частными предприятиями и организациями в целях привлечения их возможностей, потенциала для решения проблем стратегического развития муниципальных образований. Некоторые эффективные рычаги для установления такого сотрудничества у местного самоуправления имеются.

В связи с этим необходимо развивать не только правовую базу муниципального хозяйствования: требуется система обобщения, обмена и пропаганды лучшего муниципального опыта (в частности в этих целях, а также для обучения муниципальных кадров можно было бы создать соответствующие центры – федеральный и региональный). Государство могло бы помочь союзам и ассоциациям муниципальных образований в создании таких центров.

Представляется целесообразным возобновление работы Совета по местному самоуправлению в РФ, который мог бы стать центром по объединению и координации всех заинтересованных в развитии местного самоуправления общественных и политических сил. Совет мог бы разработать концепцию развития местного самоуправления, подготовить предложения по выработке обновленных основных положений государственной политики в области местного самоуправления и на базе этих документов предложить для утверждения Президентом РФ долгосрочную комплексную программу конкретных мер, направленных на создание полнокровной и эффективно действующей системы местного самоуправления в нашей стране.

15. Реформирование местного самоуправления не должно снижать уровень конституционных гарантий местного самоуправления. Более того, представляется, что система федеральных гарантий местного самоуправления должна быть дополнена правом органов местного самоуправления на защиту прав граждан на самоуправление в порядке конституционного судопроизводства. Как известно, Конституция РФ (ст. 125) не включает органы местного самоуправления в число тех субъектов, кто вправе обращаться в Конституционный Суд РФ. Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ также ничего не говорит о возможности рассмотрения дел по обращениям органов местного самоуправления. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», характеризуя современное состояние местного самоуправления в России, констатирует «отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления»[9].

Вместе с тем высказывается мнение, что Конституционный Суд РФ признал право органов местного самоуправления на обращения в Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П, в котором в частности сформулировал следующую правовую позицию: «В процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления»[10]. На этом основании делается вывод, что от имени муниципальных образований как территориальных объединений граждан органы местного самоуправления вправе обращаться в Конституционный Суд РФ. Оценивая данную трактовку цитируемого положения указанного постановления Конституционного Суда РФ, прежде всего следует отметить, что Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал дела, связанные с защитой конституционных прав населения на местное самоуправления, прав муниципальных образований, и не считал необходимым признать за муниципальными образованиями, их органами права обращаться в Конституционный Суд РФ. Не было, и пока нет, такой практики. Как уже отмечалось выше, и Президент РФ также исходил из того, что данное право отсутствует у органов местного самоуправления. Далее необходимо ответить на вопрос: являются ли муниципальные образования теми объединениями граждан, о которых идет речь в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ (ст. 96)? Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет муниципальное образование как населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление (ст. 1). Объединение граждан предполагает добровольность такого объединения. Обязательность организации местного самоуправления вытекает из конституционных положений, признающих местное самоуправление необходимым элементом устройства государства, системы публичной власти. Население не вправе отказаться от организации местного самоуправления и потребовать введения на своей территории государственного управления. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 30 ноября 2000 г. признал, что «само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования»[11]. Конечно, муниципальное образование можно рассматривать как самоуправляющийся территориальный коллектив граждан. Но является ли это объединением граждан в конституционном понимании этого понятия? Конституция РФ признает право на самоуправление за населением городской, сельской или иной территории, а не за объединением граждан. Население, муниципальное объединение, объединение граждан – это разные субъекты, и их нельзя отождествлять. Трудно признать, что органы местного самоуправления могут рассматриваться как объединения граждан: их формирование и состав (они состоят из муниципальных служащих или выборных лиц, замещающих муниципальные должности) не позволяют трактовать их как объединение граждан. Представляется, что понятие «объединение граждан» характеризует институты гражданского общества. Это понятие едва ли правомерно распространять на органы публичной власти. Вместе с тем органы местного самоуправления должны получить право на обращение в Конституционный Суд РФ. Это можно сделать путем внесения соответствующих положений в Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления. Ст. 96 названного выше Федерального конституционного закона предусматривает возможность расширить перечень тех, кто вправе обращаться в Конституционный Суд РФ в федеральном законе. Так, например, ст. 35 Федерального закона о Прокуратуре РФ закрепляет право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан. Подобное положение необходимо включить в разрабатываемый проект Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления.

В сентябре 2004 года президент Путин объявил о начале следующего этапа реформирования государственной власти. Теперь главы краев и областей – губернаторы – будут предлагаться центром, а потом утверждаться местными парламентами, что, по своей сути, равнозначно назначению. Это, как и другое заявление Президента о выборах в Госдуму по партийным спискам, внесет существенные коррективы в политическую жизнь России. Был проведен опрос некоторых известных в Азове людей, занимающихся проблемами местного самоуправления, по поводу: как скажется это новшество на местном уровне и каковыми могут быть для района результаты такого реформирования.

Существует мнение, что с одной стороны мы возвращаемся к единой и неделимой КПСС, когда она была центральной, направляющей силой. Мы убедились на партии «Единой России», которая все одобряет, все инициативы одобряет, это, наверное, не понравилось нашему В.В.П., естественно, и он решил, что когда партии и движения будут все-таки не просто карликовые, а настоящие партии, когда они будут оппонировать. Так сказать, и власти в т. ч. и другим партиям, будут предлагать более  экономически выгодные предложения, люди разберутся.

На наш электорат азовский политические партии реально влиять, кроме коммунистов, не могут.

Остальные партии просто продекларированы, в том числе, если говорить четко, у «Единой России» кроме декларации ничего нет. К глубокому сожалению, хотя должно было бы быть.

По поводу назначения губернаторов можно отметить, что мера назрела давно, так как на места часто приходят люди не компетентные, а лишь победившие на волне популизма. Также положительно эта президентская инициатива должна сказаться и на местном городском уровне.

Для местного самоуправления, в период его реформирования, наверное, это будет положительный фактор. Вообще много в Законе о местном самоуправлении, который принят Думой, утвержден Президентом, много нюансов. Практически мы можем избрать человека, или мэром, или депутатом. А отозвать его мы можем только по решению суда. Это нонсенс. Мы избираем, мы должны и отзывать, если есть необходимость. К глубокому сожалению в нашем районе мы убедились в этом на 100%. И на депутатском уровне и на нашем мэре. Фактически владеют территорией города, ничего от этого не получая совершенно к этому непричастные люди или московские гости или другие, или варяжские.

Также существует мнение, что на примере ряда муниципальных образований и в Ростовской области и вообще в России, и по телевидению мы видим, что иногда приходят абсолютно далекие люди, вот, которые не имеют понятия ни о структуре городского хозяйства, ни об управлении таким сложным хозяйством.

Закон о местном самоуправлении, мягко говоря, несовершенен. Значит, его нужно корректировать, а не отдавать сразу свои права в руки «добрых дядей» из Кремля. Анатолий Вишневый сказал, что эти назначения из «верхов» хороши сейчас, в момент реформирования, но дальше этого не пошел. Нужны они сейчас, или нет - вопрос дискуссионный, а то что таким образом нас практически лишают возможности влиять на местную, региональную политику - это уже несомненно.

Что касается проведения выборов по партийным спискам и отказ от одномандатных округов, то, мне кажется, что это не совсем своевременно.

Анатолий Иванович объяснил свою позицию тем, что реальной оппозиции «единороссам» у нас нет, а значит, и выборы получатся не совсем полноценными. Идею же создания при Государственной Думе общественной палаты, предложенную Президентом, Анатолий Баклыков одобряет. Народный контроль должен быть, вне всякого сомнения.Это может помочь победить всеразъедающую коррупцию.

Также некоторые респонденты отмечают, что реформа осуществляется как-то впопыхах.

Тем не менее, выборы местного главы вовсе не обязательны. По международной хартии местного самоуправления, к которой присоединилась и Россия, на местном уровне обязательно лишь избрание всеобщим прямым тайным голосованием членов представительного органа, каковым в Азовском районе является районная Дума. Проведение же избирательной кампании по партийным спискам преждевременно. Мотивировать такую позицию можно тем, что в развитых государствах имеются по 2-3 серьезных партии, вполне способных выражать интересы своего электората. Россия же до этого еще просто не доросла.

Обсуждают этот вопрос не только те, кто напрямую связан с местным самоуправлением, но и рядовые азовские граждане. Мы поинтересовались и их мнением. Они считают, что выборы по партийным спискам – крайне отрицательное явление.

На вопрос «почему?»  ответ был лаконичен:

- А вы не знаете, за кого голосовали.

- Я, лично, против, конечно, по партиям. Мы одно время пытались уйти от КПСС и прочее, а сейчас, мне кажется, это возвращается.

Есть и прямо противоположные мнения на президентские инициативы:

- Только по спискам.

Правда, расшифровать свою точку зрения респондент отказался, оставив это при себе.

В вопросе о голосовании по представляемым Президентом кандидатурам губернаторов горожане оказались более единодушны:

- Наверху видимо, лучше знают.

- Если он не сработает, то его могут убрать сразу. 

Остается открытым вопрос о главах местного самоуправления муниципальных образований, то есть, мэрах.

Если следовать логике, то и они должны представляться сверху, то есть от губернатора. А мы сможем лишь одобрять или пытаться не одобрить. В случае «назначаемых» глав, на наших плечах останется только груз ответственности за избранных нами депутатов. Это значит, что настоящему народовластию, а именно так часто переводят слово «демократия», приходит на смену что-то из прошлого – бюрократия. То есть власть назначенных чиновников.

Выиграем мы от этого или проиграем - покажет не столь уж далекое будущее. Срок полномочий Губернатора Ростовской области истекает в 2005 году. Да и муниципальные выборы в Азове и Азовском районе тоже не за горами.

8 октября 2004 года депутаты Азовского районного собрания депутатов рассмотрели вопрос об изменении границ Азовского района. По предложению руководителя Комитета по земельным ресурсам и землепользованию Владимира Михайлова, в собственность муниципалитета города Азова будет передан участок районной земли площадью 160 гектар, занятый жилыми застройками поселков Ясный и Солнечный. В обмен на это во владение Кагальницкой сельской администрации Азовского района перейдет земельный участок такой же площади, занятый поселком Зеленый. Депутаты Районного собрания единогласно проголосовали за проект соответствующего постановления об изменении границ Азовского района. Но окончательное решение по этому проекту вынесет Законодательное собрание Ростовской области.

В настоящее время в Азовском районе подписаны около двухсот важнейших документов, устанавливающих границы муниципального образования и территорий сельских администраций. Процедура проходила в обстановке строгой секретности, поскольку доступ к некоторым папкам ограничивался грифом «Для служебного пользования».

Председатель Комитета по земельным ресурсам Владимир Михайлов подчеркнул, что подписание официальной картографической продукции главой муниципального образования происходит впервые в истории. Это один из этапов грядущей административной реформы. В соответствии с ней каждый руководитель должен точно знать границы закрепленной территории и масштабы своих полномочий.

Карты Азовского района выпущены Федеральной службой геодезии и картографии. Для выполнения всех работ потребовалось более трех лет, а утверждение главой заняло около часа. Зато полученное описание сельских территорий на сегодняшний день является не только самым точным источником информации, но и официальным законодательным актом, на который будут сделаны ссылки во многих документах.

15 июня 2005 года районное Собрание депутатов рассматривало вопрос определения границ Азова и Азовского района. В качестве докладчика выступал председатель Комитета по земельным ресурсам Азова и Азовского района Владимир Михайлов. Предлагаемые изменения касались трех населенных пунктов: поселков Ясный и Солнечный, а также хутора Зеленый. По существующему административному делению Зеленый находится на территории города, а Ясный и Солнечный принадлежат району. Есть идея, что в свете грядущей административной реформы целесообразно перенести границы муниципальных образований таким образом, чтобы Зеленый стал действительно «сельской» территорией, а Ясный и Солнечный оказались бы в городской черте. Депутатам районного Собрания было предложено узаконить обмен территориями, однако народные избранники проявили осторожность и решили изучить проблему более детально. Все они проголосовали против обмена. Глава района Валерий Бевзюк воздержался.

Вообще, в последнее время, когда речь заходит о границах города и района, тут же возникает идея об объединении территорий. К сожалению или к счастью, желанного для половины жителей города «слияния» двух муниципальных образований, скорее всего, не будет. В течение нескольких месяцев эта возможность серьезно обсуждалась в администрации Ростовской области. По мнению экспертов, на современном этапе данный вариант объединения территорий не является оптимальным.

2.2 Исследование административной реформы в Российской Федерации

Для проверки выдвинутой гипотезы нами было проведено эмпирическое исследование методом опроса. Целью опроса явилось анализ необходимости проведения административных реформ с точки зрения муниципальных служащих. Выборка была произведена нами по случайному принципу. Было опрошено 150 человек. Респондентам были заданы следующие вопросы:

1. Ваше образование: высшее, незаконченное высшее, среднее, среднее техническое, среднее специальное.

Таблица 2.1

В результате ответов на первый вопрос видно, что наибольшее количество муниципальных служащих имеют высшее образование.

2. Ваш возраст?

Таблица 2.2

Из ответов на второй вопрос видно, что большинство муниципальных служащих имеют возраст от 30 до 40 лет.

3. Ваш опыт работы?

Таблица 2.3

Из ответов на третий вопрос видно, что большинство муниципальных служащих имеют опыт работы от 10 до 15 лет.

4. Необходимость проведения реформ.

Таблица 2.4

Как видно из ответов на четвертый вопрос большинство муниципальных служащих видят необходимость проведения административных реформ.

Таким образом, по результатам опроса муниципальных служащих необходимость проведения административных реформ с точки зрения муниципальных служащих давно назрела.

Также был произведен опрос жителей города Азова. Результаты опроса приведены в таблице 2.5.

Таблица 2.5

По результатам опроса населения видно, что половина опрошенных от 20 до 30 лет видят необходимость проведения административной реформы в районе. По респондентам от 30 до 40 лет этот показатель равняется 80 %, а у респондентов от 40 до 50 лет – 71%.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что большинство жителей города Азов поддерживают административную реформу. Несколько заниженный показатель молодых респондентов связан с тем, что они еще не имеют достаточного представления о работе местных органов власти.

Таким образом, по результатам двух опросов необходимость проведения административной реформы назрела как с точки зрения муниципальных служащих, так и с точки зрения рядовых жителей района, то есть гипотеза, поставленная в основу дипломного исследования, подтвердилась.

2.3 Предложения по совершенствованию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлен на унификацию территориальной организации местного самоуправления, уточнение требований к структуре органов местного самоуправления, совершенствование механизмов наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В целом закон можно признать соответствующим Конституции Российской Федерации и не требующим серьезной переработки. Отдельные замечания к нему обусловлены отсутствием взаимосоответствия некоторых его положений, несовершенством (в том числе недостаточной глубиной) правового регулирования ряда процедур, неточностью некоторых формулировок, допускающих двойное толкование положений закона.

Основные замечания и предложения к закону сводятся к следующему.

Согласно абзацу 9 пункта 1 статьи 2 межселенная территория – это территория, находящаяся вне границ поселений. Пунктом 3 статьи 11 установлены критерии, в соответствии с которыми Правительство Российской Федерации определяет перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к малонаселенным. Согласно подпунктам 1, 2 пункта 1 статьи 11 территория субъекта Российской Федерации, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов.

Таким образом, несмотря на то, что в соответствии с пунктом 2 статьи 15 органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях, межселенные территории не входят в состав территорий муниципальных образований.

Более того, законом не установлены критерии отнесения частей малонаселенных территорий к категории межселенных территорий (в том числе отсутствует положение о том, что сумма межселенных территорий составляет общую площадь малонаселенных территорий), а также не определен орган власти, устанавливающий границы межселенных территорий.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 3, местное самоуправление путем участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления осуществляют только граждане, проживающие на территории муниципального образования. Согласно пункту 1 статьи 10 закона на малонаселенных и межселенных территориях не осуществляется местное самоуправление: оно осуществляется на всей территории Российской Федерации, но только в муниципальных образованиях. В Постановлении от 30.11.2000 № 15-П Конституционный Суд Российской Федерации выразил правовую позицию, согласно которой любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него; возможность полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа России, закрепленную в ее Конституции.

Для устранения серьезного пробела в регулировании вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на межселенных территориях, представляется необходимым внести в статью 11 закона следующие изменения и дополнения:

· дополнить подпункт 1 пункта 1 текстом следующего содержания: «малонаселенные территории разграничиваются между межселенными территориями»;

· в подпункте 2 пункта 1 слова «образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий» заменить на слова «межселенные территории»;

· пункт 3 дополнить абзацем следующего содержания: «Перечень и границы межселенных территорий, определяемые Правительством Российской Федерации, могут изменяться не чаще одного раза в пять лет».

Пунктом 5 статьи 37 предусмотрена возможность назначения на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение данной должности. В соответствии с пунктом 3 статьи 37 условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, утверждаются представительным органом муниципального района (городского округа), а в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, – законом субъекта Российской Федерации. До одной трети членов конкурсной комиссии в соответствии с решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации могут составлять представители органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 5 статьи 37).

Между тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Европейской хартии местного самоуправления, местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать.

Поскольку назначение на должность главы местной администрации осуществляется представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, в целях соблюдения вышеприведенного положения Европейской хартии местного самоуправления представляется целесообразным дополнить первый абзац пункта 6 текстом следующего содержания: «Число кандидатов на должность главы местной администрации, представленных конкурсной комиссией, не должно быть менее двух человек».

Согласно пункту 11 статьи 37 контракт с главой местной администрации может быть расторгнут, в том числе, по инициативе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, что, по нашему мнению, может быть использовано для ограничения самостоятельности органов местного самоуправления в вопросе назначения на должность главы местной администрации. В целях недопущения вторжения органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сферу компетенции органов местного самоуправления предлагаем установить требование согласования условий контракта в части, касающейся исполнения отдельных государственных полномочий. В пункт 3 статьи 37 после слов «и законом субъекта Российской Федерации» следует включить текст следующего содержания: «после согласования их с представительным органом муниципального района (городского округа)».

В соответствии с абзацем 13 пункта 1 статьи 2 закона член представительного органа муниципального образования является выборным должностным лицом местного самоуправления. Вместе с тем «должностное лицо местного самоуправления» определено как выборное либо нанимаемое по контракту (трудовому договору) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления (абзац 15 пункта 1 статьи 2). Однако члены представительного органа местного самоуправления, за исключением его председателя, не наделяются полномочиями по организации деятельности органа местного самоуправления и, тем более, исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения. Следовательно, они не являются должностными лицами местного самоуправления. В связи с изложенными предлагается исключить из абзаца 13 пункта 1 статьи 2 закона слова «член представительного органа муниципального образования». Кроме того, представляется необходимым дополнить статью 40 закона положениями, определяющими статус выборного лица местного самоуправления, не являющегося должностным, изменив, соответственно, название статьи.

Пунктом 6 статьи 40 установлен перечень должностей, которые не могут занимать выборные должностные лица местного самоуправления. В данный перечень не включены государственные должности категории «А», не являющиеся выборными, например, должности Председателя Правительства Российской Федерации, руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, министров. Представляется целесообразным слова «выборными государственными должностными лицами, государственными и муниципальными служащими» заменить на слова «занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы».

Статьей 39 закона установлено, что в структуре органов местного самоуправления муниципального образования могут быть предусмотрены «иные органы местного самоуправления, сформированные представительным органом муниципального образования или избранные населением, и выборные должностные лица местного самоуправления». Закрытый перечень «иных должностей» не позволяет включать в структуру органов местного самоуправления должностных лиц местного самоуправления, не являющихся выборными (например, руководителя муниципальной милиции, иного сформированного представительным органом муниципального образования органа местного самоуправления), что представляется неправильным. Предлагаем исключить слово «выборные» из текста статьи 39.

В абзаце 16 пункта 1 статьи 2 установлен закрытый перечень вопросов, по которым может быть принят муниципальный правовой акт, – это вопросы местного значения и вопросы осуществления отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий. Вместе с тем статьей 17 установлен перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. К примеру, установление официальной символики муниципального образования, включенное в данный перечень, само по себе не является вопросом местного значения и в соответствии с определением, данным в абзаце 16 пункта 1 статьи 2, при исполнении данного полномочия не может быть издан муниципальный правовой акт. Кроме того, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств органы местного самоуправления (в соответствии с пунктом 2 статьи 14, пунктом 3 статьи 15, пунктом 2 статьи 16) вправе решать не только вопросы местного значения, установленные данными статьями, но и иные вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Очевидно, что органы местного самоуправления в процессе решения таких вопросов, не являющихся вопросами местного значения, должны иметь возможность осуществлять правовое регулирование соответствующих отношений путем издания муниципальных правовых актов. В связи с изложенным представляется необходимым дополнить определение понятия «муниципальный правовой акт» словами «а также по иным вопросам в соответствии с настоящим Федеральным законом».

В соответствии с пунктом 3 статьи 10 закона в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление может осуществляться в границах внутригородских территорий. Данная формулировка допускает толкование, согласно которому местное самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге может вообще не осуществляться, что, очевидно, противоречит Конституции Российской Федерации. Пункт 1 статьи 79 закона также допускает отказ от осуществления местного самоуправления на территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга: «В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться общегородскими органами местного самоуправления этих городов и (или) органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований». Для устранения нечеткости приведенных формулировок предлагаем заменить в пункте 1 статьи 79 слова «может осуществляться» на «осуществляется», а также заменить текст пункта 3 статьи 10 на измененное положение пункта 1 статьи 79.

Пунктом 2 статьи 79 установлено, что в случае, если местное самоуправление в городе федерального значения в соответствии с уставом города как субъекта Российской Федерации осуществляется общегородскими органами местного самоуправления, последние могут наделяться отдельными государственными полномочиями органов государственной власти данных городов-субъектов Российской Федерации. В том числе – полномочиями по принятию и изменению устава субъекта Российской Федерации, изменению статуса субъекта Российской Федерации, изменению границ субъекта Российской Федерации, избранию (назначению) члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Однако частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлена возможность наделения органов местного самоуправления только отдельными государственными полномочиями. Неконституционность положений закона Республики Коми, допускающих передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий, признал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.01.1998 № 3-П. В связи с изложенным возможность передачи общегородским органам местного самоуправления перечисленных в пункте 2 статьи 79 полномочий представляется сомнительной.

Кроме того, абзацем 2 пункта 3 статьи 79 установлено, что в случае осуществления местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге общегородскими органами местного самоуправления, полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации осуществляются, соответственно, общегородским представительным органом местного самоуправления и избираемым на общегородских муниципальных выборах главой муниципального образования – главой местной администрации. Таким образом, по-видимому, речь идет об исполнении органами местного самоуправления всех полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и ликвидации органов государственной власти субъекта Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации по вышеизложенным основаниям.

С целью устранения возможности неправильного толкования приведенных положений статьи 79 представляется необходимым внести в данную статью следующие изменения:

· исключить из пункта 2 слова: «в том числе полномочиями по принятию и изменению устава субъекта Российской Федерации, изменению статуса субъекта Российской Федерации, изменению границ субъекта Российской Федерации, избранию (назначению) члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»;

· исключить из абзаца 2 пункта 3 фразу: «Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются общегородским представительным органом местного самоуправления, а полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации осуществляются избираемым на общегородских муниципальных выборах главой муниципального образования – главой местной администрации»;

· исключить абзац 3 пункта 3.

В качестве альтернативного варианта решения вопроса о правовом регулировании организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в связи с его сложностью, полагаем целесообразным оставить в законе лишь отсылочные нормы, аналогичные положениям статей 80–82, касающихся правового регулирования особенностей организации местного самоуправления в ЗАТО, городах-наукоградах и на приграничных территориях.

В соответствии с пунктами 3–5 статьи 13 закона при объединении поселений и муниципальных районов, а также разделении поселения учитывается мнение населения каждой территории, которая участвует в процессе объединения или разделения муниципальных образований. Вместе с тем данный подход не соблюдается в пункте 6 статьи 13: при разделении муниципального района (в результате разделения могут быть образованы два и более муниципальных районов или муниципальный район и одно и более поселений) учитывается мнение населения муниципального района в целом, выраженное представительным органом муниципального района. Кроме того, в пункте 7 статьи 13 при изменении статуса городского поселения требуется согласие населения городского поселения, а также населения муниципального района в целом. Однако население городского поселения может составлять подавляющую часть населения муниципального района, и в таком случае не учитывается мнение части населения муниципального района, проживающего за границами городского поселения. С целью учета мнения населения каждой территории, принимающей участие в процессе объединения или разделения муниципальных образований, предлагаем внести следующие изменения в статью 13:

· в пункте 6 слова «с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района» заменить на «с согласия населения каждого из образуемых муниципальных образований, выраженного на местных референдумах (сходах граждан)»;

· в пункте 7 слова «с согласия населения как муниципального района, в состав которого входит данное поселение» заменить на «с согласия населения как части территории муниципального района, находящейся вне границ данного городского поселения».

В статьях 12 и 13 закона, посвященных изменению границ и преобразованию муниципальных образований, не учтен важный момент. Неизбежным следствием изменения границ и преобразования муниципальных образований должно быть внесение изменений в части определения границ и порядка формирования органов местного самоуправления в уставы соответствующих муниципальных образований, а также формирования органов местного самоуправления в соответствии с внесенными в уставы изменениями. В связи с изложенным представляется целесообразным внести в закон некоторые дополнения, а именно:

· дополнить статью 12 пунктом 6 следующего содержания: «Представительные органы муниципальных образований, границы которых были изменены в соответствии с настоящей статьей, в течение месяца после принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации вносят в уставы муниципальных образований изменения и дополнения, вытекающие из проведенного изменения границ, в части описания границ и порядка формирования органов местного самоуправления. Не позднее, чем через три месяца после внесения изменений в уставы муниципальных образований, назначаются выборы в органы местного самоуправления в соответствии с внесенными в уставы изменениями и дополнениями. Не позднее, чем через один месяц после избрания органов местного самоуправления поселений, формируются представительные органы муниципальных районов, уставами которых предусмотрено формирование представительного органа в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 35 настоящего Федерального закона»;

· дополнить статью 13 пунктом 8 следующего содержания: «Представительные органы муниципальных образований, созданных в результате преобразования муниципальных образований, или границы которых были изменены в соответствии с настоящей статьей, в течение месяца после принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации вносят в уставы муниципальных образований изменения и дополнения, вытекающие из проведенного преобразования, в части описания границ и порядка формирования органов местного самоуправления. Не позднее, чем через три месяца после внесения изменений в уставы муниципальных образований, назначаются выборы в органы местного самоуправления в соответствии с внесенными в уставы изменениями и дополнениями. Не позднее, чем через один месяц после избрания органов местного самоуправления поселений, формируются представительные органы муниципальных районов, уставами которых предусмотрено формирование представительного органа в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 35 настоящего Федерального закона».

В статьях 12 и 13 закона предусмотрена возможность изменения границ и преобразования муниципальных образований по инициативе населения. При этом не урегулирован порядок выдвижения соответствующей инициативы. Представляется целесообразным установить порядок выдвижения инициативы населения в изменении границ и преобразовании муниципальных образований, аналогичный порядку выдвижения инициативы населения в проведении местного референдума. В связи с изложенным предлагаем внести в закон следующие дополнения:

· дополнить статью 12 пунктом 7 следующего содержания: «Условием проведения изменения границ муниципальных образований по инициативе населения является поддержка данной инициативы жителями муниципального образования, обладающими избирательным правом, численностью не менее 5 процентов от общего числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Инициатива жителей муниципального образования в изменении границ муниципальных образований оформляется в порядке, аналогичном порядку, установленному пунктом 4 статьи 22 настоящего Федерального закона для оформления инициативы жителей муниципального образования в проведении местного референдума»;

· дополнить статью 13 пунктом 9 следующего содержания: «Условием проведения преобразования муниципальных образований по инициативе населения является поддержка данной инициативы жителями муниципального образования, обладающими избирательным правом, численностью не менее 5 процентов от общего числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Инициатива жителей муниципального образования в преобразовании муниципальных образований оформляется в порядке, аналогичном порядку, установленному пунктом 4 статьи 22 настоящего Федерального закона для оформления инициативы жителей муниципального образования в проведении местного референдума».

В главе XII («Заключительные и переходные положения») подпунктом 1 пункта 1 статьи 85 органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписано установить до 1 февраля 2004 года границы муниципальных образований в соответствии с требованиями данного Федерального закона. Очевидно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как явствует из части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации, должны будут принимать решения об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, с учетом мнения населения соответствующих территорий. При выборе процедуры выявления мнения населения по данному вопросу следует иметь в виду, что решение, принятое населением на местном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования (пункт 7 статьи 22). Во избежание ситуаций, в которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации не смогут выполнить требование подпункта 1 пункта 1 статьи 85 об установлении новых границ муниципальных образований в связи с высказанным на местном референдуме отказом населения от изменения границ муниципальных образований, полагаем необходимым дополнить подпункт 1 пункта 1 статьи 85 текстом следующего содержания: «Учет мнения населения по вопросу изменения границ муниципальных образований осуществляется путем проведения опроса граждан».

В соответствии с абзацем 2 пункта 5 статьи 40 закона все депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, за исключением председателя представительного органа и одного из его заместителей, которые могут работать на постоянной основе. Полагаем, что реализация данного положения приведет к значительному снижению эффективности деятельности муниципальной власти. В зарубежных странах с развитой партийной системой и отработанными механизмами участия политических партий в процессах формирования органов публичной власти члены представительных органов публичной власти вынуждены подчиняться партийной дисциплине и отстаивать интересы соответствующих партий. В данном случае ответственность за принимаемые решения несут политические партии, деятельность которых обеспечивают высококвалифицированные специалисты. В России политические партии не имеют такого влияния на процессы принятия решений органами публичной власти. На муниципальном уровне, как правило, депутаты избираются в представительные органы самостоятельно, без партийной поддержки. От уровня квалификации каждого депутата, его ответственного отношения к исполнению своих полномочий зависит качество принимаемых представительным органом «правил игры» и, как следствие, качество жизни граждан, проживающих в муниципальном образовании. Депутат, осуществляющий полномочия на непостоянной основе, имеет ограниченные возможности для ознакомления с предложенными местной администрацией проектами муниципальных правовых актов, для профессиональной оценки их качества, для подготовки к ним поправок. По нашему мнению, отношение к исполнению полномочий депутата как к «общественной нагрузке» в корне неверно. Именно представительный орган, а не администрация, несет ответственность за качество принимаемых им решений, поэтому полагаем необходимым предусмотреть в законе оптимальные условия для эффективной деятельности депутатов представительного органа муниципального образования. В связи с изложенным предлагаем абзац 2 пункта 5 статьи 40 закона заменить текстом следующего содержания: «Число депутатов представительного органа муниципального образования, исполняющих свои полномочия на постоянной основе, не может составлять более одной трети от установленного их количества».

Заключение

Децентрализация государства, государственной власти и управления является составной частью современного процесса реформ в России. Во второй половине 1980-х гг. идея федерализации жестко централизованного Советского Союза стала очень популярной. Примерно в это же время появляется идея возрождения подлинного («истинно социалистического») самоуправления, связываемого в первую очередь с производственным самоуправлением. При этом, что интересно, идеи суверенизации (идущие очень часто под флагом федерализации) вышли на первый план, затмив идеи самоуправления. К тому же практическая реализация «парада суверенитетов» кардинально изменила геополитическое положение страны — СССР прекратил свое существование.

Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций. Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления. Автор данного исследования считает, что понятие реальной перспективы развития модели организации местного самоуправления в России возможно только через обращение к историческому и зарубежному опыту организации местного самоуправления.

В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления.

В современной жизни мы видим даже примеры формирования представительных органов власти, долженствующих изображать право местного сообщества на местное самоуправление, но фактически подчиненных государственной вертикали. Так было, например, в России в 1993 г., когда всевластие командно-администpативной вертикали дополнялось — на местном уровне — городскими Думами, целиком и полностью подвластными Главам администраций городов.

Реформирование местного самоуправления в 2004 году осуществлялось на основе принятого в 2003 году Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Качество законодательного обеспечения реформы местного самоуправления должно оцениваться в контексте всего комплекса мер административной реформы, и прежде всего реформы по разграничению полномочий между органами публичной власти трех уровней: органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Основные цели реформы местной власти были сформулированы в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 и 2003 годах. Важнейшими из них являются создание эффективно действующей системы оказания услуг публичной властью гражданам и приближение органов местного самоуправления к населению. Эти цели соответствуют международным обязательствам Российской Федерации, которые Россия взяла на себя, ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления.

С принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» была реформирована система власти в субъектах Российской Федерации. Закон, в частности, содержит положения о новом порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, что направлено на реализацию конституционных положений о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В сентябре 2004 года президент Путин объявил о начале следующего этапа реформирования государственной власти. Теперь главы краев и областей – губернаторы - будут предлагаться центром, а потом утверждаться местными парламентами, что, по своей сути, равнозначно назначению. Это, как и другое заявление Президента о выборах в Госдуму по партийным спискам, внесет существенные коррективы в политическую жизнь России. Мы поинтересовались мнением некоторых известных в Азове людей, занимающихся проблемами местного самоуправления, по поводу: как скажется это новшество на нашем, местном, уровне и каковыми могут быть для города результаты такого реформирования.

Вообще, в последнее время, когда речь заходит о границах города и района, тут же возникает идея об объединении территорий. К сожалению или к счастью, желанного для половины жителей города «слияния» двух муниципальных образований, скорее всего, не будет. В течение нескольких месяцев эта возможность серьезно обсуждалась в администрации Ростовской области. По мнению экспертов, на современном этапе данный вариант объединения территорий не является оптимальным.

Для проверки выдвинутой гипотезы нами было проведено эмпирическое исследование методом опроса. Целью опроса явилось анализ необходимости проведения административных реформ с точки зрения муниципальных служащих. Выборка была произведена нами по случайному принципу. Было опрошено 150 человек. Респондентам были заданы следующие вопросы:

В результате ответов на первый вопрос видно, что наибольшее количество муниципальных служащих имеют высшее образование.

Из ответов на второй вопрос видно, что большинство муниципальных служащих имеют возраст от 30 до 40 лет.

Из ответов на третий вопрос видно, что большинство муниципальных служащих имеют опыт работы от 10 до 15 лет.

Как видно из ответов на четвертый вопрос большинство муниципальных служащих видят необходимость проведения административных реформ.

Таким образом, по результатам опроса муниципальных служащих необходимость проведения административных реформ с точки зрения муниципальных служащих давно назрела..

По результатам опроса населения видно, что половина опрошенных от 20 до 30 лет видят необходимость проведения административной реформы в районе. По респондентам от 30 до 40 лет этот показатель равняется 80 %, а у респондентов от 40 до 50 лет – 71%.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что большинство жителей города Азов поддерживают административную реформу. Несколько заниженный показатель молодых респондентов связан с тем, что они еще не имеют достаточного представления о работе местных органов власти.

Таким образом, по результатам двух опросов необходимость проведения административной реформы назрела как с точки зрения муниципальных служащих, так и с точки зрения рядовых жителей района, то есть гипотеза, поставленная в основу дипломного исследования, подтвердилась.

Список использованной литературы

1. Европейская хартия местного самоуправления. - Собрание законодательства  Российской Федерации, 07.09.1998. № 36, ст.4466.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Комментарий. М., 1995.

4. Закон Российской Федерации «О внесении изменений в Закон РСФСР «О плате за землю» // Собрание законодатель­ства Российской Федерации, 1996, №16, Статья 1860.

5. Закон Российской Федерации «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // Российская газета, 1997, 2 августа.

6. Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации». Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета  Российской Федерации. 1992. №7. Ст.300.

7. Закон Российской Феде­рации «О статусе столицы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Феде­рации, 1995, №30, Статья 2863.

8. Закон Российской Федерации «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Собрание законодательства  Российской Федерации. 1996. № 49, ст.5497.

9. Закон Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №2, Статья 224.

10. Закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Собрание законодательства  Российской Федерации. 1994. № 33, ст.3406.

11. Закон РСФСР (ред. от 15.06.96) «О милиции» // Ведомости Съезда на­родных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 18.04.91, №16, ст.503.

12. Указ Президента от 12 февраля 1993 года “О милиции общественной безопас­ности в Российской Федерации” // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, №7, Статья 562.

13. Указ Президента Российской Федерации “О гарантиях местного самоуправления  в Российской Федерации” от 22 декабря 1993г. №2265 - “Российская газета”, №237 от 25 декабря 1993г.

14. Указ Президента Российской Федерации «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов и районных Советов народных депутатов в городе Москве» // Собрание актов Президента и Правитель­ства Российской Федерации, 11.10.1993, №41, Статья 3015.

15. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства  Российской Федерации. 18.10.1999. № 42, ст.5011.

16. Указ Президента РСФСР «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1991, №35, Статья 1170.

17. Аралбаева Ф.З., Карабанова О.Г., Круталевич М.Г., Мидюк О.Н. Основные направления совершенствования местного самоуправления // Вестник ОГУ, №8 - 2002

18. Афансьева Т.В., Трутнев Э.К. Правовое зонирование  города: Введение в проблему градорегулирования в рыночных условиях. – М., Фонд «Институт экономики города», 1999. – 45с.

19. Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Управление муниципальной экономикой: Пособие для муниципальных служащих. – Новокузнецк, 1999. – 151с.

20. Байков В.А., Урсул А.Д. Стратегия перехода города к устойчивому развитию. – М., 1999. – 40с.

21. Бондарь Н.С. Конституционный Суд и муниципальное правотворчество // Сборник статей «Местное самоуправление в России». М.: 2002

22. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. – М.: 1999

23. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. – М., Дело, 1998.

24. Гневко В. Вдогонку за временем. Дистанционное обучение и консультирование персонала органов местного самоуправления. - Муниципальная власть, 1998. - №5.

25. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. – М., Муниципальная власть, 1999. –320с.

26. Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. – М., Наука, 1998. – 483с.

27. Голованов В.И. Устойчивое развитие крупного города на этапе перехода к рыночной экономике. – М., Наука, 1999. –91с.

28. Горин И.В., Чернышев М.А., Белоусов А.Г. Благоустройство города: Учебное пособие. – Ростов-на-Дону, Рост. гос. строит. ун-т, 2000. – 139с.

29. Гринчель Б.М., Костылева Н.Е. Методология и практика городского стратегического планирования. – СПб., ИРЭ РАН, 2000. – 88с.

30. Дмитриенко Н.М. Сибирский город Томск в XIX – в первой трети XX века: управление, экономика, население. -  Томск, Изд-во Томского ун-та, 2000. – 280с.

31. Ефимчук И.В. Муниципальная собственность и ее эффективность в системе рыночных отношений. – Н. Новгород, Изд-во Нижегородского гос. ун-та, 1999. – 130с. 

32. Ефремова Н.А., Лаптева Л.Е. История земства и перспективы развития местного самоуправления. - “Государство и право”, 1993г., №11, С.150-153.

33. Замотаев А.А. Основные понятия и термины местного самоуправления (комментарий к отдельным нормам федерального законодательства) // Сборник статей «Местное самоуправление в России». – М.: 2002

34. Занадворнов В.С., Занадворнова А.В. Экономика города: вводный курс. – М., Изд-во Магистр, 1998. – 267с.

35. Захер Л. Падение коммунизма. Что дальше? От тоталитаризма к демократии, или изменение парадигмы управления обществом//Социол. исслед. 1994. № 3

36. Игнатюк Н.А. Система органов местного само­управления // Журнал российского права. 1998.  - №6. - С.18.

37. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учеб­ник. - М., Новый Юрист, 1998.

38. Конституционное право: Учебник / Отв. ред. проф. В.В. Ла­зарев - М., Юристъ, 1999.

39. Кремков В.П. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры. - “Государство и право”, 1993г., №1.

40. Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского городского и сословного самоуправления в России. – М., Изд-во РАГС, 1999. – 320с.

41. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Учебное пособие под ред. проф. д.ю.н. Шеремета К.Ф., доц. к.ю.н. Овчинникова И.И. // Академический правовой университет при институте государства и права. - М., 1998.

42. Механизм территориального самоуправления и рыночное регулирование. Екатеринбург, 1991

43. Мокрый В.С. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Сборник статей «Местное самоуправление в России». М.: 2002

44. Нардева В.А. Городское самоуправление в России. – Л., 1985.

45. Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Нижний Новгород. 2002

46. Пискотин М. Здание федерации необходимо достраивать. - “Российская Федерация” 1996г., N 14, С.15-18.

47. Раев Ю. Правовой механизм городского самоуправления. - “Правила игры”. 1994г., №2, с.101-117.

48. Самоуправление: теория и практика. - М., 1991г.

49. Социально ориентированное местное управление: Опыт городов Германии для России. – СПб., Наука, 1999. – 388с.

50. Таболин В.В. Вопросы организации местного управления и самоуправления. - М., Академия МВД России, 1996г.

51. Таболин В.В. Право муниципального управления. - М., “Элиг”, 1997г. – 153с.

52. Таболин В.В. Самоуправление в крупном городе. – М., Академия управления МВД России, 1999. – 141с.