Губернская реформа Екатерины II
ТЕМА ДОКЛАДА: «ГУБЕРНСКАЯ РЕФОРМА ЕКАТЕРИНЫ II».
Используемая литература:
1.
Быстренко В. И.,
История государственного управления и самоуправления в России;
2.
Вернадский Г. В.,
История права;
3.
Владимирский-Буданов М.
Ф., Обзор истории русского права;
4.
Еремян В. В., Местное
самоуправление в России (XII-начало XX вв.);
5.
Ключевский В. О., Курс русской истории;
6.
Кутафин О. Е., Лебедев
В. М., Семигин Г. Ю. Судебная власть в России: история, документы;
7.
Каменский А. Б., От
Петра I до Павла I: реформы России XVIII
века;
8.
Павленко Н. И.,
Екатерина Великая;
9.
Чистяков О. И.,
История отечественного государства и права. Ч 1;
10.
Чистяков О. И.,
Российское законодательство X-XX века. Т 5.
11.
РАН, Власть и реформы.
От самодержавной к советской России;
Цели и задачи:
Рассмотреть
эволюцию развития местных органов управления и самоуправления. Проанализировать
стадии развития местных органов власти, объяснить политику государства по
отношению к местному управлению и выяснить степень их эффективности.
Основная
часть:
МЫСЛЬ О РЕФОРМЕ. В историографии, особенно советской, закрепилось
мнение, что губернская реформа 1775 года вызвана событиями Пугачёвщины, некой
главной ответной мерой правительства на крестьянскую войну. Действительно,
преступная бездеятельность, халатность и коррумпированность местных органов
власти показали сою неисправность, не сумев ни предупредить, ни вовремя
погасить пугачевского пожара. Кстати, императрица осуждала не систему, а её
недостойных представителей, отличавшихся злоупотреблениями властью. Однако
реформа готовилась заранее - еще в инструкции губернаторам 1764 г. она признала
губернии такими частями государства, "которые более всего исправления
требуют", и обещала со временем приняться за это дело. Определяющая мысль
устава – губернатор – высшая ступень областной администрации, он представитель
верховной власти на месте и является «хозяином» и «опекуном» вверенной ему
губернии. Притом все представленные в Комиссии 1767 г. сословия так настойчиво
и единодушно заявляли желание ведать свои дела своими выборными... Этими двумя
основными причинами и было вызвано обнародование 7 ноября 1775 года «Учреждение
для управления губернии».
«УЧРЕЖДЕНИЯ»: ОПИСАНИЕ, ИСТОЧНИКИ,
СОСТАВИТЕЛИ. «Учреждения»
состоят из 2-х актов, или из 2-х частей, изданных в разные годы, но включённых
в Полное собрание законов Российской империи под одним номером. Первая часть
была издана в 1775, вторая – 4 января 1780 году – впервые стали единым полноценным
законодательным актом, который подробно регламентировал всю систему местных
органов управления и суда, их формирование, компетенцию, деятельность; кроме
того, он был тесно связан с реалиями, намечает конкретные пути и методы реализации
устанавливаемых норм. С заявлением Екатерины II, что «Учреждения»
составлены ею одной, можно согласиться наполовину. Действительно, весь
законодательный акт в оригинале написан рукой императрицы. Не отрицая авторства
императрицы, надо отметить, что идейную, теоретическую направленность
нормативного акта она заимствовала из 2-х источников: наказов дворянских
депутатов в Уложенную Комиссию и записок прожектеров, рекомендовавших
«умножить» сеть учреждений и «полицейских надзирателей». Но сколь бы
многочисленны ни были источники (2), которыми она пользовалась, сколь бы велико
ни было число её советников (к ним относят: Я. Е. Сиверс, А. А. Вяземский, П.
Завадский, Г. Ульрих и др.), основная предварительная работа по
институциализации реорганизации местных и административных судебных органов
была проведена Екатериной II.
СУТЬ РЕФОРМЫ. Манифест 7 ноября 1775 года, которым сопровождалось
обнародование «Учреждения», вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее
областного управления:
·
Губернии к тому времени
представляли слишком обширные административные территории;
·
В губернском управлении
отсутствовали начала разделения властей и, подчас неоправданно, совмещалась
деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог
осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере
исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда).
На устранение этих недостатков и было рассчитано новое
административно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские
органы.
«Учреждения» имеют 2 аспекта: административный
(технический) под которым подразумевают структуру губернской и уездной
администрации, и социальный, нацеленный на удовлетворение притязаний
дворянства, которое было не довольно деятельностью местных властей, а также
хотело право широкого участия в уездных органах власти.
Прежде всего Екатерина II ввела новое
областное управление. Вместо 20 (по сведениям Еремян В. В. И Ключевского В.
О.) – 23 (Павленко Н. И.) обширных губерний (на которые к тому времени была
разделена страна) территория делилась на 50 значительно меньших по размеру
губерний. Границы прежних губерний и областей, определялись с учётом
географических либо исторических условий и особенностей. В основу нового
губернского деления было положено количество проживающего на определённой
территории населения. Поэтому новые губернии представляли собой территориальные
округа с населением 300 - 400 тысяч жителей. Губернии, в свою очередь,
подразделялись на более мелкие единицы – уезды с население 20-30 тысяч человек.
Провинция исчезала. Подобный критерий деления территории тоже имел недостатки:
не учитывались особенности экономики региона, его тяготение к издавна
сложившимся торгово-промышленным и административным центрам, игнорировался
национальный состав населения. Новое деление было основано на компромиссе
двух тенденций – централизации и децентрализации управления, причём местным
органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и
права. Действительно, по крайней мере на первый взгляд, в ходе реформы
происходило дельнейшее перераспределение властных полномочий между центром и
регионами в пользу последних, однако степень самостоятельности местных органов
управления оставалась крайне ограниченной, вся их деятельность была строго
регламентирована, все принципиальные решения политического характера
по-прежнему принимались в центре и именно там назначался и отчитывался глава
губернии, подчинённый непосредственно самодержцу. Ни один из вновь создаваемых
органов исполнительной власти или самоуправления не имел право устанавливать на
своей территории какие-либо законы или правила, вводить собственные налоги и
пр. Все они должны были действовать строго по единым законам, разрабатываемым в
центре.
Говоря о реформировании системы губернского
управления, следует подчеркнуть, что все 50 губерний (позднее - 51) стали иметь
унифицированное административное и судебное устройство. Все должностные лица
и учреждения местной администрации подразделялись на три основные группы:
► Административно-полицейская включала в себя губернатора, губернское
правление и Приказ общественного призрения, в уезде – земского исправника,
членов Нижнего земского суда и городничего.
Систему органов губернской администрации составляли
следующие органы: губернское правление (осуществляло 2 основные
функции: 1) исполнительную (обнародуя в губернии указы верховной власти); 2)
распорядительную (осуществляя мероприятия полицейского характера)) возглавлялось
генерал-губернатором или наместником,
концентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские
полномочия. Назначался генерал-губернатор из лиц, пользовавшихся особым доверием
императрицы. Он начальствовал над двумя-тремя губерниями, являлся надзирателем
за исполнением законов и обязанностей должностных лиц, в его распоряжении
находились полиция, гарнизон, а также полевые войска, дислоцированные на
территории наместничества. В его обязанности также входила забота о
своевременном сборе податей и рекрутов. Наместник имел право, приезжая в одну
из столиц, заседать в Сенате при обсуждении вопросов его наместничества.
Губернатору подчинялись все правительственные учреждения губернии, а также
сословные суды. В финансовых вопросах ему помогал вице-губернатор, а в контроле
за исполнением законов – губернский прокурор и стряпчие. Губернское правление
обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального
правительства; осуществляло контроль за деятельностью всей системы органов
губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и
безопасностью и т.д.
Под контролем генерал-губернатора действовало 3
вида местных учреждений – административного, финансового и судебного
характера. Админ. и фин. действовали в губернии, судебные – в уезде.
Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав
губернского правления входило по 2 губернских советника,
назначаемых центральным правительством. Губернское правление не являлось
коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно
совещательной. Генерал-губернатор мог и не согласится с их мнением, и в этом
случае они обязаны были исполнять решение главы местной администрации.
Уездная администрация находилась в руках дворян.
Высшим уездным органом губернского управления был нижний земский суд
в составе земского исправника (или капитана) и 2-х
заседателей, избранных местными помещиками. Все эти лица избирались
уездным дворянством. Помимо прочего, этот орган относился к системе
исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник осуществлял исполнение
нормативных актов органов губернского управления; следил за местной торговлей;
проводил мероприятия, связанные с поддержанием чистоты, благоустройства; следил
за исправностью дорог и мостов; наблюдал за нравственностью и политической
благонадёжностью обывателей уезда; производил предварительное следствие,
действуя при этом «ревностно, с осторожной кротостью, доброхохотством и
человеколюбием к народу». Нижний земский суд подчинялся губернскому правлению.
Власть исправника распространялась на весь уезд за исключением уездного города,
который находился в компетенции городничего (или коменданта).
Для управления учебными заведениями, больницами, сиротскими
домами и другими благотворительными учреждениями был образован приказ
общественного призрения – наиболее яркое проявление политики
просвещённого абсолютизма. Председательствовал в приказе сам губернатор.
► Вторую строку в системе губернских учреждений составляли
финансово-хозяйственные органы: казённая палата в губернии, казначейство
– в уезде. Казённая палата, осуществлявшая финансовое управление
и ведала государственным имуществом, откупами, продажей соли, доходами и
расходами, казёнными сборами, подрядами, постройками, промышленностью и
торговлей губернии, проводила учётно-статистическую работу по ревизиям –
переписям податного населения. В состав казённой палаты входил вице-губернатор,
губернский казначей, и 4 члена – директор экономии, советник и 2
асессора. В подчинении у казённой палаты находились губернское и уездное
казначейства, хранившие казённые доходы, а также ведавшие выдачей по
распоряжению властей денежных сумм также ие
аселениястатистическую работу по ревизиям - переписям нии, кузначейство - в
общественного призрения, в уезде - земско.
► Рассматривая нововведения Екатерины II,
следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных
учреждений: общесословные (палата гражданского и палата уголовного суда в
губернии), суды специального назначения (совестный и надворный), сословные
губернские и уездные суды. Причём в результате реформирования судебная система
стала чрезвычайно усложнена. Тем не менее, вновь созданная система
характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность,
привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный
характер комплектования судебных органной.
Высшими губернскими судебными инстанциями стали 2-е
палаты: палата уголовных дел и палата гражданских дел,
деятельность которых имела всесословный характер. В этих органах дала
рассматривались по существу. Обе палаты являлись судебно-апелляционными
инстанциями, пересматривающие дела нижестоящих судов. Состав палат назначался
Сенатом и включал в себя председателя, 2-х советников и 2-х асессоров. Постановление
Палат можно было обжаловать в Сенате, но только в том случае, если сумма иска
была не менее 500 рублей. В соответствии со ст. 106 и ст. 115 «Учреждений о
губерниях» Палаты создавались как органы, тесно связанные с органом
отраслевого, судебного управления, как местный отдел этого ведомства: «Палата
уголовного суда не что иное есть, как соединённый Юстиц-коллегии департамент»,
а «Палата гражданского суда не что иное есть, как соединённый департамент Юстиц-
и Вотчинной коллегий…».
Ниже судебных органов в губерниях действовали сословные
суды, в которых рассматривались как уголовные, так и гражданские дела.
Эти судебные учреждения представляли собой исключительно сословные органы: верхний
земский суд – для дворянства, ему подчинены уездные суды, Дворянские
опеки, земские суды его округа, для которых он выступает апелляционной и
ревизионной инстанцией; его полное присутствие состояло из 2-х председателей,
назначаемых императрицей по представлению Сената из 2-х рекомендованных
кандидатов, и 10 заседателей, избиравшихся через каждые 3 года дворянством
губернии; при суде стояли прокурор, стряпчий казённых и уголовных дел; суд
подразделялся на 2 департамента (первому поручалось ведение дел уголовных;
второму – гражданских); по гражданским делам суд мог решать тяжбы при цене иска
до 100 рублей, все уголовные дела подлежали обязательной ревизии Уголовной
палаты, приговор утверждался большинством голосов; губернский магистрат
– для купечества и мещанства, выступал в качестве апелляционной и ревизионной
инстанции для городовых судов, в его состав входили 2 председателя и 6
заседателей; магистрат подразделялся на 2 департамента: гражданских и уголовных
дел; магистрату подчинялись городовые магистраты, сиротские суды и ратуши; ему
были подведомственны дела, касавшиеся привилегий, спорных владений, а также
апелляционные дела из судов нижестоящих инстанций; магистрат заседал 3 раза в
год, за исключением воскресных и табельных дней; верхняя расправа
– для свободных сельских обывателей, учреждалась в качестве апелляционной и
ревизионной инстанции для Нижней расправы; её полное присутствие состояло из
2-х председателей и 10 заседателей; расправный судья и заседатели определялись
на должности тем же способом, что и члены Нижней расправы – судья назначался
наместничьим правлением из чиновников, а заседатели избирались селениями округа
из различных слоёв населения, утверждал их должности губернатор.
Две высшие судебные инстанции территориально
располагались в губернском городе. В уездных городах действовали суды низшей
инстанции: уездный суд – для дворянства, окончательно решал лишь
малозначительные гражданские дела, цена иска которых была ниже 25 рублей и
уголовные дела кроме тех, по которым подсудимые подвергались наказаниям в виде
смертной казни, лишения чести или торговой казни; полное присутствие уездного
суда собиралось не менее 3-х раз в год, городовой магистрат (Ратуша)
– для купечества и мещанства и нижняя расправа – для вольных
сельских жителей.
Таким образом, уездный суд разбирал дела дворян данного уезда и
подчинялся Верхнему земскому суду; Городовой магистрат судил горожан и
подчинялся Губернскому магистрату; наконец, Нижняя расправа, судившая свободных
крестьян, подчинялась Верхней расправе. В отличие от названных выше судебных
учреждений дворян и горожан, Нижняя расправа не была выборной, её председатель
назначался правительством.
Порядок сношения с другими учреждениями был общим для
всех судов: с вышестоящими – рапортами и донесениями, а с нижестоящими –
указами.
Судебные уездные сословные учреждения подчинялись сословным
губернским, а последние – бессословным палатам,
выступавшим ревизионными и апелляционными инстанциями для всех остальных
губернских органов. Дела переносились из низшей инстанции в высшую либо по жалобам
сторон, либо для проверки решений, принятых низшей инстанцией, либо для
вынесения окончательного решения.
Верхний (С.-Петербург) и Нижний (Москва) Надворные
суды создавались в столицах (2). Они разбирали дела чиновников и разночинцев. Верхний
надворный суд состоял из 2-х председателей, 2-х советников и 4
асессоров. При нём стояли прокурор, стряпчий казённых и уголовных дел. Суд
подразделялся на 2 департамента – уголовных и гражданских дел. Председатели
назначались императрицей по представлению Сената. Советники, стряпчие и
асессоры назначались Сенатом. Нижний надворный суд состоял из
надворного судьи и 2-х заседателей, назначавшихся Сенатом. Суд разбирал дела
лиц, прибывавших в Москве и С.-Петербурге по службе военной, придворной или
гражданской, а также по собственным делам, касавшимся их промыслов или иных
занятий, за исключением должностных преступлений. Уголовные дела подлежали
обязательной ревизии Уголовной палаты. В сфере гражданских дел Верхнему
надворному суду принадлежало право окончательно решать дела при цене иска до
100 рублей, а Нижнему суду – до 25 рублей.
Совестные суды и приказы общественного призрения по
своему составу были всесословными правительственными учреждениями (или, как их
стали называть, местами), поэтому заседатели в эти органы
выбирались из всех 3 главных классов-сословий местного общества. Кроме того,
при уездных сословно-судебных учреждениях были созданы опекунские
присутствия. Так, при дворянском уездном суде под председательством уездного
предводителя дворянства была создана дворянская опека для
управления делами вдов и сирот дворянских. При городском магистрате под
председательством уездного городского головы действовал сиротский
суд для опеки вдов и сирот купечества и мещанства, он учреждался при
каждом городовом магистрате, в его состав входили председатель – городской
голова, 2 члена гормагистрата и городовой староста.
Контроль за деятельностью губернских учреждений
осуществлял штат чиновников прокурорского надзора, включавшей губернского
прокурора, подчинявшегося наместнику и 2-х его помощников («стряпчих»);
по одному прокурору и по 2 стряпчих при губернском сословном суде; по уездному
стряпчему в уезде, подчинённому губернскому прокурору. В обязанности губернского
прокурора входила защита населения от незаконных поборов, наблюдение за
содержанием арестантов и т.д.
Основным полицейским органом была «управа благочиния».
Законом, регламентирующим её организацию и деятельность, стал «Устав
благочиния, или полицийский», утверждённый 8 апреля 1782 года. В стольных
городах её возглавлял обер-полицмейстер. В состав управы входили
2 пристава – по уголовным и гражданским делам – и выборные члены от купечества
– ратманы. В компетенция управы: охрана порядка в городе, следила за
выполнением решений администрации, заведовала городским благоустройством и
торговлей, проводила предварительное следствие и выносила судебные решения по
мелким уголовным и гражданским делам до 20 рублей. В губернских городах управы
возглавляли полицмейстеры или обер-коменданты. Города с числом дворов более
4000 делились на части (по 200-700 дворов), в которые назначался частный
пристав. Полицейская часть следила за порядком и исполнением судебных
решений. При полицейских частях находился словесный суд по мелким
гражданским делам, которые решались устно. Словесный судья
избирался горожанами. Полицейские части делились на кварталы, в
которых следили за порядком квартальные надзиратели и квартальные
поручики.
Областная реформа принесла дворянству значительные
экономические выгоды, т.к. значительно увеличился штат чиновников,
рекрутированных из дворян. Реформа достигла той цели ради которой проводилась:
в результате дробления губерний и уездов губернская и уездная администрация
получили возможность без проволочек реагировать на события повседневной жизни
губернии и уезда (взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых), так и на
чрезвычайные обстоятельства: волнения, эпидемии, эпизоотии. Реформа
унифицировала организацию местного управление на территории всей страны, что
привело к уничтожению автономии некоторых окраин (запорожские казаки). Едва ли
не главным результатом областной реформы стала независимость судебных
учреждений. Правда независимость была не совсем полной, однако это был
крупный шаг в этом направлении. Эта реформа была одна из тех, что имели
долговременное значение. Если введённое административно-территориальное деление
сохранялось до конца XIX века, то система местных учреждений – до
реформ 1860-1870-х годов. Екатерине удалось сделать то, что в том же XVIII
столетии не сумел осуществить, например, в Австрии Иосиф II.
Несомненно такой принцип устройства придавал устойчивость всему политическому
строю страны, способствовал сохранению империи.
Таким образом, в результате реформ местного
самоуправления и суда резко обозначился их сословно-представительный характер,
выразившийся в выборности как личного состава сословных дворянских, так и в
сословном происхождении личного состава общих бессословных учреждений.
Благодаря этому дворянство стало руководящим классом в местном и центральном
управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как
назначенный верховной властью чиновник, с другой стороны.
Автор: Самохин А.
А.
2006
Проверил: Кодинцев
А.Я.