Природоохранное законодательство России
Содержание:
Содержание: 2
Введение. 3
История
природоохранного законодательства России. 4
Обзор
действующих нормативно-правовых актов в области защиты и (или) охраны
окружающей среды
Анализ
федерального закона об охране окружающей среды.. 8
Проблемы
Российского законодательства в области охраны окружающей среды. 10
Заключение: 13
Список
используемой литературы: 14
Введение
Российская федерация является страной с
обширной территорией, богатой природными ресурсами. Задача органов природоохранной
деятельности состоит в надзоре за соблюдением действующего законодательства в
сфере охраны природных ресурсов нашей страны от уничтожения, либо их
неправомерного использования. Все полномочия и механизмы органов
государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с
охраной окружающей среды определяются действующим законодательством, анализ
которого и есть цель моей работы.
История природоохранного
законодательства России
Если немного углубиться в историю экологической и
природоохранной культуры, так сказать, найти корни этих явлений, то ещё со
времён Древней Руси существовали правила бережного обращения с землёй-матерью.
Что характерно для самоопределения первобытного человека в окружающей его природе,
так это сакральное начало, вера в божество, тревожить и злить которое не в коем
случае нельзя, иначе простой смертный мог за это поплатиться.
Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие
Конституция Российской Федерации создает основы всех отраслей российского
законодательства, в том числе об охране окружающей среды и экологической
безопасности, которые к концу прошлого века стали глобальной проблемой
современного мира. В ХХI веке экологический кризис обостряется и проявляется в
усилении дефицита питьевой воды, борьбе за разведанные месторождения полезных
ископаемых, поиске чистого воздуха в столичных мегаполисах и даже возможностей
продажи его в другие страны.
Первые конституции нашей страны содержали лишь нормы
об исключительной государственной собственности на землю и другие основные
природные ресурсы, об обязанностях землепользователей повышать плодородие почв.
Россия была одним из первых государств, принявших в
1960 г. Закон "Об охране природы в РСФСР"[1], провозгласивший основы
правовых отношений "человек - природа". Немало из содержавшихся в нем
положений себя оправдали и нашли дальнейшее развитие - например, о преподавании
охраны природы в учебных заведениях и пропаганде ее издательствами, музеями,
телевидением, редакциями газет и журналов, об общественной природоохранной
экспертизе проектов крупнейших строек, о необходимости рационального
использования природных ресурсов и государственной охране объектов природы, об
ответственности руководителей ведомств и предприятий, а также граждан за нарушения
природоохранных правил. Но многие законодательные положения оказались излишне
декларативными и не подкрепленными подзаконными актами.
На конституционном уровне экологическая тема получила
отражение в Конституциях СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г., когда в ст. 18[2] (после международной
Стокгольмской конференции 1972 г.) был закреплен принцип, согласно которому в
интересах настоящего и будущих поколений в России принимаются необходимые меры
для охраны и научно обоснованного рационального использования земли и ее недр,
водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте
воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения
окружающей человека среды.
Конституционный институт охраны окружающей среды имел
ярко выраженный экономический, социальный, политический характер, хотя уже
тогда наукой ставились и обосновывались перспективные задачи перенесения
приоритета на социальные цели, связанные с обеспечением здоровья человека, его
местообитанием и жизнью; вовлечения в экологический контроль общественности,
человека, право которого на благоприятную среду предполагалось, но не
гарантировалось; превращения граждан из объектов в субъекты экологического
управления.[3]
Конституция РФ 1993 г., со дня принятия которой
исполнилось десять лет, содержит более конкретные экологические предписания и
принципы, которые должны применяться на всей территории страны, а все
принимаемые в Российской Федерации правовые акты не должны им противоречить.
Это повышает фундаментальность влияния Конституции как на развитие
экологического законодательства - федерального и регионального, так и на
принятие и применение иных нормативных правовых актов на территории Федерации[4].
Обзор действующих нормативно-правовых актов в
области защиты и (или) охраны окружающей среды
Конституция Российской Федерации является
нормативно-правовым актом, обладающим высшей юридической силой. В конституции
содержится множество статей, в которых так или иначе регулируются общественные
отношения в области окружающей среды. Например, ст.9:
«1.Земля и другие природные ресурсы используются и
охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории
2.Земля и другие природные ресурсы могут находится
в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности»
В ст. 42 Конституции РФ чётко определено, что каждый
имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её
состоянии и на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу
экологическим правонарушением. В Конституции закрепляются только основы
государственного и общественного устройства, а конкретные механизмы
прописываются в нижестоящих по компетенции нормативно-правовых актах, либо в
международных договорах и соглашениях. Как и в других государствах, этот
конституционный тезис представляется слишком общим, нуждается в конкретизации,
подкреплении иными актами и правоприменением. Иски граждан, основанные на этой
статье Конституции РФ, либо остаются без удовлетворения, а если
удовлетворяются, то остаются нереализованными, как это случилось в Подмосковье,
где муниципальные образования оказались не в состоянии выполнить решения судов
о переселении граждан, проживающих в неблагоприятных шумовых условиях вблизи
аэропорта Быково.[5]
Статья 58 определяет обязанности по сохранению
природуы и окружающей среды, обязует бережно относиться к природным богатствам.
В ст. 41 говорится о поощрении деятельности, способствующей экологическому и
санитарно-эпидемиологическому благополучию. Об становлении основ федеральной
политики и федеральных программ в области государственного, экономического,
экологического, социального, культурного и национального развития Российской
Федерации говорится в п. "е" ст. 71. В п. 1 "в" ст. 114
правительство Российской Федерации обеспечивает проведение государственной
политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального
обеспечения, экологии. И, наконец, ст.72 содержит данную формулировку: « В
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
находятся:
…д) природопользование; охрана окружающей среды и
обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
охрана памятников истории и культуры…»
Помимо конституции, в которой обозначены общие
положения, существуют кодексы и законы, направленные но более конкретную и
чёткую
регламентацию механизмов и
путей реализации норм права, кроме того содержат в себе множество
растолковывающих и уточняющих норм:
Ø
Земельный кодекс РФ.
Ø
Закон РФ "О недрах" (в ред. ФЗ от 3 марта
1995 г.)
Ø
Водный кодекс РФ.
Ø
Лесной кодекс РФ.
Ø
ФЗ "О животном мире"
Ø
ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"
Ø
Закон "О санитарно - эпидемиологическом
благополучии населения"
Ø
Закон "О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской
АЭС"
Отдельно хочется выделить федеральный закон «Об охране
окружающей среды» от 10 января 2002 года, анализ которого приведён в следующей
главе. Следует сказать о Федеральном конституционном законе "О
Правительстве Российской Федерации", в котором предусмотрен блок его
полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды.
Правительством РФ утверждены Федеральные целевые программы (ФЦП)
Постановлениями от 3 октября 1996 г. N 1161 "Оздоровление окружающей среды
и населения г. Череповца на 1997 - 2010 годы", от 21 июня 1996 г. N 720
"Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья
населения г. Чапаевска Самарской области" - до 2010 г., от 13 сентября
1996 г. N 1098 "Отходы" - до 2000 г. (выделено менее 10 процентов от
намеченного), от 8 июля 1997 г. N 843 "Сохранение амурского тигра" -
до 2003 г. (в основном за счет зарубежных источников, выделенных на борьбу с
браконьерством), от 25 ноября 1994 г. N 1306 "По обеспечению охраны озера
Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна" - до
2000 г. (освоено менее 20 процентов).
Также действуют многочисленные постановления
Правительства РФ, например от 23.12.1993 N 1362
"Об утверждении положения о порядке осуществления
государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской
Федерации "
Со дня вступления в силу закона об охране окружающей
среды утратили свою юридическую силу следующие нормативно-правовые акты:
1. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей
природной среды" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации
и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 10, ст. 457), за исключением
статьи 84, которая утрачивает силу одновременно с введением в действие Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях;
2. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2397-1 "О
внесении изменений в ст. 20 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной
среды" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 10, ст. 459);
3. статья 4 Закона Российской Федерации от 2 июня 1993 г. N 5076-1 "О
внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О санитарно -
эпидемиологическом благополучии населения", Закон Российской Федерации
"О защите прав потребителей", Закон Российской Федерации "Об
охране окружающей природной среды" (Ведомости Съезда народных депутатов
Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 29, ст.
1111);
4. Федеральный закон от 10 июля 2001 г. N 93-ФЗ "О внесении
дополнений в статью 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной
среды" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 29, ст.
2948).
5. Постановление Верховного Совета РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2061-1
"О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об охране окружающей
природной среды" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации
и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 10, ст. 458) утрачивает силу
одновременно со статьей 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной
среды".
Отмена такого количества нормативных актов говорит об
универсальности и многогранности Федерального закона, что, несомненно, идёт ему
на пользу.
Но есть и множество недочётов. Четырехлетняя
правоприменительная практика в условиях хозяйственной и общественно -
политической реформы страны обнаружила, наряду с позитивными результатами,
некоторые пробелы как в самом Законе, так и в механизме его реализации.
Принятые в этот период законодательные и иные нормативные акты в сфере охраны
природы важны, но проблему до
конца не решают - Закон нуждается в изменениях и дополнениях, подготовка
которых сейчас ведется. Среди таких недочётов можно также выделить Статью 79:
Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате
нарушения законодательства в области охраны окружающей среды:
1. Вред, причиненный здоровью и имуществу граждан
негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной
деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме.
2. Определение объема и размера возмещения вреда,
причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения
законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется в
соответствии с законодательством.
В данном случае можно
обратить внимание на отсутствие упоминания о возмещении морального вреда. Не
для кого не секрет, что в Российской Федерации грубо нарушаются права граждан в
части компенсации им морального вреда, будь то уголовное, административное,
гражданское, любое другое законодательство- везде моральный вред- « слабое
звено». Компенсации за его причинение смехотворны, суды неохотно признают факт
«духовного» ущерба, хотя действуют в рамках законодательства. Если причинение
душевных терзаний нельзя пощупать, то, по словам доморощенных
юристов-делитантов, его и нет вообще. Если посмотреть на передовой в этом
вопросе запад, там судебная практика чётко отлажена и практически не даёт
сбоев. Миллионные компенсации выплачиваются корпорациями-загрязнителями в пользу
истцов. Вывод напрашивается сам собой: в России, мягко говоря, отсталое
законодательство, которое требуется срочно реформировать.
Проблемы Российского законодательства в
области охраны окружающей среды.
Обращает на себя внимание, что если природоресурсные и
природоохранные полномочия находятся в совместном ведении Российской Федерации
и ее субъектов, то гражданское законодательство, метеорологическая служба,
стандарты, эталоны (а они имеют первостепенное значение для сертификации,
нормирования и паспортизации в области охраны окружающей среды) отнесены
конституционным законодателем к ведению Федерации.
Принципиальное значение для экологии имеет
регулирование имущественных отношений в сфере природопользования, поскольку от
форм собственности на природные объекты во многом зависят рациональность и
эффективность их использования, сочетание экологического, административного,
публичного и гражданско-правового, частного подходов к владению, пользованию и
распоряжению природными объектами, возможности государственного,
производственного, общественного и муниципального экологического контроля.
В статье 9 Конституции РФ использование и охрана
природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории, закрепляется возможность частной,
государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие,
защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты.
Конституционная формулировка "могут находиться" дает основания для
дискуссий между сторонниками развития форм собственности либо их сдерживания:
первые полагают, что на все природные ресурсы разрешены любые формы
собственности; вторые считают, что если в Конституции записано "могут
быть", то это значит, что природные ресурсы могут и не быть (по усмотрению
законодателя) во всех формах собственности.
Установление на федеральном уровне правил
имущественного оборота обеспечивает единство экономического пространства,
стабилизацию природоресурсных отношений, внедрение в них отработанных,
проверенных веками правовых процедур. Природоресурсные законы в соответствии с
Конституцией РФ предусматривают экономически и социально оправданные различные
варианты осуществления прав собственности: более 12 лет частные начала широко
внедряются в земельных отношениях, где сформировалось почти 20 млн.
собственников садовых участков, более десятка миллионов владельцев паев и долей
в сельскохозяйственных угодьях, десяток миллионов собственников земельных
участков под домами и дачами.
Могут находиться в частной собственности обособленные
непроточные искусственные водоемы, а также древесно-кустарниковая
растительность, выросшая на земельном участке, находящемся в частной
собственности. Преимущественно публичные начала преобладают в горных,
фаунистических и лесных
отношениях[6].В
настоящее время вносятся предложения о распространении частной собственности на
леса, приватизация которых дала бы ощутимые поступления в бюджеты в ближайшие
годы, упростила бы перевод лесных земель в нелесные.
Этот вопрос можно и нужно обсуждать с учетом
рекреационных и глобальных экологических функций лесов, установившихся
многовековых российских традиций допущения общего лесопользования без особых на
то разрешений, принадлежности лесных массивов вокруг городов-миллионеров (а на
них-то и предъявляется главный спрос) к лесам первой защитной категории,
повреждение и уничтожение которых недопустимо. В большинстве развитых
государств идет наращивание государственного фонда лесов преимущественно за
счет их выкупа у граждан; в Турции, например, 9/10 лесов находятся в
государственной собственности в целях обеспечения их сохранности и массового
использования населением. Конституция РФ не исключает частной собственности на
леса и другие природные ресурсы, и она может быть допущена федеральным законом
с учетом социально-экономической обстановки в стране и высказанных соображений.
Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность
этих положений Лесного Кодекса РФ. Его позиция, высказанная в 1998 году по
запросам Правительства Республики Карелия и администрации Хабаровского края,
состояла в том, что леса широко используются населением, являются федеральным
достоянием, и передача части лесного фонда субъектам РФ может быть допущена
лишь в соответствии с федеральным законом[b].
Арбитражный суд Хабаровского края прекратил дело по
иску Комитета по охране окружающей среды к АО "Горводоканал" за спуск
загрязненных сточных вод, обосновав это тем, что ответчик (Горводоканал) не
брал с пользователей плату за спуск вод из-за отсутствия нормативов платежей. В
то же время этот суд взыскал с Вяземского ЖКХ "Водоканал" по иску
Комитета в экологический фонд за сброс в водоем загрязненных сточных
вод. В решении сказано, что
суд руководствовался решением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации N 22 от 21 октября 1993 г. "О некоторых вопросах практики применения
Закона об охране окружающей природной среды", в котором записано, что в
случае отсутствия нормативов, такс и методики расчета ущерба необходимо
руководствоваться фактическими затратами на восстановление нарушенного
состояния объекта.
Считаю свой анализ незаконченным, не упомянув о
проблемах взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными
органами в вопросах разграничения полномочий. Законодательством Российской
Федерации и ее субъектов предусматривается участие органов местного самоуправления
в деятельности по обращению с отходами. К полномочиям органов местного
самоуправления относят "организацию утилизации и переработки бытовых
отходов" [c],что
предполагает осуществление данной деятельности "в пределах полномочий,
предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством
субъектов Российской Федерации" [d].
Более конкретные полномочия в данной сфере предусмотрены законами субъектов
Российской Федерации. Так, Закон Хабаровского края от 28 июля 1999 г. N 146
"Об отходах производства и потребления" [e]относит к полномочиям органов
местного самоуправления разработку и утверждение муниципальных программ,
проектов, мероприятий по осуществлению выбросов, сбросов и обращению отходов
производства и потребления, установление порядка и условий обеспечения
надлежащего санитарного состояния городов и других населенных пунктов,
лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон и иных мест
при обращении с отходами производства и потребления на территории муниципального
образования.[7]
Заключение:
В ходе проведённого анализа российского
законодательства в сфере охраны природы, выявились его недостатки и
достоинства. Слабое регулирование общественных отношений, большое количество
всякого рода коллизий связано с присутствием пробелов в нормативно-правовой
базе, однако теоретическая база весьма развита и продумана.
Список используемой литературы:
[a] См.: Решение ВС РФ от 17 февраля 1998 г. N ГКПИ 97-249 //
www.supcourt.ru
[b] См.: Постановление КС РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о
проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ.
1998. N 3. Ст. 429.
[c] См.: п. 17 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г.
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации".
[d] См.: ст. 8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об
отходах производства и потребления" // Российская газета. 1998. 30 июня;
2001. 1 января.
[e] См: Сборник нормативных актов Законодательной Думы Хабаровского края.
1999. N 7 (ч. 1). 24 августа.
[1] См.: Ведомости РСФСР. 1960. N 40. Ст. 586
[2] См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических
Республик. Конституции (Основные Законы) Союзных Советских Социалистических
Республик. М., 1985. С. 12, 59.
[3] См.: Боголюбов С.А. Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей
среды в СССР: Автореф. дис... докт. юрид. наук. М., 1990. С. 9 - 11
[4] См: Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды.
[5] См.: Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды в
государствах Европы // Журнал российского права. 2003. N 6.
6 См.: Попов М.В. О нарушениях конституционных прав граждан на землю в
субъектах Федерации // Журнал российского права. 1998. N 8.
7 См: А.П.
Анисимов, А.П. Алексеев: Полномочия органов местного самоуправления в области
охраны окружающей среды.